● 王振海 薛風平

公共職位數(shù)量規(guī)模優(yōu)化配置模型研究
——以省級政府為例

● 王振海 薛風平

本文以省級政府為對象，在對可靠數(shù)據(jù)和學界較為公認的影響因子分析的基礎上，構建政府公共職位數(shù)量規(guī)模優(yōu)化配置模型，以期對深化行政成本與政府規(guī)模理論研究有所裨益，使各級行政體制改革特別是大部門制等改革實踐有所借鑒。

公共職位數(shù)量規(guī)模 有效政府 數(shù)據(jù)包絡分析

一個合理的政府規(guī)模是維護經濟和社會秩序、保持政府有效運轉的必要條件。公共職位的數(shù)量規(guī)模是政府規(guī)模的核心內容之一，它不僅直接反映著政府的規(guī)模狀況，而且對政府規(guī)模的其他方面產生影響。當今世界各國都非常重視控制政府公共職位(政府雇員)數(shù)量規(guī)模，將其作為降低行政成本，提高政府效率的根本措施。然而，判斷一個國家公共職位數(shù)量規(guī)模是否合理、配置是否優(yōu)化，必須運用現(xiàn)代科學的方法進行系統(tǒng)分析來科學地界定與規(guī)范。本文采用國內省級政府統(tǒng)計資料2002年至2006年五年數(shù)據(jù)，首先運用數(shù)據(jù)包絡（DEA）分析識別了39個有效政府，然后運用多元回歸分析建立了公共職位數(shù)量優(yōu)化配置模型。

一、公共職位數(shù)量規(guī)模與有效政府

對于中國政府公共職位規(guī)模的評價，學界見解不一?！捌笈伞闭J為“機構龐大，人員臃腫”，政府官員總數(shù)、行政管理費占財政支出的比例明顯高于發(fā)達國家、其他發(fā)展中國家和轉型國家，已經到了非改不可的地步；“偏小派”則認為上述比重與其他國家比較是合理的，甚至是偏少。的中國政府官員規(guī)模的主要問題，不是一般的總量過剩，而是結構性過剩和運行性過剩，判斷政府官員規(guī)模的標準，不應是一般的“大”或“小”、“多”或“少”，而應該是政府的效率和效能，政府機構改革的主要應使政府職責和政府能力相符。有人進而提出了有效政府（Effective Government）的觀點，認為不在于規(guī)模含義上“大政府”還是“小政府”哪個更好些，而是在于這個政府是否“有為”、“有效”。有效政府必然是一個“規(guī)模適度的政府”，要求政府的公共職位數(shù)量規(guī)模與國家經濟社會發(fā)展和各級政府所應承擔的職責相適應。

有效政府觀點盡管目前在學術界尚未達成共識，對其內涵尚無統(tǒng)一的認識，卻得到了大多數(shù)學人的認可。對有效政府比較普遍的觀點是，能夠有效改變自身生態(tài)環(huán)境和綜合關系狀態(tài)，應對外部環(huán)境挑戰(zhàn)和適應社會發(fā)展需求，有充分能力完成職責并進行能動變革的政府。有效政府應當是民主的、法治的、有限的、服務的政府。

公共職位數(shù)量規(guī)模更多反映的是政府的高效性，也即關注影響政府投入產出比的投入方面的問題。這就意味著在公共職位配置數(shù)量、行政成本與政府效能之間存在著平衡點，處在平衡點上的狀態(tài)也即政府存在最優(yōu)規(guī)模（見圖1）。

公共職位是公共權力的載體，通過公共職位可以實現(xiàn)權力意志、支配其他資源。公共權力總是處于不斷調整和變化之中，具有天然的擴張傾向，從而推動著公共職位數(shù)量規(guī)模不斷增長。行政成本一般會隨著職位數(shù)量增長而增長。政府效能是一條先升后降的曲線。公共職位從O增長到A期間，政府效能會隨著職位增加而提高；隨著政府規(guī)模的不斷增大，行政成本將不斷增大，而行政效能隨著政府規(guī)模的不斷擴大，邊際收益逐漸變小引起總收益增長速度減慢，最終趨向于零。當公共職位數(shù)量為A點時，政府效能最高。公共職位數(shù)量從A點繼續(xù)增長時，政府效能開始下降。在OA段政府公共職位規(guī)模配置偏小，政府效能由于人力不足限制其公共管理職能發(fā)揮。當公共職位數(shù)量超過A并繼續(xù)擴大時，隨著公共職位規(guī)模增大，行政成本不斷攀升，財政負擔越來越重，造成公共權力過分擴張，政府機構膨脹，行政效能越來越低。A點是公共職位數(shù)量配置最優(yōu)點，對應政府效能最高點B。最有效的政府應該是在公共職位配置數(shù)量相對最少而政府效能相對最高點時的政府。公共職位優(yōu)化配置的規(guī)模，應該是與有效政府相適應的公共職位數(shù)量規(guī)模。

二、影響公共職位數(shù)量配置的因素分析

政府公共職位數(shù)量規(guī)模，是與一定的政治、經濟、自然地理條件、文化道德等緊密相連的，并受到來自各個方面的因素影響。由于政治制度、經濟體制、地理面積、人口數(shù)量、自然環(huán)境和文化傳統(tǒng)等都不相同，各國政府在本國經濟和社會發(fā)展中起到的作用也不一樣，因此政府的規(guī)模也就不同。即使是一個國家，在不同的歷史發(fā)展階段和經濟發(fā)展水平不同的地區(qū)，在常規(guī)發(fā)展時期和轉軌時期，公共職位的數(shù)量規(guī)模也有不同的要求,不是一個固定不變的常數(shù)。總體來看，政府公共職位數(shù)量規(guī)模配置主要受以下因素影響。

1.人口數(shù)量。在其他因素相同的情況下，政府公共職位數(shù)量規(guī)模與管轄人口數(shù)量成正比。這個比例，即政府官員占該國總人口的百分比，亦稱作“官民比”。研究發(fā)現(xiàn)，“官民比”很少有在1%以下的情況，多數(shù)國家在2%左右或略多一點。但是，由于經濟發(fā)達程度、政府財力、對政府職能的理解等因素的作用，這個比例只是在總體上、在與其他因素的交互影響中起作用的。一個5000萬人口國家的官員規(guī)模不一定要比一個4000萬人口的國家大，反之亦然；兩個同樣人口規(guī)模且發(fā)達程度基本相當?shù)膰?，其官員規(guī)模也幾乎沒有完全一樣的。但是，從已有的統(tǒng)計結果看，一個5000萬人口的發(fā)達國家的官員規(guī)模，肯定要比一個同樣人口的發(fā)展中國家的官員規(guī)模大。

2.經濟發(fā)展水平。在其他因素相同的情況下，政府公共職位數(shù)量規(guī)模與人均GDP成正比。經濟發(fā)展水平對公共職位數(shù)量規(guī)模配置的制約作用，主要體現(xiàn)在“需要”和“可能”兩個方面。一般來說，經濟比較發(fā)達的國家需要管理的社會事務，要比相對不發(fā)達的國家復雜，需要管理得更加細致一些，所以要配置更多一些的公共職位。同樣，也會有較多的稅收和相對充分的財政手段，來滿足雇用較多政府官員的實際需要。

3.政府財力。公共職位數(shù)量規(guī)模須與一定時期社會經濟發(fā)展水平相適應，特別是要與一定時期的財政供給能力相一致?？梢哉f，經濟越是增長，財力越是雄厚，公共職位數(shù)量規(guī)模就越大，西方國家政府官員的規(guī)模大大超過發(fā)展中國家。同樣是發(fā)達國家的美國和日本，由于政府財力的差異，美國政府官員的規(guī)模大于日本。

4.農業(yè)人口數(shù)量。以農業(yè)為主的國家，農村人口多、比重大、財力相對不足，其政府組織規(guī)模和公共職位數(shù)量規(guī)模就偏??；而以工業(yè)為主的國家，農村人口少、城市人口多、公共產品需求量大且呈現(xiàn)多樣化，相應的就要求設置更多的公共職位滿足公眾需求，加之政府財力充足，因而政府組織和公共職位數(shù)量規(guī)模就較大。

5.政府職能。一般說來，政府的社會公共職能較大的國家，其公共職位數(shù)量規(guī)模及政府官員的規(guī)模就比較大。職能大小主要取決于政府對社會公共事務實施管理的范圍、數(shù)量以及這些事務本身的復雜程度。在其他條件確定的情況下，政府對社會公共事務進行管理的范圍越大，社會事務數(shù)量越多越復雜，公共職位數(shù)量規(guī)模就越大，反之則越小。

6.官員個人偏好。官員是政府職能實現(xiàn)的具體操作者。官員個人的偏好也會影響公共職位數(shù)量規(guī)模配置，尤其是高層官員。官員作為理性經濟人，被公共選擇學派描述為想要在外部政治約束條件下尋求預算最大化的群體，會不斷尋求擴大規(guī)模、人員、資金和運作范圍。唐斯認為，官員傾向于將機構規(guī)模最大化?！八J為：如果（高層官員）不必為增加更多的人員而支付成本，他就有動力無限度地擴大組織規(guī)模。”

7.政治環(huán)境。政治環(huán)境往往決定著政府改革的方向，從而對我們選擇一個什么樣的政府產生重大影響。政治文化反應了一定時期政治關系的結構和內容，也可以間接反映出一個國家政府與社會、政府與市場的關系狀況，進而反映出一個國家政府內在規(guī)模大小和變化。改革開放以來，我國政治文化主基調是精簡機構，提高效率，這自然對同一時期的政府公共職位數(shù)量規(guī)模產生影響。

8.道德原則。政府公共職位數(shù)量規(guī)模的擴大或縮小要符合一定道德原則，政府的權力與行為有一定的限度和邊界。政府的存在理由是為社會提供必要的服務，而不能成為一個獨立的自我服務的組織，更不能成為一個脫離民眾的特權組織。政府公共職位數(shù)量規(guī)模大小的道義基礎在于公眾的認同。一個讓民眾普遍感到政府存在的壓力與負擔的政府，就要檢討自己是否在行為與規(guī)模方面超越了限度。

三、政府公共職位數(shù)量規(guī)模優(yōu)化配置模型

1.數(shù)據(jù)收集與相關分析

經過EDA分析識別出5年間省級政府行政效能最高的39個地區(qū)作為本次研究的樣本，如表1所示。收集樣本在2002年至2006年管轄人口數(shù)量、人均GDP、財政支出、農村人口/總人口、社會公共事務等數(shù)據(jù)。本文采用參加醫(yī)療保險人數(shù)、參加失業(yè)保險人數(shù)、工業(yè)固體廢物綜合利用率、工業(yè)廢水達標排放率、森林覆蓋率、三項專利授權數(shù)、6歲及6歲以上大專及大專以上人口比例、各地區(qū)少年兒童讀物類圖書和課本出版和衛(wèi)生人員9項指標表示政府履行的社會公共事務。

表1 2002-2006年期間有效政府

運用數(shù)據(jù)進行相關分析（見表2）。

表2 相關性分析

數(shù)據(jù)顯示：

第一，政府公共職位數(shù)量規(guī)模與人均GDP成反比，相關系數(shù)為0.6，在0.01水平上具有顯著性，假設2不成立。

第二，政府公共職位數(shù)量規(guī)模與財政支出成正比，相關系數(shù)為0.54，在0.01水平上具有顯著性，假設3成立。

第三，政府公共職位數(shù)量規(guī)模與成正比，相關系數(shù)為0.86，在0.01水平上具有顯著性，假設1成立。

第四，政府規(guī)模公共職位數(shù)量與農村人口比成正比，相關系數(shù)為0.43，但是不具有顯著性，假設4不成立。

政府公共職位數(shù)量規(guī)模與社會公共事務（醫(yī)療保險人數(shù)、參加失業(yè)保險人數(shù)、衛(wèi)生人員）進行相關分析（見表3）。

表3說明，政府公共職位數(shù)量規(guī)模與醫(yī)療保險人數(shù)相關系數(shù)為0.53，與參加失業(yè)保險人數(shù)相關系數(shù)為0.67，與衛(wèi)生人員數(shù)量相關系數(shù)為0.81，并且都具有統(tǒng)計顯著性，說明政府公共職位數(shù)量規(guī)模與社會公共事務成正比。。

表3 政府公共職位數(shù)量規(guī)模與社會公共事務的相關分析

根據(jù)相關分析，財政支出、人口總數(shù)、社會公共事務與政府公共職位數(shù)量規(guī)模正比，人均GDP與政府公共職位數(shù)量規(guī)模成反比。政府公共職位數(shù)量規(guī)模與農村人口比例無關。

2.公共職位數(shù)量優(yōu)化配置的數(shù)學模型

在相關分析基礎上，以39個有效政府為樣本，運用回歸分析方法構建公共職位數(shù)量優(yōu)化配置數(shù)學模型。政府公共職位數(shù)量是因變量y，參加醫(yī)療保險人數(shù)x1、參加失業(yè)保險人數(shù)x2、衛(wèi)生人員(人)x3、人均DGPx4、財政支出x5和人口數(shù)量x6共6個自變量。假設多元線性回歸數(shù)學模型如下：y=β0+β1x1+β2x2+β3x3+ β4x4+β5x5+β6x6

代入相關數(shù)據(jù)得到回歸方程為：

y=-0.245x4+1.161x5+0.625x6

結果顯示，GDP每增長1個單位，公共職員配置下降0.245個，人均GDP越高，所需公務員越少；人口總數(shù)增加1個單位，公共員配置上升0.629個；財政支出每增加1個單位，公務員配置的上升0.161個；管轄人口決定了政府職能的規(guī)模，財政支出制約了政府人員數(shù)量規(guī)模。同時，政府規(guī)模與經濟發(fā)展水平有關系，但是同前兩者相比，作用要弱一些。

由于不同國家統(tǒng)計口徑可能不同，因此本文沒有進行國際比較。該模型僅僅適用于我國省級政府公共職位數(shù)量優(yōu)化配置，對國外及國內其他層次地方政府不適用。由于文獻資料限制，該模型僅僅考慮了以上幾種因素。此外，公共職位規(guī)模還與地區(qū)管轄面積有關系，一般面積較大的區(qū)域配置的官員較多；與地區(qū)管轄少數(shù)民族數(shù)量有關，一般少數(shù)民族較多的地方配置公共職位較多。另外，公共職位數(shù)量規(guī)模還與其他因素有關，其影響有待進一步研究。

1.劉敬懷：《精兵簡政勢在必行——關于機構改革的調查與思考(上)》，載《了望》,1992年第36期。

2.周文靜：《我國吃“皇糧”者之多堪稱世界之最》，載《社科信息文薈》,1992年第18期。

3.潘小娟：《論機構改革的必要性和重要性》，載《求是》, 1998年第8期。

4.余天新、王石生：《政府行政人員編制與管理費用的國際比例》，載《財政研究》,1998年第7期。

5.唐興賢：《機構改革不等于縮小政府》，載，探索與爭鳴》, 1998年第7期。

6.唐亞林：《當今中國財政供養(yǎng)人員比例的真相》，載《改革內參》,2004年第17期。

7.莫于川：《有限政府 有效政府 親民政府 透明政府》，載《政治與法律》,2006年第3期。

8.周魯霞：《有限政府和有效政府:中國政府治理模式變革取向》，載《中國行政管理》,2005年第11期。

9.王臻榮、鄒祥波：《試論我國現(xiàn)階段有效政府的構建及路徑選擇》，載《政治學研究》,2005年第2期。

10.Charnes A,Cooper W W,Rodes R.Measure in the efficiencv of decision making units[J].European Journal of Operation Research,1978,(2):429-444.

11.魏權齡：《數(shù)據(jù)包絡分析》，科學出社，2004年版。

12.朱光磊：《現(xiàn)代政府理論》，中國人民大學出版社,2007年版。

13.董禮勝：《歐盟成員國中央與地方關系比較研究》，中國政法大學出版社，2000年版。

14.《國際統(tǒng)計年鑒（2001）》，中國統(tǒng)計出版社,2002年版。

15.柏特里克·敦利威著,張慶東譯：《民主、官僚與公共選擇——政治科學中的經濟學闡釋》，中國青年出版社,2004年版。

16.艾曉金.：《論適度政府規(guī)模的尺度及選擇》，復旦大學,博士論文,2002年。

17.Landau D Government Expenditure and Economis Growth:A Cross-Country Study[J].Southern Economis Journal, 1983,49(11):783-792.

18.Grier K.Tullock G.An Empirical Analysis of Crossnational Economis Growth 1950-1980[J].Journal of Monetary Economics,1987,24(2):259-276.

（作者單位：青島市委黨校，青島行政學院）

■責編肖鵬燕 Tel:010-88383907 E-mail：hrchina_2009@126.com

國家社會科學基金項目課題《公共職位數(shù)量規(guī)模比較分析與合理配置研究》（08BZZ024）