張潔

(西南民族大學(xué)旅游與歷史文化學(xué)院，成都610041)

積極利用我國(guó)財(cái)政政策發(fā)展民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障制度

張潔

(西南民族大學(xué)旅游與歷史文化學(xué)院，成都610041)

從分析我國(guó)財(cái)政政策與民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障制度的關(guān)系出發(fā)，通過(guò)對(duì)民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障制度變遷的梳理，來(lái)探討民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的可行性和必要性，并提出一些建議。

財(cái)政政策;社會(huì)保障制度;民族地區(qū)農(nóng)村發(fā)展

財(cái)政作為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的綜合部門(mén)，正面臨如何促進(jìn)社會(huì)保障制度不斷發(fā)展和完善的挑戰(zhàn)。同時(shí)，發(fā)展完善民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障制度是探索具有中國(guó)特色的社會(huì)保障制度的重要環(huán)節(jié)。

一、我國(guó)財(cái)政政策與民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障制度的關(guān)系

(一)財(cái)政政策為發(fā)展民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障制度提供了法律和政策上的依據(jù)

財(cái)政是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的綜合部門(mén)，除了具有分配、調(diào)節(jié)、監(jiān)督三大職能以外，其保障職能也在不斷地?cái)U(kuò)大。社會(huì)保障是國(guó)家依據(jù)法律法規(guī)建立，為保證社會(huì)成員的基本生活權(quán)利而提供救助和補(bǔ)貼的一種制度。隨著社會(huì)保障制度的完善和改革的深入，財(cái)政對(duì)社會(huì)保障資金的投入力度在不斷加大，而且全國(guó)經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入連續(xù)28年的持續(xù)高速增長(zhǎng)，更為我國(guó)社會(huì)保障制度的發(fā)展完善提供了強(qiáng)大的財(cái)力后盾。因此，發(fā)展民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障制度要積極利用國(guó)家財(cái)政政策。例如，云南是我國(guó)西部重要的民族省區(qū)，從1996年至2005年該省財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的投入由27.64億元增加到156.21億元，年平均增長(zhǎng)21.4%，遠(yuǎn)高于同期預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出的增長(zhǎng)速度。全省社會(huì)保障財(cái)政支出數(shù)占財(cái)政總支出的比重也在逐步增長(zhǎng)，從1996年的10.22%增長(zhǎng)到2005年的20.97%。［1］由于氣候等因素，云南省是自然災(zāi)害多發(fā)區(qū)，例如2009年的旱情對(duì)其造成了嚴(yán)重后果，從2009年秋冬以來(lái)持續(xù)的干旱，已經(jīng)給云南農(nóng)業(yè)造成了超過(guò)100億元的經(jīng)濟(jì)損失。對(duì)此云南省民族地區(qū)農(nóng)村積極利用政府財(cái)政對(duì)自然災(zāi)害救濟(jì)的社會(huì)保障金，來(lái)解決困難。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至到2010年2月上旬，云南省各級(jí)財(cái)政投入抗旱資金已達(dá)3.89億元。［2］

(二)依靠財(cái)政政策是構(gòu)建民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障體系的現(xiàn)實(shí)選擇

首先，民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障也具有一般社會(huì)保障的特性，即社會(huì)保障所提供的產(chǎn)品和服務(wù)具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)。而公共產(chǎn)品的非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，決定了其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的機(jī)制下，較難以達(dá)到資源優(yōu)化配置的狀態(tài)。政府可以通過(guò)財(cái)政預(yù)算支出和相應(yīng)的稅收政策來(lái)維護(hù)其在市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。政府還可以運(yùn)用財(cái)政政策手段對(duì)民族地區(qū)農(nóng)村的收入狀況進(jìn)行調(diào)節(jié)，緩解收入分配不公的狀況。

其次，公共財(cái)政參與民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障體系的構(gòu)建，也是當(dāng)前民族地區(qū)農(nóng)村稅費(fèi)改革的現(xiàn)實(shí)要求。稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入除農(nóng)業(yè)稅、工商稅等以外，還有一部分財(cái)政自籌資金。而稅費(fèi)改革后，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分財(cái)政自籌收入下降，導(dǎo)致了其承擔(dān)的五保戶供養(yǎng)等工作出現(xiàn)資金短缺的問(wèn)題。而公共財(cái)政的參與，上級(jí)政府會(huì)對(duì)缺乏資金支持的社會(huì)保障體系方面進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，使得社會(huì)保障工作順利進(jìn)行。

最后，依靠財(cái)政政策發(fā)展民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障制度是實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)和縮小經(jīng)濟(jì)差距的重要途徑。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)都發(fā)生了重要變化，尤其是在改革開(kāi)放后的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，相當(dāng)規(guī)模的底層社會(huì)開(kāi)始形成，這種貧困的群體主要集中在農(nóng)村，而民族地區(qū)農(nóng)村這種貧困群體的問(wèn)題更為突出。以下是我國(guó)貧困人口的貧困深度情況表(表1):

表1 我國(guó)貧困人口貧困深度情況表

該調(diào)查表明，在東中西部貧困深度存在差異，西部的貧困深度是東部的1.37倍，西部的貧困問(wèn)題更為嚴(yán)重。我國(guó)西部又是民族區(qū)域較為集中的地方，因此解決民族地區(qū)農(nóng)村貧困問(wèn)題是解決整個(gè)西部貧困問(wèn)題的關(guān)鍵。以云南省怒江傈僳族自治州的貧困狀況為例:它山最高、谷最深、坡最陡、地最少、邊境線最長(zhǎng)、少數(shù)民族最多、社會(huì)發(fā)育程度最低、信教群眾最多、勞動(dòng)者素質(zhì)最低、貧困深度最深。同時(shí)它優(yōu)勢(shì)資源儲(chǔ)量高、開(kāi)發(fā)程度低;貧困人口比例高、生產(chǎn)力水平低;少數(shù)民族比重高，社會(huì)發(fā)育程度低;自然保持面積比重高，基礎(chǔ)設(shè)施投入低。新中國(guó)成立后，經(jīng)過(guò)50多年的建設(shè)，怒江州的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。但它同先進(jìn)地區(qū)的差距也在擴(kuò)大，現(xiàn)階段怒江州的發(fā)展仍受到諸多條件限制。因此，積極利用我國(guó)財(cái)政政策，優(yōu)先建立可以保障基本生活的農(nóng)村社會(huì)保障制度體系是民族地區(qū)發(fā)展社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不二選擇。

(三)積極利用財(cái)政政策發(fā)展民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障體系，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求

黨的十六屆六中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》，提出社會(huì)和諧是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)屬性。我國(guó)的社會(huì)保障制度還不完善，特別是在民族地區(qū)的農(nóng)村，因此構(gòu)建與社會(huì)主義和諧社會(huì)相適應(yīng)的民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障制度是我們的責(zé)任。同時(shí)民族問(wèn)題也是我們社會(huì)總問(wèn)題的一部分，江澤民同志指出:“少數(shù)民族和民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，直接關(guān)系到我國(guó)整個(gè)現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。民族地區(qū)的現(xiàn)代化同全國(guó)其它地區(qū)的現(xiàn)代化，少數(shù)民族的振興同整個(gè)中華民族的振興，是密不可分、互相促進(jìn)的。推動(dòng)各民族發(fā)展進(jìn)步和共同繁榮不僅是個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而且是個(gè)政治問(wèn)題?！保?］此外，鄧小平建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義理論、“三個(gè)代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀等黨的民族理論和政策都涉及到社會(huì)保障的重要內(nèi)容。而且由于社會(huì)保障自身的功能，也決定了其在促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)互助，共同發(fā)展繁榮中的重要作用。因此，我們要注重公平，妥善處理不同群體的利益關(guān)系，努力緩解民族地區(qū)農(nóng)村之間收入分配差距擴(kuò)大的狀況，擴(kuò)大公共財(cái)政的覆蓋范圍，積極建立并逐步完善民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障制度。

二、民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障財(cái)政制度的變遷

(一)改革開(kāi)放前以集體經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)的財(cái)政模式

新中國(guó)成立初，實(shí)行了土地改革，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性有了極大的提高，因此生活水平也有了一定的發(fā)展。該時(shí)期主要依靠土地保障和家庭保障，再輔之以國(guó)家的臨時(shí)困難救濟(jì)。1949年12月政務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于生產(chǎn)救災(zāi)的指示》，旨在通過(guò)發(fā)展生產(chǎn)和國(guó)家救濟(jì)，盡快解決災(zāi)區(qū)群眾的生活困難。后來(lái)民族地區(qū)農(nóng)村居民主要依靠興起的合作社和人民公社這種集體保障，該方式一直延續(xù)到農(nóng)村改革之前。20世紀(jì)50年代，國(guó)家制定了“五?！敝?，60年代正式建立了農(nóng)村合作醫(yī)療制度。這個(gè)時(shí)期，國(guó)家對(duì)民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障的財(cái)政支出主要體現(xiàn)在救災(zāi)救濟(jì)方面?？傮w而言，改革開(kāi)放前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，民族地區(qū)的農(nóng)村集體保障實(shí)際上是社區(qū)保障，是農(nóng)民自身創(chuàng)造財(cái)富的直接扣除，主要由集體財(cái)政提供，國(guó)家的財(cái)政并不占支出的主導(dǎo)地位。

(二)改革開(kāi)放以后國(guó)家財(cái)政逐漸成為民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的主導(dǎo)

1978年后，隨著人民公社制度的消亡和集體經(jīng)濟(jì)的解體，以集體為主導(dǎo)的財(cái)政保障模式轉(zhuǎn)而由中央和地方財(cái)政取代。此后，國(guó)家加大了對(duì)救災(zāi)救濟(jì)的投入，改革了五保戶供養(yǎng)等工作，逐步推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度?？傮w而言，國(guó)家對(duì)民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障支出的財(cái)政預(yù)算安排比較分散，大體上分為兩類(lèi):第一類(lèi)是對(duì)民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目直接進(jìn)行投資、補(bǔ)助的，包括農(nóng)村中小學(xué)教育支出、農(nóng)村救濟(jì)支出、農(nóng)村衛(wèi)生資金投入、扶貧資金中的以工代賑資金和扶貧專(zhuān)項(xiàng)貸款等;第二類(lèi)是通過(guò)稅收政策間接支持的，如對(duì)受災(zāi)地區(qū)和農(nóng)民實(shí)行災(zāi)歉減免的政策。［4］

三、發(fā)展完善民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障制度的必要性和可行性

(一)發(fā)展完善民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障體系的必要性

首先，發(fā)展完善民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障體系既是社會(huì)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也是全面建設(shè)小康社會(huì)、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求。

其次，民族地區(qū)大多也是我國(guó)重要的國(guó)防區(qū)。居住在邊境的少數(shù)民族，其宗教、文化、語(yǔ)言等都與接壤的其他國(guó)家有著天然的聯(lián)系。例如云南跨境少數(shù)民族有16個(gè)，同緬甸、越南、老撾等3個(gè)國(guó)家的一些民族屬于同一民族，在政治和生活上相互影響。因此，發(fā)展完善民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障制度，對(duì)維護(hù)民族團(tuán)結(jié)，鞏固邊疆的政治穩(wěn)定和國(guó)家安全具有重要的現(xiàn)實(shí)和國(guó)防意義。

再次，發(fā)展完善民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障制度是縮小經(jīng)濟(jì)差距的必然選擇。發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，加快民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也是我國(guó)經(jīng)濟(jì)工作的中心任務(wù)。由于民族地區(qū)特殊的歷史現(xiàn)實(shí)狀況，在短期內(nèi)縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)之間的差距是很困難的。我們要在民族地區(qū)完成的首要工作，仍是發(fā)展完善農(nóng)村社會(huì)保障體系這樣的基礎(chǔ)工作。

(二)發(fā)展完善民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障制度的可行性

首先，中共十七大提出，到2020年我國(guó)要建立起覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障制度，其中包括初步完善的農(nóng)村社會(huì)保障制度。這就為發(fā)展完善民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障制度提供了政策上的依據(jù)。

其次，我國(guó)經(jīng)濟(jì)自改革開(kāi)放以來(lái)的高速發(fā)展和日漸成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障體系的發(fā)展完善提供了強(qiáng)大的財(cái)力后盾。我國(guó)1987年的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為3 645.2億元，2001年我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值則達(dá)到了109 655.2億元，而2009年我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值已達(dá)到了335 353億元。

再次，民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障制度是我國(guó)社會(huì)保障制度的重要組成部分。雖然政府對(duì)民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障的財(cái)政投入在逐年加大，但由于我國(guó)社會(huì)保障制度建立較晚，相比城市社會(huì)保障的投入力度還是相形見(jiàn)絀的。因此，我國(guó)民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障發(fā)展現(xiàn)狀為我們提供了實(shí)際工作上的可行性。

四、關(guān)于發(fā)展完善我國(guó)民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障制度的幾點(diǎn)建議

(一)堅(jiān)持與民族地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城市化進(jìn)程相適應(yīng)的原則

發(fā)展民族地區(qū)農(nóng)村的社會(huì)保障制度既不能脫離當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平這個(gè)基礎(chǔ)，也要堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀和以人為本。做到與時(shí)俱進(jìn)，轉(zhuǎn)變陳舊觀念，擯棄城市社會(huì)保障制度與農(nóng)村社會(huì)保障制度相互獨(dú)立的觀點(diǎn)，將民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障制度與城市化進(jìn)程相接軌，努力建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度。

(二)堅(jiān)持政府政策引導(dǎo)與人民群眾自愿相結(jié)合的原則

政府是社會(huì)保障投入和實(shí)施的主體，離開(kāi)政府的主導(dǎo)作用，發(fā)展和完善民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障制度便無(wú)從談起。但也應(yīng)注意，社會(huì)保障制度的受惠主體是廣大人民群眾。由于民族地區(qū)之間的差異，人們對(duì)社會(huì)保障制度的認(rèn)知是不同的。因此，政府在制度建設(shè)過(guò)程中，要謹(jǐn)記社會(huì)保障的宗旨是提高人民的生活水平，采用方法要靈活、細(xì)致。切不能濫用行政命令，堅(jiān)持人民群眾自愿的原則。

(三)堅(jiān)持具體情況具體分析和因地制宜的原則

我國(guó)地域遼闊，民族眾多。由于自然社會(huì)等諸多因素，各地經(jīng)濟(jì)、政治、文化的發(fā)展水平是千差萬(wàn)別的。因此在發(fā)展和完善民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障制度時(shí)，要具體情況具體分析，發(fā)展應(yīng)該是一個(gè)具有層次性和循序漸進(jìn)的過(guò)程，不能采用“一刀切”的發(fā)展模式。

(四)堅(jiān)持社會(huì)保障與民族傳統(tǒng)保障方式相結(jié)合的原則

由于民族地區(qū)的特性，它們也有本民族傳統(tǒng)的保障方式。這種傳統(tǒng)保障方式不僅易于被接受，還將在一定時(shí)期內(nèi)起到積極作用。因此，我們要將現(xiàn)代的社會(huì)保障制度和傳統(tǒng)保障制度相結(jié)合，形成最優(yōu)制度。例如，生活在云南寧蒗縣永寧鄉(xiāng)的摩梭人，至今還保持著母系大家庭的風(fēng)俗習(xí)慣，形成了其特有的傳統(tǒng)保障方式。據(jù)調(diào)查顯示，摩梭人中有63.22%的人認(rèn)為土地保障和家庭保障仍然能夠提供有效的保障。(表2)

表2 土地保障和家庭保障能否為您提供保障單位:人

(五)積極借鑒國(guó)外農(nóng)村社會(huì)保障制度的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)

國(guó)外是較早，也是較為成熟的，我們可以從中借鑒寶貴經(jīng)驗(yàn)。例如日本的養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃，農(nóng)民向國(guó)民養(yǎng)老基金聯(lián)合會(huì)提出申請(qǐng)可以加入個(gè)人養(yǎng)老計(jì)劃。加入者可以選擇資金運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)和運(yùn)營(yíng)方式，月繳費(fèi)在68 000日元以內(nèi)免稅，基金運(yùn)營(yíng)收入不納稅，運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)只收取傭金，領(lǐng)取時(shí)根據(jù)繳費(fèi)金額和運(yùn)營(yíng)收益確定支付標(biāo)準(zhǔn)。［5］因此立足國(guó)情，準(zhǔn)確定位，優(yōu)化制度設(shè)計(jì)，明確政府責(zé)任，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障制度自我平衡和發(fā)展的關(guān)鍵。

［1］ 唐新民.民族地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障研究［M］.北京:人民出版社，2008:363.

［2］ 吳鑄城.云南全力抗旱 彰顯為民情懷［OL］.http:// www.cb－h(huán).com/news/gc/2010/316/10316243ddi4 10k7c27912.html，2010－03－16

［3］ 國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì).中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于民族問(wèn)題的基本觀點(diǎn)和政策［M］.北京:民族出版社，2002:283.

［4］ 庹國(guó)柱，王國(guó)軍，朱俊生.制度建設(shè)與政府責(zé)任—中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障問(wèn)題研究［M］.北京:首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社，2009:307.

［5］ 呂學(xué)靜.日本社會(huì)保障制度［M］.北京:經(jīng)濟(jì)管理出版社，2001:36.

Use of fiscal policy and promoting the development of the national rural social security

ZHANG Jie
(School of Tourism and History Culture，Southwest Nationalities'University，Chengdu 610041，China)

From the analysis of the relationship that between fiscal policy and national rural social security system，knowing the change of national rural social security system，it discusses the feasibility and necessity of national rural social security system.

fiscal policy;social security system;development of national rural areas

book=48,ebook=39

F812.7

A

1009-8976(2010)02-0048-03

2010－03－09

張潔(1984—)，女(漢)，河北張家口，碩士主要研究現(xiàn)當(dāng)代民族區(qū)域經(jīng)濟(jì)與發(fā)展。