宋協(xié)娜，閻耀軍，張美蓮

(1．山東省委黨校，濟(jì)南 250021;2．天津工業(yè)大學(xué)公共危機(jī)管理研究所，天津 300387)

我國信訪問題預(yù)警機(jī)制的全面整合

宋協(xié)娜1，閻耀軍2，張美蓮2

(1．山東省委黨校，濟(jì)南 250021;2．天津工業(yè)大學(xué)公共危機(jī)管理研究所，天津 300387)

信訪問題預(yù)警機(jī)制由信訪預(yù)警系統(tǒng)的組織機(jī)構(gòu)、職責(zé)分工、運(yùn)行流程、監(jiān)督執(zhí)行以及保障系統(tǒng)構(gòu)成。根據(jù)預(yù)警機(jī)制的功能鏈條，信訪問題預(yù)警管理活動可分為信息匯集、信息分析、警情研判、警級發(fā)布、警勢預(yù)控、應(yīng)急管理等環(huán)節(jié)。只有當(dāng)上述要素環(huán)節(jié)全面整合，一一貫穿到信訪以及和信訪相關(guān)系統(tǒng)的各個職能部門中，并協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)，信訪問題預(yù)警機(jī)制才能真正建成。

信訪;預(yù)警;機(jī)制;全面整合

信訪問題泛指有悖于正常信訪秩序并影響到社會穩(wěn)定的異常信訪行為或信訪形式。信訪問題預(yù)警是運(yùn)用現(xiàn)代實(shí)證性社會預(yù)警方法，在對信訪及信訪過程中所反映的一系列問題進(jìn)行系統(tǒng)監(jiān)測、評估和研判的基礎(chǔ)上，提前發(fā)現(xiàn)并預(yù)報(bào)可能引發(fā)的信訪問題的過程。信訪問題預(yù)警機(jī)制是指信訪系統(tǒng)為發(fā)揮其預(yù)警功能，以一定的規(guī)則規(guī)范系統(tǒng)內(nèi)各組成要素間的聯(lián)系的內(nèi)在協(xié)調(diào)方式。本文之所以提出對信訪問題預(yù)警機(jī)制“全面整合”，一是因?yàn)樾旁L制度是一種覆蓋全社會各個領(lǐng)域和層次的政治制度，其涉及的部門相當(dāng)廣泛和龐雜;二是因?yàn)轭A(yù)警工作本身即是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。由此決定任何局部的、單一的、零散的“預(yù)警機(jī)制”，都無法真正達(dá)成信訪問題預(yù)警機(jī)制的“系統(tǒng)構(gòu)建”。

一、現(xiàn)實(shí)的困境與全面整合的必要性

經(jīng)過長達(dá)半個世紀(jì)的發(fā)展，我國信訪機(jī)構(gòu)作為一種獨(dú)具特色、上下一體、全面覆蓋的龐大組織體系，已然成為化解社會矛盾、解決行政和司法爭端的重要渠道。然而實(shí)際情況并不樂觀。

突出的問題是，目前的信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置仍然處于過渡階段。從組織機(jī)構(gòu)看，雖然信訪機(jī)構(gòu)較完備，卻龐雜繁多，歸口不一，這嚴(yán)重分散了信訪受理資源，不僅各部門各地區(qū)信息難以共享，而且政策掌握不一，工作范式各異，影響信訪工作效率。再者，信訪機(jī)構(gòu)橫向縱向之間缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，這在實(shí)踐中導(dǎo)致信訪不斷升級，各種問題和矛盾焦點(diǎn)向中央聚集，使本來意在解決、疏導(dǎo)矛盾的信訪本身卻成了矛盾積聚、上升的通道，最終導(dǎo)致社會矛盾的加劇和政府公信力的下降。

現(xiàn)實(shí)的困境使得信訪問題超前化解的愿望在實(shí)踐中步履維艱。盡管我們在局部地區(qū)、局部環(huán)節(jié)或個別單位中建立了諸如“信訪風(fēng)險(xiǎn)評估”、“信訪問題排查”等具有信訪問題預(yù)警意義的制度和做法，但就整體而言，仍為一鱗半爪，不成體系。毋庸諱言，信訪問題預(yù)警機(jī)制的不完備及其所面臨的現(xiàn)實(shí)困境，直接導(dǎo)致了我們對“潛在信訪問題”的超前預(yù)知能力，進(jìn)而對“信訪洪峰”［1］的到來應(yīng)對乏力。因此，全面整合信訪問題預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)對信訪問題的預(yù)警和預(yù)控，就成為我們在現(xiàn)實(shí)困境中的必然選擇。

全面整合信訪問題預(yù)警機(jī)制，是指在高層領(lǐng)導(dǎo)者的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和參與下，通過法律的、制度的、政策的作用，在包括預(yù)警專業(yè)技術(shù)在內(nèi)的各種資源系統(tǒng)的支持下，通過整合組織和社會協(xié)作，通過全程的預(yù)警管理，提升政府對信訪問題管理的能力，以期有效預(yù)防、回應(yīng)、化解和消弭各種信訪問題，從而保障社會穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)社會的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

全面整合信訪問題預(yù)警機(jī)制，不僅指整合信訪部門內(nèi)部現(xiàn)有的各種資源，還包括與信訪相關(guān)機(jī)構(gòu)的組織和協(xié)作，因?yàn)橹挥薪⑵饍?nèi)外結(jié)合、上下聯(lián)動、主輔交叉的預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，信訪預(yù)警機(jī)制才具有普適性和全面性，才能保證該機(jī)制運(yùn)行的規(guī)范、協(xié)調(diào)和高效。全面整合信訪問題預(yù)警機(jī)制，對于提升對潛在信訪問題的預(yù)警能力，應(yīng)對近年來不斷攀升的信訪總量和頻頻發(fā)生的大規(guī)模越級上訪，尤其是帶有沖突性的信訪行為具有重要意義和迫切性。當(dāng)前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)迅速轉(zhuǎn)型，社會利益格局劇烈變化，往往引起經(jīng)濟(jì)失調(diào)、社會失序、心理失衡、社會倫理混亂，致使各種社會矛盾層出不窮，各種社會風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)概率增高。信訪是反映中國社會問題的一面鏡子，自1993年以來我國信訪總量呈持續(xù)上升趨勢和數(shù)次“信訪洪峰”，鮮明地印證了這種情況。因此，中央從十六屆三中全會以來的歷次全會上反復(fù)強(qiáng)調(diào)要建立健全社會預(yù)警體系。信訪作為一種反映社會穩(wěn)定的晴雨表，不僅是全社會預(yù)警體系的有機(jī)組成部分，亦是一個具有相對獨(dú)立性的重要的預(yù)警子系統(tǒng)。這個子系統(tǒng)是否能夠形成中央在《關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》中提出的“統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應(yīng)靈敏、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”的管理機(jī)制，對于我們超前化解和應(yīng)對信訪問題，維護(hù)社會穩(wěn)定影響甚大。因此，必須按照中央建立暢通、有序、務(wù)實(shí)、高效的信訪工作新秩序，實(shí)現(xiàn)新時期“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治，各負(fù)其責(zé)、齊抓共管的信訪工作新格局”［2］的要求，對信訪問題預(yù)警體系和機(jī)制進(jìn)行全面整合。

二、全面整合的基本理念

全面整合我國信訪問題預(yù)警機(jī)制是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及方方面面的工作。但擇其要者，不外乎預(yù)警所依附的載體——預(yù)警組織結(jié)構(gòu)的整合;預(yù)警所依賴的方法——預(yù)警工具系統(tǒng)的整合;預(yù)警所指向的目標(biāo)——預(yù)警和預(yù)控的整合。為了達(dá)到這三個方面的整合，我們必須提出信訪問題預(yù)警機(jī)制全面整合的幾個基本理念。

1．遵循科學(xué)規(guī)范

構(gòu)建信訪問題預(yù)警體系要遵循科學(xué)規(guī)范理念，表明信訪問題預(yù)警機(jī)制系統(tǒng)的構(gòu)建，要以科學(xué)化為追求目標(biāo)。預(yù)警機(jī)制系統(tǒng)是否具有科學(xué)性，是決定該機(jī)制系統(tǒng)在實(shí)踐工作中是否能夠發(fā)揮作用的關(guān)鍵和前提。信訪問題預(yù)警機(jī)制構(gòu)建的科學(xué)性主要體現(xiàn)在理論模型的科學(xué)性，預(yù)警指標(biāo)的可靠性、動態(tài)性、可操作性，預(yù)警過程的規(guī)范性、嚴(yán)謹(jǐn)性，預(yù)警組織設(shè)置的合理性和運(yùn)行程序的有效性等方面。例如現(xiàn)代實(shí)證性預(yù)警理論認(rèn)為，實(shí)施預(yù)警的主要工具是由一系列先兆指標(biāo)組成的預(yù)警指標(biāo)體系［3］。如果沒有指標(biāo)體系，就無法實(shí)現(xiàn)定性和定量結(jié)合的科學(xué)預(yù)警。但是我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些地方自稱已經(jīng)建立了信訪預(yù)警機(jī)制或開展了信訪預(yù)警工作，但他們并沒有建立起一套預(yù)警指標(biāo)體系，所以他們這種預(yù)警是不符合科學(xué)規(guī)范的。圍繞著預(yù)警指標(biāo)體系這個核心工具，還會有德爾菲專家調(diào)查法、輿情或民意調(diào)查法、風(fēng)險(xiǎn)評估法等一系列預(yù)警工具，這些都需要科學(xué)規(guī)范?？傊?，構(gòu)建信訪問題預(yù)警機(jī)制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，必須在符合科學(xué)規(guī)范的條件下才能真正建立。

2．尊重實(shí)踐首創(chuàng)

構(gòu)建信訪預(yù)警機(jī)制不能閉門造車，不能單靠邏輯演繹，更不能簡單照搬西方的理論和做法。信訪制度是一項(xiàng)有中國特色的政治制度，必須從中國的國情出發(fā)，必須從中國信訪工作的實(shí)踐出發(fā)，將廣大信訪工作者的相關(guān)做法和創(chuàng)造，加以總結(jié)提煉并使之與現(xiàn)代預(yù)警理論相結(jié)合，進(jìn)而形成適用于中國國情的信訪問題預(yù)警體系。事實(shí)上，在多年的信訪工作實(shí)踐中已經(jīng)存在著不少有信訪問題預(yù)警意義的相關(guān)做法，如“信訪工作關(guān)口前移機(jī)制”、“領(lǐng)導(dǎo)干部下訪機(jī)制”、“潛在信訪問題排查機(jī)制”、“信訪風(fēng)險(xiǎn)評估預(yù)測機(jī)制”、“信訪代理機(jī)制”、“輿情分析機(jī)制”以及具有會診和協(xié)調(diào)性質(zhì)的“信訪工作聯(lián)席會議機(jī)制”等等。這些做法和經(jīng)驗(yàn)都是十分寶貴的，只是猶如一片散落的無線之珠，需要我們以現(xiàn)代預(yù)警理論之線加以串連和編織，形成科學(xué)的信訪問題預(yù)警體系。這也是我們所倡導(dǎo)的“全面整合”的題中應(yīng)有之意。

3．實(shí)現(xiàn)預(yù)警與預(yù)控結(jié)合

在預(yù)警機(jī)制的構(gòu)建中，預(yù)警和預(yù)控應(yīng)該是不可分割的兩個方面，因?yàn)轭A(yù)警的目的在于實(shí)現(xiàn)預(yù)控。離開預(yù)控，預(yù)警也就沒有任何意義。預(yù)警的目的在于實(shí)現(xiàn)預(yù)控，而要預(yù)控就必須做好預(yù)警和在預(yù)警失效情況下的應(yīng)急預(yù)案。社會預(yù)警的實(shí)質(zhì)在于實(shí)現(xiàn)社會控制。社會控制分為反饋控制(事后控制)和前饋控制(事前控制)?！邦A(yù)警”屬于前饋控制，“應(yīng)急”屬于反饋控制，兩者是辯證統(tǒng)一的，是不能脫離和不能偏廢的［4］。中央對社會預(yù)警的提法，從原來單純提“建立健全社會預(yù)警體系”到進(jìn)一步提出“建立健全社會預(yù)警機(jī)制和應(yīng)急管理體系”的改變，其重要的用意之一，我們理解就是要把預(yù)警和預(yù)控更好地結(jié)合起來。

但是現(xiàn)在的問題是預(yù)警和預(yù)控的脫離仍為預(yù)警機(jī)制建設(shè)中的通病。學(xué)者們只關(guān)心預(yù)警研究，至于如何預(yù)控，他們認(rèn)為那是政府的事情。學(xué)者們認(rèn)為他們的任務(wù)是發(fā)現(xiàn)和指出問題，而解決問題乃是政府官員們的事情，因此多疏于預(yù)控研究。從實(shí)踐上看，政府官員們對學(xué)者們的那些似乎聳人聽聞的預(yù)警，只是姑妄聽之。由于缺乏一種約束機(jī)制尤其是具有剛性的制度約束，他們對一些預(yù)警研究往往敬而遠(yuǎn)之，束之高閣，認(rèn)為是自己任期內(nèi)解決不了或心存僥幸不會遇到的問題。鑒于此，在信訪問題預(yù)警機(jī)制全面整合的系統(tǒng)構(gòu)建中，必須把預(yù)警與預(yù)控的結(jié)合作為一個重要理念予以高度重視。

三、我國信訪問題預(yù)警機(jī)制的全面整合

在研究信訪問題預(yù)警機(jī)制時，我們主要研究兩個方面:機(jī)制的構(gòu)成要素和要素間的組合秩序，即機(jī)制的靜態(tài)結(jié)構(gòu)以及機(jī)制構(gòu)成要素間相互作用的方式也稱為機(jī)制的動態(tài)結(jié)構(gòu)。機(jī)制的靜態(tài)結(jié)構(gòu)是機(jī)制的“硬件”，是機(jī)制實(shí)現(xiàn)其特定功能的基礎(chǔ);機(jī)制的動態(tài)結(jié)構(gòu)是機(jī)制的“軟件”，決定著機(jī)制構(gòu)成要素間動態(tài)作用的方式，調(diào)整著機(jī)制要素功能發(fā)揮的方向與效果。

在大信訪格局的理念下建立信訪問題預(yù)警機(jī)制，不僅需要對信訪和涉及信訪系統(tǒng)的靜態(tài)結(jié)構(gòu)進(jìn)行一定程度的要素調(diào)整，更重要的是需要對信訪和涉及信訪系統(tǒng)的動態(tài)結(jié)構(gòu)進(jìn)行創(chuàng)新。鑒于此，我們對信訪問題預(yù)警機(jī)制的設(shè)計(jì)擬從靜態(tài)結(jié)構(gòu)和動態(tài)結(jié)構(gòu)兩個層面展開。

1．機(jī)制的靜態(tài)結(jié)構(gòu)——信訪問題預(yù)警機(jī)制組織結(jié)構(gòu)模式的設(shè)計(jì)

全面整合理論中的一個重要概念是組織整合(又叫組織化)，是指通過組元之間的制度和組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)以實(shí)現(xiàn)各部分之間較為穩(wěn)定的關(guān)聯(lián)過程與狀態(tài)［5］。組織機(jī)構(gòu)猶如機(jī)制的骨骼，它不僅構(gòu)成機(jī)制運(yùn)行的載體，同時也反映機(jī)制的宏觀架構(gòu)。要想從建立信訪問題預(yù)警機(jī)制的角度對原有的信訪組織體系進(jìn)行整合，必須在分析信訪系統(tǒng)現(xiàn)行組織機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，按照建立信訪問題預(yù)警機(jī)制的要求進(jìn)行必要的調(diào)整和重塑。信訪問題預(yù)警機(jī)制模式的靜態(tài)結(jié)構(gòu)如圖1所示。

圖1 信訪問題預(yù)警機(jī)制模式的靜態(tài)模型

上述模型表示，要想使龐雜的信訪系統(tǒng)全面整合為“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、部門協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治、各負(fù)其責(zé)、齊抓共管的信訪工作新格局”，必須依靠信訪聯(lián)席會議制度。實(shí)踐證明，信訪聯(lián)席會議是一種對龐雜林立的信訪機(jī)構(gòu)的有效整合方式。這種方式的主要職責(zé)是了解、掌握信訪突出問題及群體性事件的情況和動態(tài);針對信訪突出問題及群體性事件提出對策建議;組織協(xié)調(diào)有關(guān)方面處理跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)的信訪突出問題及群體性事件;督促檢查有關(guān)部門和地方處理信訪突出問題及群體性事件各項(xiàng)措施的落實(shí)。實(shí)際上這些職責(zé)中已經(jīng)隱含了對信訪問題預(yù)警的職能，我們在模型中添加A、B兩個要素群，意在對其進(jìn)一步突出、強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)化和規(guī)范化。

從預(yù)警的角度看，信訪聯(lián)席會議不僅具有輿情匯集和信息共享的功能，還具有警情溝通和集體研判的功能。因此，模型要求各省、市、縣以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，均應(yīng)以信訪聯(lián)席會議的形式，對信訪預(yù)警機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合。信訪聯(lián)席會下設(shè)聯(lián)席會議辦公室，作為信訪問題預(yù)警的常設(shè)機(jī)構(gòu)，行使信訪問題預(yù)警中心的職能。信訪聯(lián)席會議辦公室主任應(yīng)由高于同級各部委辦局的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，或由“低職高配”的信訪辦(局)主任兼任，以確保信訪組織整合的權(quán)威性效果。

模型圖還顯示，在信訪聯(lián)席會議及其辦公室下面，根據(jù)突出的信訪問題設(shè)立若干專業(yè)工作組，如征地拆遷問題、國有企業(yè)改制問題、涉法涉訴問題、企業(yè)軍轉(zhuǎn)干部問題等，每個小組模塊有兩條線連接所有的“綜合信訪部門”和“職能信訪部門”，表明他們有權(quán)就專門領(lǐng)域的信訪預(yù)警，進(jìn)行多維交叉的跨部門整合。

圖1中左右兩側(cè)的輸入模塊，左側(cè)的模塊表示預(yù)警工具系統(tǒng)的輸入:在模型的各個層次中，均需運(yùn)用以預(yù)警指標(biāo)體系為核心工具的一系列規(guī)范的預(yù)警方法和技術(shù)手段，通過專用的政務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺，形成信息共享和制度化的溝通和交叉連鎖機(jī)制;右側(cè)的模塊表示預(yù)警運(yùn)行機(jī)制系統(tǒng)的輸入:在模型的各個層次中，均需與信訪問題預(yù)警運(yùn)行機(jī)制的動態(tài)模型(即操作流程模型，見圖2)相鏈接并切實(shí)貫穿到各自的工作中去。在每個層面內(nèi)部形成相對獨(dú)立的信訪問題預(yù)警體系的同時，保持對外部的開放性和有效的鏈接與協(xié)同。

2．系統(tǒng)的動態(tài)結(jié)構(gòu)——信訪問題預(yù)警運(yùn)行機(jī)制模式的設(shè)計(jì)

圖2模型由A、B、C、D 和Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ的多維矩陣組成:從縱向排列來看，信訪預(yù)警運(yùn)行機(jī)制模式主要由以細(xì)虛線分割的A、B、C、D(見圖右側(cè))自上而下的四大模塊構(gòu)成。

圖2 信訪問題預(yù)警機(jī)制的動態(tài)模型

A——指標(biāo)體系構(gòu)建和維護(hù)模塊:該模塊位于整個運(yùn)行機(jī)制的最上方虛線框內(nèi)，這意味著指標(biāo)體系是預(yù)警工作的依據(jù)和前提。指標(biāo)體系的形成主要依靠專家機(jī)構(gòu)和信訪部門的工作人員共同研發(fā)設(shè)立，并在實(shí)踐中不斷修正和完善。指標(biāo)的多少、權(quán)重都是隨著信訪問題的變化而不斷變化和調(diào)整的。

B——預(yù)警運(yùn)行流程模塊:該模塊位于整個運(yùn)行機(jī)制的中間部位，表明其為預(yù)警運(yùn)行系統(tǒng)的核心流程。根據(jù)預(yù)警活動的一般管理過程來看，信訪問題預(yù)警主要包括信訪信息處理、信訪問題警情研判、信訪問題警情預(yù)報(bào)、信訪問題警情預(yù)控四個主要任務(wù)。

C——信訪預(yù)警領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督保障模塊:該模塊位于運(yùn)行機(jī)制模型下部，這表明強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制是整個系統(tǒng)運(yùn)行的基礎(chǔ)性條件。信訪預(yù)警工作的開展離不開強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制和卓有有效的監(jiān)督機(jī)制。做好信訪工作，搞好信訪問題預(yù)警，必須加大領(lǐng)導(dǎo)力度，事實(shí)表明，只有領(lǐng)導(dǎo)高度重視，工作才能開展得好。此外，預(yù)警的整個過程還應(yīng)當(dāng)接受監(jiān)督，可以通過崗位責(zé)任制、問責(zé)制、評估、獎懲等形式實(shí)現(xiàn)。

D——其他各資源支持保障系統(tǒng)模塊，位于整個大虛線框下方，是該機(jī)制運(yùn)行和發(fā)揮作用不可或缺的重要基礎(chǔ)，具體包括組織保障、制度保障、技術(shù)保障和資金保障等等。

本模型從橫向排列來看，信訪預(yù)警運(yùn)行機(jī)制模式主要由以粗虛線分割的從左至右的順序由Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ四部分構(gòu)成，即預(yù)警活動、預(yù)警機(jī)制群，相應(yīng)具體制度群，具體任務(wù)以及臺賬、庫等構(gòu)成。

Ⅰ——預(yù)警流程模塊:依次是信息處理-警情研判-警情預(yù)報(bào)-警情預(yù)控。此外還包括領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督兩個重要關(guān)鍵任務(wù)。統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，嚴(yán)格監(jiān)督是預(yù)警活動有效的保證。監(jiān)督針對整個過程，采取的形式和機(jī)制宜多種多樣。

Ⅱ——機(jī)制保障模塊:對應(yīng)Ⅰ中的預(yù)警流程依次建立相對應(yīng)的保障機(jī)制——信訪信息匯集分析機(jī)制、潛在信訪問題風(fēng)險(xiǎn)分析評估機(jī)制、信訪問題警情預(yù)報(bào)機(jī)制、信訪警情預(yù)控機(jī)制。

Ⅲ——機(jī)制構(gòu)成模塊:對應(yīng)Ⅱ中的機(jī)制，匯集整合各種相關(guān)制度、措施或子機(jī)制。從實(shí)踐來看，全國各地已經(jīng)產(chǎn)生了眾多帶有機(jī)制性的做法和舉措，圖中僅為列舉而已。

Ⅳ——功能輸出模塊:表示前述模塊Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ運(yùn)行后生成的具體功能。這些功能如圖2所示有調(diào)整后的指標(biāo)體系、各種信息資料庫，如案例庫、預(yù)案庫以及警情報(bào)告顯示系統(tǒng)等等。

四、結(jié) 語

在捋順信訪內(nèi)部系統(tǒng)及其和外部系統(tǒng)錯綜復(fù)雜的關(guān)系中整合信訪問題預(yù)警機(jī)制，是一件極其復(fù)雜和困難的事情，很難一蹴而就。本文所做的研究，只能是為這一問題的解決盡綿薄之力。而真正意義上的信訪問題預(yù)警機(jī)制全面整合，將仍是需要大家共同探索的一個重大理論和現(xiàn)實(shí)命題。

［1］ 于曉明．社會轉(zhuǎn)型期山東信訪形勢分析與對策研究［M］．濟(jì)南:山東人民出版社，2006．

［2］ 王學(xué)軍．學(xué)習(xí)貫徹《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時期信訪工作的意見》百題解讀［M］．北京:人民出版社，2008．

［3］ 閻耀軍．現(xiàn)代社會預(yù)警系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)模式及操作要略［J］．未來與發(fā)展，2006(4):12-16．

［4］ 閻耀軍．超越危機(jī):社會穩(wěn)定的量度與預(yù)警預(yù)控［M］．延吉:延邊大學(xué)出版社，2003．

［5］ 張成福．公共危機(jī)管理:全面整合的模式與中國的戰(zhàn)略選擇［J］．中國行政管理，2003(7):6-11．

Overall Integration of Early Warning Mechanism of“Letters and Visits”Problems in China

SONG Xie-na1，YAN Yao-jun2，ZHANG Mei-lian2
(1．Shandong Provincial Committee Party School of CPC，Jinan 250021，China;2．Institution of Crisis Management，Tianjin Polytechnic University，Tianjin 300072，China)

Early warning mechanism of“l(fā)etters and visits”problems is composed of organization structure，assignment of responsibility，operating procedures，implementation supervisor and safeguard system under the early-warning system．According to the function chain of early warning mechanism，early warning management activity can be divided into links of information collection，information analysis，warning sign judgment，release of warning situation degree，prevention and control of warning situation and emergency management etc．Only when all these links integrate comprehensively and run through and cooperate harmoniously in the departments，can early warning mechanism of“l(fā)etters and visits”be formed finally．

letters and visits;early warning;mechanism;overall integration

C916

A

1008-4339(2010)05-0443-05

2010-04-02．

國家社會科學(xué)基金資助項(xiàng)目(08BKS022)．

宋協(xié)娜(1962— )，女，教授．

閻耀軍，yanyaojun@sohu．com．