谷 文

環(huán)北京經(jīng)合區(qū)的提出，并非一朝一夕。早在八年前，環(huán)北京經(jīng)合區(qū)概念的提出者之一吳良鏞(兩院院士、清華大學(xué)人居環(huán)境研究中心主任)就提到“現(xiàn)在貌似繁華的北京，實(shí)質(zhì)上是孤島經(jīng)濟(jì)的典型案例。”

近年來，由于京津冀都市圈的提出和規(guī)劃，它背后默默付出的，且回報(bào)甚少的河北，逐漸進(jìn)入我們的視線。

不平衡的擔(dān)子

“豐寧的鐵礦多不多?多!但是絕不能隨便采。”在提到河北省環(huán)北京周邊各縣的付出情況時(shí)，豐寧縣財(cái)政局辦公室副主任韓志東說。為保護(hù)北京的水源及防風(fēng)防沙，北京的藍(lán)天碧水背后，是河北省環(huán)北京市縣幾乎無條件的奉獻(xiàn)和犧牲。

河北省作為京津地區(qū)的水源地，承擔(dān)著天津93.7％、北京81％的用水，河北省承擔(dān)著為京津保水源、阻沙源的使命，經(jīng)過多年治理，生態(tài)建設(shè)取得了明顯成效。與2000年相比，京津風(fēng)沙源治理區(qū)森林覆蓋率提高6.5個(gè)百分點(diǎn)，林草植被覆蓋度提高24.1個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到57.8％。在冀蒙邊界形成了200多萬畝的防風(fēng)固沙林帶。到2008年底，張承地區(qū)水土流失面積已由2000年的41731平方公里減少到30380平方公里，累計(jì)減少水土流失面積11531平方公里。

為了保障首都的藍(lán)天，2008年起，河北省實(shí)施了“雙三十”考核?？己孙@示，2009年度，河北“雙三十”單位共完成節(jié)能項(xiàng)目398項(xiàng)，年節(jié)約292.7萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤；完成減排項(xiàng)目1462項(xiàng)。

這些付出給河北財(cái)政增加了極大的壓力。張承不少地方被列為禁止開發(fā)和限制開發(fā)區(qū)域，限制了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)尤其是工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。兩地在招商引資、論證審批項(xiàng)目時(shí)，都嚴(yán)格限制高用水企業(yè)和有污染的企業(yè)。僅此一項(xiàng)，張家口10年間就關(guān)閉取締企業(yè)達(dá)486家，放棄大型項(xiàng)目40多項(xiàng)；承德20年里禁止項(xiàng)目800多個(gè)，關(guān)停企業(yè)達(dá)320多家，每年減少利稅十幾億元。此外，京津風(fēng)沙源治理、退耕還林還草、稻改旱、封山育林及禁牧政策，也很大程度上制約了這一區(qū)域農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)的發(fā)展。

至于稻改旱，以及植樹造林防風(fēng)護(hù)沙等專門為北京服務(wù)的項(xiàng)目支出，河北省財(cái)政廳有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，雖然自2006年起北京市有不同程度的補(bǔ)償，如稻改旱每畝地補(bǔ)償在550元左右，但總體來說，補(bǔ)償力度仍舊偏低，補(bǔ)不償失。僅以河北省為環(huán)北京防火項(xiàng)目為例，為落實(shí)省委、省政府要求，各級(jí)不斷加大資金投入，建設(shè)環(huán)北京地區(qū)森林專業(yè)撲火隊(duì)伍，完善森林防火基礎(chǔ)設(shè)施，2006年以來，河北省林業(yè)局向國家和北京市申報(bào)并批準(zhǔn)立項(xiàng)建設(shè)的項(xiàng)目有《環(huán)北京8縣森林重點(diǎn)火險(xiǎn)區(qū)專業(yè)撲火隊(duì)伍裝備設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目》、《承德市重點(diǎn)火險(xiǎn)區(qū)綜合治理項(xiàng)目》、《張家口重點(diǎn)火險(xiǎn)區(qū)綜合治理項(xiàng)目》等，總投資6663萬元，其中環(huán)北京8縣投資規(guī)模占60％，約40007；元。其中環(huán)北京各縣年投入70-260萬元，這對(duì)于本就貧困的河北來說，只能是雪上加霜。

自謀對(duì)接的努力

河北省非常重視發(fā)展與京津的傳統(tǒng)友誼和協(xié)作關(guān)系，為不斷加強(qiáng)與京津合作交流，早在l 995年就提出了環(huán)京津環(huán)渤海“兩環(huán)開放帶動(dòng)”戰(zhàn)略。2004年，京津冀達(dá)成了促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的“廊坊共識(shí)”。2008年，河北與北京、天津分別簽署了深化經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展合作的協(xié)議，建立了高層互訪機(jī)制，定期舉辦京津冀區(qū)域合作論壇。2009年，京津冀三方簽署了《城鄉(xiāng)規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制框架協(xié)議》、《共同建筑市場(chǎng)合作協(xié)議》，同時(shí)就規(guī)劃、交通、旅游合作等達(dá)成了協(xié)議。

此外，為支持河北省發(fā)展，北京市出臺(tái)了《加強(qiáng)與周邊地區(qū)合作促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的意見》、《支持周邊地區(qū)發(fā)展資金管理辦法》等政策文件，對(duì)河北省張承地區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，并通過扶貧開發(fā)方式對(duì)張承地區(qū)建設(shè)給予支持，京津冀合作進(jìn)入了實(shí)質(zhì)階段。

河北開展部省合作起步較晚，但進(jìn)展較快。2008年，河北省與科技部建立了部省會(huì)商機(jī)制，確定了共同推進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化基地建設(shè)、組建生物醫(yī)藥領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新戰(zhàn)略聯(lián)盟等五個(gè)方面的合作主題。自部省會(huì)商工作實(shí)施以來，科技部加大了對(duì)河北項(xiàng)目、政策、資金等方面的支持力度，經(jīng)費(fèi)支持年增長率保持在60％以上，河北省共獲得國家科研經(jīng)費(fèi)支持15.35億元；在國家實(shí)施的¨個(gè)方面的科技專項(xiàng)中，河北省共承擔(dān)了45個(gè)項(xiàng)目的研發(fā)工作。唐山市作為河北省第一個(gè)國家創(chuàng)新型試點(diǎn)城市，高速動(dòng)車組、中低速磁懸浮列車研發(fā)應(yīng)用等多個(gè)項(xiàng)目列入重點(diǎn)支持范圍。河北“廊坊5.18國際經(jīng)貿(mào)洽談會(huì)”已舉辦26年，今年開始由商務(wù)部與河北省合辦，并上升為國家級(jí)經(jīng)貿(mào)洽談會(huì)。“十一五”以來，河北共從京津引進(jìn)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目5593個(gè)、技術(shù)項(xiàng)目8551個(gè)，引進(jìn)資金2350億元，推動(dòng)了河北的發(fā)展。總結(jié)經(jīng)驗(yàn)：一是各方重視。河北省領(lǐng)導(dǎo)多次帶隊(duì)走訪國家有關(guān)部委和商業(yè)銀行總部，在重大項(xiàng)目建設(shè)、資金籌集等方面得到了國家有關(guān)部門的大力支持，加強(qiáng)與京津合作，已經(jīng)成為河北省統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、擴(kuò)大對(duì)內(nèi)開放的戰(zhàn)略舉措；二是全面對(duì)接。河北與京津開展規(guī)劃對(duì)接、交通對(duì)接、產(chǎn)業(yè)對(duì)接、科技合作、生態(tài)共建，實(shí)行全方位的合作。在此基礎(chǔ)上，明確把產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移作為重點(diǎn)和突破口，在產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目對(duì)接上取得了重大突破；三是企業(yè)主動(dòng)。實(shí)行政府搭臺(tái)、企業(yè)唱戲，突出企業(yè)主體，調(diào)動(dòng)了企業(yè)招商引資的積極性；四是機(jī)制完善。河北省市縣綜合經(jīng)濟(jì)管理部門設(shè)置負(fù)責(zé)對(duì)內(nèi)開放的處室，專門開展與京津的合作，舉辦三方洽談會(huì)和合作論壇，進(jìn)行招商引資。特別是有些縣市把與京津合作納入政府的考核范圍，在促進(jìn)與京津?qū)臃矫姘l(fā)揮了重要作用。

在產(chǎn)業(yè)建設(shè)方面，河北省接受京津輻射和帶動(dòng)必須靠錯(cuò)位發(fā)展獲取優(yōu)勢(shì)地位。一是發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，逐步形成以農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)為主，集農(nóng)產(chǎn)品深加工、物流產(chǎn)業(yè)、觀光旅游、餐飲娛樂為一體的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)；二是發(fā)展特色旅游業(yè)，促進(jìn)休閑游、假日游等旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展；三是發(fā)展特色地產(chǎn)，開發(fā)建設(shè)綜合性休閑旅游項(xiàng)目。

“生財(cái)有道”的河北財(cái)政

“京郊各市縣雖然歸為環(huán)北京經(jīng)合區(qū)，但首先他們還是河北的市縣?！焙颖笔∝?cái)政廳廳長齊守印在提到京郊各市縣的時(shí)候，形象地稱為“自己的孩子”。河北財(cái)政也為“自己的窮孩子”想了很多拉動(dòng)財(cái)政收入的方法。其中，對(duì)相對(duì)貧困地區(qū)的激勵(lì)體制收效甚佳。

從2003年開始河北財(cái)政實(shí)施了激勵(lì)性財(cái)政體制，取消省集中市縣“四稅”50％增量的政策，改為針對(duì)不同地區(qū)特點(diǎn)的分類激勵(lì)政策：對(duì)張家口、承德兩個(gè)困難地區(qū)，以及國家和省政府確定的其他扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，實(shí)行“四稅收入定額分享、超收全返”政策，即省以2002年在張、承地區(qū)和34個(gè)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣的實(shí)際分成財(cái)力為基數(shù)，實(shí)行定額包干，2003年以后省級(jí)分享收入超過基數(shù)的所有收入全額返還；對(duì)其他市縣，實(shí)行“超分成增長率收入全返”的激勵(lì)政策，

即除張承地區(qū)和34個(gè)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，省對(duì)各縣市依據(jù)確定的“四稅”收入環(huán)比增長目標(biāo)，實(shí)施激勵(lì)政策，各縣市“四稅”超過規(guī)定增長比例的所有收入，全部返還各市，省級(jí)不再分享。2005年1月1日，河北省財(cái)政對(duì)22個(gè)縣(市)實(shí)施了擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革，擴(kuò)大縣(市)管理權(quán)限，擴(kuò)權(quán)縣(市)享有與設(shè)區(qū)市相同的部分經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理權(quán)限，包括計(jì)劃直接上報(bào)、財(cái)政直接結(jié)算、經(jīng)費(fèi)直接安排、政策直接享用等11個(gè)方面62項(xiàng)。省財(cái)政對(duì)擴(kuò)權(quán)縣(市)實(shí)行財(cái)政體制直接管理模式，稅收收入劃分仍以“四稅”分享為基礎(chǔ)屬地征收，在中央及省級(jí)分享比例不變基礎(chǔ)上，原市縣分享部分全部歸擴(kuò)權(quán)縣所有，市級(jí)不再分享。

激勵(lì)性財(cái)政體制極大地調(diào)動(dòng)了發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加財(cái)政收入的積極性。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003-2007年，省級(jí)財(cái)政對(duì)市縣返還財(cái)力228億元，比原體制多返還114.3億元。張家口市五年從省財(cái)政得到財(cái)力返還17.1億元，比原體制多10億元；承德市五年從省財(cái)政得到財(cái)力返還18億元，比原體制多12億元。2003-2007年，“欠發(fā)達(dá)”的張、承兩地一般預(yù)算收入年均增長30.73％，高于全省平均增速9.6個(gè)百分點(diǎn)；按人均財(cái)力比較。2002年在全省名列第九、第十位，到2007年已分別上升到第七、第五位。2003年以來，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的唐山市共拿到增量返還達(dá)52億元，比在原體制下多得25億元。雄厚的財(cái)力使唐山在保障和改善民生工作中取得了積極進(jìn)展。截至2008年，農(nóng)村學(xué)校危房、農(nóng)村衛(wèi)生院全部改造，農(nóng)村最低生活保障制度全面建立，新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率達(dá)95.2％。

為保持良好的財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)，省政府決定自2008年起實(shí)施新一輪激勵(lì)性財(cái)政體制。以近三年各地區(qū)包括人均GDP、人均財(cái)力、農(nóng)民人均純收入和機(jī)關(guān)公務(wù)員津補(bǔ)貼水平在內(nèi)的財(cái)政經(jīng)濟(jì)綜合平均值為標(biāo)準(zhǔn)，把全省136個(gè)縣(市)劃分為困難地區(qū)、中間地區(qū)、較好地區(qū)，分類施策，以不同力度激勵(lì)這三類地區(qū)競(jìng)相發(fā)展，體制導(dǎo)向更加明確。對(duì)困難地區(qū)實(shí)行省“四稅”和“定額分享、超收全返”政策；對(duì)中間和較好地區(qū)實(shí)行“超分成增長率收入全返”政策，中間地區(qū)和較好地區(qū)分成增長率分別為5％和8％。對(duì)11個(gè)設(shè)區(qū)市本級(jí)全面實(shí)行“超分成增長率收入全返”政策，根據(jù)近三年市本級(jí)財(cái)力情況和市直機(jī)關(guān)津補(bǔ)貼水平分別實(shí)行5％和8％兩檔不同的分成增長率。

河北省以下財(cái)政體制的改革并不止步于市、縣兩級(jí)，而是隨著農(nóng)村綜合改革的深化進(jìn)一步延伸到最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。齊守印認(rèn)為，“舊有的縣鄉(xiāng)財(cái)政體制不夠規(guī)范，多種形式的財(cái)政包干體制的刺激，往往出現(xiàn)‘村村點(diǎn)火，戶戶冒煙的現(xiàn)象，既污染環(huán)境，又浪費(fèi)資源，一方面不適應(yīng)新農(nóng)村建設(shè)的要求，另一方面也和真正意義上的城鎮(zhèn)化背道而馳。深化縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革勢(shì)在必行?！?/p>

2005年，河北財(cái)政提出了深化縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革的兩種模式，即相對(duì)規(guī)范的“分稅制”和“統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵(lì)體制”，以期對(duì)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的鄉(xiāng)鎮(zhèn)分類施策，促進(jìn)其加快發(fā)展。第一種模式：分級(jí)管理、支出定責(zé)、收入分享、責(zé)權(quán)統(tǒng)一。其目的在于壯大鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)力，吸引生產(chǎn)要素集聚，促進(jìn)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，培育縣域經(jīng)濟(jì)的次中心。第二種模式：收支統(tǒng)管、核定收支、超收獎(jiǎng)勵(lì)、節(jié)支留用。其目的在于減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的盲目競(jìng)爭，有利于縣級(jí)統(tǒng)籌安排預(yù)算資金，緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難；減輕困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)收支平衡壓力，使其集中精力提高社會(huì)管理和公共服務(wù)水平。

經(jīng)過幾年的運(yùn)行，兩種模式的預(yù)期效果逐漸顯現(xiàn)。分稅制調(diào)動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)自我發(fā)展的積極性，加快了縣域經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐；統(tǒng)收統(tǒng)支加激勵(lì)體制緩解了縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，保障了基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定。2006年河北省擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，2008年將所有縣納入試點(diǎn)范圍，2009年要求所有縣對(duì)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行制度全覆蓋。