土地儲備制度法律機(jī)理淺析

孫冬梅 郭玉杰

[關(guān)鍵詞]土地儲備;法律制度;法律原則

一、土地儲備制度產(chǎn)生與發(fā)展的法律動因

1.土地資源自身稀缺性與人類日益增長的經(jīng)濟(jì)需求之矛盾是催生土地儲備法律規(guī)范的沃土,土地是人類得以生存與發(fā)展的物質(zhì)載體,是“一切生產(chǎn)和一切存在的源泉。然而,作為一種自然資源,土地具有稀缺性。所謂稀缺性,是指土地因其位置的固定性、面積的有限性而不可再生,不能為人類所無限度的利用的一種自然屬性。土地的稀缺性是相對于人類無限需求而言的。土地的稀缺性是源于其不可再生性,土地資源自身的稀缺性與人類日益增長的經(jīng)濟(jì)需求之間就存在不可避免的矛盾。為了緩解這種矛盾,客觀上要求在土地上建立一種行之有效的秩序性規(guī)范——法律規(guī)范,一方面以確定土地權(quán)利歸屬和流轉(zhuǎn),另一方面,據(jù)以規(guī)制各種對土地資源進(jìn)行破壞與浪費(fèi)的非理性行為,以期實現(xiàn)土地資源的最優(yōu)化開發(fā)與利用。土地儲備法律規(guī)范正是這種社會客觀需要催生的必然結(jié)果。

2.國家對土地資源的宏觀調(diào)控是土地儲備法律制度產(chǎn)生的制度動因。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,在長期的實踐當(dāng)中,世界各國逐漸形成了一整套對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的制度。通過宏觀調(diào)控手段如價格、利率、稅收、財政轉(zhuǎn)移支付等的調(diào)節(jié),一方面使社會需求總量與供給總量趨于平衡,另一方面則使社會的供給與需求結(jié)構(gòu)達(dá)到平衡,從而令資源配置趨于合理。土地儲備制度產(chǎn)生極為重要的一個法律制度動因即是:順應(yīng)國家對土地資源進(jìn)行宏觀調(diào)控的需要,用制度的法律化規(guī)制土地市場,使土地資源發(fā)揮盡可能大的效用。

3.土地價值的可估算性及市場主體的逐利性是土地儲備法律制度誕生的現(xiàn)實動因。土地作為一種典型地不動產(chǎn),總是固定在地球表面某一確定的經(jīng)緯度上。隨之科技的進(jìn)步,現(xiàn)代人對土地的利用越來越走向集約化,土地的價值總體上處于上升趨勢。相應(yīng)的,人們對土地價值的評估和測算也日趨精密與完善。正是土地價值的這種可估算性及人們利用土地創(chuàng)造財富的逐利心理,推動著土地儲備法律制度這一調(diào)整市場主體合理、有序利用土地的規(guī)范的產(chǎn)生。

二、土地儲備制度應(yīng)遵循的法律原則

1.合法運(yùn)作原則。合法運(yùn)作原則是指土地儲備制度地運(yùn)作必須在實質(zhì)上和形式上都符合法律法規(guī)地規(guī)定,不得在法律法規(guī)之外運(yùn)行。加快土地儲備相關(guān)制度的立法,使其在法律規(guī)范范圍內(nèi)有序運(yùn)作無疑意義重大。

2.資源優(yōu)化配置原則。土地儲備法律制度的構(gòu)建須符合資源優(yōu)化配置原則。土地資源的優(yōu)化配置原則是指土地資源在生產(chǎn)和再生產(chǎn)過程中各個環(huán)節(jié)上的合理、有效的流動和配備。我國的社會主義市場經(jīng)濟(jì),就是要使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用。土地儲備制度在資源的優(yōu)化配置上應(yīng)當(dāng)采用拍賣出讓形式,減少、消滅協(xié)議出讓方式,使土地使用權(quán)出讓真正走向市場化、規(guī)范化。

3.可持續(xù)發(fā)展原則。持續(xù)發(fā)展是在人類面臨科技進(jìn)步與生態(tài)環(huán)境惡化、貧富差距日益拉大這兩大社會失衡的背景下而產(chǎn)生的一種新型的發(fā)展觀,從而實現(xiàn)自然資源、人文資源在現(xiàn)在與將來的高效、持續(xù)發(fā)展。土地儲備制度應(yīng)當(dāng)遵循可持續(xù)發(fā)展原則,在土地的收購、儲備與使用權(quán)移轉(zhuǎn)過程中,應(yīng)當(dāng)充分考慮土地資源的長遠(yuǎn)規(guī)劃與短期利用的矛盾,考慮基于土地的社會經(jīng)濟(jì)長遠(yuǎn)發(fā)展與資源消耗的協(xié)調(diào),避免盲目放地等政府短期行為。

4.土地使用權(quán)競爭性出讓原則。土地儲備中心收購?fù)恋刂?應(yīng)當(dāng)堅持競爭性出讓原則,嚴(yán)格控制非競爭性出讓即協(xié)議出讓的數(shù)量。讓最有實力的開發(fā)商得到最好土地的最公平的方法即是競爭。與拍賣、招標(biāo)、掛牌等競爭性方式出讓土地,較之協(xié)議出讓既有實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置與國有資產(chǎn)保值增值之效,又可減少暗箱操作,抑制腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生。

5.社會效益優(yōu)先原則。社會效益優(yōu)先原則是指在土地儲備制度的整個運(yùn)作流程及其價值取向上,當(dāng)出現(xiàn)政府利益、個人利益與社會公共利益不一致的情形時,應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮社會效益。土地儲備制度的運(yùn)行應(yīng)當(dāng)遵循社會效益優(yōu)先原則,這是其實現(xiàn)國家宏觀調(diào)控職能和資源優(yōu)化配置的前提,也是實現(xiàn)土地資源可持續(xù)性發(fā)展的保障。政府在進(jìn)行土地收購時,應(yīng)當(dāng)在符合城市整體規(guī)劃的前提下,不得侵犯被收購者及相關(guān)市場主體的合法權(quán)益。

三、機(jī)構(gòu)設(shè)置及法律制度

目前土地收購儲備機(jī)構(gòu)設(shè)置的模式有兩種,一種是單一結(jié)構(gòu),土地儲備機(jī)構(gòu)隸屬土地管理部門,如上海;另一種是雙結(jié)構(gòu),即土地收購儲備委員會和土地收購儲備機(jī)構(gòu),土地收購儲備委員會由政府設(shè)立,成員由土地、財政、計劃、規(guī)劃等部門組成,任務(wù)是協(xié)調(diào)收購-儲備-出讓政策,土地儲備機(jī)構(gòu)隸屬于土地管理部門,接受收購儲備委員會的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。

實施土地儲備制度,尚需工作運(yùn)行的制度予以保證。要保證部門之間的協(xié)調(diào)、有效,減少運(yùn)行環(huán)節(jié),提高土地儲備和土地資產(chǎn)運(yùn)營效益,必須制訂科學(xué)的土地收購、儲備和供應(yīng)計劃,并與整個城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、用地計劃、舊城改造計劃、近期建設(shè)計劃、房地產(chǎn)開發(fā)計劃、資金籌措計劃等有機(jī)的結(jié)合起來,把有關(guān)責(zé)任分解到各職能部門,協(xié)調(diào)行動。因此,土地收購儲備機(jī)制是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程,需要規(guī)劃、計劃、建設(shè)、財政、土地等許多政府職能部門的緊密配合。如城市土地利用用途要受城市規(guī)劃所制約?！冻鞘幸?guī)劃法》第二十九條規(guī)定:“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和各項建設(shè)必須符合城市規(guī)劃,服從規(guī)劃管理?！痹诔鞘兄邢嗤?jīng)濟(jì)區(qū)位不同用途的土地其價值差別很大。土地儲備制度的一個目的是要獲得土地市場的壟斷收益,而儲備的土地的規(guī)劃用途及規(guī)劃指標(biāo)的控制,是否與這個時期市場的土地需求結(jié)構(gòu)相適應(yīng),是否能獲得相應(yīng)的投資收益,對土地儲備機(jī)制的運(yùn)作影響很大。從這一點講,規(guī)劃部門與土地管理部門的協(xié)作效率就非常重要?！?編輯/劉佳)