■ 鄭巧鳳/張傳新/黃 鵬/賴雪梅/席榮賓

（1. 廣東國地規(guī)劃科技有限公司， 廣州 510075； 2. 溫州市國土局，浙江 溫州 325027）

“三舊”改造政府監(jiān)督績效評價研究

■ 鄭巧鳳1/張傳新2/黃 鵬1/賴雪梅1/席榮賓1

（1. 廣東國地規(guī)劃科技有限公司， 廣州 510075； 2. 溫州市國土局，浙江 溫州 325027）

研究目的：構建評價模型，探索在“三舊”改造過程中如何評價政府監(jiān)督行為，并提出促進監(jiān)督的相關對策和建議。研究方法：層次分析法和專家打分法。研究結果：通過建立績效評價機制，并運用層次分析法和專家打分法對現(xiàn)有的“三舊”改造監(jiān)督體系和政府監(jiān)督行為進行績效評價。研究結論：“三舊”改造過程中，政府的監(jiān)督行為可以通過構建評價模型進行定量評價，以利于現(xiàn)有“三舊”改造監(jiān)督體系充分發(fā)揮效率。

“三舊”改造；監(jiān)督機制；績效評價

“三舊”改造是在城市發(fā)展到一定階段后，在土地集約化發(fā)展的要求下，針對“舊城鎮(zhèn)”、“舊廠房”和“舊村居”的改造，目的在于盤活存量土地、挖掘現(xiàn)有建設用地潛力、促進土地的高效、集約利用。它是深入貫徹落實科學發(fā)展觀，深化土地管理制度改革，統(tǒng)籌保障發(fā)展和保護資源的重要探索，也是推進節(jié)約集約用地的重要內容?！叭f”改造勢在必行，但是“三舊”改造過程中，由于監(jiān)管不力，制度不健全，存在違法建設等種種問題，而現(xiàn)有的“三舊”改造監(jiān)督體系卻不能充分發(fā)揮效率。監(jiān)督制度不完善、沒有完全獨立的監(jiān)督機構是一方面，缺乏績效評價以及激勵機制是更重要的一個環(huán)節(jié)。[2]以“三舊”涉及到的村民乃至整個城市公民的公共利益為導向的績效評價機制，來檢驗政府以及開發(fā)商在“三舊”改造過程中的作為，有助于將政府發(fā)揮的作用切實轉變到為“三舊”改造項目的各階層（包括外來流動人口）提供基本的公共產品和公共服務上來，強化政府的社會服務功能，這也是政府主導“三舊”改造的初衷和公共政策目標。良好的績效評價機制是整個模式結構運行的保證。[2]以監(jiān)督部門為中心的績效評價系統(tǒng)，包括政府相關部門、“三舊”改造涉及到的村民、村委會及村民個體的聯(lián)系，其關鍵是各渠道的暢通。由于“三舊”改造項目的監(jiān)督目的是按照預定改造方案高效完成改造項目，切實保護改造村民的權益，涉及監(jiān)督主體和監(jiān)督層次較多。為了便于分析，我們將績效評價的監(jiān)督層次進行簡化，特定為對“三舊”改造的政府相關監(jiān)督部門的監(jiān)督行為的績效評價，使監(jiān)督機制更有效地運行。

1 評價要素及評價指數(shù)的選取

根據(jù)“三舊”改造監(jiān)督業(yè)務的內在要求，構建全面科學的評價指標體系，分析評價指標特征和評價目的要求，實施多級模糊綜合評價方法，量化監(jiān)督行為評價考核?；谌嫘院途C合性，現(xiàn)將監(jiān)督行為績效評價分為：監(jiān)督行為，工作業(yè)績，監(jiān)督人員，監(jiān)督團隊和外部監(jiān)督五個方面（見圖2）。多級模糊綜合評判方法一般有三個要素構成：因素集、評判集和構造模糊變換[3]。

首先建立評價指標集合，綜合評價指標體系中定義的指標集，用模糊綜合評判作系統(tǒng)分析，要先把問題層次化。根據(jù)問題的實質和要達到的目標，將問題分解成不同的組成因素，并按照因素之間的相互關聯(lián)影響及隸屬關系將要素按不同層次聚集組合，形成一個多層次的分析模型。然后建立層次結構模型并構建判斷矩陣，層次分析及一致性檢驗。從具體問題來看，最高層次表示解決問題的目的，即層次分析要達到的目標；中間層次表示采取的措施、方法等來實現(xiàn)預定總目標所涉及的中間環(huán)節(jié)，一般又分為策略層，約束層和準則層等；最低層次表示要選用的解決問題的各種措施方案等。

其中Si表示各層次因素權重，則監(jiān)督人員對應的權重為S2，工作業(yè)績對應的權重為S2，監(jiān)督團隊對應的權重為S3，監(jiān)督行為對應的權重為S4，外部監(jiān)督對應的權重為S5；Qi為評價定量指標，Qi與監(jiān)督績效評價因素一一相對應，如Q2表示監(jiān)督人員監(jiān)督績效，Q22則表示人員組成結構評價指標，其他各項指標依次類推。

考慮到定量分析和便于評價的需要，我們對指標集進行簡化，保留27個主要定量指標進行分析。

則將上述指標劃分為：Q=（Ql，Q2，Q3，Q4，Q5）；其中：Q2=（Q22，Q22，Ql3），Q2=（Q22，Q22，Q23），Q3=（Q32，Q32），Q4=（Q42，Q42，Q43，Q44，Q45，Q46），Q5=（Q52，Q52，Q53）。

Ql指標表示監(jiān)督人員，Q22表示人員組成結構，Q22表示監(jiān)督工作能力，Ql3表示監(jiān)督態(tài)度與工作表現(xiàn)；Q2指標表示工作業(yè)績，Q22表示監(jiān)督工作量，Q22表示監(jiān)督處罰情況，Q23表示項目信息完備率；Q3指標表示監(jiān)督團隊，Q32表示領導決策能力水平，Q32表示人際協(xié)調關系；Q4表示監(jiān)督行為，Q42表示監(jiān)督現(xiàn)場到位率，Q42表示監(jiān)督記錄與備案，Q43表示監(jiān)督執(zhí)法行為，Q44表示監(jiān)督激勵與約束，Q45表示監(jiān)督工作制度建設，Q46表示監(jiān)督程序規(guī)范化；Q5表示外部監(jiān)督，Q52表示公共媒介評價，Q52表示社會監(jiān)督，Q53表示社會檢測。

其次，確定評語集。設評語向量為R=（Rl，R2，R3，R4，R5），分別表示優(yōu)、良、中、差、劣。

然后確定各因素層次權重，分別得出各層次因素權重為：S=（S2，S2，S3，S4，S5）；其中：S2=（S22，S22，S23），S2=（S22，S22，S23），S3=（S32，S32），S4=（S42，S42，S43，S44，S45，s46，），S5=（S52，S52，S53）。

經過模糊評價和模糊評判矩陣的計算，最終得到“三舊”改造監(jiān)督績效隸屬于優(yōu)、良、中、差、劣5個等級的隸屬度。為簡便起見，直接以隸屬度最大值所對應的等級作為評價等級。

有了評價等級，“三舊”改造辦公室和政府相關監(jiān)督部門可根據(jù)不同的評價目的，作出評價結論，采取相應措施。年終考核可根據(jù)相應等次評出優(yōu)、良、中、差、劣5個等級，同一等級還可根據(jù)隸屬度的大小排出先后；激勵可根據(jù)各指標選擇相應隸屬度值大者所對應的指標，給予相應的物質和精神獎勵。

圖1 政府監(jiān)督績效評價要素

2 權重的確定

權重的確定可用層次分析法、德爾菲法（Delphi）、連環(huán)比率法等，為了便于實際操作，通常多采用專家評分法（也即德爾菲法），由高到低開始逐層評分，可用專家評分的平均值，也可用加權重的專家評分，還可考慮剔除專家的極端偏向的極值方法再平均，即取掉每個評分中的最高和最低者。

為考慮指標的全面性，這里我們組織5名專家，為對第一層指標打分，通過相對比較法加權平均，得出判斷矩陣A-S如表2所示。

求解過程：

（2）將判斷矩陣元素歸一化計算

（2）將歸一化后的元素按行相加計算

表1 判斷矩陣A-S

5）檢驗矩陣的一致性

3 監(jiān)督績效的模糊綜合評判

為了評價的公平和準確性，我們選取“三舊”改造比較成熟的廣州市為例，對其政府監(jiān)督績效進行評價。具體參數(shù)及評價結果如表2所示。由表2可知，規(guī)劃層關注重點應該在S2和S3上。

在得到第二層判斷矩陣的相對重要程度后，同理我們列出第三層間接判斷矩陣，然后經過相對重要度計算，并對相對重要度向量進行一致性檢驗。二級模糊綜合評判結果如表3所示。

從第3層開始，計算相對于第2層指標Qi的評價向量，用權重向量Si=（Si2，Si2，Si3，Si4，Si5，Si6），與Ri進行模糊合成運算，得到其上一層因素指標Qi對于評語集的隸屬向量Qi（仍用它表示隸屬向量），并進行歸一化處理，求得上一層指標的隸屬向量，即為“三舊”改造監(jiān)督行為的績效評價等級，為了便于分析，可以直接選擇隸屬度最大值所對應的等級作為評價等級。依據(jù)評價等級，我們可以作為政府監(jiān)督部門監(jiān)督行為的效果認定，據(jù)此考評廣州市“三舊”改造現(xiàn)有的監(jiān)督部門的工作成績，并與激勵獎懲機制相結合，從而激發(fā)監(jiān)督主體的工作積極性。

結合廣州市“三舊”改造監(jiān)督情況，筆者再請專家對第三層各指標因素采用20分制進行打分，并進行加權平均，加權得分為Fij，F(xiàn)22、F22、F23、F22、F22、F23、F32、F32、F42、F42、F43、F44、F45、F46、F52、F52、F53分別為：5.4、7.2、6.0、7.4、5.4、6.2、6.4、6.2、7.6、7.2、8.2、5.4、5.8、8.2、7.0、6.6、6.4。

結合P=[優(yōu)、良、中、差、劣]，9、7、5、3、2的5級標度法打分制度，5＜6.22＜7，故說明專家對廣州市現(xiàn)有“三舊”改造監(jiān)督績效評價為中等。這個指標體系建立的目的是為了對廣州市“三舊”改造監(jiān)督現(xiàn)狀進行量化分析，從而評定它的實施效果，由于現(xiàn)有監(jiān)管體制不完善，造成指標不全，評價要素不足，所以評價結果不理想，因此必須進一步加強制度建設，提高監(jiān)督效率，完善改造監(jiān)督系統(tǒng)。

為了更好地發(fā)揮監(jiān)督效果，促進改造工作，“三舊”改造監(jiān)督機制應該包括以下4個子系統(tǒng)：審查約束機制，績效評價機制，科學管理機制和政策法規(guī)機制，把對項目決策階段的監(jiān)督和項目實施階段的監(jiān)督結合起來。目前廣州市在審查約束機制和政策法規(guī)機制方面的監(jiān)督工作還存在欠缺，沒有極好地把項目決策階段的監(jiān)督和項目實施階段的監(jiān)督結合起來，導致廣州市“三舊”改造在資金籌措、規(guī)劃管控、改造統(tǒng)籌、政府干預的界限、解決流動人口的居住、容積率和建筑密度的確定和“三舊”改造的拆遷安置補償?shù)确矫娲嬖谝恍﹩栴}。此外，廣州市在“三舊”改造過程中只強調注重事中監(jiān)督，事前監(jiān)督和事后監(jiān)督有待進一步加強，所以“三舊”改造監(jiān)督績效評價結果一般。

表2 規(guī)劃層指標綜合權重

表3 操作層指標綜合權重

4 結論

對“三舊”改造的監(jiān)督，特別是政府部門的監(jiān)督必須限于整體與宏觀層面上，嚴格限制政府部門對具體實施與執(zhí)行的干涉。監(jiān)督必須注意兼顧到保障公眾權利利益和開發(fā)商合法的收益，保持開發(fā)商參與項目的積極性，充分發(fā)揮其運營和管理的效率優(yōu)勢。通常政府公共部分有限的監(jiān)督方法和能力與私營運營商的豐富經驗之間存在不平衡，因此必須加強監(jiān)督機制建設，以減輕這種不平衡?！叭f”改造過程中，政府的監(jiān)督行為可以通過構建評價模型進行定量評價，以利于現(xiàn)有“三舊”改造監(jiān)督體系能充分發(fā)揮效率。

同時“三舊”改造監(jiān)督機制的構建，應著重解決以下幾個問題：（2）加強規(guī)劃環(huán)節(jié)的審查監(jiān)督，結合廣州市實際，嚴格實行分區(qū)改造，控制改造范圍，保護古城，在切實結合各地實際，保持歷史傳統(tǒng)特色的基礎上，使改造符合現(xiàn)代城市規(guī)劃理念；（2）加強項目方案審查，探討“一村一案”的合理性；（3）嚴格遵守房地產開發(fā)規(guī)劃，杜絕急功近利，違法建設；（4）加強項目實施階段監(jiān)查，防患于未然；（5）確保嚴格按照改造方案和建筑法規(guī)的相關規(guī)定，執(zhí)行國家強制標準；（6）嚴控商品房發(fā)售環(huán)節(jié)，增加透明度，確保拆遷安置資金，保證安置工作及時到位；（7）“三舊”改造項目效用評價，考察監(jiān)督成果。

5 對策與建議

（2）統(tǒng)籌規(guī)劃建設。應從建設現(xiàn)代城鎮(zhèn)出發(fā)，貫徹“以人為本”的思想，以改善“三舊”改造區(qū)居民工作、生活條件及環(huán)境為目標，以提高“三舊”改造區(qū)居民生活質量為前提，科學合理地做好小城鎮(zhèn)規(guī)劃的統(tǒng)籌工作。

（2）完善政策法規(guī)。實施目標管理考核和跟蹤制度——出臺鼓勵開展“三舊”改造實施的意見，明確“三舊”改造指導思想、方法、步驟，明確各部門責任和分工，制定相關的優(yōu)惠政策，引導各地按計劃、有組織地開展“三舊”改造工作，并且實行舊區(qū)活化政策和公眾參與政策。

（3）完善社會保障制度。要維護舊城鎮(zhèn)和舊村居的社會安定，很重要的一條是建立健全失地農民基本社會保障制度，這是解決農民后顧之憂的根本途徑，也是“三舊”改造順利開展的必要保證。建立健全社會保障體系，必須建立基本醫(yī)療保障制度，建立基本養(yǎng)老保障制度，建立和完善小城鎮(zhèn)社會救助體系。

（4）處理好“三舊”改造與經濟發(fā)展方式轉變結構調整問題?！叭f”改造是城市發(fā)展進程中實現(xiàn)城市更新、功能優(yōu)化的必然選擇。要把“三舊”改造與經濟發(fā)展方式轉變、結構調整和城市功能完善結合起來，在明確城市戰(zhàn)略與定位、分析城市現(xiàn)有問題與缺陷的基礎上科學實施，不能為改造而改造。要在“三舊”改造中實行規(guī)模、進度雙控制，切忌一哄而上，并且在產業(yè)布局上與城市功能完善相吻合。

[1]楊宇鵬.城中村改造監(jiān)督機制淺析——以西安市為例[J].法制與社會,2009(4):290.

[2]楊開麗.論建立城市更新的有效機制[D].濟南:山東大學,2007.

[3]張印賢,郭漢丁,李芬芳.建設工程質量監(jiān)督人員績效考核多級模糊評價方法與機制[J].重慶工學院學報(社會科學版),2009(1):33-38.

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F301.21

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1672-6995(2010)08-0040-03

2010-05-04

國家科技支撐計劃課題“珠三角村鎮(zhèn)土地優(yōu)化開發(fā)技術研究”資助（2006BAJ05A10）。

鄭巧鳳（1983-），女，山東省聊城市人，碩士研究生，主要研究方向為土地經濟與管理。