淺析海洋資源開發(fā)利用專項規(guī)劃的編制

黃福鐵

淺析海洋資源開發(fā)利用專項規(guī)劃的編制

黃福鐵

泉州市工程咨詢中心

闡述了海洋資源開發(fā)利用專項規(guī)劃的重要性，結(jié)合泉州市“十一五”海洋資源開發(fā)利用專項規(guī)劃的編制實踐，提出了編制過程中的新認識，為相關(guān)領(lǐng)域規(guī)劃的編制提供參考。

海洋資源 開發(fā)利用 專項規(guī)劃

海洋資源開發(fā)利用專項規(guī)劃，是調(diào)控海洋產(chǎn)業(yè)部門和沿海地區(qū)海洋開發(fā)工作的中長期發(fā)展規(guī)劃。2003年5月國務院印發(fā)《全國海洋經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃綱要》，這是我國中央政府制定的第一個指導全國海洋經(jīng)濟發(fā)展的綱領(lǐng)性文件?！兑?guī)劃綱要》確定了21世紀初我國海洋經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略目標、基本原則、海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展藍圖、海洋經(jīng)濟區(qū)域布局、海洋資源和生態(tài)環(huán)境保護戰(zhàn)略，以及相關(guān)支持領(lǐng)域的發(fā)展方向和重要措施。

在《規(guī)劃綱要》的總體部署下，近年來，從中央政府到沿海地方政府，大力加速了海洋經(jīng)濟發(fā)展建設(shè)的步伐。中共中央在《關(guān)于制定十一五規(guī)劃建議》中強調(diào)“開發(fā)和保護海洋資源，積極發(fā)展海洋經(jīng)濟”?！皥猿直Ｗo優(yōu)先、開發(fā)有序，強化對水源、土地、森林、草原、海洋等自然資源的生態(tài)保護”?！秶窠?jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》指出：“強化海洋意識，維護海洋權(quán)益，保護海洋生態(tài)開發(fā)海洋資源，實施海洋綜合管理，促進海洋經(jīng)濟發(fā)展，完善海洋功能區(qū)域規(guī)范海域使用秩序…···”。福建省委七屆十一次全體會議提出了《關(guān)于加快建設(shè)海洋經(jīng)濟強省的若干意見》，《意見》強調(diào)：“為深入貫徹黨的十六大和十六屆五中全會精神，抓住國家鼓勵東部地區(qū)率先發(fā)展、支持海峽西岸經(jīng)濟發(fā)展的重大歷史機遇，實現(xiàn)省委七屆十次全會確定的建設(shè)海洋經(jīng)濟強省的戰(zhàn)略目標”。

泉州市地處福建東南沿海，臺灣海峽西岸，海岸線長達541公里，形成5個港灣，海域面積11360平方公里，是福建省乃至全國的重要沿海城市。針對泉州市在海洋資源開發(fā)利用過程中的一些情況，為加強對泉州海洋資源開發(fā)利用的管理，合理地配置海洋資源，做好資源和環(huán)境的保護，實現(xiàn)泉州海洋經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，受泉州市政府的委托，本單位負責編制了《泉州市“十一五”海洋資源開發(fā)利用專項規(guī)劃》，并對該規(guī)劃的報批、評估論證及實施進行了全過程的跟蹤，且該規(guī)劃獲得2008年度福建省優(yōu)秀工程咨詢成果一等獎，故此將編制過程的一些做法供讀者參考。

1 對基礎(chǔ)條件和開發(fā)現(xiàn)狀要有充足的了解

海洋資源開發(fā)利用規(guī)劃是對海洋經(jīng)濟發(fā)展進行總體策劃和空間安排，是對海洋經(jīng)濟發(fā)展的宏觀調(diào)控，科學合理地規(guī)劃，需要各有關(guān)部門互相協(xié)調(diào)，相互促進，要求涉海有關(guān)部門將發(fā)展海洋經(jīng)濟融入到發(fā)展地方經(jīng)濟中統(tǒng)籌規(guī)劃。也就是說，收集基礎(chǔ)資料要翔實、準確，這需要對泉州市涉海部分的基礎(chǔ)條件和現(xiàn)狀應有深入的了解和分析，包括地理位置、地質(zhì)地貌、氣候特征、海洋水文、海洋生物、海洋環(huán)境質(zhì)量、自然災害等自然條件；泉州市下轄的13個行政區(qū)（包括金門縣）的社會經(jīng)濟概況；規(guī)劃編制之前全市的海洋資源開發(fā)利用現(xiàn)狀。

2 應充分理解海洋資源開發(fā)利用專項規(guī)劃范疇,確立規(guī)劃目標和確定項目的分布

做好海洋資源開發(fā)利用專項規(guī)劃的編制工作，首先必須充分理解海洋資源開發(fā)利用的范疇。海洋資源開發(fā)利用主要是為了發(fā)展海洋經(jīng)濟服務，是開發(fā)利用海洋的各類產(chǎn)業(yè)及相關(guān)經(jīng)濟活動的總和，它包括許多產(chǎn)業(yè)的新興門類?，F(xiàn)編入《全國海洋經(jīng)濟發(fā)展綱要》的有8個產(chǎn)業(yè)，分別是：海洋漁業(yè)、海洋交通運輸業(yè)、海洋油氣業(yè)、濱海旅游業(yè)、海洋船舶工業(yè)，鹽業(yè)、海洋化工業(yè)、海水利用業(yè)及海洋生物醫(yī)藥業(yè)。區(qū)域海洋資源開發(fā)利用專項規(guī)劃的編制務必應因地制宜，客觀分類，切勿搪塞做作。我們在編制規(guī)劃過程中，根據(jù)泉州市級海洋功能區(qū)劃，結(jié)合產(chǎn)業(yè)特點，開發(fā)利用布局上分成8大類：港口建設(shè)、港口物流業(yè)發(fā)展、臨海工業(yè)建設(shè)、濱海旅游業(yè)發(fā)展、環(huán)灣小城鎮(zhèn)布局、海洋漁業(yè)生產(chǎn)、海島開發(fā)和其他項目用海建設(shè)。

明確了海洋資源開發(fā)利用規(guī)劃的范疇和分類，有利于我們對收集的資料進行分析，這里的分析包括自然條件、社會經(jīng)濟、區(qū)域建設(shè)發(fā)展格局，海洋資源及開發(fā)現(xiàn)狀、利弊條件分析。而利弊條件分析必須是客觀、科學的，只有這樣，才能避免誤導我們規(guī)劃目標的制定。社會經(jīng)濟、區(qū)域建設(shè)發(fā)展格局應將海域、海岸、陸地開發(fā)建設(shè)統(tǒng)籌考慮，這是我們規(guī)劃目標得以實現(xiàn)的保證，如在規(guī)劃中僅注重海洋交通運輸業(yè)的發(fā)展，而忽視陸域交通網(wǎng)的形成，由海洋交通運輸業(yè)所產(chǎn)生的物流規(guī)模將大打折扣。又如陸域基礎(chǔ)設(shè)施沒有逐步完善，濱海旅游業(yè)勢必會受到限制和影響。

3 有明確的發(fā)展戰(zhàn)略和科學規(guī)劃作為支撐

編制海洋資源開發(fā)利用規(guī)劃時，不僅要根據(jù)各海域不同的功能定位和經(jīng)濟社會需求，而且還須以市場為導向確定階段性海洋經(jīng)濟發(fā)展目標任務和重點項目，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上制定發(fā)展戰(zhàn)略；其中包括指導思想、基本原則、發(fā)展步驟、發(fā)展目標和發(fā)展布局等。根據(jù)泉州市委、市政府建設(shè)海上泉州的戰(zhàn)略目標，把泉州定位為海峽西岸經(jīng)濟區(qū)中部樞紐城市，我們在編制規(guī)劃中認真聽取了各級專家意見，提出四原則，即堅持可持續(xù)發(fā)展原則，科技興海原則，海陸協(xié)調(diào)開發(fā)原則和海洋經(jīng)濟發(fā)展與國防建設(shè)統(tǒng)籌兼顧原則。重視海洋資源開發(fā)利用和保護治理并舉，在項目安排上要體現(xiàn)政府職能向政府保障、公益服務、科技支撐、生態(tài)建設(shè)、環(huán)境保護等領(lǐng)域轉(zhuǎn)變。這是政府發(fā)展海洋經(jīng)濟規(guī)劃管理改革的方向，也是我們此次編制工作中的創(chuàng)新性探索。

另外還要堅持備擇性，首先要確認哪些是絕對不能開發(fā)的禁止區(qū)，哪些是需要封存若干年的“待定區(qū)”。在沒有找到最好的開發(fā)利用方式之前，就先擱置或禁限，然后再研究哪些可以開發(fā)、哪些重點開發(fā)、如何進行開發(fā)，依照這樣的規(guī)劃順序，可以把對海洋資源和生態(tài)環(huán)境的影響盡可能減小。如有多個項目重疊使用海域、海岸時，必須做出最佳的選擇。一是區(qū)位、資源環(huán)境等條件備擇性窄的項目優(yōu)先于備擇性寬的項目；二是優(yōu)先安排地區(qū)主導產(chǎn)業(yè)項目，注重安排配套性項目；三是技術(shù)層次低的項目要給技術(shù)層次高的項目保留空間和發(fā)展余地；四是項目安排要有利于形成新的海洋產(chǎn)業(yè)群和新的海洋經(jīng)濟增長點；五是優(yōu)先安排軍事用海項目。

4 突出環(huán)境保護主題

突出環(huán)境保護這一主題，應注重以下幾方面的建設(shè)：首先，以修復和改善近岸海域水質(zhì)和生態(tài)環(huán)境為目標，以控制入海污染物和海洋生態(tài)修復為重點，通過加強對近海水域環(huán)境污染綜合的治理，在規(guī)劃期內(nèi)，完成建設(shè)一批環(huán)保工程，包括污水處理體系、垃圾處理體系、工業(yè)污染源整治、畜禽養(yǎng)殖污染整治、農(nóng)業(yè)污染整治、河道整治、海上污染整治及實行清潔生產(chǎn)工程等；第二，為保護珍稀、瀕危海洋生物物種、經(jīng)濟生物物種及其棲息地，以及有重大科學、文化和景觀價值的海洋自然景觀、自然生態(tài)系統(tǒng)和歷史遺跡，設(shè)立海洋保護區(qū)，包括以保護濕地生態(tài)系統(tǒng)、紅樹林及棲生野生動物為對象的泉州灣河口濕地自然保護區(qū)；以海底古森林和古牡蠣礁為主要保護對象的深滬灣古森林遺址自然保護區(qū)；以研究新生代以來的海平面變化和構(gòu)造運動的晉江石圳海岸動力變質(zhì)巖自然保護區(qū)；第三，在制定海岸利用和保護規(guī)劃時，應協(xié)調(diào)港口、航運、圍墾、養(yǎng)殖、防汛、排澇、旅游和臨港工業(yè)等開發(fā)建設(shè)活動。嚴格保護深水岸線，按照“深水深用、淺水淺用”原則，優(yōu)先保證重要港口和臨港工業(yè)建設(shè)需要。加強對具有特色的海岸自然、人文景觀的保護。嚴禁低灘圍墾，嚴格保護沿海沼澤草地、蘆葦濕地、紅樹林區(qū)等重要濕地和越冬場、回游場、產(chǎn)卵場等天然水產(chǎn)種群重要活動場所；第四，在海島資源保護方面要堅持規(guī)劃先行，保護為主，適度開發(fā)，分類推進，合理開發(fā)利用海島資源。

5 以“和諧海洋”為主題制定海洋綜合管理政策

海洋綜合管理的政策非常重要，它與“和諧海洋”的主題一脈相承。綜合管理需要各方利益的協(xié)調(diào)，減少所有利益相關(guān)方的矛盾沖突。和諧海洋不僅強調(diào)人與人的和諧，也包括各行業(yè)的和諧、各種管理方式的和諧，同時還有人與海洋生態(tài)的和諧。因此，和諧是海洋綜合管理的核心理念。從政府管理的層面，調(diào)整現(xiàn)有海洋功能區(qū)劃制度，從早期的大力推動海洋開發(fā)為主調(diào)，轉(zhuǎn)向以調(diào)控為主調(diào)，促進更合理、可持續(xù)、綜合效益最優(yōu)的協(xié)調(diào)健康發(fā)展。對海域進行不同開發(fā)利用程度的劃分。同時，海上監(jiān)督執(zhí)法內(nèi)容需要延伸到工程建設(shè)全過程，逐步延展到海域使用的全過程，通俗地表述，即需要把清潔生產(chǎn)的理念貫穿到海域使用、海洋產(chǎn)業(yè)活動的全過程中。

總之，編制海洋資源開發(fā)利用專項規(guī)劃必須從社會、經(jīng)濟、海洋環(huán)境與資源基礎(chǔ)條件入手，收集豐富翔實的資料，為綜合分析現(xiàn)狀、規(guī)劃未來奠定基礎(chǔ)，戰(zhàn)略思路要明確、目標要可行，要符合《規(guī)劃綱要》的要求，海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點要突出，規(guī)劃任務安排要詳細、全面，而且要有經(jīng)費和進度安排，注重具有可操作性和實效性，以實現(xiàn)效益的最大化。