□白中科

美國土地復墾的法制化之路

□白中科

核心提示

據(jù)估算，我國因各種生產(chǎn)建設(shè)項目而歷史遺留廢棄地達2億畝。一些新建的生產(chǎn)建設(shè)項目還在繼續(xù)毀損土地。土地復墾與生態(tài)重建已成為確保18億畝耕地的主要潛力之一，成為解決失地農(nóng)民就業(yè)、緩解工農(nóng)矛盾、實現(xiàn)城鄉(xiāng)用地增減掛鉤、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)最重要的保障措施之一。

美國在土地復墾方面有嚴格的制度與法規(guī)，指導其礦區(qū)土地復墾取得了重要進展，有效地保護了土地資源和生態(tài)環(huán)境。當前，如何結(jié)合我國的實際情況，借鑒先進國家的土地復墾政策法規(guī)，做好適合我國耕地保護與生態(tài)建設(shè)的土地復墾工作，值得人們思考。

1939年，美國西弗吉尼亞州頒布了第一個管理采礦的法律——《復墾法》（Land Reclaim Law），州礦業(yè)主管部門被指定為實施這部法律的唯一管理機構(gòu)。到1975年，美國已有34個州制定了相關(guān)土地復墾法規(guī)，其余幾個州也根據(jù)本州特點制定了土地復墾管理條例。這些土地復墾法律或管理條例的頒布和實施，對所在州的土地復墾起了很大的促進作用，同時也為美國聯(lián)邦政府制定相關(guān)法律提供了依據(jù)。

1977年8月3日，美國國會通過并頒布第一部全國性的土地復墾法規(guī)——《露天采礦管理與復墾法》（Surface Mining Control and Reclamation Act）（以下簡稱《復墾法》），實現(xiàn)了在全美建立統(tǒng)一的露天礦管理和復墾標準，使美國露天采礦管理和土地復墾步入法制化軌道。

《復墾法》相當于土地復墾的憲法

美國聯(lián)邦政府頒布的《復墾法》，其目標主要是從法律的角度，要求礦業(yè)主對開采造成的土地破壞必須恢復到原來狀態(tài)，同時改善礦區(qū)的生態(tài)環(huán)境?！稄蛪ǚā穼ν恋貜蛪ㄌ岢隽丝量痰臉藴屎鸵螅笸恋貜蛪ǔ蔀椴傻V過程的一部分。對礦產(chǎn)開采過程中廢棄物的處理和堆放、土地復墾恢復到原用途要求的環(huán)境以及土地復墾技術(shù)與目標都有具體規(guī)定，并直接受當?shù)刂鞴懿块T的監(jiān)管。土地復墾每5年為一個檢驗期，驗收中只要有一項未達到開礦前的指標就不予通過，需要再恢復5年進行第二次驗收，未通過驗收的仍需繼續(xù)支付有關(guān)費用。1977年后采礦破壞的土地按《復墾法》規(guī)定，邊開采邊復墾，復墾率要求達到100%。除了對新近因采礦而破壞的土地進行恢復外，聯(lián)邦和州政府對《復墾法》實施前破壞的土地復墾也十分重視，成千上萬的廢棄礦山最后都得以恢復。據(jù)介紹，目前，美國20%以上原先破壞的土地已經(jīng)得到復墾。

美國聯(lián)邦《復墾法》的地位相當于土地復墾的憲法。在不違背《復墾法》的前提下，聯(lián)邦各部門、州均有相應的土地復墾法規(guī)。其中，與土地復墾相關(guān)的聯(lián)邦法規(guī)有11個，有38個州制定了有關(guān)露天礦土地復墾法規(guī)，12個州制定了土地利用管理條例。另外，聯(lián)邦和各州還制定了一些行政技術(shù)法規(guī)和規(guī)程。土地復墾法律法規(guī)均有一定期限，到期前必須修訂或聲明延期使用，否則期滿自動失效。1977年的《露天采礦管理與復墾法》于1990年和1992年經(jīng)過了兩次較大規(guī)模的修訂和完善。

為貫徹執(zhí)行《復墾法》，美國聯(lián)邦政府于1979年組建露天采礦與復墾執(zhí)法辦公室，專管全國礦山的土地復墾工作。直屬聯(lián)邦政府的復墾執(zhí)法辦公室在23個州（復墾工作主要在23個州）設(shè)立了派出機構(gòu)，各地、市、縣也有管理機構(gòu)實行垂直領(lǐng)導。在美國，違背法律法規(guī)將受到嚴厲的處罰，因此復墾單位都能自覺地按照法規(guī)要求，按時按質(zhì)按量做好土地復墾工作。

復墾基金還可來源于個人、企業(yè)、組織或基金會的捐贈

美國《復墾法》對采礦許可證、土地復墾基金和土地復墾保證金制度都有明確規(guī)定。在開采許可證制度中，規(guī)定凡是有毀損土地的商業(yè)行為，都有復墾的義務。單位或個人申請許可證進行露天采礦作業(yè)時，申請主要內(nèi)容應包括采礦后的復墾計劃。礦山企業(yè)在開采前對礦區(qū)必須有一系列詳盡的自然環(huán)境調(diào)查記錄，包括地質(zhì)、地形、土壤狀況、植被種類及密度、野生動物種類及密度、地下及地上水、文化遺產(chǎn)等，礦山企業(yè)對礦區(qū)破壞的土地及環(huán)境必須予以恢復。對恢復土地和環(huán)境的規(guī)劃（復墾規(guī)劃）未通過審批的采礦申請，州管理機構(gòu)或者內(nèi)政部不予發(fā)放采礦許可證。

礦區(qū)土地的復墾工作主要以《復墾法》頒布前和頒布后為界分開進行。1977年《復墾法》頒布前，已經(jīng)閉坑或廢棄的礦山完全由政府負責復墾，因此復墾計劃中包括的廢棄礦區(qū)土地復墾基金，主要是為老礦區(qū)復墾等籌集資金，用于處理煤礦開采引起的山體滑坡、土地塌陷和火災等環(huán)境問題，以及支付聯(lián)邦和州政府對廢棄礦地的清理所花費用。該法案規(guī)定，所有的煤炭開采活動都必須按規(guī)定繳納土地復墾保證金，按季度上繳，其中50%上繳聯(lián)邦政府，用于全國范圍內(nèi)的緊急情況項目或沒有開展礦山復墾項目的州政府土地復墾；50%留在州政府，用于各州的礦山復墾項目。

復墾基金還可來源于個人、企業(yè)、組織或基金會的捐贈。開采許可證申請得到批準但尚未正式頒發(fā)之前，申請人須先繳納復墾保證金。設(shè)立保證金制度的目的是約束礦業(yè)主按照規(guī)定的標準進行土地復墾。保證金的繳納額度根據(jù)許可證所批準的復墾要求和各礦區(qū)自然狀況確定，每一個許可證所呈繳的保證金不得少于1萬美元。礦山企業(yè)完成復墾且經(jīng)驗收合格后予以返還復墾保證金。復墾保證金的設(shè)立極大地調(diào)動了礦山企業(yè)開展土地復墾的積極性。

（作者單位：中國地質(zhì)大學（北京））

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部分國家的土地復墾法規(guī)

英國：英國從1944年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實施起，規(guī)定地方政府有權(quán)要求恢復荒蕪的土地。英國的復墾立法首次出現(xiàn)在1949年，當時地方政府被授權(quán)恢復因采礦破壞的土地環(huán)境。1951年，英國的《礦物開采法》規(guī)定提供一筆資金用于因采用地面剝離開采法而造成的荒地復原工作，通過方便的撥款以滿足土地復墾的高成本需要。1969年，英國頒布了《礦山采礦場法》，要求礦業(yè)主開礦時必須同時提出采后的復墾和管理工作，并明確按農(nóng)業(yè)或林業(yè)復墾標準復墾。1980年，英國實施“棄用地撥款方案”，為棄用地和簽證污染地的土地復墾提供資金支持。1990年，英國頒布了《環(huán)境保護法》，該法作為立法上的分水嶺，首次將污染行為界定為犯罪，該法案責令當?shù)卣畽z查本地區(qū)是否存在有害于人類健康和環(huán)境的污染地，并規(guī)定了土地復墾抵押金制度。

法國：1963年，法國的《區(qū)域規(guī)劃法》明文規(guī)定矸石處理規(guī)劃和土地利用政策，確定矸石山的位置，提出綜合處理廢矸石的意見，實施審定了地形規(guī)劃和種植方案，為土地復墾計劃的綜合處理創(chuàng)造了條件。

加納：加納1999年的《環(huán)境評估條例》規(guī)定了礦業(yè)公司必須繳納復墾保證金。

菲律賓：菲律賓在《礦業(yè)法》（1995年修訂）和《礦業(yè)法實施細則》(1997年)中也將復墾計劃、繳納復墾保證金與簽發(fā)采礦許可證掛鉤，并對土地復墾基金提出了更具體的要求。

俄羅斯：俄羅斯十分重視土地復墾工作。1962年蘇聯(lián)各加盟共和國通過的《自然保護法》和1962年的部長委員會決議中，都明確要求進行土地復墾。在1968年的蘇聯(lián)憲法和1976年的部長會議決議中，土地復墾法得以進一步發(fā)展和具體化。直到現(xiàn)在，俄羅斯仍延續(xù)這些土地復墾法規(guī)政策。