李 珍

關(guān)于社會養(yǎng)老保險私有化的反思＊

李 珍

1979年以來,世界范圍內(nèi)出現(xiàn)了養(yǎng)老社會保險私有化的思潮及實踐。這一思潮在理論上夸大了公共年金制度存在的問題,同時也夸大了個人賬戶制度在效率和保障等方面的作用,私有化思潮將公共年金與個人賬戶對立起來,并將其看做是一個非A即B的選擇。30年來二十余國的私有化改革并沒有取得預(yù)期的成果,相反,個人賬戶制度面臨種種困難。實踐表明,社會養(yǎng)老保險制度的問題并不能靠私有化來解決,對公共年金制度進行參量改革可能比私有化更有效。

社會養(yǎng)老保險;社會保障私有化;公共年金;個人賬戶

1979年,撒切爾夫人對英國進行了大規(guī)模的私有化改革,作為私有化改革的組成部分,英國鼓勵雇員從原來的社會養(yǎng)老保險制度中“合同退出”(contract out),加入到私人部門退休金計劃。英國的改革可以看做是社會保險私有化的開端。此后,有二十余國進行了全部或部分的私有化改革,選擇了強制性個人賬戶制度,因此,有論者稱這一現(xiàn)象為“社會保障私有化趨勢”(social security privatization)。選擇社會養(yǎng)老保險私有化是基于社會養(yǎng)老保險對人口老齡化的脆弱性以及對效率的傷害的認識。事實上,社會保險私有化在理論上是不完善的;在實踐中,社會養(yǎng)老保險制度(因其具有公共所有性質(zhì),又稱公共年金。下文中公共年金與社會養(yǎng)老保險通用)不能解決的問題,個人賬戶制度也不能解決。公共年金和強制性個人賬戶制度不是一個非A即B的問題,參量改革公共年金制度可能比選擇個人賬戶制度更安全和行之有效。現(xiàn)在,我們有30年的歷史和二十余國的經(jīng)驗與教訓(xùn),我們有條件對社會保險私有化進行反思和總結(jié),并期望這種反思能夠?qū)χ袊鐣B(yǎng)老保險的建立和完善有理論上的幫助。

西方學(xué)者用“social security privatization”代替“社會養(yǎng)老保險私有化”,國內(nèi)學(xué)者一般直譯為社會保障私有化。本文中社會保障私有化和社會養(yǎng)老保險私有化為同義語。西方學(xué)者認為社會保障私有化是一個較為廣義的概念,不僅包含養(yǎng)老保險所有權(quán)的私有化,也包含養(yǎng)老資產(chǎn)的私營化。限于篇幅,本文僅從所有權(quán)的層面檢視社會保障所有權(quán)層面的“私有化”的理論與實踐。

一、“社會保障私有化”的由來及現(xiàn)狀

1889年德國首創(chuàng)的社會養(yǎng)老保險模式在財務(wù)上是一個代際轉(zhuǎn)移支付制度,即工作一代繳納的保險費(稅)用于退休一代的退休金支出,因而這一制度被稱為現(xiàn)收現(xiàn)付制度(pay as you go);這一制度的資產(chǎn)在所有權(quán)上是全體參與者公有的,因而又被稱為公共年金(public pension);該制度根據(jù)計算公式,許諾被保人達到一定條件時可以獲得既定的退休金,支付的風險由制度承擔,因而從責任的角度,該制度又被稱為既定給付計劃(Defined Benefitplan,DB plan)。

德國模式被廣泛接受和效仿,到20世紀90年代初,這一制度覆蓋了全世界40%的勞動力,30%的退休人口從中獲取退休金。[1]各國的收入水平與制度的覆蓋率呈線性關(guān)系,收入高的國家覆蓋率高,收入低的國家覆蓋率低。

一百多年來,各國的經(jīng)驗證明,在人口年齡結(jié)構(gòu)輕、經(jīng)濟增長速度快的情況下,這一制度運行是有效的。在理論上,薩繆爾森、阿羅從不同的角度做過精細的研究,基本的結(jié)論是當工資增長率加勞動力增長率大于市場利率時,現(xiàn)收現(xiàn)付制度能夠在長期內(nèi)具有成本優(yōu)勢和較高的收益率,它能在代際間進行帕累托最優(yōu)配置。

20世紀50—60年代,受凱恩斯的需求管理理論的影響,在經(jīng)濟長期持續(xù)繁榮的情況下,各高收入國家的社會保障支出隨之大幅增長。1974年爆發(fā)的石油危機引發(fā)了“滯脹”問題,經(jīng)濟增長緩慢,同時人口結(jié)構(gòu)老化的問題日益凸顯。這樣,在討論滯脹的原因及其對策的過程中,凱恩斯主義及其需求管理理論受到批評,政府失靈漸成主流認識,新自由主義(neo-liberalism)思想占了上風。新自由主義認為,凱恩斯主義導(dǎo)致了龐大的公共開支和財政赤字,由此引致高稅收率,高稅收率降低了資本和勞動的供給,從而導(dǎo)致經(jīng)濟增長減速和通貨膨脹。新自由主義反對國家干預(yù),主張減稅,主張公共資源私有化。

在這種社會、經(jīng)濟及理論的背景下,出現(xiàn)了批評現(xiàn)收現(xiàn)付制度并主張私有化改革的理論和實踐。信奉新自由主義的撒切爾夫人執(zhí)政期間進行了大規(guī)模的私有化改革,養(yǎng)老保險私有化改革是其中的一部分。1979年,英國鼓勵與就業(yè)關(guān)聯(lián)的公共年金的被保人“合同退出”,進入企業(yè)年金制度或者直接建立個人賬戶,這一事件可以看做是社會養(yǎng)老保險私有化改革的先河。1981年,智利在經(jīng)濟體制激進的私有化改革過程中,社會養(yǎng)老保險私有化也構(gòu)成了其中的重要內(nèi)容。智利完全放棄了20世紀30年代建立的德國模式,建立了強制性個人賬戶制度。1994年,在其政策報告《防止老齡危機》(Averting the Old Age Crisis)中,世界銀行建議各國降低社會養(yǎng)老保險制度的權(quán)重,建立強制性公共支柱、強制性私營支柱和自愿支柱性個人儲蓄制度三支柱養(yǎng)老保險制度。[2]此后,一些世界銀行的顧客國在世界銀行的影響下,降低了現(xiàn)收現(xiàn)付制度的權(quán)重,在社會養(yǎng)老保險中引入了強制性個人賬戶制度,如中國、阿根廷、墨西哥等十幾個國家。高收入國家受世界銀行建議的影響較小,對社會養(yǎng)老保險制度進行結(jié)構(gòu)性改革的不多,但也有少數(shù)國家放棄了公共年金制度,建立了個人賬戶制度,如瑞典、意大利等國。在建立個人賬戶制度的國家中,有實施基金積累制度(FDC)的,如智利;有實施名義賬戶(NDC)與基金積累混合制度的,如瑞典、意大利、波蘭等國。中國養(yǎng)老保險個人賬戶設(shè)立的本意在于實施基金積累制度,但由于轉(zhuǎn)型成本的問題,除少數(shù)地區(qū)外,多數(shù)地區(qū)的個人賬戶上是沒有資產(chǎn)的,所以在這個意義上,仍然是名義賬戶,中國目前正在努力使賬戶的資產(chǎn)與負債相匹配,實現(xiàn)真正的基金積累制度。到目前為止,已有二十多個國家實行了或多或少的社會養(yǎng)老保險私有化改革。

至此,經(jīng)典的德國模式被改革成完全不同的組合,本文稱之為:智利模式、瑞典模式、中國模式,這些模式各有不同的特點,見表1。

表1 不同模式養(yǎng)老保險制度的不同制度結(jié)構(gòu)

二、私有化思潮對公共年金制度和個人賬戶制度的曲解

從1979年英國開始的社會保障私有化改革至2009年,整整30年了。我們可以對相關(guān)的理論和實踐做一次整理和分析。事實上,現(xiàn)收現(xiàn)付的公共年金制度和個人賬戶制度各有優(yōu)勢和劣勢,但在30年的理論討論和政策實踐中,兩種制度都被曲解了。

(一)公共年金的劣勢和個人賬戶的優(yōu)勢都被夸大了

公共年金制度的問題和劣勢被過分放大了。20世紀70年代石油危機以后,對公共年金制度的批評是沿著兩條線路展開的。一條線路是對制度本身的批評,包括對制度的公共性質(zhì)和現(xiàn)收現(xiàn)付的財務(wù)制度進行批評。批評者認為社會養(yǎng)老保險制度存在管理不善、投資收益率低、搭便車、扭曲勞動力市場等等,即存在“公共悲地”問題;同時,由于公共年金制度的財務(wù)制度是現(xiàn)收現(xiàn)付制度,因而在人口老齡化情況下的財務(wù)制度是不可持續(xù)的。另一條線路是批評現(xiàn)收現(xiàn)付制度對經(jīng)濟的負外部性,代表性人物是馬丁·費爾德斯坦(Martin Feldstein)。費爾德斯坦以美國為研究對象,認為現(xiàn)收現(xiàn)付對儲蓄產(chǎn)生了“擠出效應(yīng)”,并阻礙了經(jīng)濟增長。[3]作為供給學(xué)派的代表人物之一,他主張放棄現(xiàn)收現(xiàn)付制度,實施強制性個人儲蓄賬戶制度,以增加儲蓄。[4]上述兩種思路的目標是一致的,即對公共年金制度進行私有化改革,建立個人賬戶積累制,人口老齡化的問題、效率損失問題,甚至儲蓄與經(jīng)濟增長的問題都可以輕松解決。

關(guān)于現(xiàn)收現(xiàn)付制度與儲蓄的關(guān)系?，F(xiàn)收現(xiàn)付對儲蓄的擠出效應(yīng)在理論上并沒有達成共識。費爾德斯坦以20世紀70年代以前的美國為研究對象,研究的結(jié)論是現(xiàn)收現(xiàn)付制度對儲蓄有擠出的作用。但許多研究證明,長期內(nèi)現(xiàn)收現(xiàn)付制度與儲蓄的關(guān)系是中性的,或者兩者不相關(guān)。世界銀行考察了各國的情況,認為兩者之間的關(guān)系是不明顯的。[5]美國的現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老保險制度于1935年建立,迄今為止,它為退休人口提供的保障水平大體穩(wěn)定在工資的40%左右,而美國的儲蓄水平在不同的年代卻是非常不同的,所以,很難說現(xiàn)收現(xiàn)付制度與儲蓄有明顯的關(guān)聯(lián)。

關(guān)于公共年金制度“公共悲地”問題和財務(wù)不可持續(xù)的問題。世界銀行對公共年金制度的問題做了全面的總結(jié),列出了“政府計劃失效”的十一個問題[6],我們可以將其歸納為三類:一是制度管理不善的問題,如投資收益低、沒有完善的規(guī)章制度等;二是效率損失的問題,現(xiàn)收現(xiàn)付制度會導(dǎo)致提前退休、逃避繳費等問題;三是現(xiàn)收現(xiàn)付制度使政府財政不堪重負,且仍然不能應(yīng)對人口老齡化的問題。

世界銀行對公共年金制度存在的問題的描述是真實的,但問題是其中的許多問題并不是公共年金制度的本質(zhì)特征,也不是私有化的理由。實際上,公共年金制度和個人賬戶制度并不是一個非A即B的問題,個人賬戶制度并不能解決公共年金制度的問題。第一,從邏輯上和理論上講,私有化可以克服提前退休、低覆蓋率等市場扭曲行為,但實踐中,經(jīng)驗并沒有證明社會養(yǎng)老保險“私有化”“一私就靈”,公共年金制度中的效率損失問題在私人部門也普遍存在。第二,公共年金和私人年金都有管理不善的例子,道德風險也廣泛存在于私人壽險之中。第三,公共年金制度較普遍運用的是現(xiàn)收現(xiàn)付的財務(wù)制度,如果現(xiàn)收現(xiàn)付制度在人口老齡化的情況下,不加重工作一代的負擔又不減少退休一代的福利的話,它一定會出現(xiàn)財務(wù)危機,這才是問題的本質(zhì)。但關(guān)鍵的問題是,私有化并不能有效保證人口老齡化情況下的制度可持續(xù)發(fā)展。

一方面,公共年金制度的問題被夸大了,另一方面,強制性個人賬戶的作用被夸大了。筆者認為,個人賬戶的作用大體可以表述為三個方面:一是個人賬戶具有更高的效率,可以避免效率的損失。因為多繳多得,所以可以避免逃稅(費)現(xiàn)象,可以減少提前退休,可以提升覆蓋率。二是強調(diào)個人賬戶將增加儲蓄,并且能深化資本市場,促進經(jīng)濟增長。三是個人賬戶是個人收入在一生中的平滑制度,因而老年收入的保障不受人口結(jié)構(gòu)變動的影響。世界銀行認為,私有化后的多支柱方案,“從長期看,其結(jié)果是整個國家經(jīng)濟的改觀。老人和年輕人也將獲益”[7]。

關(guān)于個人賬戶能起激勵作用的思想深深影響了那些選擇個人賬戶制度的國家。比如中國選擇公共年金(中國稱之為社會統(tǒng)籌)加個人賬戶制度時的指導(dǎo)思想就是公平與效率相結(jié)合,公共年金部分體現(xiàn)公平,而個人賬戶部分體現(xiàn)效率。但是個人賬戶的實踐經(jīng)驗并沒有證明個人賬戶制度更有效率。對比1997年中國建立個人賬戶制度前后的情況,我們可以發(fā)現(xiàn),中國養(yǎng)老保險制度的覆蓋率、提前退休的情況,是由中國的經(jīng)濟狀況、企業(yè)的營利水平、就業(yè)的壓力以及社會保障政策實施的力度決定的,而與養(yǎng)老保險制度的所有制無明顯的關(guān)聯(lián)。[8]事實上,包括智利在內(nèi)的幾乎所有全部或部分私有化改革的拉丁美洲國家,從其數(shù)十年的經(jīng)歷看,它們的覆蓋率都是下降的。[9]智利覆蓋率的下降可能是因為部分工作人口為了逃避交費而從正式部門轉(zhuǎn)向非正式部門。[10]瑞典的數(shù)據(jù)顯示,個人賬戶制度下越來越多的人選擇在65歲法定退休年齡到達之前提取退休金。65歲前提取個人賬戶退休金的人所占比例從1999年的10.3%快速上升到 2005年的 18.1%,而且這一比例有加快增長的趨勢。[11]這可能是制度設(shè)計者沒有預(yù)期到的。

筆者不認為公共年金制度比個人賬戶更具激勵因素,但是個人賬戶的效率因素在理論上和政策中都被夸大了卻是事實。

盡管世界銀行認為現(xiàn)收現(xiàn)付對儲蓄的影響不明顯,但它卻贊同這樣的觀點,即強制性個人賬戶能對儲蓄產(chǎn)生正面的作用,并對資本市場和經(jīng)濟增長起良性作用。斯蒂格利茨、巴爾等人對這種觀點都不以為然,他們認為對國民經(jīng)濟有意義的是總儲蓄,強制性個人賬戶增加了以養(yǎng)老為目的的儲蓄,但并不意味著總儲蓄一定會增加,因為養(yǎng)老的強制儲蓄可能被其他因素替代,比如自愿儲蓄的減少或是政府儲蓄的減少。[12][13]以智利為例,個人賬戶在制度成熟前積累了大量的儲蓄,但同期政府的儲蓄卻減少了,因為政府需要每年支付 GDP的2%～4%作為公共年金私有化的轉(zhuǎn)制成本,所以智利的總儲蓄與個人賬戶制度的關(guān)聯(lián)并不明顯。另外,儲蓄能否有效轉(zhuǎn)化為資本以及資本能否有效推動經(jīng)濟增長是不確定的。[14]除此之外,并不是所有的國家都需要通過現(xiàn)收現(xiàn)付制度的私有化來增加儲蓄。像中國這樣受儒家文化影響的國家,儲蓄不是問題,無需透過強制個人賬戶來解決儲蓄不足的問題。同時,最重要的問題是:養(yǎng)老保險的目標是為老年人提供收入保障還是增加儲蓄?

筆者認為強制性儲蓄賬戶可以解決人口老齡化給制度帶來的財務(wù)問題。世界銀行認為,經(jīng)驗證明,資本市場的長期收益率高于工資增長率,因而現(xiàn)收現(xiàn)付制度的優(yōu)勢消失了,相反,個人賬戶則是有效的。這是一個成熟的理論,正是基于這種理論,筆者一直認為如果中國選擇了個人賬戶制度而又不能退回去,我們就應(yīng)該建立養(yǎng)老金市場化管理制度,盡可能爭取較高的收益率。

費爾德斯坦等人以美國股票市場過去70年的平均收益率9%為計算的依據(jù),認為個人賬戶制度能有效地提供老年收入保障。[15]但是,在實踐中我們碰到的第一個問題是:政府強制個人賬戶基金全部投入資本市場尤其是股票市場是否有政治障礙?中國就面臨這樣的問題,因為人們厭惡風險,所以,至今我們的基金只能存銀行,即使有一天基金向資本市場開放,也不可能是非常激進的投資組合。第二個問題是長期的資本市場平均收益率掩蓋了資本市場收益率的易變性,收益率的易變性與個人賬戶的風險承擔能力是有沖突的,后面我們將深入分析這一問題。第三,個人賬戶積累制由于“合成謬誤”的原因,其保障功能將打折扣。一個人或少數(shù)人通過儲蓄養(yǎng)老是可能的,而當一代人都指望通過儲蓄來養(yǎng)老時,當他們的終生積累變成退休金進入消費領(lǐng)域時,其購買能力取決于下一代人產(chǎn)出的實物和服務(wù)的數(shù)量。假設(shè)生產(chǎn)率不變或生產(chǎn)率提高的速度趕不上總消費需求時,則退休金的購買力會下降。巴爾認為如果代際轉(zhuǎn)移支付不能解決人口老齡化帶來的財務(wù)困難的話,個人賬戶制度也不能解決問題。[16][17]但近兩年我一直在思考,巴爾的理論暗含的前提是:經(jīng)濟體是封閉的。當一個經(jīng)濟體是封閉的,當生產(chǎn)率不變時,退休一代的積累加上工作一代的工資必然造成通貨膨脹,所以個人賬戶積累并沒有帶來任何的變化。但如果一個經(jīng)濟體是開放的,積累制度應(yīng)該是有益的。

(二)公共年金的優(yōu)勢和個人賬戶的劣勢都被忽視了

社會養(yǎng)老保險私有化的思想和政策明顯地輕視了公共年金制度的再分配作用。社會保險是由兩個概念組成的,即社會和保險,它強調(diào)的是通過保險機制來分散風險,達到為全體退休人口提供收入保護的社會目標。已有的經(jīng)驗證明,設(shè)計精良的公共年金制度有明顯的不同收入人群間的再分配功能,對緩解老年貧窮起了重要的作用。雖然一些國家的設(shè)計不完善,可能正好起到反再分配的作用,但那不是社會保險的本質(zhì)特點,完善的計劃是可以做到保護低收入人群的。正因為如此,在推薦“三支柱方案”時,世界銀行反復(fù)強調(diào)各國需要權(quán)衡養(yǎng)老保險的目標是公平還是儲蓄[18]。

除公平性外,現(xiàn)收現(xiàn)付的基金管理風險小,基金保值增值的壓力小,制度簡單明了等特點也被忽視了。

從理論上講,第一,個人賬戶制度只是個人收入在一生內(nèi)的平滑機制,它遠離了保險也遠離了社會,不具有風險分散的功能,也不具有收入再分配的功能,它不是社會保險。正因為如此,個人賬戶制度下可能產(chǎn)生的貧困問題沒有受到足夠的關(guān)注。第二,個人賬戶持有者面臨的長壽的風險也是顯而易見的。人們可能爭辯,我們可以通過私人壽險來解決長期的風險。人們必須知道,購買壽險的成本是極其高昂的。第三,積累制度下,個人賬戶保值增值的風險被縮小了。個人賬戶的倡導(dǎo)者強調(diào)的是資本市場的長期收益率和平均收益率,這一理論忽視了基金在經(jīng)濟周期和經(jīng)濟危機下的脆弱性對退休收入的負面影響的作用。第四,正是因為投資收益對個人賬戶有巨大影響,所以個人未來的退休收入更具不確定性。

三、強制性養(yǎng)老個人賬戶的新困境

選擇了個人賬戶制度并不意味著所有問題都能得到解決,相反,個人賬戶制度又會面臨新的問題。觀察已經(jīng)選擇了個人賬戶制度的國家,按財務(wù)制度有名義賬戶制度和積累制度之分,積累制度又有市場化管理基金和非市場化管理基金的模式。名義賬戶在理論上也許能抑制效率損失,但它仍然是現(xiàn)收現(xiàn)付制度,并不能解決人口老齡化引起的財務(wù)長期平衡問題。如果一國決定選擇積累制度,首先遇到的難題就是轉(zhuǎn)制成本由誰來負擔的問題,其次是積累制度面臨基金的保值增值的風險問題。

(一)名義賬戶制度并不能解決人口結(jié)構(gòu)老化帶來的財務(wù)壓力

正是基于具有財務(wù)可持續(xù)性和激勵繳費、消除勞動力市場扭曲的認識,才有了個人賬戶制度(DC),但由于轉(zhuǎn)制成本的約束,以瑞典為代表的一些國家創(chuàng)造了名義賬戶制度(NDC)。一向主張強制性積累制個人賬戶的世界銀行發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)制成本是改革的難題,轉(zhuǎn)而推薦瑞典模式。所謂名義賬戶制度,是現(xiàn)收現(xiàn)付的財務(wù)制度加私人所有的個人賬戶制度,即非積累的個人賬戶,工作一代所繳納的保費(稅)名義上記入個人賬戶并按一定的名義利息率積累,而當期的保費(稅)收入實際上用于退休人口的退休金支出。名義賬戶的倡導(dǎo)者認為名義賬戶模式既實現(xiàn)了“轉(zhuǎn)制”又無需支付任何轉(zhuǎn)制成本。[19][20]

筆者并不認為社會養(yǎng)老保險向名義賬戶轉(zhuǎn)變是完全意義上的“轉(zhuǎn)制”,它只是由公共年金轉(zhuǎn)向個人年金,由既定給付(DB)轉(zhuǎn)為既定供款(DC),即將制度的收支平衡責任轉(zhuǎn)給了個人而已,它在財務(wù)上并沒有從現(xiàn)收現(xiàn)付轉(zhuǎn)向積累制度。正如我們前面提到的,私有化思潮對德國模式的主要批評是它的現(xiàn)收現(xiàn)付制度在人口老齡化的情況下不具財務(wù)可持續(xù)性且對儲蓄起負面作用,所以才主張由現(xiàn)收現(xiàn)付轉(zhuǎn)變?yōu)榉e累制度。瑞典模式很難說是真正意義的轉(zhuǎn)制。

如果既不增加工作一代的稅負,又不能降低退休金的話,在人口日益老齡化的情況下,長期內(nèi)該制度的問題與公共年金制度一樣,不能解決財務(wù)的收支平衡問題。

我們來觀察瑞典的例子。1994年瑞典開始探索名義賬戶模式,2000年通過立法全面推廣該模式。在瑞典名義賬戶模式中,工作一代工資的16%用于當期的退休金支付,同時又名義上記入繳費者的個人賬戶,并按收入指數(shù)化記入名義利息。[21]但為了求得長期內(nèi)財務(wù)自動平衡,制度又規(guī)定:當它從改革前的公共年金制度繼承的巨大的結(jié)余——緩沖基金投資收益下降時,名義記息率則會下降,下降的幅度和時期取決于基金是否會收支平衡。收入指數(shù)化利息率是可以保障參保人利益不受損和未來的退休水平能盯住工資增長的。從理論上講,如果按收入指數(shù)化利息率記入個人賬戶,在名義賬戶上積累的負債是巨大的,當目前工作一代退休時,他們的后代必須負擔更高的費率,這和公共現(xiàn)收現(xiàn)付制度沒有區(qū)別。如果賬戶利息率低于收入指數(shù)的話,那么不考慮其他因素,僅此一項,繳費者退休時的保障水平就將大為下降。實踐中,不幸的事情正在發(fā)生,由于緩沖基金投資受損,瑞典決定從2010年開始下調(diào)名義賬戶的利息率,2010年的利息率將記作-3%。這意味著個人賬戶的名義資產(chǎn)不但不會增加,還會減少3%。

瑞典個人賬戶制度從改革前的公共年金制度繼承了巨大的基金結(jié)余,被稱為緩沖基金,這筆基金用于投資運營來補貼現(xiàn)行的名義賬戶制度。緩沖基金是瑞典的福氣,不是每個國家都有如此龐大的遺產(chǎn)的。盡管有這樣的優(yōu)勢,我們考察瑞典公共年金制度與私人年金制度,到目前為止,仍很難分出優(yōu)劣。第一,個人賬戶制度只有輕微的再分配性質(zhì)。個人賬戶不能承繼,在不同壽命的同組人間有再分配的功能,但再分配性質(zhì)肯定不如公共年金制度;第二,公共年金制度只有13%的費率,且有巨大的滾存結(jié)余,而個人賬戶制度下名義賬戶(NDC)加積累賬戶(FDC)的費率為18.5%,大大高于舊制度;第三,按中性的預(yù)測方案,個人賬戶保障水平將逐步下降,1940年出生的人退休時的保障水平為社會平均工資的64%,1990年出生的人的同一指標將下降到53%[22];第四,考慮到越來越多的人提前領(lǐng)取退休金以及實際利息率已經(jīng)低于預(yù)期利息率,未來的退休金水平將比預(yù)期的水平進一步下降。

養(yǎng)老保險財務(wù)的可持續(xù)性的評判不應(yīng)該只是制度的收支平衡,還應(yīng)該包含合理的負擔水平和合理的替代水平,如果以更高的負擔水平和更低的保障水平為代價,養(yǎng)老保險的財務(wù)收支平衡是沒有意義的。

(二)建立積累制度的困境是轉(zhuǎn)制成本的消化

根據(jù)世界銀行的觀點,強制的積累制度可以解決人口老齡化下的財務(wù)壓力問題。但實施個人賬戶積累制的第一個難題是轉(zhuǎn)制成本的問題。智利的轉(zhuǎn)制成本是改革當年 GDP的100%以上,政府是通過數(shù)十年的財政支出來消化轉(zhuǎn)制成本的,在政治上和經(jīng)濟能力上不是每個國家都可以學(xué)習(xí)智利的。從稅負的歸宿看,轉(zhuǎn)制成本仍然是由改革時期工作一代承擔的。也就是說,這一代既要為已退休的一代人養(yǎng)老,又要為自己儲蓄未來的退休金,這一代人養(yǎng)了兩代人。

中國于1997年強制性引入個人賬戶制度,由于沒有明確的轉(zhuǎn)制成本解決方案,所以個人賬戶基本沒有積累,并且個人賬戶只能按銀行存款記入利息。目前,我國政府正通過努力逐步使個人賬戶資產(chǎn)積累起來,但這將是一個長期的過程。

(三)積累制度非市場化管理的困境是低利率和資源誤配置

一旦由非積累制度向積累制度轉(zhuǎn)制成功,即個人賬戶上真正能夠積累基金,基金管理的問題就提上日程。我們可以有兩種選擇:非市場化管理和市場化管理。

非市場化基金管理制度是由政府決定基金用于存銀行或購買國債的制度。它強調(diào)了養(yǎng)老資產(chǎn)的名義安全性,但并不能保證資產(chǎn)盯住通貨膨脹率和工資增長率。如果投資收益率盯不住通貨膨脹率,則養(yǎng)老資產(chǎn)絕對貶值;如果投資收益率盯不住工資增長率,則個人賬戶制度比代際轉(zhuǎn)移支付制度的成本要更高,退休保障的水平也不能達到預(yù)期的目標。經(jīng)濟增長速度越高的國家,這個問題會越嚴重。

這種情況已經(jīng)在中國發(fā)生了。1997年,中國在基本養(yǎng)老保險制度中引入了強制性個人賬戶制度,雇員繳費額為本人工資的8%,全部進入個人賬戶,因為考慮到基金的安全性,基金只能存入銀行并按銀行一年期利息記入個人賬戶。1997—2008年,中國的社會平均工資年均增長率為16.1%,而個人賬戶參照銀行一年期存款利息率記入,年均利息率僅為2.9%。精算的結(jié)果是:8%的繳費所能提供的未來退休保障水平低得讓人吃驚。由利息率低下引起的保障水平下降的問題已引起中國管理部門的高度關(guān)注,政府正在制定相關(guān)的基金管理政策。

除此之外,非市場化管理還會引致資源的誤配置,扭曲金融資產(chǎn)的價格。公共年金制度受批評的原因之一是多數(shù)國家公共年金的結(jié)余用于購買國債,雖然保護了養(yǎng)老資金的安全性,但由于養(yǎng)老基金數(shù)量龐大,非市場化管理足以扭曲金融資產(chǎn)的價格信號。

(四)積累制度下市場化運營的困境是經(jīng)濟波動風險

在有效的經(jīng)濟中,社會資本的收益率會在長期中高于經(jīng)濟增長水平,并有可能高于工資增長的水平。無論是公共的或是私有的養(yǎng)老積累制度,只有在其基金的投資收益能夠盯住工資增長時才是有效的。這種情況是可能發(fā)生的,比如美國加利福尼亞州公務(wù)員養(yǎng)老保險基金的收益率在絕大多數(shù)年份都高于美國的工資增長水平,所以這個制度是非常有效的。

但從理論上講,個人賬戶積累制度下,在幾十年的積累過程中面臨許多風險。這些風險包括通貨膨脹的風險、政治經(jīng)濟不穩(wěn)定的風險、經(jīng)濟周期的風險、投資政策及投資決策的風險、長壽風險等。[23]在社會經(jīng)濟越不發(fā)達的國家,這些風險表現(xiàn)得就越突出。即使是經(jīng)濟高度發(fā)達的國家,也仍然受經(jīng)濟周期規(guī)律的支配,尤其是在經(jīng)濟全球化的情況下,一國的經(jīng)濟波動風險越來越多地受他國的影響,經(jīng)濟波動是越來越頻繁而不是相反。2000年美國新經(jīng)濟泡沫的破滅和2007年的次貸危機、2008年的金融危機都打擊了全球的主要經(jīng)濟體,養(yǎng)老基金投資大幅虧損。高度開放并且養(yǎng)老金實施“謹慎人管理原則”的國家,情況大體相仿。英國從1979年開始實施社會養(yǎng)老保險私有化,到目前大約有2/3的人選擇從社會保險中退出,一部人選擇了企業(yè)年金(DB計劃),一部分選擇了個人賬戶(DC計劃),無論是企業(yè)年金基金還是個人賬戶基金,2000年后都連續(xù)3年虧損,2007年和2008年又連續(xù)虧損,僅2008年個人賬戶資產(chǎn)虧損就達30%以上。美國加州公務(wù)員養(yǎng)老基金、瑞典的積累賬戶(FDC)以及智利的情況也大體相似。

從長期看,養(yǎng)老基金制度是可以耐心等待并最終能從經(jīng)濟復(fù)蘇和經(jīng)濟繁榮中獲利的,但對個人和某個年齡組的人而言,是無法克服這種巨大的投資收益的波動帶來的風險的。這些風險最終會演變?yōu)樯鐣栴},即老年收入無法保障。阿根廷在個人賬戶實施14年后,于2008年年底放棄了它;英國養(yǎng)老金委員會也建議放棄從國家收入關(guān)聯(lián)制度中“合同退休的”個人賬戶制度。

四、總結(jié)與政策建議

由上面的分析,我們看到30年來在倡導(dǎo)社會養(yǎng)老保險私有化的理論中存在許多誤區(qū),一方面,人們忽視了公共年金制度的社會保險性質(zhì),同時將公共年金制度中存在的問題過分夸大并看做是該制度的本質(zhì)特征;另一方面,又夸大了個人賬戶的激勵作用和投資收益的能力,而對個人賬戶可能面臨的問題卻估計不足。30年來改革的實踐已經(jīng)證明,社會養(yǎng)老保險保險制度的問題并不能靠私有化來解決。

在未來建設(shè)老年收入保障制度時,公共政策應(yīng)該注意如下問題:

(1)重視適當?shù)目偤蜕屎蛣趧由a(chǎn)率對養(yǎng)老保險制度的影響。養(yǎng)老保險制度無論是公共的或是私人的,說到底,是勞動者與退休者的對比關(guān)系,是生產(chǎn)與消費的對比關(guān)系。如果這兩個對比關(guān)系失調(diào)的話,無論是公共的或私有的,養(yǎng)老金制度都是無以為繼的。沒有宏觀環(huán)境的配合,養(yǎng)老金制度孤軍戰(zhàn)斗是不能取勝的。

(2)重新思考“公共悲地”理論在社會保險領(lǐng)域的局限性。保險機制之所以起作用,是因為它在眾多被保人間分散風險,而“一私就靈”在分散風險領(lǐng)域是不適用的。社會保險與商業(yè)保險的本質(zhì)區(qū)別在于,它強調(diào)高收入者向低收入者的再分配。

(3)參量改革,完善公共年金制度?，F(xiàn)收現(xiàn)付的公共年金制度的確面臨長期內(nèi)財務(wù)不可持續(xù)的問題,需要對其進行參量改革。提高基本生活保障、提高法定退休年齡、提高獲取退休金資格的繳費年限等都是行之有效的辦法。不進行參量改革,即使私有化社會保險制度也是不可持續(xù)的。

(4)慎重選擇個人賬戶制度。強制性個人賬戶制度不是改革現(xiàn)收現(xiàn)付制度的必然選擇。如果一個國家、一個地區(qū)或者某個人群還沒有選擇強制性個人賬戶制度,建議認真評估一國的社會價值觀、社會政策的目標、人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟增長速度等因素,慎重選擇個人賬戶制度。尤其是沒有國民年金的國家,對于引入個人賬戶尤其應(yīng)該慎重。

(5)個人賬戶積累基金應(yīng)該實施市場化管理和嚴格的監(jiān)管制度。如果一國已經(jīng)選擇了個人賬戶積累制度,則應(yīng)該真實積累資產(chǎn)并進行市場化管理,市場化管理意味著資本的市場配置和分享經(jīng)濟增長的成果,非市場化管理則會引起資本的誤配置和較低的收益率。市場化管理同時也意味著更大的風險,因此,嚴格的監(jiān)管制度和資產(chǎn)配置政策是必須的,尤其是在金融市場不完善的國家。

[1][10][18]The World Bank.Averting the Old Age Crisis.Oxford:Oxford University Press,1994.

[2][6][7]世界銀行:《防止老齡危機》(中文版),北京,中國財政經(jīng)濟出版社,1996。

[3]Feldstein,M.“Social Security,Induced Retirement and Aggregate Capital Formation”.Journal of Political E-conomy,1974,Vol.5.

[4][15]Martin Feldstein and Andrew Samwick.“The Transition Path in Privatizing Social Security”.paper for Privatizing Social Security Conference at Cambridge,MA.,August 1996.

[5]科林·吉列恩等編:《全球養(yǎng)老保障——改革與發(fā)展》,北京,中國勞動社會保障出版社,2002。

[8]李珍:《城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險政策評估》,載《公共政策評論》,2009(11)。

[9]鄭秉文:《在瑞典斯德哥爾摩第四屆中歐社會保障高層圓桌會議上的發(fā)言》,2009-10-15。

[11][21][22]The Swedish Social Insurance Agency.The Swedish Pension System Annual Report2008.Stockholm:Social Insurance Agency,2009.

[12]Orsag,Peter R.,Stiglitz,Joseph E.“Rethinking Pension Reform:Ten Myths About Social Security Systems”,1999.www.world-bank.org/pensions.

[13][14][17]Barr,Nicholas.“Reforming Pensions:Myths,Truths,and Policy Choices”.IMF/WP/00/139,2000.

[16]李珍:《社會保障制度與經(jīng)濟發(fā)展》,武漢,武漢大學(xué)出版社,1998。

[19]鄭秉文:《歐亞六國社會保障“名義賬戶”制利弊分析及其對中國的啟示》,載《世界經(jīng)濟與政治》,2003(5)。

[20]Palmer,Edward.“What Is NDC?”in Robert Holzmann,Edward Palmer(eds.).Pension Reform:Issues and Prospects for Non-Financial Defined Contribution(NDC)Schemes.Washington D.C.:The World Bank,2006.

[23]李珍:《個人賬戶的風險及其控制》,載《管理世界》,1997(11)。

Rethinking on the Privatization of Public Pension Plans

LI Zhen
(School of Public Administration,Renmin University of China,Beijing 100872)

This article reviews the world-wide ideological trend and its practice on social security privatization since 1979,and argues that the thoughts on social security privatization theoretically overstated the problems of public pension plans and the benefits of individal accounts on its efficiency and security.Thoughts on social security privatization put pension plans and individal accounts into absolute opposition and views them as a non-coexist choice.Ironically,the social security privatization reforms in some 20 countries since the late 30 years didn't turn out to be as successful as expected,and the indivial accounts has encountered various embarrassments.The article concludes that the parametric reforms on public pension plans could work better than the privatization solutions.

social old insurance;privatization of social security;public pension;individual accounts

李珍:經(jīng)濟學(xué)博士,中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師(北京100872)

(責任編輯 武京閩)

國家社會科學(xué)基金項目“基本養(yǎng)老保險個人賬戶基金市場化管理研究”(08BJ Y158)

＊ 本文為作者在2009年10月瑞典斯德哥爾莫第四屆中歐社會保障高層圓桌會議上的發(fā)言稿。