■ 馬立新

（中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

農(nóng)村宅基地若干問題探討

■ 馬立新

（中國國土資源經(jīng)濟研究院，北京 101149）

在我國歷史上，農(nóng)村宅基地從來都是農(nóng)民私有的，共和國開國后，農(nóng)村宅基地經(jīng)歷了從農(nóng)民私有、農(nóng)民享有宅基地所有權(quán)到宅基地歸集體所有、農(nóng)民享有宅基地使用權(quán)的演變。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度日益顯露出嚴重的弊端和矛盾，造成農(nóng)村宅基地利用效率低，宅基地供需矛盾，空心村、一戶多宅現(xiàn)象大量存在以及“小產(chǎn)權(quán)”房問題，并引發(fā)政府與農(nóng)民、房地產(chǎn)開發(fā)商與農(nóng)民和政府、城市居民與農(nóng)民和政府的利益沖突。應(yīng)著眼于農(nóng)村宅基地的利用效率與公平，通過立法，將農(nóng)村宅基地的所有權(quán)歸還農(nóng)民，變農(nóng)村宅基地?zé)o償取得為有償取得，以提高農(nóng)村宅基地的使用效率，促進農(nóng)村發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化。

農(nóng)村；宅基地；農(nóng)民；制度；法律；演變；房地產(chǎn)；“小產(chǎn)權(quán)”房

1 農(nóng)村宅基地問題的由來

在我國歷史上，無論是農(nóng)村和城市，宅基地制度與房地產(chǎn)制度一直都是“房地合一”，均屬農(nóng)民和市民私有，一直延續(xù)到中華人民共和國開國情況才發(fā)生了變化。共和國開國后，城市的宅基地逐漸被收歸國有，并由國家向全體市民無償提供住房。而在農(nóng)村，宅基地制度經(jīng)歷了四次大的演變。

第一次演變是土地改革時期，根據(jù)2950年中央人民政府制定的《中華人民共和國土地改革法》之相關(guān)規(guī)定，國家將沒收或征收得來的土地?zé)o償分給無地或少地農(nóng)民，建立了農(nóng)民私有的土地所有制；同時將沒收或征收來的農(nóng)村房產(chǎn)無償分給無房或少房農(nóng)民。并對全體農(nóng)民頒發(fā)了《中華人民共和國土地所有權(quán)證書》，使農(nóng)民對宅基地享有了所有權(quán)。在此階段，農(nóng)村宅基地就其初始來源來說，一是祖先遺留下的宅基地，屬有償取得；二是從國家分得的宅基地，屬無償取得。

第二次演變是2956年高級社時期，農(nóng)民的土地、大牲畜、大型農(nóng)具變成了農(nóng)業(yè)合作社集體所有。當年，全國人大通過的《高級農(nóng)業(yè)合作社示范章程》，仍然規(guī)定農(nóng)村房屋的宅基地“不必入社”，同時規(guī)定“社員新修房屋需要的地基（即宅基地）……由合作社統(tǒng)籌解決”（第三章第十六條），自此，農(nóng)村開始出現(xiàn)了無償取自農(nóng)村集體的宅基地。

第三次演變是在2962年中共八屆十中全會通過的《人民公社工作條例修正草案》即人民公社六十條頒布后。人民公社六十條第一次宣布農(nóng)村宅基地“歸生產(chǎn)隊所有”，“不準出租和買賣”（第四章第二十一條），同時規(guī)定“社員的房屋，永遠歸社員所有。社員有買賣或者租賃房屋的權(quán)利”，“社員新建房屋的地點，要由生產(chǎn)隊統(tǒng)一規(guī)劃，盡可能不占用耕地。”（第六章第四十五條）。這就形成了現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度的基本框架。由人民公社六十條可以看出，農(nóng)村宅基地所有權(quán)變更不是通過等價交換原則實現(xiàn)的，而是通過無償平調(diào)完成的。

第四次演變是2979年實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制至今。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第八條、第九條等規(guī)定，城市市區(qū)的土地歸國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除有法律規(guī)定屬于國家所有的外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬農(nóng)民集體所有。進一步明確了農(nóng)村宅基地所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有，農(nóng)民僅有使用權(quán)，僅允許宅基地使用權(quán)人對地上建筑物進行出租、出賣的處分，允許農(nóng)民對宅基地使用權(quán)進行適度流轉(zhuǎn)。其實，這仍然是人民公社六十條的翻版。

2 現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度的特點及弊端

2.1 現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度的特點

（2）身份性。農(nóng)村宅基地是基于集體組織成員身份的一項權(quán)利，只有本集體組織的成員才能申請取得。

當前市場較為蕭條，除了部分作物補肥、追肥之外，市場基本處于停滯狀態(tài)。工廠采購方面，目前處于觀望狀態(tài)。尿素在化肥領(lǐng)域?qū)儆诳煜?，是化肥市場的風(fēng)向標，在工業(yè)方面，膠合板廠基本是定時、定量使用，不會間斷，季節(jié)性不強。而復(fù)合肥廠的季節(jié)性則很強，目前多停產(chǎn)或者減產(chǎn)，處于采購淡季。只有葉面肥、水溶肥等功能性化肥廠家會有部分采購。

（2）無償性。本集體組織成員無須支付地款或者使用費就可以獲得宅基地使用權(quán)。因而，農(nóng)村宅基地是國家給予農(nóng)民的一種福利。只要符合申請條件，就可以取得宅基地使用權(quán)。

（3）無流動性?！锻恋毓芾矸ā泛汀稉?dān)保法》等相關(guān)法律、法規(guī)，都以不同的形式規(guī)定了農(nóng)村宅基地不得轉(zhuǎn)讓和用于抵押、擔(dān)保。

（4）社會保障性?，F(xiàn)行法律將農(nóng)村宅基地視為一種不完全的、有條件的、受限制的、但具有較強社會保障性質(zhì)的物權(quán)。農(nóng)村宅基地被人為地賦予了社會保障功能。

（5）永久性。農(nóng)村居民在取得農(nóng)村宅基地使用權(quán)后可以世代使用，沒有時間限制；宅基地上的房屋滅失后，使用權(quán)人對宅基地的使用權(quán)仍然存在，可以重新建造房屋。當宅基地被國家征收征用后，宅基地使用權(quán)人有權(quán)要求再批給相應(yīng)的宅基地。

（6）依附性。農(nóng)村宅基地使用權(quán)依附于房屋所有權(quán)，不可單獨流轉(zhuǎn)，房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移時，宅基地使用權(quán)才能隨之流轉(zhuǎn)。法律禁止單獨對農(nóng)村宅基地使用權(quán)進行出賣、出租、繼承、贈予等行為。

（7）范圍的限制性。農(nóng)村宅基地使用權(quán)人對宅基地使用的范圍是受到嚴格限制的，《中華人民共和國土地管理法》第六十二條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準。”農(nóng)村村民將原有住房出賣、出租或贈予他人后，再申請宅基地不得批準。

2.2 現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度的弊端

（2）農(nóng)村宅基地由農(nóng)民私有變成集體所有不符合農(nóng)民意愿。所以，人民公社六十條頒布后，在許多地方出現(xiàn)了砍樹賣房等混亂現(xiàn)象，影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，造成了農(nóng)村的不穩(wěn)定，為此，中共中央不得不在2963年3月20日專門為此發(fā)出了《中央關(guān)于各地對社員宅基地問題作一些補充規(guī)定的通知》（2963年3月20日），要求各地對農(nóng)村宅基地問題作一些補充規(guī)定。

農(nóng)村實行承包制后，地方基層組織出現(xiàn)了松散瓦解現(xiàn)象，中國農(nóng)村普遍出現(xiàn)了亂占耕地、在承包地上建房等問題。為此，黨中央、國務(wù)院、全國人大從2982年起又不得不連續(xù)發(fā)文件、頒法律，強化宅基地管理制度。近年來，隨著城市化進程的加快、房屋需求的增加、房地產(chǎn)市場價格不斷攀升、農(nóng)民維權(quán)意識逐漸加強，又產(chǎn)生了“小產(chǎn)權(quán)”房問題?！靶‘a(chǎn)權(quán)”房問題日益嚴重和屢禁不止之原因，也在于現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度，是農(nóng)民尋找法律的灰色區(qū)域，采用自己的獨特方式來實現(xiàn)自己的利益訴求的行為。若不改變現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度，“小產(chǎn)權(quán)房”只能是屢禁不止。

（2）現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度確立之初是違憲的產(chǎn)物。共和國開國之初，將農(nóng)村宅基地界定給農(nóng)民私有，依據(jù)的是2949年制定的、代行憲法職能的《政協(xié)共同綱領(lǐng)》和2950年根據(jù)《政協(xié)共同綱領(lǐng)》制定的《中華人民共和國土地改革法》，并得到了2954年制定的《中華人民共和國憲法》的認可而合法化。2956年出臺的《高級農(nóng)業(yè)合作社示范章程》也規(guī)定農(nóng)村的房屋及宅基地不必入社。而到了2962年出臺的人民公社六十條將農(nóng)村宅基地界定給農(nóng)村集體，是與憲法之規(guī)定背道而馳的。如果說《高級農(nóng)業(yè)合作社示范章程》雖然違憲，但畢竟還走了人大通過這道手續(xù)的話，那么人民公社六十條則根本沒有走人大通過這道手續(xù)，僅僅是執(zhí)政黨的紅頭文件。而在憲政體制下，執(zhí)政黨的紅頭文件應(yīng)該是不具有法律效力的。農(nóng)村宅基地歸農(nóng)村集體所有，直到2975年才有了憲法依據(jù)而合法化了。

（3）農(nóng)村宅基地歸農(nóng)民集體所有是對農(nóng)民的歧視。在當初搞農(nóng)業(yè)集體化時，原則上農(nóng)民的財產(chǎn)是兩種，一種是生產(chǎn)資料型的，包括耕地、大牲畜、大型農(nóng)具等。這是要收歸公有的；另一種是生活資料型的，如宅基地、住房等。農(nóng)村的集體化承擔(dān)的是原始積累功能，不是福利功能，集體不管住房問題。所以，《高級農(nóng)業(yè)合作社示范章程》規(guī)定房屋和宅基地不入社，耕地、大牲畜、大型農(nóng)具入社，住房由社員自己解決，國家和集體不負責(zé)。

但到了2962年，在人民公社六十條里面，變成了人民公社轄區(qū)內(nèi)的一切土地，包括宅基地都是公有了，農(nóng)民沒有處置權(quán)了。但人民公社同時又不承擔(dān)為農(nóng)民提供住房的責(zé)任。與之相比，共和國開國后，城市的宅基地逐步歸了國家所有，但同時國家給全體城市市民無償提供了住房。同樣是公民，城市居民與農(nóng)民的待遇有了天壤之別，形成了住房問題上的城鄉(xiāng)差別和工農(nóng)差別。

改革開放后，又有了農(nóng)民一戶一宅，不得超標準，申請宅基地要具備條件履行審批手續(xù)的規(guī)定。而對城市居民取得住房（同時取得宅基地使用權(quán)）則不受任何限制，農(nóng)民只能一戶一宅，而城市居民則可以同時擁有多處住宅，也沒有超不超標準的問題，并且市民購房，不需履行任何批準手續(xù)。

近年來出現(xiàn)的“小產(chǎn)權(quán)”房問題，一方面是隨著城市化進程的加快，城市人口增加，住房需求的剛性特征導(dǎo)致住房有效需求急劇膨脹，經(jīng)濟適用房的開發(fā)面積遠遠滿足不了普通購房者的需求，日益攀高的房價讓普通市民對房子常常有望塵莫及之感；另一方面，也是問題的根源，在于農(nóng)村的宅基地制度，在于以“城鄉(xiāng)土地二元產(chǎn)權(quán)”結(jié)構(gòu)為特征的土地管理制度。相對于房價不斷攀升新高，“小產(chǎn)權(quán)房”因其價格低廉，自然使得一部分因為房價高漲而無法滿足住房需求的普通市民愿意承擔(dān)風(fēng)險購買“小產(chǎn)權(quán)”房。但由于“小產(chǎn)權(quán)”房觸犯了包括地方政府和房地產(chǎn)開發(fā)商在內(nèi)的既得利益群體，常常被以保護耕地為名遭到取締。其實，所謂保護耕地的理由根本不能成立，至多是表面問題和技術(shù)層面上的問題。因為“小產(chǎn)權(quán)”房本來就被視為“另類”，政府不斷采取各種手段進行打壓，農(nóng)民不會沒事找事地將“小產(chǎn)權(quán)”房建在耕地上，徒增被打壓的理由。其實，絕大多數(shù)“小產(chǎn)權(quán)”房都建在了正常的建設(shè)用地上乃至荒地上，最多也就占了些農(nóng)民自己的宅基地。近年來，政府出臺了很多措施以求降低房價而效果不彰，房價仍在上漲。如果允許農(nóng)民的“小產(chǎn)權(quán)”房自由交易、允許農(nóng)民的宅基地自由交易，房價何愁不降！

（4）現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度仍然是人民公社體制的殘余和計劃經(jīng)濟體制的殘余。如前所述，農(nóng)村宅基地歸農(nóng)村集體所有，其根據(jù)是人民公社六十條，只有人民公社存在，人民公社六十條才有存在的理由。改革開放后，人民公社已解體取消。既然人民公社已經(jīng)不存在了，那么，關(guān)于人民公社的一切規(guī)定都應(yīng)歸于無效，因而，人民公社六十條也應(yīng)歸于無效。否則，皮之不存，毛將焉附！因改革開放以來，農(nóng)村宅基地制度沒有與時俱進，仍然延續(xù)了人民公社六十條的規(guī)定，沒有將農(nóng)村宅基地還給農(nóng)民，這是造成當今農(nóng)村宅基地問題和中國房地產(chǎn)市場種種問題的重要原因。

（5）城市人口也是現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度的受害者。在改革開放前，非農(nóng)業(yè)人口在農(nóng)村購房并無明文限制，改革開放后的一段時間，法律法規(guī)尚允許某些非農(nóng)業(yè)人口無償或有償使用農(nóng)村宅基地建房，如2988年修正的《中華人民共和國土地管理法》第四十一條仍規(guī)定：城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口的居民經(jīng)過批準可以使用集體土地建住宅，但需參照國家建設(shè)征地標準“支付補償費和安置補助費”。但到了20世紀90年代，城鄉(xiāng)人口流動加速，某些非農(nóng)業(yè)人口使用農(nóng)村宅基地反而由允許變成了禁止，農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)政策出現(xiàn)了逆向調(diào)整。排除了城鎮(zhèn)居民，特別是處于低收入群體的城鎮(zhèn)居民以較低價格取得住房的可能。造成城鄉(xiāng)居民雙重受害。

3 現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度與社會現(xiàn)實的矛盾

現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度是一種僵化滯后的制度，明顯與農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展、進而與整個國家的社會經(jīng)濟發(fā)展不相適應(yīng)，在現(xiàn)實生活中產(chǎn)生了種種混亂和矛盾。

現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度與社會現(xiàn)實的矛盾表現(xiàn)在三個方面：

其一是制度設(shè)計與社會現(xiàn)實的矛盾。根據(jù)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度，不僅宅基地轉(zhuǎn)讓受到嚴格限制，而且地上建筑物及其附屬設(shè)施轉(zhuǎn)讓也受到嚴格限制（轉(zhuǎn)讓對象僅限于本集體組織成員）。然而，在現(xiàn)實中，隨著國家工業(yè)化、城市化進程的不斷加快，城市居民購買農(nóng)村宅基地、特別是“小產(chǎn)權(quán)”房現(xiàn)象日益普遍。據(jù)近年來村鎮(zhèn)建設(shè)統(tǒng)計公報和國家統(tǒng)計局、國土資源部的有關(guān)資料，截止2007年上半年，“小產(chǎn)權(quán)”房已達現(xiàn)存全國村鎮(zhèn)建筑面積330億平方米的20%以上，即66億平方米，如果以平均每戶居住面積220平方米計算，則涉及5500萬戶居民的切身利益；若按戶均3人計算，則涉及2億6千5百萬人的切身利益。到現(xiàn)在，“小產(chǎn)權(quán)”房至少涉及六分之一中國人的切身利益。對于農(nóng)村“小產(chǎn)權(quán)”房，雖然隱性的交易市場早已形成，政府除了以不發(fā)土地使用證和房產(chǎn)證、禁止任何形式的金融抵押等手段人為地貶損“小產(chǎn)權(quán)”房的市場價值外，事實上并無有效措施遏制“小產(chǎn)權(quán)”房的發(fā)展。

另外，城鎮(zhèn)居民和外來人口在農(nóng)村買房或申請宅基地建房的現(xiàn)象逐漸增多，農(nóng)宅買賣私下交易、“以租代買”等現(xiàn)象禁而不止，政府也無有效手段控制。

其二是制度目標與社會現(xiàn)實的矛盾。自人民公社六十條始，農(nóng)村宅基地制度就被賦予了兩個制度目標，即一方面正確引導(dǎo)農(nóng)村村民住宅建設(shè)合理、節(jié)約使用土地，切實保護耕地；另一方面保護農(nóng)民的基本生存權(quán)。然而，在現(xiàn)實中，制度的社會實際績效卻在很大程度上與制度設(shè)計者的預(yù)期相悖。制度設(shè)計者認為，禁止農(nóng)村宅基地交易可以緩解對耕地的占用和破壞，節(jié)約土地資源。但是恰恰因為現(xiàn)行制度下的宅基地不能正常流轉(zhuǎn)變現(xiàn)，使節(jié)約行為不具有利益刺激或激勵效果，導(dǎo)致村民集體趨向于過度使用宅基地，致使農(nóng)村宅基地只見增量而絕少退出，一戶多宅已不是個別現(xiàn)象，閑置宅基地、空心村比比皆是。部分農(nóng)戶多占宅基地，同時部分村民建房用地指標又難以保證。從而使得大量違規(guī)破壞、占用耕地現(xiàn)象屢禁不止。

改革開放以來，我國工業(yè)化、城市化進程不斷加快，大批農(nóng)民涌入城市打工和居住，并且有一部分進城農(nóng)民在城市已小有家產(chǎn)，使得農(nóng)村宅基地的福利功能和社會保障功能不斷弱化，在無法禁絕地下交易的情況下，對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的人為限制導(dǎo)致了農(nóng)村房產(chǎn)效用的貶損和價格的降低，大大損害了農(nóng)民的切身利益。

其三是制度價值與社會現(xiàn)實的矛盾?，F(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度仍然是人民公社六十條的翻版，在價值理念上仍然秉承了計劃經(jīng)濟時代的秩序價值，以保護耕地、保障農(nóng)民生活、維護農(nóng)村集體社會秩序為制度的理想價值。然而，在市場經(jīng)濟體制下，農(nóng)村經(jīng)濟活動空前活躍，農(nóng)村人口流動遠較計劃經(jīng)濟時代頻繁，農(nóng)村集體已名存實亡，市場主體是農(nóng)民而非集體。對市場主體行為施以種種人為的限制，必然延續(xù)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，造成城鄉(xiāng)分割。阻礙城鄉(xiāng)一體化和農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

4 現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度造成了嚴重的利益沖突

目前，農(nóng)村宅基地雖然隱性的地下流轉(zhuǎn)根本無法禁絕，“小產(chǎn)權(quán)”房擁有者群體龐大，但現(xiàn)階段卻仍然無法打破禁區(qū)，開啟農(nóng)村宅基地私有化、市場化的閘門，其深層次的原因是關(guān)系到政府、房地產(chǎn)商、城市居民和農(nóng)民的利益矛盾和利益博弈。所謂保護耕地和保障農(nóng)民生存條件只是表面和技術(shù)層面上的問題?，F(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度造成的利益沖突亦表現(xiàn)在三個方面。

其一是政府與農(nóng)民的利益沖突。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，要使用建設(shè)用地，除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民建設(shè)住宅使用本集體的土地以及農(nóng)村集體公益事業(yè)用地可為集體土地外，其余均需使用國有土地。而征地則是將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有土地的唯一途徑，中央和地方政府在征地過程中的收益又遠遠多于集體和農(nóng)民的征地補償。特別是在城市近郊，征地多用于房地產(chǎn)開發(fā)，農(nóng)民的宅基地被征收后，既喪失了重要的收入來源（出租收入），又無法獲得與市場價格相應(yīng)的補償，從而在征地拆遷過程中積累了大量的社會矛盾。政府從征地與賣地中得到了大量的額外收益，賣地所得事實上已成為許多城市地方財政的絕對支柱。而當國家征地不再是農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的唯一方式時，房地產(chǎn)商則可以直接與農(nóng)村集體組織或農(nóng)民個人交涉土地買賣乃至合作開發(fā)，國家征地補償就不得不向市場價格靠攏，客觀上將大大地減少政府土地財政收益。

其二是房地產(chǎn)商與農(nóng)民、政府的利益沖突?，F(xiàn)行的建設(shè)用地征收與拍賣制度，將房地產(chǎn)商與政府的利益捆綁在了一起，房地產(chǎn)商得到了政府的大力支持。盡管如此，房地產(chǎn)商也希望擺脫建設(shè)用地國家征收的束縛，以便自行向農(nóng)村集體或農(nóng)民個人購地。果真采取這種方式，無疑能使房地產(chǎn)商和農(nóng)民獲得更多的利益，并且減少土地征收和拆遷過程中的社會矛盾，具有更高的效益。但同時卻減少了政府在土地征收和拆遷過程中獲得的額外經(jīng)濟利益，并可能造成房地產(chǎn)商和投機者紛紛到農(nóng)村地區(qū)購房購地，囤積居奇，從而導(dǎo)致對農(nóng)民新的剝奪和對房地產(chǎn)市場的沖擊。

其三是城市居民與農(nóng)民、政府的利益沖突。城市居民的態(tài)度分兩類，一部分已經(jīng)購買或者投資商品房的城市居民，他們希望房地產(chǎn)價格進一步高漲，從而使手中的房產(chǎn)不斷升值。因而他們希望繼續(xù)維持現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地制度，希望政府繼續(xù)打壓“小產(chǎn)權(quán)”房。一部分未購房或無力購房的城市居民，房地產(chǎn)價格上漲使其居者有其屋的夢想無法實現(xiàn)，其中有一部分被迫到農(nóng)村購買了缺乏法律保障的“小產(chǎn)權(quán)”房，他們要求改革現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度和使“小產(chǎn)權(quán)”房合法化的愿望最為迫切，因為非如此，他們將直接面臨著與農(nóng)民的沖突。而當前政府面臨著兩難困境，將農(nóng)村宅基地還給農(nóng)民，使“小產(chǎn)權(quán)”房合法化，就會造成城市房地產(chǎn)價格下降和賣地收入減少，從而直接損害政府利益；不將農(nóng)村宅基地還給農(nóng)民，繼續(xù)打壓“小產(chǎn)權(quán)”房，不僅難以抑制日益高漲的城市房價，將“小產(chǎn)權(quán)”房的擁有者置于不合法的困境，從而造成大量的、新的、無法處理的社會矛盾和司法難題。同時，無法禁絕的隱性地下市場不僅使政府損失大量的稅收收入，也使新農(nóng)村建設(shè)失去金融資金的有利支持。

5 農(nóng)村宅基地制度的改革思路

在當前城鄉(xiāng)市場化改革深入發(fā)展的大趨勢下，把農(nóng)村宅基地納入生產(chǎn)要素市場的體系之中，建立農(nóng)村宅基地市場，應(yīng)當是農(nóng)村宅基地改革的基本方向。因此，需要重新構(gòu)建農(nóng)村宅基地制度。其路徑是變農(nóng)村宅基地?zé)o償取得為有償取得，重視宅基地所有權(quán)和房屋所有權(quán)的財產(chǎn)屬性，宅基地依法流轉(zhuǎn)依效率的價值取向為目標。應(yīng)在深入研究理論問題和實踐問題的基礎(chǔ)上，修改現(xiàn)行憲法和法律中有關(guān)農(nóng)村宅基地的相關(guān)條文，并在憲法的指導(dǎo)下，盡快制定《農(nóng)村宅基地法》，以實現(xiàn)農(nóng)村宅基地制度的法制化。具體思路如下：

（2）恢復(fù)建國初期農(nóng)村宅基地的農(nóng)民所有制。把農(nóng)村宅基地還給農(nóng)民，即將農(nóng)村宅基地的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)歸還農(nóng)民所有，宅基地可以買賣、繼承、抵壓、贈予，是農(nóng)民的私有物權(quán)。與此同時，農(nóng)村集體不再分配新的宅基地。

（2）在補交稅款和土地出讓金的前提下，對現(xiàn)有“小產(chǎn)權(quán)”房發(fā)放土地所有權(quán)證，使其合法化。如前所述 ，“小產(chǎn)權(quán)”房關(guān)系到至少六分之一中國人的切身利益，對于龐大的“小產(chǎn)權(quán)”房擁有者群體，政府不能再繼續(xù)采取“鴕鳥政策”，應(yīng)當允許“小產(chǎn)權(quán)”房擁有者在補交稅款和土地出讓金的前提下，為“小產(chǎn)權(quán)”房發(fā)放土地所有權(quán)證，使其合法化。

（3）對于在恢復(fù)農(nóng)村宅基地農(nóng)民所有制前的一戶多宅現(xiàn)象，應(yīng)本著先罰款后確權(quán)的原則，組織開展農(nóng)村宅基地使用情況的調(diào)查，特別要對“空心村”、閑置宅基地、超面積住宅、一戶多宅等情況進行清理，對現(xiàn)有的農(nóng)村宅基地和農(nóng)民住宅，完善確權(quán)及登記發(fā)證手續(xù)。對于2956年以前取得的宅基地，亦即祖先遺留下來的宅基地，應(yīng)作為特例處理，視為有償取得宅基地，對因此造成的一戶多宅現(xiàn)象，可不罰款而確權(quán)，因為祖先遺留的宅基地是祖先有償取得的，不是無償取自農(nóng)村集體的。

（4）村鄉(xiāng)政府享有對農(nóng)村宅基地的規(guī)劃權(quán)和使用監(jiān)督權(quán)。村鄉(xiāng)政府可根據(jù)統(tǒng)一的城鎮(zhèn)規(guī)劃行使村莊建設(shè)規(guī)劃權(quán)，農(nóng)民的宅基地交易行為必須在規(guī)劃制約下進行。同時，村鄉(xiāng)政府有權(quán)對農(nóng)村宅基地的使用進行規(guī)范管理，并加以監(jiān)督。

（5）政府對農(nóng)村房地產(chǎn)交易中的級差收益必須征稅。

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F301.3;F301.1

B

1672-6995(2010)08-0020-05

2010-05-09

馬立新（1956-），男，河北省樂亭縣人，中國國土資源經(jīng)濟研究院研究員，經(jīng)濟學(xué)學(xué)士，主要從事地質(zhì)礦產(chǎn)經(jīng)濟和國土資源經(jīng)濟研究。