康 康

【摘 要】合理的財(cái)政支出政策是國(guó)家調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的強(qiáng)大杠桿,如何解決財(cái)政支出“缺位”、“越位”及“錯(cuò)位”現(xiàn)象,提高財(cái)政資金的使用效率成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。

【關(guān)鍵詞】財(cái)政支出;政府職能;制度

中圖分類號(hào):F810 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1009-8283(2010)07-0148-01

1 國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀

20世紀(jì)90年代中期以前,我國(guó)對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)研究的出發(fā)點(diǎn)是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的生產(chǎn)性財(cái)政支出結(jié)構(gòu),對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化集中于積累性財(cái)政支出和消費(fèi)性財(cái)政支出的比例的探討。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,我國(guó)對(duì)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的討論基本出發(fā)點(diǎn)都轉(zhuǎn)向了與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。其中對(duì)如何正確認(rèn)識(shí)、界定和優(yōu)化我國(guó)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的研究,主要有以下幾種觀點(diǎn):第一種觀點(diǎn)是從政府職能角度來(lái)分析,何盛明(1998)認(rèn)為“政府應(yīng)做的,就是財(cái)政要干的”;賈康(2001)認(rèn)為“財(cái)政支出的范圍與分配順序,體現(xiàn)政府活動(dòng)的范圍和方向”。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為一個(gè)國(guó)家的公共支出結(jié)構(gòu)是隨著該國(guó)不同時(shí)期政治、經(jīng)濟(jì)、軍事和國(guó)際形勢(shì)等方面的變化而變化的,同時(shí)也受該國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的需要所制約(劉溶滄、趙志耘1998)。第三種觀點(diǎn)是從社會(huì)共同事務(wù)需要來(lái)界定財(cái)政支出范圍,界定財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的規(guī)模。何振一、閻坤在《中國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)改革》(2000)中指出,不同歷史階段上的各個(gè)財(cái)政特殊或個(gè)別,其共同特點(diǎn)都是為滿足社會(huì)共同事務(wù)需要而形成的社會(huì)集中化分配活動(dòng)。第四種觀點(diǎn)從現(xiàn)階段我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化的基本方向分析。項(xiàng)懷誠(chéng)(2000)認(rèn)為,現(xiàn)階段我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化的基本方向是:財(cái)政資金逐步退出應(yīng)由市場(chǎng)配置資源的競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域,同時(shí)適當(dāng)增加對(duì)政權(quán)建設(shè)、科教文衛(wèi)和社保、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共項(xiàng)目的支出。金人慶(2007)認(rèn)為,財(cái)政支出重點(diǎn)應(yīng)該向社會(huì)事業(yè)傾斜,加大對(duì)社會(huì)發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)的保障力度。

此外,我國(guó)的學(xué)者也開(kāi)始借鑒西方經(jīng)驗(yàn),運(yùn)用計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型來(lái)測(cè)算各類支出的最佳比例。如于長(zhǎng)革(2004)通過(guò)供求分析、邊際分析認(rèn)為行政管理支出最優(yōu)規(guī)模為10%以內(nèi),并通過(guò)供求分析及模型分析得出的國(guó)防支出占財(cái)政支出的比重應(yīng)控制在10%較為合理。侯榮華(2001)通過(guò)構(gòu)建計(jì)算財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中各項(xiàng)支出的產(chǎn)出彈性的模型來(lái)描述財(cái)政支出結(jié)構(gòu)效益。

2 當(dāng)前財(cái)政支出結(jié)構(gòu)存在的問(wèn)題

2.1 行政管理費(fèi)急劇膨脹

財(cái)政供養(yǎng)人員與財(cái)政支出呈正比例關(guān)系。隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展,政府的社會(huì)管理職能逐步擴(kuò)大,機(jī)構(gòu)人員逐步增加,行政管理費(fèi)的增長(zhǎng)是正常的。但是從現(xiàn)實(shí)的情況來(lái)看,行政管理費(fèi)的增長(zhǎng)已超過(guò)了同期財(cái)政收入、財(cái)政支出和GDP的增長(zhǎng)速度。過(guò)高的政府運(yùn)行成本和過(guò)高的行政管理支出比重,會(huì)使各級(jí)財(cái)政困境日益加深,進(jìn)而影響政府職能的履行。

2.2 對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下財(cái)政支出范圍的界定不清

我國(guó)財(cái)政支出范圍存在“大而全”的問(wèn)題,國(guó)家財(cái)政包攬過(guò)多。一方面,由于我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下財(cái)政支出模式的影響,一些有條件進(jìn)入市場(chǎng)的支出項(xiàng)目,仍然由財(cái)政負(fù)擔(dān),財(cái)政支出范圍大,包攬了一些本不應(yīng)由財(cái)政負(fù)擔(dān)的經(jīng)營(yíng)性支出項(xiàng)目。另一方面,一些公共服務(wù)性質(zhì)的財(cái)政支出項(xiàng)目投入不足,在財(cái)政支出中增長(zhǎng)速度緩慢,制約了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.3 財(cái)政支出管理制度不健全

目前,我國(guó)缺乏一套科學(xué)規(guī)范的財(cái)政支出管理和控制機(jī)制。從預(yù)算編制上看,支出預(yù)算內(nèi)容較粗;從支出的分配上看,透明度不高,一些支出項(xiàng)目未經(jīng)充分論證,一般采用基數(shù)法來(lái)確定資金的分配,缺乏科學(xué)性和剛性,不利于支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化;從預(yù)算執(zhí)行上看,預(yù)算執(zhí)行中的隨意性與官員意志太大,預(yù)算約束軟化的狀況相當(dāng)嚴(yán)重。此外,我國(guó)預(yù)算外資金增長(zhǎng)較快,但大量預(yù)算外資金游離于財(cái)政管理之外,財(cái)政部門對(duì)預(yù)算內(nèi)外資金管理始終缺乏有效的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和綜合平衡,管理失調(diào)的現(xiàn)象不容忽視。

3 我國(guó)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化的對(duì)策與建議

3.1 行政管理支出的優(yōu)化調(diào)整

應(yīng)當(dāng)針對(duì)不同類型的事業(yè)單位實(shí)行不同的財(cái)務(wù)管理方法,以控制我國(guó)的行政管理支出。根據(jù)事業(yè)單位提供服務(wù)的性質(zhì)不同,可以分為公益型、準(zhǔn)公益型和經(jīng)營(yíng)型。其中,公益型的事業(yè)單位進(jìn)行的活動(dòng)屬于典型的滿足社會(huì)共同需要,財(cái)政應(yīng)保障其資金供給;準(zhǔn)公益型的事業(yè)單位所提供的服務(wù)介于社會(huì)共同需要與個(gè)人需要之間且所提供的服務(wù)又是社會(huì)存在與發(fā)展必須的,基本屬于政府財(cái)政的供給范圍,可以采用財(cái)政資助,由受益者承擔(dān)部分費(fèi)用的形式;經(jīng)營(yíng)型的事業(yè)單位所提供的服務(wù)一般不屬于公共產(chǎn)品,應(yīng)使其與財(cái)政脫鉤,逐步走向市場(chǎng),改由市場(chǎng)提供。在此基礎(chǔ)上,為了降低財(cái)政用于行政管理的支出,還要對(duì)各種行政事業(yè)單位進(jìn)行結(jié)構(gòu)布局上的調(diào)整,提高行政事業(yè)單位資源配置效率。

3.2 轉(zhuǎn)變政府職能,科學(xué)合理地界定財(cái)政支出項(xiàng)目的范圍

首先,遵循財(cái)政支出服務(wù)社會(huì)的原則。在界定財(cái)政支出項(xiàng)目范圍過(guò)程中,必須充分考慮財(cái)政支出的公共服務(wù)職能。其次,充分認(rèn)識(shí)財(cái)政支出是政府宏觀調(diào)控的主要手段,是政府彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷的重要途徑。對(duì)于需要政府提供才能達(dá)到最佳配置的公共產(chǎn)品,政府應(yīng)直接介入,以彌補(bǔ)采取市場(chǎng)自由配置無(wú)法完成的公共產(chǎn)品外部效應(yīng)缺陷;對(duì)于非公共性質(zhì)的財(cái)政支出項(xiàng)目,逐步引入市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制;對(duì)于經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位,引入市場(chǎng)機(jī)制,財(cái)政資金應(yīng)徹底退出。最后,對(duì)于提高社會(huì)服務(wù)水平的公共性支出,可以采取完全政府提供或私人和政府共同提供的方式提供。如社會(huì)保障支出。

3.3 完善財(cái)政支出管理制度改革,為財(cái)政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化提供制度保證

一是進(jìn)一步推行政府采購(gòu)制度。通過(guò)招標(biāo)競(jìng)價(jià)方式,盡可能節(jié)約資金,有利于財(cái)政支出效益的提高,也可以有效杜絕權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象;二是推行國(guó)庫(kù)集中收付制度改革。要加強(qiáng)法制建設(shè),實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)集中收付制度規(guī)范化;三是改革基數(shù)分配法。避免基數(shù)法造成的預(yù)算單位之間差距的弊端,逐步采取零基預(yù)算法和其他科學(xué)方法。適時(shí)引入以追求效益為目的的公共支出預(yù)算模式或績(jī)效預(yù)算方法,可以提高預(yù)算編制的公開(kāi)性和透明度,有利于促進(jìn)財(cái)政資金分配的規(guī)范化、程序化,確保地方財(cái)政的預(yù)算收支平衡。

げ慰嘉南:

[1] 項(xiàng)懷誠(chéng).建立公共財(cái)政體制框架推進(jìn)財(cái)政改革和制度創(chuàng)新.國(guó)有資產(chǎn)研究,2000:3-4.

[2] 郭慶旺,趙志耘.財(cái)政理論與政策:當(dāng)前若千重大問(wèn)題探討.經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社, 1999.

[3] 閻坤.財(cái)政支出的理論分析框架及前沿問(wèn)題.財(cái)政研究,2002(7).

[4] 金人慶. 2007年財(cái)政工作的八大重點(diǎn).中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊, 2007:13.

[5] 鄭建新,柯永果.公共財(cái)政再分析.財(cái)政研究,2002(6).

[6] 安體富,王海勇.加快公共財(cái)政建設(shè)步伐促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展.經(jīng)濟(jì)研究參考,2005(19).