安徽省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與衛(wèi)生資源配置研究

張同利，李 俠

（安徽財經(jīng)大學(xué)，安徽 蚌埠 233000）

1 引言

黨的十七大報告中明確提出，科學(xué)發(fā)展觀的根本方法是統(tǒng)籌兼顧。在需要統(tǒng)籌發(fā)展的多種關(guān)系中，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展無疑處在十分重要地位。2010年的中央一號文件是體現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略最突出的文件，不僅文件標(biāo)題中含有“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”四個字，具體內(nèi)容更是無處不體現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的思想。

而與廣大人民群眾生命健康息息相關(guān)的城鄉(xiāng)衛(wèi)生事業(yè)對于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展又起著突出作用。長期以來，由于我國社會城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)的特征，包括醫(yī)療資源在內(nèi)的各種社會資源享有與分配存在著嚴重不平衡，致使城鄉(xiāng)差距日益增大。雖然近年來新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度形成了以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟制度，對減輕農(nóng)民因疾病帶來的經(jīng)濟負擔(dān)、提高農(nóng)民健康水平起到了重要作用，但是當(dāng)前我國衛(wèi)生資源配置的城鄉(xiāng)差距仍然過大。如何縮小城鄉(xiāng)衛(wèi)生差距，合理配置城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源，實現(xiàn)城鄉(xiāng)衛(wèi)生的均衡發(fā)展，讓農(nóng)民也能享受到和城鎮(zhèn)居民同樣的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，全面提高我國農(nóng)村居民健康保障水平和生活質(zhì)量，這是擺在我們面前的重要課題之一。

2 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌與衛(wèi)生資源配置的內(nèi)涵

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展就其內(nèi)涵和實質(zhì)來講，就是要把城市與農(nóng)村、農(nóng)業(yè)與工業(yè)、農(nóng)民與市民作為一個整體，納入經(jīng)濟社會發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃中去通盤考慮，把城市和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展中存在的問題及其相互關(guān)系綜合起來研究，統(tǒng)籌加以解決，建立有利于改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的市場經(jīng)濟體制，實現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、城鄉(xiāng)一體的協(xié)調(diào)發(fā)展。

衛(wèi)生資源是社會在提供醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)過程中占用或消耗的各種生產(chǎn)要素的總稱。衛(wèi)生資源配置是指衛(wèi)生資源在衛(wèi)生行業(yè)(或部門)內(nèi)的分配和轉(zhuǎn)移(流動)。其有兩層含義：一是衛(wèi)生資源的分配——稱為初配置，其特點是衛(wèi)生資源的增量分配；二是衛(wèi)生資源的流動——稱為再配置，其特點是衛(wèi)生資源的存量調(diào)整。衛(wèi)生資源配置的內(nèi)容主要有衛(wèi)生機構(gòu)的設(shè)置、醫(yī)院床位、衛(wèi)生人力、衛(wèi)生設(shè)備和衛(wèi)生經(jīng)費配置等5個方面[1]。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源合理配置，就是用科學(xué)的發(fā)展觀和統(tǒng)籌的思路，建立起城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源合理配置的新體制和運行機制，從而縮小城鄉(xiāng)衛(wèi)生差距，合理配置城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生資源，實現(xiàn)城鄉(xiāng)衛(wèi)生的均衡發(fā)展，讓農(nóng)民也能享受到和城鎮(zhèn)居民同樣的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，全面提高我國農(nóng)村居民健康保障水平和生活質(zhì)量。

3 安徽省衛(wèi)生資源配置的現(xiàn)狀

3.1 衛(wèi)生資源總量進行了調(diào)整

2005年～2009年安徽省在衛(wèi)生機構(gòu)總量方面呈遞減趨勢，且減幅比較明顯。但在醫(yī)院和衛(wèi)生院床位數(shù)、衛(wèi)生技術(shù)人員等方面的總量則呈遞增趨勢，且增加比較明顯。

從衛(wèi)生機構(gòu)來看，2005年～2009年，衛(wèi)生機構(gòu)總數(shù)減少了1649個。其中醫(yī)院和衛(wèi)生院、疾病預(yù)防控制中心（防疫站）、門診（部，所）、?？品乐危ㄋ⒄荆┑炔糠謾C構(gòu)數(shù)量也都有所減少。從床位數(shù)和衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)來看，兩者數(shù)量均有明顯增加。如醫(yī)院和衛(wèi)生院床位數(shù)在5年的時間內(nèi)增加了3萬張，衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)5年間共增長2.8萬人(見表1)。

表1 2005年～2009年安徽省衛(wèi)生資源配置情況

3.2 農(nóng)村衛(wèi)生資源總量不斷增長

近年來，安徽省政府為建立完善社會主義市場經(jīng)濟體制下的農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)體系、優(yōu)化農(nóng)村衛(wèi)生資源配置、提高其效率和效益、滿足農(nóng)村居民多層次的健康需求、提高農(nóng)村居民健康水平，不斷加強對農(nóng)村地區(qū)衛(wèi)生資源的投入，使得農(nóng)村衛(wèi)生資源配置方面有了顯著改善。2005年～2009年，鄉(xiāng)村醫(yī)生和衛(wèi)生員數(shù)量共增加0.2萬人；參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療人數(shù)持續(xù)增長，已由2005年的614萬人，增加到2009年的4651.7萬人，增加了4037.7萬人；截至2009年末，新農(nóng)合參合率已達到93.57%，有效地減輕了農(nóng)民就醫(yī)的經(jīng)濟負擔(dān)，改善了農(nóng)民的就醫(yī)狀況，提高了農(nóng)民健康水平。

在村衛(wèi)生室總量方面則呈遞減趨勢，且減幅比較明顯。2005年～2009年間村衛(wèi)生室數(shù)量由2.3萬個，下降到1.9萬個，共減少0.4萬個。究其原因在于近年來在優(yōu)化農(nóng)村衛(wèi)生資源配置方面，安徽省堅持“控制總量、盤活存量、優(yōu)化增量、提高質(zhì)量”的原則，結(jié)合各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃的調(diào)整、交通條件的改善和農(nóng)村衛(wèi)生資源的現(xiàn)狀，調(diào)整農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生資源的布局，對原有的村衛(wèi)生診所進行了整合。并按照《安徽省農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)設(shè)置指導(dǎo)意見》的要求，原則上一個行政村設(shè)置一所村衛(wèi)生室。衛(wèi)生院所在地的行政村可以不設(shè)衛(wèi)生室，人口少的鄰近行政村也可以聯(lián)合設(shè)置衛(wèi)生室。因此，近年來在村衛(wèi)生室總量方面有所下降（見表2）。

表2 2005年～2009年安徽省農(nóng)村衛(wèi)生資源配置情況

3.3 衛(wèi)生資源區(qū)域配置不平衡

近年來，安徽省各市之間的衛(wèi)生資源配置差距也在不斷拉大。以2008年為例，每萬人中，衛(wèi)生機構(gòu)數(shù)最高的池州市比最低的亳州市高出49.8個；醫(yī)院和衛(wèi)生室數(shù)最高的黃山市比最低的宿州市高出7.3個；衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)最高的銅陵市比最低的亳州市高出435.6個；醫(yī)院和衛(wèi)生室床位數(shù)最高的合肥市比最低的亳州市高出324.8個；村衛(wèi)生室數(shù)最高的黃山市比最低的阜陽市高出37.9個；鄉(xiāng)村醫(yī)生和衛(wèi)生人員數(shù)最高的安慶市比最低的銅陵市高出59.9人（見表3）?？梢姡不帐?nèi)各市的衛(wèi)生資源配置差距依然較大。總體來說，皖南地區(qū)在衛(wèi)生資源配置方面要優(yōu)于皖北地區(qū)。

表3 2008年安徽省部分城市衛(wèi)生資源配置情況

4 優(yōu)化安徽省城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源配置的措施

4.1 樹立大衛(wèi)生觀，實行全行業(yè)管理

衛(wèi)生行政部門要根據(jù)實際需求，在資源配置上摒棄狹隘的地方保護主義，理順醫(yī)療機構(gòu)的行政管理體制，徹底打破條塊分割的管理模式。在理順行政管理體制的基礎(chǔ)上，合并重組功能重疊、地理位置接近的醫(yī)療機構(gòu)；關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)、遷經(jīng)營管理效益不當(dāng)、運轉(zhuǎn)效率低下的醫(yī)療機構(gòu)，以規(guī)模效益來實現(xiàn)資源共享，著重在縱向上進行衛(wèi)生資源的再分配。要堅持“把高層醫(yī)院做精，中層醫(yī)院做大、做強，基層醫(yī)院做好”的原則，降低服務(wù)成本，提高服務(wù)質(zhì)量，從機構(gòu)設(shè)置、經(jīng)費投入與衛(wèi)生人力開發(fā)等方面來滿足城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療需求，從而真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源的合理配置。

4.2 加強城鄉(xiāng)衛(wèi)生規(guī)劃，合理配置衛(wèi)生資源

衛(wèi)生資源在不同衛(wèi)生機構(gòu)間的配置依據(jù)應(yīng)體現(xiàn)居民的衛(wèi)生服務(wù)需求，因而不同等級或功能的衛(wèi)生機構(gòu)資源的配置應(yīng)有所不同。由于絕大多數(shù)的基本醫(yī)療服務(wù)和公共衛(wèi)生服務(wù)是由基層衛(wèi)生機構(gòu)提供的，所以衛(wèi)生資源配置應(yīng)呈正三角形態(tài)，即資源配置越往基層衛(wèi)生機構(gòu)數(shù)量越大[2]。然而，目前安徽省衛(wèi)生資源的配置呈倒三角形態(tài)。目前，全省大部分的衛(wèi)生資源集中在城市，而絕大部分的城市衛(wèi)生資源又集中在大醫(yī)院，使真正能夠且應(yīng)當(dāng)向居民提供最大量預(yù)防保健和基本衛(wèi)生服務(wù)的基層衛(wèi)生機構(gòu)以及占人口絕大多數(shù)的農(nóng)村地區(qū)的衛(wèi)生資源配置缺乏且質(zhì)量低，直接導(dǎo)致衛(wèi)生服務(wù)的供給不足，無法滿足居民的健康需求。這種“漏斗”型衛(wèi)生資源配置與社會對衛(wèi)生服務(wù)的需要不相適應(yīng)，也沒有體現(xiàn)出“公平性”。既沒有滿足人們生命健康所需，又沒有使衛(wèi)生資源效用價值最大化。

因此，城鄉(xiāng)衛(wèi)生規(guī)劃的核心就是合理配置和優(yōu)化組合城鄉(xiāng)區(qū)域內(nèi)的全部衛(wèi)生資源，建立與社會經(jīng)濟發(fā)展以及衛(wèi)生服務(wù)需求相適應(yīng)的、經(jīng)濟有效的、公平的衛(wèi)生服務(wù)體系。進行城鄉(xiāng)衛(wèi)生規(guī)劃時，要根據(jù)安徽省各市區(qū)城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平、人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)、居民的主要衛(wèi)生問題及衛(wèi)生資源狀況等，滿足城鄉(xiāng)居民的基本衛(wèi)生服務(wù)需求。通過制定城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源配置標(biāo)準，確定衛(wèi)生資源的總量結(jié)構(gòu)、布局與層次，以及衛(wèi)生服務(wù)結(jié)構(gòu)的規(guī)模和比例，使衛(wèi)生服務(wù)體系能向全區(qū)域居民提供公平、有效的衛(wèi)生服務(wù)[3]。

在這方面，可以借鑒銅陵市的成功經(jīng)驗。安徽省銅陵市的“均衡教育”已名聞遐邇，但這里同樣成效顯著的還有“均衡衛(wèi)生”。2008年以來，銅陵市破除城鄉(xiāng)衛(wèi)生二元體制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)衛(wèi)生事業(yè)均衡發(fā)展，走出了一條通過“上提”、“下沉”、“外移”構(gòu)建新型城鄉(xiāng)衛(wèi)生服務(wù)體系的創(chuàng)新之路?！吧咸帷?，就是提高農(nóng)村衛(wèi)生資源占有率和優(yōu)良率。從2008年起，銅陵市政府加大了投入，對全市16所鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、152個村衛(wèi)生室進行標(biāo)準化建設(shè)，新建成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院設(shè)備配置接近城市醫(yī)院水平?！跋鲁痢保褪菍⒊鞘袃?yōu)良衛(wèi)生資源向農(nóng)村和社區(qū)配置。該市優(yōu)先整合現(xiàn)有資源，鼓勵城市醫(yī)院和企業(yè)醫(yī)院過于集中的衛(wèi)生資源向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，在社區(qū)衛(wèi)生發(fā)展過程中，引導(dǎo)城市醫(yī)院向社區(qū)“伸腿”，健全社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。“外移”，就是將城市衛(wèi)生資源向主城區(qū)以外轉(zhuǎn)移，根據(jù)“一主兩副”的城市發(fā)展規(guī)劃，將主城區(qū)過于集中的衛(wèi)生資源向東部和南部城區(qū)“外移”。同時，銅陵市還在基本醫(yī)療保障方面做到讓群眾“均享化”。銅陵市積極建立并完善相應(yīng)的醫(yī)療保障制度，確保讓群眾看得起病。在沒有國家和省級配套資金支持的情況下，銅陵市就加大財政投入，在全省率先全面實施新型農(nóng)村合作醫(yī)療，并提前3年實現(xiàn)國家提出的新農(nóng)合醫(yī)療制度全覆蓋目標(biāo)。2008年、2009年、2010年，又將新農(nóng)合年人均籌資標(biāo)準分別提高到100元、130元和180元，使農(nóng)民能享受報銷補償?shù)谋壤c城鎮(zhèn)居民大體一致，為城鄉(xiāng)醫(yī)保制度接軌創(chuàng)造條件。

4.3 制定傾斜政策，鼓勵衛(wèi)生技術(shù)人員下基層服務(wù)

衛(wèi)生人力資源在城市相當(dāng)充足甚至過盛，而在縣級以下基層單位又嚴重缺乏。近年來，由于諸多方面原因，醫(yī)科大學(xué)畢業(yè)生不愿下到縣級以下基層醫(yī)療衛(wèi)生單位，反之農(nóng)村醫(yī)療單位的一些高學(xué)歷或經(jīng)驗豐富的衛(wèi)生技術(shù)人員以考研究生、調(diào)動等多種途徑流向城市或經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。這就形成城市大醫(yī)院過多集中高學(xué)歷、高職稱、高技術(shù)的醫(yī)技人員，而縣級以下基層醫(yī)院則出現(xiàn)人才缺乏，大多為低學(xué)歷人員，有的專業(yè)或?qū)W科無人的局面[4]。要扭轉(zhuǎn)這種局面，就需要政府制定相應(yīng)的傾斜政策，鼓勵衛(wèi)生技術(shù)人員下基層服務(wù)。例如日本在縮小城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源配置差別方面，就十分重視偏遠農(nóng)村、山區(qū)、海島等偏僻地區(qū)的健康保障，并采取積極有效的措施來縮小城鄉(xiāng)差別。一是政府出資在偏僻地區(qū)建立保健所、診療所。二是政府選派到偏僻地區(qū)的衛(wèi)生人員的報酬全部由政府負擔(dān)。三是由各級政府共同出資興辦自治醫(yī)科大學(xué)，專門培養(yǎng)實用型的偏僻地區(qū)醫(yī)療保健人才。學(xué)生來源由各縣級政府擇優(yōu)選送，學(xué)費由政府承擔(dān)，且畢業(yè)后以合同的形式強制性的必須到偏僻地區(qū)服務(wù)9年方可自由開業(yè)或到城市醫(yī)療保健機構(gòu)。四是政府不斷為偏僻地區(qū)設(shè)置現(xiàn)代化的醫(yī)療設(shè)施，如遠程會診系統(tǒng)等。因此，我們也可以適當(dāng)借鑒這些有效措施，爭取早日實現(xiàn)城鄉(xiāng)衛(wèi)生的均衡發(fā)展，讓農(nóng)民也能享受到和城鎮(zhèn)居民同樣的優(yōu)質(zhì)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，全面提高我國農(nóng)村居民健康保障水平和生活質(zhì)量，值得一提的是2008年3月，安徽省為深入貫徹落實黨的“十七大”精神和衛(wèi)生部等七部委《關(guān)于城市衛(wèi)生支援農(nóng)村衛(wèi)生工作的意見》，積極推進農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，以實施省政府“民生工程”為抓手，加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的支援力度，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的服務(wù)能力，滿足廣大農(nóng)村居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生需求，根據(jù)省政府《關(guān)于進一步加快農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展的意見》，省衛(wèi)生廳發(fā)起了一項城市醫(yī)療機構(gòu)支援農(nóng)村衛(wèi)生工作的衛(wèi)生支農(nóng)工程，即“雙千工程”。按照項目實施方案的要求，從2008年到2010年，全省每年從二級以上各類醫(yī)療機構(gòu)選派1000名具有良好的政治素質(zhì)、職業(yè)道德、醫(yī)療技術(shù)水平和業(yè)務(wù)能力的醫(yī)務(wù)人員到缺乏醫(yī)療技術(shù)骨干、服務(wù)能力不足的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院進行為期一年的技術(shù)掛職，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的服務(wù)能力和管理水平，同時為對口支援的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院每年培養(yǎng)1000名醫(yī)療技術(shù)骨干。截至2010年2月，全省17個市和省直醫(yī)療單位共計229家二級以上醫(yī)療單位選派1018名衛(wèi)生技術(shù)骨干對口支援385家鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院,接受進修人數(shù)898人，項目整體組織實施和進展情況良好[3]。這些舉措對促進城鄉(xiāng)衛(wèi)生事業(yè)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，加強農(nóng)村衛(wèi)生人才隊伍建設(shè)，提高農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)水平，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的管理水平都起到了積極作用。

[1] 姚玲亞，姚玉泉. 城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源配置不合理問題探討[J].現(xiàn)代保?。横t(yī)學(xué)創(chuàng)新研究，2007，4（5）：28.

[2] 楊敬宇，袁占國. 我國衛(wèi)生資源配置中存在的主要問題 [J].中國衛(wèi)生資源，2005，8（2）：51-52.

[3] 任 苒．區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃與衛(wèi)生資源配置[J]．醫(yī)學(xué)與哲學(xué)，2000，21（5）：8-10．

[4] 韓優(yōu)莉．我國農(nóng)村衛(wèi)生資源配置現(xiàn)狀及配置標(biāo)準研究進展[J]．中國衛(wèi)生經(jīng)濟，2005，24(1)：16．