石偉南，李瑞青 ，王榮魯

（1.山東省水利廳，山東 濟南 250013；2.中國水利水電科學(xué)研究院，北京 100044）

山東省淮河流域是洪澇災(zāi)害頻繁發(fā)生的地區(qū)，經(jīng)過50多年的治理，已初步形成了防洪減災(zāi)體系，在流域防洪中發(fā)揮了巨大的作用。但是，由于沂沭泗河流域濱湖、沿運和邳蒼低洼易澇地區(qū)大多整治于上世紀(jì)50～70年代，河道淤積嚴(yán)重，涵閘、排澇站及橋梁等建筑物工程，因建設(shè)年代久遠，普遍存在著規(guī)模小，損毀嚴(yán)重等問題，加之骨干排水工程尚未建設(shè)，排水系統(tǒng)亟待完善。同時，由于洼地地勢低，而洼地外河流水位常常較高，導(dǎo)致當(dāng)?shù)亟涤晷纬傻膬?nèi)水無法外排，因洪致澇問題已成為防洪減災(zāi)體系中亟待解決的突出問題。據(jù)統(tǒng)計，僅沂沭泗河流域就有2600多平方公里低洼易澇地區(qū)亟需規(guī)劃治理，形勢相當(dāng)嚴(yán)峻。鑒此，魯、蘇、豫、皖4省共同申請開展利用世界銀行貸款淮河流域重點平原洼地治理項目（以下簡稱“洼地項目”）。

1 洼地項目基本情況

山東省洼地項目總投資27294萬元，其中：工程投資18340萬元；移民安置補償投資6274萬元，水土保持工程投資503萬元，環(huán)境保護工程投資237萬元，災(zāi)情評估及決策支持系統(tǒng)投資459萬元，農(nóng)民排澇協(xié)會建設(shè)392萬元，世行貸款項目相關(guān)費用1089萬元。山東省洼地項目利用世界銀行貸款1100萬美元，剩余資金由國內(nèi)各級配套構(gòu)成，建設(shè)期融資利息676萬元，工程總投資27970萬元。

山東省洼地項目涉及濟寧、棗莊、臨沂3個市。治理范圍為南四湖濱湖周邊、沿運、郯蒼3片洼地，總治理面積 1769.9km2，其中濟寧 648.70km2，棗莊 183.07km2，臨沂938.13km2。共治理河道14條，疏挖河道長90.342km，治理堤防 92.84km，涵閘 29座，泵站 40座，橋梁6座。

山東省洼地項目治理目標(biāo)：一是通過疏浚河道和加固堤防，提高現(xiàn)有河道的排澇防洪能力；二是通過新建、重建、擴建、維修加固現(xiàn)有建筑物，使治理區(qū)形成一個完整的防洪排澇體系，真正做到澇水排得出，洪水防得住，從而徹底改變低洼易澇區(qū)澇災(zāi)嚴(yán)重、人民群眾生活困難的局面，為地區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。通過實施該項目，使項目區(qū)內(nèi)重點澇洼地河道治理防洪標(biāo)準(zhǔn)達到10～20年一遇，重點洼地治理河道除澇標(biāo)準(zhǔn)達到5年一遇，自排（排水溝渠及建筑物）不低于5年一遇。

2 洼地項目進展情況

2.1 國內(nèi)工作進展

根據(jù)國家發(fā)改委對洼地項目建議書的有關(guān)批復(fù)意見，洼地項目單位對可行性研究報告進行了修改，于2008年10月通過水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院審查；12月初洼地項目環(huán)保方案通過國家環(huán)保部評估中心的審查；12月中旬水利部已將可研報告報送國家發(fā)改委待批；同月洼地項目的補充報告“世行貸款使用方案”通過專家的審查。

山東省水利水電工程移民工作小組辦公室分別于2008年12月、2009年4月對 “山東省外資項目移民安置規(guī)劃大綱”、“山東省外資項目移民安置規(guī)劃”進行審核并批復(fù)；2009年3月山東省國土資源廳組織專家對山東省洼地項目土地利用總體規(guī)劃修改方案進行論證并出具論證意見及建議；根據(jù)國土資源部42號令要求，山東省地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測總站對項目工程建設(shè)用地壓覆礦產(chǎn)資源情況進行調(diào)查并進行地質(zhì)災(zāi)害評估，兩項工作于2009年4月底完成，與用地預(yù)審材料一并上報國土資源部，現(xiàn)正等待國土資源部對四省整體洼地項目進行批復(fù)。山東省洼地項目初步設(shè)計報告也于2009年3月完成，待省財政廳債務(wù)金融處審核后，上報淮委。

2.2 對外工作進展情況

世行分別于 2005年 10月、2006年 4月、2007年 5月、2008年11月派出認(rèn)定團、準(zhǔn)備團、預(yù)評估團和正式評估團，對項目進行了認(rèn)定、評估。山東省洼地項目在有關(guān)部門共同努力、精心準(zhǔn)備下順利通過世行專家團的各項評估。

3 效益分析

3.1 經(jīng)濟效益

本項目的多年平均效益為90735萬元，在社會折現(xiàn)率12%的情況下，經(jīng)濟凈現(xiàn)值10.8105億元，經(jīng)濟效益費用比為1.31，經(jīng)濟內(nèi)部收益率為15.17%。敏感性分析結(jié)果表明，在考慮投資增加10%，效益減少10%的情況下，經(jīng)濟凈現(xiàn)值為28663萬元，經(jīng)濟效益費用比為1.08，經(jīng)濟內(nèi)部收益率為12.81%。產(chǎn)出大于投入，建設(shè)該工程在經(jīng)濟上是可行的。淮河流域山東省重點平原洼地治理工程完成后，可提高治理區(qū)內(nèi)的防洪標(biāo)準(zhǔn)，使區(qū)內(nèi)免受洪水威脅，并可及時排除區(qū)內(nèi)澇水，保證夏秋兩季作物正常生長。此外還可降低地下水位，改善農(nóng)作物的生長條件，提高糧食產(chǎn)量。因此，本工程的實施，將減輕區(qū)內(nèi)洪澇災(zāi)害的損失，為治理區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展提供有利條件，具有顯著的社會經(jīng)濟效益。

3.2 社會效益

通過對淮河流域重點平原洼地的治理，提高該地區(qū)的除澇標(biāo)準(zhǔn)，減少洪澇災(zāi)害淹沒面積、農(nóng)業(yè)損失，以及居民家庭財產(chǎn)、交通、水利、電力、農(nóng)機、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等損失，提高農(nóng)民收入；提高項目區(qū)城市地區(qū)的防洪標(biāo)準(zhǔn)，減少城市地區(qū)的洪災(zāi)損失；通過清淤河道、新建、改建、重建提排泵站等治理措施，增加項目區(qū)的灌溉面積，提高灌溉保證率和灌溉效益；通過疏浚河道，提高部分河道的航運等級，節(jié)約運輸成本和提高大噸位船舶所占的比重，產(chǎn)生航運效益；通過對低洼地的治理，改善項目區(qū)的人居環(huán)境和生態(tài)環(huán)境。

總之，工程運行后，治理河道所在地區(qū)防澇效益和灌溉效益都將得到顯著提高，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，同時，為區(qū)內(nèi)群眾提供一個安定的生存環(huán)境，為項目區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展創(chuàng)造更好條件。此工程不僅部分彌補了相關(guān)建設(shè)資金不足，也充分借鑒了國際智力資源；不僅有利于提高我國洪澇災(zāi)情預(yù)測評估和流域綜合管理能力，而且對該地區(qū)生態(tài)環(huán)境的治理和保護，改善人民群眾的生產(chǎn)和生活條件都有重大意義。

4 山東省洼地項目現(xiàn)階段存在的問題

4.1 前期工作經(jīng)費嚴(yán)重不足

山東省洼地項目從2004年開始籌備，前期準(zhǔn)備工作已持續(xù)五年之久，前期工作經(jīng)費嚴(yán)重不足。山東省洼地項目在4個省中，貸款占總投資的比例是最低的，但是前期工作的投入?yún)s與其他3個省基本一致。在這期間山東省水利廳外經(jīng)項目辦已接待世行準(zhǔn)備團、預(yù)評估團、正式評估團、環(huán)評專家調(diào)查組、移民調(diào)查小組等多個考察團。同時，山東省水利相關(guān)部門盡最大努力積極籌措資金，嚴(yán)格按照世行及國內(nèi)要求委托相關(guān)單位做好項目建議書、項目可研、項目的初步設(shè)計、環(huán)評報告、移民安置規(guī)劃大綱、資金申請報告、地質(zhì)災(zāi)害評估及壓覆礦產(chǎn)證明等大量工作，相關(guān)費用全部由各單位墊支。

4.2 地方資金配套壓力大

洼地項目總投資為417287萬元，其中世行貸款2億美元（折合人民幣139140萬元），占總投資的33%；國內(nèi)配套資金278147萬元，占總投資的67%。中央補助占總投資比例經(jīng)世行專家、水利部專家調(diào)查，也向國家發(fā)改委建議中西部國家配套不低于50%，東部不低于33.33%。

本項目中山東省貸款額度為1100萬美元，由3個市使用并承擔(dān)償還，濟寧380萬美元、棗莊380萬美元和臨沂340萬美元。工程具體實施在3個市所轄13個縣。山東省已向世行承諾省級配套不低于20%,剩余由市縣配套。由于在2004年申請項目初期，美元兌人民幣的匯率為1：8.3，初期的 1100萬美元約折合人民幣9130萬元，而目前美元兌人民幣的匯率跌到了1：6.85左右，只折合人民幣約7535萬元，在保證原有工程內(nèi)容的前提下，地方配套壓力無疑更大了。

4.3 國內(nèi)審批時間長，地方積極性下降

洼地項目土地預(yù)審工作從2006年開始著手準(zhǔn)備，2008年年底上報國土資源部，直到2009年8月中旬才批復(fù)。洼地項目準(zhǔn)備工作前后已持續(xù)五年，國內(nèi)外各級評估團、檢查團不斷到各項目區(qū)現(xiàn)場考察，不但沒有足夠的前期管理經(jīng)費，至今還未有明確的可實施時間；同時，多數(shù)地方財政、水利部門相關(guān)負(fù)責(zé)人換屆多次，在全國水利基礎(chǔ)建設(shè)大投資的情況下，對洼地項目實施的積極性不斷下降。

5 對策及建議

5.1 積極申請前期工作經(jīng)費

項目前期工作計劃總體執(zhí)行情況良好，項目主管部門和牽頭單位開展了大量的調(diào)查研究和論證評估工作，同時做好了相關(guān)各考察評估團的接待工作，得到世行、水利部、淮委等部門的認(rèn)可。下一階段，要保證項目前期工作繼續(xù)完善，積極向各級財政部門申請給予該項目建設(shè)管理單位充足前期工作經(jīng)費。

5.2 爭取提高國家和省級配套比例

因項目治理內(nèi)容所限，我省項目區(qū)的十三個項目縣（市）區(qū)均屬不發(fā)達地區(qū)，地方財政狀況一直不好，配套壓力相當(dāng)大。應(yīng)積極向世行、國家發(fā)改委、財政部、省發(fā)改委、省財政廳反映，希望在積極爭取國家提高配套的同時，省級配套能有所增加，壓縮或取消縣級配套，減輕地方財政壓力。

5.3 加快審批進度，促使項目盡快實施

世行貸款項目要同時履行國內(nèi)及世行兩套程序，審批程序及審批內(nèi)容繁多是不可避免的，但項目實施后產(chǎn)生的實際效益及影響將是深遠的，要及時向各級地方部門說明這一點，告知其項目進展情況。積極向國內(nèi)各審批單位說明我項目工程實施的必要性、緊迫性，促使項目國內(nèi)審批程序盡快完成；嚴(yán)格按照世行要求，做好項目談判前的各項準(zhǔn)備工作，爭取項目早日實施。

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