□ 陳建國

發(fā)達地區(qū)農村基層民主選舉的新情況新問題
——對紹興市村兩委換屆選舉的跟蹤調研

□ 陳建國*

農村基層民主選舉是我國民主進程中的一塊試驗田和培訓基地。社會變革給發(fā)達地區(qū)農村選舉帶來新問題,本文通過對紹興市村級民主選舉的跟蹤調研,總結經驗、剖析問題,并在此基礎上提出:實現(xiàn)“四個民主”有機結合;規(guī)范選民登記的程序與方法;合理約束候選人的資格條件;理順行政村合并之后的各種關系;發(fā)揮農村利益集團的積極作用等對策。

發(fā)達地區(qū);農村;民主選舉

前 言

農村基層民主建設的水平直接影響我國民主政治的推進、影響農村社會的和諧、影響現(xiàn)代化的進程。從某種意義上說,農村民主政治已成為我國民主進程中的一塊試驗田和培訓基地。實行村民自治,使選舉民主與協(xié)商民主有機融合,這為中國特色民主政治之路提供了有益的探索。①徐勇:《鄉(xiāng)土中國的民主選舉》,華中師范大學出版社2001年版,第121頁。

村民自治的主要內容包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。其中民主選舉是“四個民主”的重要前提。沒有合法有序的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督都將是空中樓閣。通過民主選舉,能夠極大地調動廣大農民的積極性,發(fā)揮其創(chuàng)造性。

近年來,隨著改革的不斷深入,農村社會關系發(fā)生了深刻的變化。紹興市農村基層民主選舉面臨著許多新情況、新問題。如何面對新情況,貫徹落實科學發(fā)展觀,進一步健全和完善公正、科學、合理的農村基層民主制度和機制,不斷增強農村基層民主選舉的科學性和規(guī)范性,是一個十分重要的課題。

一、社會變革:農村民主選舉帶來的新情況

隨著農村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化,農村社會結構發(fā)生了深刻的變化,開放性、流動性大大增強,原有的區(qū)域界線和地緣關系進一步打破,傳統(tǒng)的人際關系、倫理道德、價值觀念等受到巨大沖擊,各種利益之間錯綜復雜。社會變革也給發(fā)達地區(qū)農村民主選舉帶了諸多新問題,這也對農村基層民主制度的健全和完善提出了更高的要求。

(一)農民的政治訴求高漲給選舉提出更高的要求

隨著農村經濟的快速發(fā)展,農民群眾的政治訴求也逐步提高。美國社會學家戴維斯的J曲線理論解釋說:“客觀生活狀況的改善會導致人們產生更高的期望值?！?/p>

一方面,農民更加關心村級事務的管理。例如,村辦企業(yè)的承包、計劃生育指標分配等關系到農民切身利害的事務;另一方面,農民對選誰用誰也更加關注。

政治訴求的高漲使得競爭日趨激烈。一是村干部政治經濟地位提高帶來新的競爭。例如,政府扶持建設農村項目的增多,使村干部的地位和作用更加突出;并村后村干部數(shù)量的減少,村干部除了得到規(guī)定的工資補助,甚至還有一些“隱形”收入。不少“富裕村”、“征地村”擁有不少集體資產,使村干部這一崗位的含金量大大提高。二是村級組織選舉的競爭已從村主要干部選舉的競爭向一般干部、村民小組長、村民代表全方位競爭延伸。

(二)農村經濟精英和利益集團給選舉帶來較大的影響

在經濟比較富裕的村莊,經濟精英憑借個人經濟實力能為農民排憂解難,吸引了大批百姓在自己周圍并形成權威。在這一基礎上,他們開始影響甚至操縱鄉(xiāng)村基層的民主選舉,對基層政治權力形成了不同程度的沖擊。

隨著市場經濟的發(fā)展和完善,部分農民實現(xiàn)了職業(yè)轉換,農民對社會性資源的占有狀況發(fā)生了巨大的變化,在農村形成了普通農業(yè)勞動者、農民雇工、個體工商戶和私營企業(yè)主等以經濟利益為紐帶的利益集團,這些利益集團盡管還存在“群體性不強”、“綜合利益表達和保護能力差”等缺陷,為了維護切身利益,也開始影響農村基層的民主選舉。①肖勇、陶萬輝:《我國農村利益集團發(fā)展的現(xiàn)狀及其對基層民主政治建設的影響》,《中共成都市委黨校學報》,2002年第5期。

(三)農村稅費和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革給選舉帶來新的考驗

農業(yè)稅取消,村級財務收支矛盾逐步表現(xiàn)出來,產生了一些負面影響。一是影響了選舉的成本。二是切斷了一些貧困村級組織逐步消化債務的渠道,影響農村組織的凝聚力。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革后,一大批年輕干部走上鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導崗位。在這些年輕干部中,有的缺少農村工作經驗,對村情熟悉了解不夠;有的原來沒有從事過換屆選舉工作,對換屆選舉適用的法律、法規(guī)不熟,對處置選舉中的突發(fā)事件缺乏經驗,減弱了對換屆選舉工作的指導力度,同時也增加了選舉培訓的難度。

(四)行政村區(qū)劃調整給選舉帶來新的挑戰(zhàn)

行政村合并是一種全新的基層管理創(chuàng)新,給選舉帶來了新的問題與考驗。

一是選舉的不穩(wěn)定因素明顯增多。由于行政村調整時間較短,村民對新村缺乏認同感,“并村不并心”的現(xiàn)象較為普遍。一些地方并村后集體資產、財務處置等還有許多遺留問題,這些問題容易引起由換屆選舉而引發(fā)新的矛盾。

二是原大小自然村利益兼顧難。換屆選舉中,由于受村干部職數(shù)的限制,村干部的競爭將會更加激烈。

三是選舉的組織更加困難,選舉的成本也不斷增大。村級規(guī)模調整后,村域范圍擴大,黨員和選民的數(shù)量明顯增多,給選舉的組織工作增加了難度。同時,隨著選舉規(guī)模的擴大,選舉成本必將隨之大幅增加。

二、“四高現(xiàn)象”:村級民主選舉的特點透視

紹興市共有2205個村黨組織和村民委員會進行換屆選舉。通過換屆,全市共選舉產生了7721名村黨組織班子成員和8006名村委會成員。選舉具有鮮明的特點,積累了寶貴經驗。

(一)“四高現(xiàn)象”的出現(xiàn)

1.選民的理性預期高

選民投票是一個十分復雜的問題,其取向多種多樣。選民的投票取向大致可分為四種:“能人取向”、“好人取向”、“政治取向”和“關系取向”。從選舉的問卷調查看(見表一),“能人取向者居多”,“好人取向”者次之,而“關系取向”和“政治取向”者最少。這表明:選民的選擇取向已趨于理性化,更重視候選人的才干和德行。

表一 投票選舉村干部的期望值單位%

2.選民參選率高

全市村黨組織換屆選舉黨員參選率達93.4%,村民委員會換屆選舉群眾參選率達95.6%。村黨組織換屆選舉一次成功的有1840個,占83.8%,村民委員會換屆選舉一次成功的有765個,占35%。村黨組織換屆選舉中,有237個村黨組織實行書記黨內直接選舉。村民委員會換屆選舉中,共有1700個村實行了“兩薦直選”或“自薦海選”的選舉辦法,進一步完善了“海推海選”制度。

據(jù)抽樣調查:40個樣本村中,有6個村莊的投票率為100%,投票率最低的村為73%,40個樣本村的平均投票率為95.6%;投票率在80%及以下的村占3個,占全部樣本村的7.5%;投票率在81-90%之間的占4個;在91-99%之間的有28個,占70%。(見表二)

表二 不同村莊的投票率

3.競爭程度高

根據(jù)競爭性指數(shù)的大小可以對一個村莊的選舉競爭的激烈性程度進行判斷。①于毓藍:《農村基層民主的政治文化分析——蘇南模式》,社會科學出版社2006年版,第45頁。將村莊分為三種類型:第一種類型為高度競爭的村莊,其競爭性指數(shù)在0.667以上;第二種是中度競爭的村莊,其選舉競爭性指數(shù)在0.333至0.667之間;第三種是低度競爭的村莊,競爭性指數(shù)在0.333以下。為此,我們進行了抽樣調查。在本次調查中,30個村提供了選舉回收的有效票數(shù)、當選村主任候選人得票數(shù)、得票最多的落選村主任候選人得票數(shù)。由下表數(shù)據(jù)可以知道,紹興在村委會換屆選舉中,高度競爭、中度競爭和低度競爭的村莊分別占有效樣本村的57.1%、26.4%和16.5%。這說明換屆選舉的競爭性是非常高的。

表三 30個有效樣本村村委會換屆選舉的競爭性指數(shù)

4.班子素質提高

通過換屆選舉,使村“兩委”班子的素質有了很大的提高。

一是文化程度得到提高。村“兩委”班子成員特別是村黨組織書記、村委會主任的文化程度明顯提高。村黨組織書記和村委會主任中,高中以上文化程度占46.6%,大專以上文化程度占22.7%,分別比上屆提高30.1和18.1個百分點。

二是平均年齡更輕。新一屆村“兩委”班子成員平均年齡為46.0歲,主職干部平均年齡為46.5歲, 35周歲以下的有1410人,占9.7%。

三是“雙帶雙創(chuàng)”型人才增多。各地采取多種辦法,積極吸納企業(yè)經營管理者、專業(yè)合作組織領辦人等農村優(yōu)秀人才進入村“兩委”班子。

四是女村官增多。對女村委進行專職專選是換屆選舉的一大亮點。各村按要求將女委員“專職專選”,并實行選票“單列單選”。全市村“兩委”班子中,共有女干部2451人,其中女書記60人,女主任29人。村民委員會共有女委員2008名,平均每個村的婦女委員由原來的0.41名增加到0.92名,基本實現(xiàn)了每個村的村委會中都有婦女委員的要求。

五是大學生村官增多。全市有69名大學生“村官”通過法定程序當選為村黨組織成員,為新農村建設帶來了生機和活力。

(二)成功經驗

紹興市村級組織換屆工作組織周密、嚴格依法、過程民主、宣傳到位,選舉結果不僅體現(xiàn)了組織意圖,而且更好地反映了農村黨員群眾的意愿,廣大農村黨員群眾反映較好。

1.組織是關鍵

村級組織換屆選舉之所以取得成功,最根本的原因,是把堅持黨的領導貫穿于整個換屆選舉工作的始終,尤其是通過加強黨的領導,有效落實領導責任,整合力量,發(fā)揮部門職能優(yōu)勢,構建黨委、人大、政府及各有關部門密切配合的工作體制和運行機制,形成強有力的工作推進合力。

2.調研是基礎

紹興市自上而下開展了村級組織換屆工作專題調研,基本摸清了村級組織的現(xiàn)狀和換屆面臨的新情況、新問題,為換屆工作提供了依據(jù)。結合各級領導干部“走進矛盾、破解難題”專項行動,對全市摸排出來的150個“經濟薄弱村、矛盾突出村”進行了集中幫扶整轉。在調查摸底的基礎上,在上虞市的小越鎮(zhèn)進行了全市村級組織換屆選舉試點。

3.創(chuàng)新是動力

在全面推行村黨組織選舉“兩推一選”制度的基礎上,各地積極探索在推薦提名上擴大民主的方法,落實黨員群眾的民主權利,激發(fā)他們的政治熱情。如上虞市、新昌縣、袍江新區(qū)將群眾推薦測評的范圍由村民代表擴大到以戶為單位等。在村民委員會選舉中,推廣了上虞市的試點經驗,推行了以“競選人自薦報名、村民代表民主推薦、無候選人直接選舉”為主要內容的“兩薦直選”辦法,取得了較好的效果。

4.規(guī)范是保證

一是規(guī)范競選行為。市、縣兩級對村級組織換屆過程中的各個環(huán)節(jié)都制定了指導性的實施意見,規(guī)范競選行為,特別是改進候選人的介紹方式,大力提倡候選人書面競職演說和競職承諾。

二是嚴肅選風選紀。市紀委、市委組織部、市公安局聯(lián)合發(fā)文,嚴肅選前、選中、選后各個環(huán)節(jié)的有關紀律,要求在“六個必須、六個嚴禁”的基礎上,做到“六個一律”?？h(市、區(qū))相關部門也制定相應辦法嚴肅選風選紀。據(jù)統(tǒng)計,全市在村級組織換屆選舉期間,共查處各類違法、違紀案件107起;處理違法違紀人員137人,其中黨紀處分3人、刑事處分77人、行政處分57人,為換屆選舉工作營造了風清氣正的良好氛圍。

三、“新”與“舊”的交織:換屆選舉存在的問題透析

在換屆選舉暴露的問題中,既有過去在選舉實踐中出現(xiàn)過的老問題,也有新發(fā)現(xiàn)的問題。

(一)主要問題

1.選民登記制度存在漏洞

一是選民登記成了“登記選民”。選舉權是公民最基本的政治權利之一。但在我國,民主制度還很不完善,尤其是選舉活動與選民利益脫節(jié),導致了一些選民的參選積極性并不高,在登記活動中常處于一種被動狀態(tài)。為了保證選舉活動的成功,選舉機構不得不挨家挨戶上門“登記選民”。這種“登記選民”的做法,雖然在提高參選率等方面起到了積極作用,但也大大增加了選舉的工作量,而且容易出現(xiàn)漏登現(xiàn)象。

二是存在“選擇性登記”的漏洞。目前,直接選舉面臨著一些突出的問題,如流動人口增加,選民登記難度加大等等。為了取得高參選率和確保實現(xiàn)“組織意圖”,一些地方除了加大宣傳力度、加強組織領導之外,也會采取一些“技術性手段”,包括在選民登記上做文章,如故意將一些難于參加選舉的選民漏登。

2.個別選舉沒有依法進行

第一,個別選舉沒有依法提名和確定?！督M織法》規(guī)定,“村民選舉委員會成員由村民會議或者各村民小組推選產生。”這個規(guī)定在一些地方并沒有得到很好的執(zhí)行。有的由村支部、原村委會代替,不經村民提名推選;有的自定名單后,用個別征求意見代替村民會議。一些地方,在候選人提名上不規(guī)范。有的地方工作簡單化,不是組織有選舉權的村民直接提名,而是搞一戶一提名。

第二,選舉期間沒有嚴格按照程序辦事。在個別地方選舉中存在簡化程序的現(xiàn)象,導致選舉“丟轉跑偏”,造成選民不滿,影響選舉的質量。

有的地方未按照《組織法》的規(guī)定,在選舉的二十天以前公布有選舉權和被選舉權的村民名單;有的工作不細致,造成部分有選舉權的村民漏登,沒有選舉權的錯登;有的委托投票不規(guī)范等。

3.選舉功利化趨勢明顯

選舉的一個新問題就是選舉功利化趨勢明顯,不正當?shù)母偁幨侄螐碗s多樣。例如,在選舉期間不正當拉票現(xiàn)象時有發(fā)生。主要表現(xiàn)在拉票現(xiàn)象隱晦,方式多種多樣,難以追查。有的請客送禮,有的胡亂許諾,甚至出現(xiàn)雇人拉票現(xiàn)象。

4.選民的理性預期與實際投票情況存在差距

部分選民的理性預期和實際的投票情況并不一致。選民因各種因素制約,依自己對候選人的印象、關系而定,多傾向于同行或本自然村的候選人,缺乏理性的根據(jù)來支持自己的判斷,這降低了選舉的質量,并給一些不良現(xiàn)象的發(fā)生留下隱患。

(二)原因透析

選舉過程產生的主要問題既有制度方面的原因,也有社會變遷的大背景所導致的,還有宗族、個人素質等方面的原因。

1.現(xiàn)行制度存在一定的缺陷

關于村委會的選舉,《組織法》作了原則規(guī)定,考慮到各地的具體情況不同,《組織法》又要求各省、自治區(qū)、直轄市制定出具體的實施辦法。在具體操作上,許多地方做法不一,給有些鉆法律空子的人找到了借口,在一定程度上影響了選舉質量。①王禹《:村民選舉法律問題研究》,北京大學出版社2004年版,第23頁。2006年浙江省人大常委會修訂后的《村民委員會選舉辦法》進一步完善和細化了一些條款,為換屆選舉提供了更加完備的法制保障,但還有一些細節(jié)問題沒有得到很好解決,給基層選舉的實際操作帶來難度。

2.多元利益的博弈

選舉過程之所以出現(xiàn)高的理性預期、高的參選率與功利化明顯趨勢這樣的矛盾特征,主要是多元利益的博弈導致的。

第一,宗族利益對選舉影響顯著。在家族勢力的影響下,一些村民盲目隨從,投違心票,使公正、廉潔并且有能力的候選人不能當選。

第二,追求個人利益更加明顯。許多選民期望從候選人身上得到利益,也是選民投票沒有按照自己的理性預期的一種影響因素。

第三,以自然村為單位的利益博弈。以前的利益訴求,基本是以個人、宗族為單位的,但是行政村合并后,由于各自然村利益不同,有些選民過分強調自然村的利益,在選舉中也有所反映。

3.思想認識存在誤區(qū)

有的群眾思想認識不高,往往把民主票投成“關系票”、“家族票”、“利益票”。有的群眾認為換屆就是要換人,是村級班子“大換血”,極力想把現(xiàn)任干部全部“攆下臺”。有的人不珍惜自己的民主權利。

四、踐行科學發(fā)展觀:完善村級民主選舉之思路

建立和完善公正、科學、合理的農村民主選舉機制,必須以科學發(fā)展觀為指導,促進選舉民主與與協(xié)商民主協(xié)同發(fā)展,從基層民主的理念層面、制度層面、操作層面出發(fā)積極探索和實踐。

(一)實現(xiàn)“四個民主”有機結合

選舉民主必須與協(xié)商民主相結合。協(xié)商民主主張“以對話為中心”,通過自由而平等的對話、討論、協(xié)調和監(jiān)督等方式參與公共決策和政治生活,能夠避免選舉民主的一些弊端。②韓冬梅:《西方協(xié)商民主理論研究》,中國社會科學出版社2008年版,第8頁。

民主選舉是村民自治的前提,民主決策是村民自治的根本,民主管理是村民自治的實體,民主監(jiān)督是村民自治的保障。在這四個環(huán)節(jié)中,選舉只是民主的前提,而不是民主的全部。但在實際運作中,人們往往只關注轟轟烈烈的選舉,卻忽略了后三個環(huán)節(jié),使當選者手中的公共權力同樣具有相當?shù)摹皞€人自由發(fā)揮空間”。

為此,必須堅持四個民主一套車。通過健全公開制度,保障群眾的知情權,使村民了解決策、資源配置等相關信息;通過召開村民會議、“民主聽證會”等形式,共同協(xié)商涉及村民利益的一切重大事項,規(guī)范民主決策機制,保障群眾的決策權;強化監(jiān)督制約機制,保障群眾的監(jiān)督權。例如,實行選舉人承諾保證金制度,交由鄉(xiāng)村集體資產財務管理中心管理,承諾兌現(xiàn)則予以退還,否則沒收為村集體所有。

(二)規(guī)范選民登記的程序與方法

第一,制定統(tǒng)一的《選民登記法》。應由全國人大制定統(tǒng)一的《選民登記法》,規(guī)范選民登記程序和方法,以使公民的選舉權利得到有效的保護。

第二,實行自愿登記。改上門“登記選民”為設立選民登記站由選民自愿登記,不參加登記的選民視為放棄選舉權。實行自愿登記,將大大減少選舉工作量,有利于培育選民的參政意識,并可以規(guī)避“漏登風險”,避免選民把一些工作上的失誤看作是對其選舉權利的故意侵犯。

(三)合理約束候選人的資格條件

《組織法》第12條規(guī)定了村委會的任職條件。由于《組織法》所規(guī)定的村委會的任職條件過于籠統(tǒng),操作起來比較困難。為此,地方應該對這樣的規(guī)定加以具體化,以防止品行惡劣、能力低下的人進入村委會,濫用權力危害民眾。

按照對憲法相關規(guī)定的理解,地方對于村委會候選人資格是可以限制的,但是不能違反《組織法》的禁止條件,這些限制應該是以促進村民自治為目的,最低是不能影響村民自治功能的發(fā)揮。

(四)理順行政村合并之后的各種關系

行政村合并之后,原有的利益差異,權利歸屬問題極大地影響著選舉以及選舉之后的村級治理工作,因此應該盡快建立一套比較健全的運作機制與規(guī)范的規(guī)章制度,建立新型的農村發(fā)展格局,確立行政村合并后的新體制。例如,為考慮各自然村村干部數(shù)量的平衡問題,可以在推薦村黨組織成員候選人初步人選時,以原自然村為單位組織進行推薦,經鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委考察和兼顧各村平衡后,確定委員候選人正式人選。

(五)發(fā)揮農村利益集團的積極作用

在美國等西方國家利益集團參與選舉,已成為民主發(fā)展的趨勢,總體上其發(fā)揮的作用是積極的,值得肯定的。因此,發(fā)揮農村利益集團的積極作用,能夠有效地推進農村基層民主的實現(xiàn)程度?！督M織法》對村級選舉的競爭性程序作了明確的規(guī)定,村委會候選人應由村民直接提名,這就為村級競爭性選舉提供了可能,并使正式組織不能直接介入村級選舉。

在浙江農村,目前農村利益集團尚不成熟,其影響力仍然不能適應開放性的競爭性選舉的需要,沒有利益集團的參與,選民沒有歸屬感,很難找到真正的代言人,從而導致某些候選人通過一些不合法的途徑參選。一是通過封官許愿、金錢鋪路;二是借助宗族勢力壟斷選票;三是借助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者村黨支部的“暗箱操作”來操縱選舉。使民主選舉達不到應有的目標。要想改變目前農村民主選舉的尷尬局面,可以考慮培育各種利益集團,發(fā)揮其積極作用。只有各種利益集團的組織性、凝聚力、號召力大大增強,農村的民主選舉才能有效地避免賄選、宗族壟斷等弊端,從而得到良性有序地發(fā)展?！?/p>

(責任編輯:嚴國萍)

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1007-9092(2010)03-0116-06

陳建國,紹興市委黨校常務副校長,主要研究為基層民主政治。

本文系浙江省社科聯(lián)2009年重點研究課題“浙江省基層民主的實踐與創(chuàng)新”(編號:2009XZ49)之主要研究成果。