東營市東營區(qū)土地管理現(xiàn)狀及可持續(xù)開發(fā)對策

時(shí)愛英,李冬梅,王可文,段存國,崔國廠

(東營市國土資源局東營分局,山東 東營 257000)

東營市東營區(qū)土地管理現(xiàn)狀及可持續(xù)開發(fā)對策

時(shí)愛英,李冬梅,王可文,段存國,崔國廠

(東營市國土資源局東營分局,山東 東營 257000)

隨著黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)上升為國家戰(zhàn)略,對土地管理特別是與黃河三角洲開發(fā)建設(shè)形勢相適應(yīng)的土地開發(fā)提出了新的更高要求,東營區(qū)作為東營市“四區(qū)一城”建設(shè)的重要組成部分,按照高效生態(tài)的發(fā)展方向推進(jìn)土地資源可持續(xù)開發(fā),該文論述了東營區(qū)土地管理的現(xiàn)狀及主要做法,立足黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè),提出了推動(dòng)?xùn)|營區(qū)土地資源可持續(xù)開發(fā)的對策與措施。

土地管理;可持續(xù)開發(fā);對策措施;東營市東營區(qū)

東營區(qū)是東營市的中心城區(qū),處于全國第二大油田——?jiǎng)倮吞锏母沟?轄4鎮(zhèn)6個(gè)街道,總?cè)丝?8萬人。全區(qū)土地總面積11.56萬hm2,人均耕地0.12 hm2(按農(nóng)業(yè)人口計(jì)算),以2004年東營區(qū)土地變動(dòng)調(diào)查數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì),土地分3大類:農(nóng)用地51 504 hm2,建設(shè)用地 35 731 hm2,未利用土地 28 327 hm2。其中,勝利油田生產(chǎn)建設(shè)占地5 606.95 hm2。其中耕地1 300 hm2。近年來,東營區(qū)根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃以及國務(wù)院關(guān)于兩個(gè)暫停的《通知》精神,嚴(yán)格土地用途管制,嚴(yán)把建設(shè)用地規(guī)劃審查關(guān)、總量控制關(guān)和農(nóng)地轉(zhuǎn)用關(guān),認(rèn)真編制、嚴(yán)格落實(shí)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案和補(bǔ)充耕地方案,不斷加大土地后備資源的開發(fā)與整理,實(shí)現(xiàn)了全區(qū)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡有余。

1 東營區(qū)土地管理實(shí)施現(xiàn)狀

1.1 多措并舉扎實(shí)推進(jìn)土地開發(fā)

東營區(qū)立足轄區(qū)內(nèi)荒地、荒水、荒灘“三荒”土地較多的實(shí)際,采取工程或其他措施加大土地開發(fā)力度,有效增加了可利用土地面積。

(1)土地開發(fā)的4種形式:①農(nóng)戶承包開發(fā),按照“權(quán)屬不變,誰開發(fā)誰受益”的原則,將荒堿地承包到農(nóng)戶,由農(nóng)戶進(jìn)行土地開發(fā)。東營區(qū)的龍居鎮(zhèn)、牛莊鎮(zhèn),幾年來先后有5 000戶農(nóng)民自行組織開發(fā)了荒堿地600 hm2,既增加了有效耕地面積,又增加了農(nóng)民的收入。②村辦公助開發(fā)。以各級土地開發(fā)資金為引導(dǎo),在各級國土資源部門指導(dǎo)下,由各鎮(zhèn)政府統(tǒng)一組織,各村出勞務(wù)對土地進(jìn)行開發(fā),收到了少投入多產(chǎn)出的效果。③鎮(zhèn)街自主開發(fā)。按照土地利用總體規(guī)劃,各鎮(zhèn)街利用秋冬農(nóng)閑時(shí)節(jié),開展農(nóng)水會(huì)戰(zhàn),組織農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)田水利配套、土地平整,進(jìn)一步提高耕地質(zhì)量,有效增加了土地產(chǎn)出率和土地利用效率。④投資立項(xiàng)開發(fā)。對400 hm2以上的土地開發(fā)項(xiàng)目,進(jìn)行科學(xué)論證、科學(xué)設(shè)計(jì),積極爭取納入省、市土地開發(fā)規(guī)劃盤子,實(shí)行工程化開發(fā)、項(xiàng)目化管理。

(2)開發(fā)項(xiàng)目管理的“三個(gè)環(huán)節(jié)”:在土地開發(fā)項(xiàng)目中,嚴(yán)格落實(shí)國家和省、市土地開發(fā)整理管理辦法,健全完善項(xiàng)目公告制、招投標(biāo)制、監(jiān)理制、合同制和項(xiàng)目法人制等管理制度,重點(diǎn)加強(qiáng)“三個(gè)環(huán)節(jié)”的監(jiān)管[1]。①加強(qiáng)資金管理,提高使用效率。先后爭取市財(cái)政支持資金300萬元、區(qū)財(cái)政扶持資金300萬元,區(qū)土地開發(fā)整理中心自籌資金400萬元,做為啟動(dòng)資金進(jìn)行土地開發(fā),開發(fā)的項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)收合格后,將新增耕地指標(biāo)納入耕地儲(chǔ)備庫,當(dāng)建設(shè)項(xiàng)目占用耕地需要補(bǔ)充時(shí),收取耕地開墾費(fèi),收取的耕地開墾費(fèi)再用于新的土地的開發(fā),實(shí)現(xiàn)了“開發(fā)—建設(shè)—開發(fā)”的良性循環(huán)。對項(xiàng)目資金實(shí)行專戶儲(chǔ)存、?？顚Ｓ?、三級簽字負(fù)責(zé)等制度,加強(qiáng)了對項(xiàng)目資金管理,確保了項(xiàng)目資金的?？顚Ｓ谩＂趪?yán)格項(xiàng)目管理,實(shí)現(xiàn)規(guī)范運(yùn)作。東營區(qū)政府在東營國土資源分局增設(shè)了土地開發(fā)整理中心,具體負(fù)責(zé)組織實(shí)施土地開發(fā)整理項(xiàng)目。在項(xiàng)目管理中,實(shí)行保證金制度,即工程竣工驗(yàn)收后,預(yù)留5%的保證金,當(dāng)工程達(dá)到配套要求、取得實(shí)效后,再將保證金撥付到位。③完善配套服務(wù),強(qiáng)化項(xiàng)目后續(xù)管理。對項(xiàng)目土地利用情況實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制,由鎮(zhèn)街政府和村居負(fù)責(zé)落實(shí)農(nóng)田配套設(shè)施管護(hù)措施,區(qū)國土資源部門定期監(jiān)督承包人的土地耕種情況,避免了新增耕地再度荒蕪現(xiàn)象的發(fā)生。建立健全了資金保障機(jī)制,土地開發(fā)新增加的耕地由村集體進(jìn)行發(fā)包,將承包費(fèi)用于工程的后續(xù)管理,確保了項(xiàng)目工程發(fā)揮長期效益。建立了區(qū)、鎮(zhèn)(街道)、村(居)國土資源監(jiān)察三級網(wǎng)絡(luò)體系,安排9名國土資源執(zhí)法聯(lián)絡(luò)員和226名村居國土資源信息員定期進(jìn)行監(jiān)督檢查。

1.2 綜合整治集約推進(jìn)土地整理

(1)在土地整理方面:東營區(qū)把重點(diǎn)放到舊村舊宅改造上,探索實(shí)行“拆一建一”的做法,有效解決了村莊的”空心化”現(xiàn)象。具體做法是“三步走,四約束”?！叭阶摺?即一是對舊村實(shí)地測算,按近期和遠(yuǎn)景定出村莊骨架,通街順巷規(guī)劃配套設(shè)施;二是因村制宜,劃定區(qū)域,廢舊宅基限期拆除;三是根據(jù)農(nóng)戶建房申請,嚴(yán)格把關(guān),統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),限期建成;“四約束”即一是申請宅基地的用戶,必須拆除舊房,交出舊宅基地;二是新分宅基地的用戶,必須交納一定數(shù)量的抵押金,嚴(yán)禁占而不建;三是新宅基地用土,不準(zhǔn)另劃土場,一律取之于舊宅基地;四是建房戶對舊宅基地負(fù)責(zé)回填整平,以便統(tǒng)一將其復(fù)墾為耕地。

(2)在集約利用耕地方面:平墳還田。墳頭進(jìn)田,不僅占用耕地,而且影響了機(jī)械化農(nóng)地耕作。東營區(qū)為有效利用耕地,采取平整遷移,深埋墳頭的方法,整理墳頭,還田土地?！笆叀痹鎏?。為切實(shí)利用好土地資源,東營區(qū)向“十邊”(地邊、田邊、路邊、水邊、河邊、宅邊、場邊、溝邊、塘邊、渠邊)要耕地,做到了寸地必種,使零散的廢棄地得到了整合利用。規(guī)范廢棄坑塘整理。東營區(qū)組織村民對廢棄水庫、廢池塘進(jìn)行整理,使荒廢的土地得到了有效的耕種。同時(shí),各鎮(zhèn)還在冬春興修水利,對使用中的坑塘做到挖淤與造田相結(jié)合,既增加了耕地面積,又?jǐn)U大了坑塘儲(chǔ)水量。

1.3 統(tǒng)籌規(guī)劃推進(jìn)土地復(fù)墾

鑒于油田的開發(fā)建設(shè)中每年有相當(dāng)數(shù)量的油田建設(shè)和生產(chǎn)用地廢棄的實(shí)際情況,東營區(qū)堅(jiān)持把油田廢棄地復(fù)墾作為土地開發(fā)整理的重中之重來抓,強(qiáng)化措施,規(guī)范運(yùn)作,確保了全區(qū)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。

(1)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌規(guī)劃,為油田工礦廢棄地復(fù)墾工作的順利開展提供保障。為了推進(jìn)工礦廢棄地復(fù)墾工作的深入開展,區(qū)、鎮(zhèn)街兩級政府都成立工礦廢棄地復(fù)墾工作領(lǐng)導(dǎo)小組,把工礦廢棄地復(fù)墾工作納入政府責(zé)任目標(biāo)管理中,實(shí)行區(qū)、鎮(zhèn)(街道)、村三級責(zé)任制,從組織上保證復(fù)墾任務(wù)的落實(shí)。區(qū)國土資源主管部門根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地開發(fā)整理復(fù)墾專項(xiàng)規(guī)劃,組織人員對油井相對密集區(qū)進(jìn)行全面的調(diào)查摸底,對開采后己報(bào)廢的地塊逐一登記,并組織農(nóng)業(yè)、水利等部門對土地復(fù)墾項(xiàng)目的可行性進(jìn)行充分論證[2],依據(jù)項(xiàng)目的規(guī)模和實(shí)施難易程度制定詳細(xì)具體的土地復(fù)墾計(jì)劃,按照先易后難的原則,有計(jì)劃、有步驟地組織實(shí)施,確保了工礦廢棄地復(fù)墾土作的順利開展。

(2)完善制度、規(guī)范運(yùn)作,實(shí)現(xiàn)工礦廢棄地復(fù)墾工作的規(guī)范化管理。嚴(yán)格落實(shí)工礦項(xiàng)目占用耕地地表耕作層剝離制度。為規(guī)范油田建設(shè)用地,達(dá)到既滿足油田建設(shè)用地需要,又有效地保護(hù)耕地的目的,東營區(qū)政府與勝利油田簽定《關(guān)于油田建設(shè)用地和補(bǔ)償結(jié)算執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)及鉆井工程地方工作包干協(xié)議》,協(xié)議規(guī)定“非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地的,建設(shè)單位和個(gè)人應(yīng)按照當(dāng)?shù)厝嗣裾囊?guī)定,將所占耕地地表耕作層剝離,用于土地復(fù)墾,耕作層剝離的深度一般不少于30 cm”[3]。在油固建設(shè)和生產(chǎn)作業(yè)占用耕地中,嚴(yán)格落實(shí)耕地地表耕作層剝離制度,將剝離的地表耕作層用于生產(chǎn)后的土地復(fù)墾,以確保復(fù)墾耕地的質(zhì)量,為工礦廢棄地的土地復(fù)墾奠定基礎(chǔ)。

(3)多管齊下,認(rèn)真開展工礦廢棄地復(fù)墾工作。破壞單位義務(wù)復(fù)墾:由在生產(chǎn)建設(shè)過程中對土地造成破壞的油田單位履行土地復(fù)墾義務(wù),對工礦廢棄地進(jìn)行復(fù)墾。政府立項(xiàng)復(fù)墾:對沒有條件復(fù)墾或復(fù)墾不符合要求的用地單位,要求其按規(guī)定繳納土地復(fù)墾費(fèi),專項(xiàng)用于工礦廢棄地的復(fù)墾,由國土資源部門統(tǒng)一組織,將土地復(fù)墾規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào),制定土地復(fù)墾規(guī)劃,立項(xiàng)復(fù)墾:承包復(fù)墾,政府采取措施,制定優(yōu)惠政策,鼓勵(lì)有復(fù)墾能力的單位和個(gè)人承包復(fù)墾。

(4)健全制度,推動(dòng)工礦廢棄地復(fù)墾工作的規(guī)范化。實(shí)行項(xiàng)目公告制:對項(xiàng)目區(qū)內(nèi)農(nóng)民提出的合理化建議及時(shí)進(jìn)行采納。實(shí)行工程監(jiān)理制:委托通過招投標(biāo)確定的監(jiān)理公司對項(xiàng)目實(shí)施全過程管理。實(shí)行合同管理制:與施工單位簽訂施工合同,明確雙方的責(zé)、權(quán)、利,確保工程按期保質(zhì)保量地完成[4]。實(shí)行立卷歸檔制:隨著工礦廢棄地復(fù)墾工作的不斷進(jìn)展,及時(shí)進(jìn)行圖件和數(shù)據(jù)的變更,輸入微機(jī)管理,保持檔案資料的實(shí)效性。實(shí)行資金三級簽字負(fù)責(zé)制:加強(qiáng)項(xiàng)目資金管理,確保項(xiàng)目資金的?？顚Ｓ谩＝⒑罄m(xù)管理制:建立健全縣(區(qū))、鎮(zhèn)(街道)、村(居)國土資源執(zhí)法監(jiān)察三級網(wǎng)絡(luò)體系,充分發(fā)揮鄉(xiāng)村兩級作用,加強(qiáng)對復(fù)墾后土地的監(jiān)督管理,由當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)農(nóng)田配套設(shè)施的管護(hù),監(jiān)督承包人的土地耕種情況,確保新增耕地的有效耕作利用。

(5)拓寬渠道、多方籌資,為工礦廢棄地復(fù)墾的資金提供資金保證。積極爭取政府投入:區(qū)政府每年拿出一定資金用于土地復(fù)墾,作為土地復(fù)墾的專項(xiàng)基金,為工礦廢棄地復(fù)墾工作的順利開展提供資金保證。責(zé)成用地單位投入:本著“誰破壞,誰復(fù)墾”的原則,責(zé)成建設(shè)占用耕地造成土地破壞的單位,按照恢復(fù)或另造同等數(shù)量和質(zhì)量耕地的實(shí)際費(fèi)用投資復(fù)墾,并對無能力復(fù)墾的單位收取土地剝離費(fèi)。鼓勵(lì)集體和個(gè)人投入:制定優(yōu)惠政策,動(dòng)員鎮(zhèn)(街道)、村集體,將征地補(bǔ)償費(fèi)中“土地補(bǔ)償”部分資金集中起來,用于本地的工礦廢棄地復(fù)墾,按照“誰復(fù)墾誰受益”的原則,將復(fù)墾驗(yàn)收后的土地優(yōu)先承包給復(fù)墾單位和個(gè)人耕種,并享受國家規(guī)定的減免稅等優(yōu)惠政策。特別是通過政府“專項(xiàng)基金”的投入使用,引導(dǎo)和調(diào)動(dòng)集體和個(gè)人投資復(fù)墾的積極性,形成了國家、集體、個(gè)人一起上,多方集資搞復(fù)墾的局面。

2 推進(jìn)土地可持續(xù)開發(fā)的對策措施

2.1 科學(xué)編制土地開發(fā)整理總體規(guī)劃

要根據(jù)全區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃,以土地利用總體規(guī)劃為先導(dǎo),由國土部門牽頭,組織發(fā)改、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保、林業(yè)等部門專業(yè)技術(shù)人員組成專家組,編制土地開發(fā)整理總體規(guī)劃方案和年度實(shí)施計(jì)劃。在規(guī)劃編制中,應(yīng)當(dāng)提倡國際上通用做法,即開展土地開發(fā)整理規(guī)劃方案的環(huán)境影響評價(jià)和環(huán)境經(jīng)濟(jì)費(fèi)效分析(B/C分析),以避免或減少土地開發(fā)整理對生態(tài)環(huán)境所產(chǎn)生的負(fù)面外在效應(yīng),全面考慮費(fèi)用和效益包括直接的和間接的、眼前的和長遠(yuǎn)的、有形的和無形的等因素,最終達(dá)到優(yōu)化配置土地資源,促進(jìn)土地資源按規(guī)劃確定的用途利用,提高土地利用率和產(chǎn)出率。

2.2 建立完善土地開發(fā)整理配套政策

為保證土地開發(fā)整理的順利實(shí)施,必須有相應(yīng)的法規(guī)政策作保證。要以《土地管理法》為依據(jù),對開發(fā)方式、開發(fā)者的權(quán)利義務(wù)、優(yōu)惠政策等作出明確規(guī)定,尤其要進(jìn)一步完善土地開發(fā)整理的收益分配政策,推動(dòng)企業(yè)參與土地開發(fā)整理產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作。

2.3 積極推行土地開發(fā)整理產(chǎn)業(yè)化管理

土地開發(fā)整理產(chǎn)業(yè)化是在我國當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下,提高土地開發(fā)整理效率,實(shí)現(xiàn)土地利用方式根本轉(zhuǎn)變的一種有效方式,特別是政府資金有限,國家投入機(jī)制尚未完善的情況下,產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營可以為土地開發(fā)整理尋找到一條資金良性循環(huán)的有效途徑。要樹立市場機(jī)制觀念,將市場機(jī)制引入土地開發(fā)整理中,加快建立開放、公開、公平、公正的開發(fā)整理市場,鼓勵(lì)多渠道、多形式參與土地開發(fā)整理。

2.4 切實(shí)加強(qiáng)土地開發(fā)整理的組織領(lǐng)導(dǎo)

土地開發(fā)整理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,政策性、技術(shù)性和實(shí)踐性很強(qiáng),單靠哪一個(gè)部門難以為繼,必須切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo),成立由區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)任組長、國土資源、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保、林業(yè)等部門負(fù)責(zé)人參加的土地開發(fā)整理工作領(lǐng)導(dǎo)小組,切實(shí)加強(qiáng)對這項(xiàng)工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)督導(dǎo)。要健全完善土地開發(fā)整理目標(biāo)管理責(zé)任制,區(qū)和鎮(zhèn)街、鎮(zhèn)街和村居層層簽訂責(zé)任狀,明確各級的職責(zé)和任務(wù),真正把土地開發(fā)整理辦成民心工程。

[1] 國土資源部土地整理中心.土地開發(fā)整理標(biāo)準(zhǔn)[M].北京:中國計(jì)劃出版社,2000.

[2] 嚴(yán)金明,鐘金發(fā).土地整理[M].北京:經(jīng)濟(jì)管理出版社,1998.

[3] 毛文永.生態(tài)環(huán)境影響評價(jià)概論[M].北京:中國環(huán)境科學(xué)出版社,1998.

[4] 丁恩俊,周維祿,謝德體.國外土地整理實(shí)踐對我國土地整理的啟示[J].西南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2006,(2):11-15.

Present Condition and Sustainable Development Countermeasures of Land Management in Dongying District of Dongying City

SH IA iying,L IDongmei,WANG Kew en,DUAN Cunguo,CU IGuochang
(Dongying Branch Bureau of Dongying Bureau of Land and Resources,Shandong Dongying 257000,China)

Accompanying with the development of the ecological efficiency in the Yellow River Delta economic zone,new and higher requirements for land management are put forward to meet the demand of development and construction of the Yellow River Delta.A s an important part of"four areas and one city",continuous development of land resource has been imp roved according to the direction of effective ecological agriculture.In this paper,p resent condition and major land management practices in Dongying district are discussed.Based on ecological and economic construction in the Yellow River Delta Economic Zone,countermeasures for sustainable development in Dongying district are put forward.

Land management;sustainable development;countermeasures;Dongying district in Dongying city

F301.2

C

2010-06-02;

2010-07-22;編輯:陶衛(wèi)衛(wèi)

時(shí)愛英(1964—),女,山東東營人,主要從事國土資源管理工作;E-mail:w kwgtj@163.com。