唐黎標(biāo)

住房問(wèn)題一直是世界各國(guó)政府非常關(guān)注的重要問(wèn)題，住房問(wèn)題解決得如何關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)的繁榮。近幾年，大中城市商品住宅價(jià)格漲幅較快，已經(jīng)超過(guò)居民可支配收入的增幅，中低收入階層在商品住宅市場(chǎng)逐步被邊緣化了。伴隨著住房制度貨幣化改革，我國(guó)政府為了解決中低收入階層住房困難問(wèn)題，在借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家住房保障政策的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國(guó)居民的居住狀況和收入水平，制定了相應(yīng)的住房保障政策，即政府在對(duì)中低收入家庭實(shí)行分類保障過(guò)程中所提供的限定供應(yīng)對(duì)象、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、銷售價(jià)格或租金標(biāo)準(zhǔn)的，具有社會(huì)保障性質(zhì)的住房。因此社會(huì)保障性住房政策的執(zhí)行問(wèn)題備受關(guān)注，需要有效和嚴(yán)格的政策評(píng)價(jià)。

社會(huì)保障性住房政策評(píng)價(jià)的必要性

基于住房問(wèn)題的重要性和特殊性，國(guó)際上把政府介入住房問(wèn)題作為衡量建立現(xiàn)代住房制度的決定性環(huán)節(jié)。因此，需要對(duì)社會(huì)保障性住房政策的預(yù)期目的是否明確，對(duì)政策執(zhí)行中可能發(fā)生的問(wèn)題是否有充分估計(jì)并準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)措施，對(duì)政策進(jìn)行成本的收益進(jìn)行分析。還要對(duì)社會(huì)保障性住房政策的執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)，比較與預(yù)期目的之間的差異，為政策調(diào)整準(zhǔn)備事實(shí)依據(jù)。

當(dāng)然，社會(huì)保障性住房政策的評(píng)價(jià)包括政府評(píng)價(jià)和公眾評(píng)價(jià)。政府要充分收集意見(jiàn)，協(xié)調(diào)各方面利益，為政策執(zhí)行做好準(zhǔn)備；在政策出臺(tái)后，應(yīng)定期進(jìn)行評(píng)估，分析政策有無(wú)矛盾沖突之處，是否符合公眾和社會(huì)需要，是否需要修正。由于社會(huì)保障性住房制度是社會(huì)保障體系建設(shè)的重大舉措，是惠及廣大市民尤其是中低收入家庭的制度建設(shè)，因此，需要建立公眾與政府有效互動(dòng)的公眾評(píng)價(jià)體系。

社會(huì)保障性住房政策的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

1、適度原則

受一定時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的限制，尤其是政府公共財(cái)政能力的限制，城市住房社會(huì)保障總是有限度的。城市住房社會(huì)保障的度的問(wèn)題，不僅關(guān)系著這一政策本身在當(dāng)前和今后的社會(huì)效果，而且還觸及了政府、市場(chǎng)、個(gè)人之間的責(zé)任界限這一根本問(wèn)題。它既關(guān)系著一個(gè)城市房地產(chǎn)業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展，也關(guān)系著一個(gè)城市發(fā)展活力和內(nèi)在動(dòng)力的持續(xù)保持，更考驗(yàn)著政府公共財(cái)政的承受能力。具體有三個(gè)方面：

——城市住房保障對(duì)象的范圍

對(duì)于城市住房保障對(duì)象范圍的確定，直接取決于三個(gè)因素：

房?jī)r(jià)收入比。目前，國(guó)際上公認(rèn)的合理的房?jī)r(jià)收入比為3-6倍，如果房?jī)r(jià)收入比高于此標(biāo)準(zhǔn)，一般就不具有直接從房地產(chǎn)市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)商品房的能力。如果以此為標(biāo)準(zhǔn)，則凡是房?jī)r(jià)收入比高于此標(biāo)準(zhǔn)的都應(yīng)納入到城市住房社會(huì)保障的范圍。

政府的公共財(cái)政能力。政府提供城市住房社會(huì)保障，還要受限于自身的財(cái)力狀況。如果政府財(cái)力薄弱，那政府能夠投入到城市住房社會(huì)保障上的財(cái)力也就非常有限。因此，政府的公共財(cái)政能力決定著城市住房社會(huì)保障對(duì)象的可能范圍。

城市土地、基礎(chǔ)設(shè)施等資源的稀缺狀況。政府提供城市住房社會(huì)保障必須耗費(fèi)一定的社會(huì)資源，不但要減少來(lái)自土地、基礎(chǔ)設(shè)施上的收入，而且還要增加公共財(cái)政支出（用在其他資源耗費(fèi)），從而影響城市住房社會(huì)保障的可能范圍和對(duì)象。

——城市住房社會(huì)保障的程度

城市住房保障的程度和標(biāo)準(zhǔn)是在城市住房保障的范圍和對(duì)象確定之后緊接著要解決的次一層次的度的問(wèn)題。城市住房保障的程度通常和保障對(duì)象的收入水平呈反比關(guān)系，保障對(duì)象的收入水平愈高，其自我解決住房的能力就愈強(qiáng)，相應(yīng)地政府提供的城市住房社會(huì)保障的程度就應(yīng)降低，反之則應(yīng)提高。

——城市住房社會(huì)保障的標(biāo)準(zhǔn)和水平

在確定的城市住房社會(huì)保障范圍內(nèi)，影響住房社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)和水平的因素有兩個(gè)：一是保障對(duì)象的房?jī)r(jià)收入比；二是政府的財(cái)政能力。由于不同地方的政府財(cái)政能力差別是很大的，如果各地?fù)?jù)此來(lái)確定各自的城市住房社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)和水平，那會(huì)間接擴(kuò)大并加劇地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距。因此，國(guó)家一般要統(tǒng)一城市的住房社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)和水平以供各地遵循，具體表現(xiàn)為規(guī)定保障住房的基本戶型和面積控制標(biāo)準(zhǔn)。在不違反國(guó)家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的前提下，各地可根據(jù)保障對(duì)象的住房實(shí)際需求、政府的財(cái)政能力以及特殊的政策需要，對(duì)不同的保障對(duì)象給予有差別的保障待遇。

2.公平原則

城市住房社會(huì)保障的公平原則具體有兩個(gè)方面：

——實(shí)質(zhì)公平

在城市住房社會(huì)保障中，實(shí)質(zhì)公平的內(nèi)在要求有兩個(gè)：一是應(yīng)保盡保，即經(jīng)申請(qǐng)受理，凡符合城市住房社會(huì)保障條件的，就應(yīng)按規(guī)定給予保障，否則就不予保障。二是同類對(duì)象相同對(duì)待，即對(duì)保障范圍內(nèi)的同類對(duì)象，在城市住房社會(huì)保障政策上要給予公平對(duì)待，不應(yīng)有任何的歧視性對(duì)待。

——程序公平

要在城市住房社會(huì)保障的申請(qǐng)、受理、審核、審批程序上盡量做到公平，讓符合城市住房社會(huì)保障條件的每一個(gè)城市住房困難家庭都能按照規(guī)定平等地享受到城市住房社會(huì)保障政策的陽(yáng)光。另外，對(duì)那些不再符合城市住房社會(huì)保障條件的居民家庭，在進(jìn)行社會(huì)保障性住房清退時(shí)，也要規(guī)范條件設(shè)置和清退程序，盡量做到程序上的公平。不管是實(shí)質(zhì)公平，還是程序公平，其核心是對(duì)城市住房社會(huì)保障的運(yùn)作過(guò)程相應(yīng)要有一個(gè)健全有效的監(jiān)督管理機(jī)制。

城市住房社會(huì)保障的基本目的是確保城市住房困難家庭都能“住有所居”，以滿足其基本的生存和發(fā)展需要。因而，政府提供的社會(huì)保障性住房能否公平地落實(shí)到城市住房困難家庭就顯得非常關(guān)鍵。城市住房社會(huì)保障公平應(yīng)包括兩方面含義：一是社會(huì)保障性住房必須真正用于保障符合條件的城市住房困難家庭，而不是其他類型家庭；二是在社會(huì)保障性住房政策的執(zhí)行上應(yīng)公平對(duì)待納入城市住房社會(huì)保障的每一個(gè)住房困難家庭。只要做到了公平，才能確保社會(huì)保障性住房真正落實(shí)到城市住房困難家庭頭上，城市住房社會(huì)保障政策才不會(huì)偏離其既定的方向，否則就會(huì)沖擊到房地產(chǎn)市場(chǎng)，加劇城市住房分配的不公，影響城市社會(huì)的安定和諧。

3、效率原則

城市住房社會(huì)保障運(yùn)作中的政府效率包括兩個(gè)方面：

——社會(huì)保障性住房供應(yīng)效率

社會(huì)保障性住房供應(yīng)效率建設(shè)、收購(gòu)、回購(gòu)，主要是建設(shè)效率。因?yàn)樯鐣?huì)保障性住房總量的增加最終還要靠新建來(lái)解決。社會(huì)保障性住房建設(shè)需要耗費(fèi)各種社會(huì)資源，資源耗費(fèi)可通過(guò)具體的建設(shè)成本費(fèi)用反映出來(lái)。政府為城市中低收入住房困難家庭提供住房社會(huì)保障，基本目的不是要獲取利潤(rùn)，而是著眼于城市住房分配公平，平抑過(guò)高房?jī)r(jià)，確保城市居民均能“住有所居”。但是，在社會(huì)保障性住房的供應(yīng)上，無(wú)論是建設(shè)，還是收購(gòu)、回購(gòu)，均要發(fā)生相應(yīng)的成本費(fèi)用。這些成本費(fèi)用必須依靠政府有關(guān)稅費(fèi)的減免和一定公共財(cái)力的投入。因此，社會(huì)保障性住房的供應(yīng)必須要考慮投資、建設(shè)、分配、管理過(guò)程中資金運(yùn)作的良性循環(huán)，并且要盡量減少不必要的成本費(fèi)用，用最小的成本費(fèi)用（或資源）耗費(fèi)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障性住房效益的最大化。也就是說(shuō)，社會(huì)保障性住房的供應(yīng)必須是有效率的，否則城市住房社會(huì)保障就會(huì)難以為繼。

——社會(huì)保障性住房管理效率

社會(huì)保障性住房管理效率包括分配、使用管理、清退、日常物業(yè)管理。建成后的社會(huì)保障性住房，最后要具體落實(shí)到城市中低收入的住房困難家庭之中，而且分配到具體的住房困難家庭之后，還要有完善的物業(yè)管理，并要及時(shí)發(fā)現(xiàn)和清退不再符合城市住房社會(huì)保障條件的家庭的社會(huì)保障性住房。在這個(gè)過(guò)程中也有一個(gè)管理的問(wèn)題，而且同樣要發(fā)生相應(yīng)的成本費(fèi)用（耗費(fèi)一定的社會(huì)資源）。如果對(duì)社會(huì)保障性住房的管理不僅是有效的，而且是高效的，那就能將管理上發(fā)生的成本費(fèi)用降到最小，從而在管理上確保社會(huì)保障性住房效益的最大化。

政府向符合條件的城市住房困難家庭提供社會(huì)保障性住房必定要占用一定的社會(huì)資源，不僅建設(shè)社會(huì)保障性住房要占用一定的資源（如土地、基礎(chǔ)設(shè)施等）和成本，而且城市住房社會(huì)保障政策的制定和執(zhí)行也需要耗費(fèi)一定的人力、物力和財(cái)力。因此，在城市住房社會(huì)保障運(yùn)作過(guò)程中，政府效率就變得極其重要。如果城市住房社會(huì)保障的資源、成本、費(fèi)用耗費(fèi)要遠(yuǎn)高于市場(chǎng)的平均水平，那就說(shuō)明政府運(yùn)作是失敗的，或至少說(shuō)運(yùn)作是有問(wèn)題的。對(duì)城市住房社會(huì)保障的運(yùn)作，不管是社會(huì)保障性住房的建設(shè)（或收購(gòu)），還是具體政策的制定和執(zhí)行，都必須考慮政府在資源、成本、費(fèi)用上的耗費(fèi)，必須盡量降低和減少不必要的耗費(fèi)，以實(shí)現(xiàn)城市住房社會(huì)保障政策各方面效益的最大化，使之真正造福于城市住房困難家庭。

公共政策治理工作的最高境界，不是由法規(guī)管理部門(mén)對(duì)公共政策進(jìn)行定期修正，而是建立一套完善和嚴(yán)格的公共政策評(píng)價(jià)機(jī)制，讓公共政策自動(dòng)升級(jí)。如何建立體現(xiàn)公共利益、更具民主與公開(kāi)、更具效率和效能的社會(huì)保障性住房政策，從政策和制度創(chuàng)新的角度看，將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。■