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      農(nóng)村合作金融機構(gòu)的治理機制及其失靈

      2010-10-09 05:34:36葉托李金珊
      中共寧波市委黨校學報 2010年2期
      關(guān)鍵詞:金融機構(gòu)股東成員

      葉托 李金珊

      (浙江大學 公共管理學院,浙江 杭州 310027)

      農(nóng)村合作金融機構(gòu)的治理機制及其失靈

      葉托 李金珊

      (浙江大學 公共管理學院,浙江 杭州 310027)

      治理不善限制了農(nóng)村合作金融機構(gòu)在發(fā)展中國家的發(fā)展。合作社的性質(zhì)決定了農(nóng)村合作金融機構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)。建立一個良好的農(nóng)村合作金融機構(gòu)治理,需要在遵循合作社性質(zhì)的前提下,處理好利益相關(guān)者之間的關(guān)系、民主控制與專業(yè)化管理之間的關(guān)系以及成本問題。這些問題集中體現(xiàn)在成員與董事之間的委托代理機制,因而這一委托代理機制也是農(nóng)村合作金融機構(gòu)最重要的治理機制。由于其合作社性質(zhì),農(nóng)村合作金融機構(gòu)的委托代理機制存在諸多缺陷。

      農(nóng)村合作金融機構(gòu);治理;委托代理

      一、前 言

      世界各國的發(fā)展經(jīng)驗已經(jīng)表明,一個廣泛而活躍的農(nóng)村金融市場有助于消除農(nóng)村貧困,促進農(nóng)業(yè)增長。例如,協(xié)助農(nóng)民實施家庭風險管理和現(xiàn)金流管理,發(fā)揮穩(wěn)定收入和鼓勵生產(chǎn)性投資的作用;加快物質(zhì)資本和人力資本的積累過程,有效防止“貧困陷阱”。然而,發(fā)展農(nóng)村金融市場面臨不少關(guān)鍵的制約因素。第一,農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展水平低和農(nóng)村人口密度小導致金融服務需求的分散化,而需求分散化所引起的高交易成本使得農(nóng)村金融市場對商業(yè)金融機構(gòu)的吸引力大大降低。第二,在農(nóng)村,信貸資本的來源很少,非信貸服務的需求有限,這使金融機構(gòu)在農(nóng)村地區(qū)難以擴大融資。第三,土地是農(nóng)民最有價值的信貸抵押品,但是很多國家的土地制度限制這種抵押行為。第四,農(nóng)業(yè)本身的季節(jié)性、脆弱性和不確定性不僅降低了提供農(nóng)村金融服務的利潤率,還增加了風險性。

      為了克服這些制約因素,不同于商業(yè)金融機構(gòu)經(jīng)營模式的農(nóng)村合作金融應運而生。不過,大部分農(nóng)村合作金融在發(fā)展過程中遇到了比較嚴重的問題,如管理不善、財務不當、投資不善以及成員和合作社的關(guān)系日益疏遠等,這些問題通常是由農(nóng)村合作金融機構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)不完善、缺乏適合國情的規(guī)制框架和監(jiān)督管理不力等原因造成的,限制了農(nóng)村合作金融的發(fā)展[1]。我國的農(nóng)村合作金融正處在一個重建的過程,也已經(jīng)遇到了相似的困難[2]。因此,要促進農(nóng)村合作金融的發(fā)展,實現(xiàn)其為農(nóng)民服務的宗旨,我們就需要研究農(nóng)村合作金融機構(gòu)的治理(governance)、規(guī)制(regulation)和監(jiān)督(supervision)。也由于缺乏這幾方面的知識,很多發(fā)展中國家在建設本國金融系統(tǒng)時通常會忽視農(nóng)村合作金融的潛力和作用[3]。本文將集中探討其中的一個因素——農(nóng)村合作金融機構(gòu)的治理。

      二、農(nóng)村合作金融機構(gòu)的治理機制

      相對于企業(yè)治理理論的日趨成熟,學者對合作社治理的研究要薄弱得多,正如Cornforth所說“合作社治理方面的知識尚待理論化”①。同時,國際標準制定機構(gòu)在從事治理標準制定時也沒有慮及合作社治理的標準。OECD在2004年制定的《企業(yè)治理的OECD原則》針對的只是上市公司,而巴塞爾銀行監(jiān)督委員會2005年出臺的一份關(guān)于銀行治理的文件也僅僅針對商業(yè)銀行。換言之,目前學界缺乏對農(nóng)村合作金融機構(gòu)治理的深入研究,而相關(guān)組織也忽視了農(nóng)村合作金融機構(gòu)治理的作用。這可能意味著農(nóng)村合作金融機構(gòu)存在潛在的治理風險。

      (一)農(nóng)村合作金融機構(gòu)治理的特點

      合作社的性質(zhì)、宗旨和目標決定了農(nóng)村合作金融機構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)。根據(jù)國際合作同盟 1995年的經(jīng)典定義,合作社是人們自愿聯(lián)合、并通過共同所有和民主管理,滿足社員共同的經(jīng)濟和社會需求的企業(yè)組織。相應的,農(nóng)村合作金融機構(gòu)的治理就是如何設計成員、管理層和雇員之間的關(guān)系,以及三者在決策過程的地位和作用,以確保其合作社性質(zhì)和管理業(yè)績。

      1.成員

      不同于商業(yè)企業(yè)的股東,農(nóng)村合作金融機構(gòu)成員的身份相當特殊。第一,農(nóng)村合作金融機構(gòu)成員所擁有的權(quán)利(如投票權(quán)、參選董事、成員大會發(fā)言等)只取決于其成員資格,與參股的份額無關(guān)。第二,農(nóng)村合作金融機構(gòu)成員不僅參與重大事項的決策,還經(jīng)常參加農(nóng)村合作金融機構(gòu)的活動。

      在農(nóng)村合作金融機構(gòu)中,成員既是農(nóng)村合作金融機構(gòu)的股東,也是它的消費者。一方面,成員在農(nóng)村合作金融機構(gòu)投資了份額有限的資金。作為投資者,他們并不指望獲得高額的利潤,但卻希望農(nóng)村合作金融機構(gòu)運行良好,擁有一定的盈利能力。另一方面,成員也是農(nóng)村合作金融機構(gòu)提供服務的主要對象。作為消費者,他們的首要需求便是獲得高品質(zhì)的金融服務。從這個意義上說,消費者和農(nóng)村合作金融機構(gòu)的利益是一致的。

      2.投票原則

      民主是農(nóng)村合作金融機構(gòu)治理的基礎。農(nóng)村合作金融機構(gòu)的規(guī)章一般都會明確規(guī)定“一人一票”的民主原則,并強調(diào)投票的權(quán)利屬于個人,而非股票的份額。“一人一票”原則為所有農(nóng)村合作金融機構(gòu)成員的民主參與提供了最佳保障,賦予了所有成員影響組織決策的無差別權(quán)力,因而促使農(nóng)村合作金融機構(gòu)最大限度地滿足成員的需求。

      然而,現(xiàn)實中,這一原則往往被略加修改,例如,有些農(nóng)村合作金融機構(gòu)規(guī)定任何一個成員最多不能擁有五票,還有一些則規(guī)定任何一個成員的投票權(quán)力不能超過20%。但是,這樣的修改是絕對不能以削弱民主為名。

      3.資本回報

      一般而言,認同有限的資本回報是加入農(nóng)村合作金融機構(gòu)的一個前提條件。農(nóng)村合作金融機構(gòu)會根據(jù)業(yè)績,適當支付一定數(shù)量的股息。但是,紅利分配是受到限制的,大部分的利潤將被劃入儲備金用以追求更高的目標。

      農(nóng)村合作金融機構(gòu)的股票不能在二級市場進行交易。成員自愿退出農(nóng)村合作金融機構(gòu)時,只能得到股票的票面價值,增值部分一般不予分配。即使農(nóng)村合作金融機構(gòu)因故解散,成員也只能得到股票的票面價值,剩余的資產(chǎn)將被轉(zhuǎn)移到其它農(nóng)村合作金融或者被用于資助慈善項目。

      4.所有制結(jié)構(gòu)

      “一人一票”原則需要以相應的所有制結(jié)構(gòu)為基礎。通常,農(nóng)村合作金融機構(gòu)會限制成員認購的股票數(shù)量,保證成員對機構(gòu)的資本貢獻都是相近的。這樣的規(guī)定可以避免農(nóng)村合作金融機構(gòu)出現(xiàn)不平衡的所有制結(jié)構(gòu),限制單一股東握有大量的股票,從而保證了農(nóng)村合作金融機構(gòu)的正常運行,防止所有成員民主參與的理念遭破壞。這一所有制結(jié)構(gòu)決定了農(nóng)村合作金融機構(gòu)不存在企業(yè)控制權(quán)市場。換言之,農(nóng)村合作金融機構(gòu)的控制權(quán)不能通過收購股票的手段來獲得。

      (二)農(nóng)村合作金融機構(gòu)治理的主要任務

      1.協(xié)調(diào)利益相關(guān)者之間的關(guān)系

      農(nóng)村合作金融機構(gòu)治理存在兩個主要的問題:一是儲戶和借款人之間的道德風險,二是股東(成員)和管理層之間的委托代理風險。前者主要體現(xiàn)為“借款人偏袒”(borrower bias)現(xiàn)象。有學者的研究表明,現(xiàn)實中存在大量可能導致“借款人偏袒”現(xiàn)象的因素[4]。避免“借款人偏袒”現(xiàn)象的主要手段就是防止管理層被借款人控制。在這一點上,道德風險和委托代理風險匯聚到了一起,兩者的共振不可避免地導致了很多農(nóng)村合作金融的失敗。

      委托代理風險產(chǎn)生于企業(yè)所有者(股東)和控制者(經(jīng)理層)之間的分離,在農(nóng)村合作金融機構(gòu),股東希望管理層能夠最小化管理成本和最大化勞動付出,但是這兩者均非管理者所要追求的利益。隨著農(nóng)村合作金融機構(gòu)不斷擴張,股東會變得越來越多,由于控制機制設計和實施的困難,日益分散的股東將被迫削弱對管理層的控制。此時,委托代理風險將更加突出。

      2.平衡民主控制與專業(yè)化管理之間的關(guān)系

      農(nóng)村合作金融機構(gòu)治理還面臨一個重要的挑戰(zhàn),即如何平衡民主控制與專業(yè)化管理之間的關(guān)系。Cornforth認為,平衡民主控制與專業(yè)化管理之間的關(guān)系涉及到了農(nóng)村合作金融機構(gòu)日常運行中的三種緊張關(guān)系。[5]農(nóng)村合作金融機構(gòu)要生存和發(fā)展就必須重視其機構(gòu)運行的效率問題,而這三種關(guān)系正是制約效率的關(guān)鍵要素。一是董事會與專家之間的緊張關(guān)系,董事會代表農(nóng)村合作金融機構(gòu)所有成員的意愿,而專家負責的是機構(gòu)如何追求業(yè)績最大化。二是董事會雙重角色之間的緊張關(guān)系,既要盡力推動機構(gòu)業(yè)績的增長,又要慎重考慮成員會對機構(gòu)決策的可接受性。三是控制管理層和支持管理層之間的緊張關(guān)系,這主要是由委托代理風險引起的。

      3.控制治理成本

      良好的農(nóng)村合作金融機構(gòu)治理還需要面對成本問題。盡管最大化股東的資本利潤不是合作社的核心目標,但這并非意味合作社可以不計成本地運作,因為合作社必須為生存而盈利。只有以合理的成本提供多樣化的金融服務,農(nóng)村合作金融才具有可持續(xù)性的。

      總之,建立一個良好的農(nóng)村合作金融機構(gòu)治理,需要處理好利益相關(guān)者之間的關(guān)系、民主控制與專業(yè)化管理之間的關(guān)系,以及成本問題。那么,如何衡量一個良好的農(nóng)村合作金融機構(gòu)治理呢?主要有四個指標:一是促進農(nóng)村合作金融機構(gòu)治理的效能;二是區(qū)分各利益主體在農(nóng)村合作金融機構(gòu)的角色和責任;三是提升農(nóng)村合作金融機構(gòu)治理的穩(wěn)健性;四是提高農(nóng)村合作金融機構(gòu)的創(chuàng)新能力。我們也可以只用兩個指標來衡量農(nóng)村合作金融機構(gòu)治理(見圖1)。

      三、農(nóng)村合作金融機構(gòu)的治理失靈

      由于其合作社性質(zhì),農(nóng)村合作金融機構(gòu)的治理機制存在很多比較嚴重的缺陷。這些治理困境集中體現(xiàn)在農(nóng)村合作金融機構(gòu)的董事會制度上。正如世界信用合作社理事會(WOCCU)曾指出,“雖然影響組織治理的因素非常多,但是良好治理(good governance)始于董事會,也終于董事會”②。在農(nóng)村合作金融機構(gòu),成員通過選舉產(chǎn)生董事會董事,由董事代表成員進行日常管理,兩者之間形成了委托代理關(guān)系。

      第一,成員民主參與的積極性低,因此選舉產(chǎn)生的董事會只具有有限的民主合法性。農(nóng)村合作金融機構(gòu)的董事是通過“一人一票”的民主選舉產(chǎn)生的。成員都是自利的、理性的效用最大化者,其投票行為也是在理性地進行成本分析和收益分析后,才作出的選擇或決定。如果農(nóng)村合作金融機構(gòu)的規(guī)模很大、成員很多,單個成員就會缺乏投票的動力,經(jīng)常缺席成員大會,因為自己的“一票”對于結(jié)果可能沒有明顯的影響,而為投票卻是實實在在地付出了成本。通常來說,成立的時間越長、成員的規(guī)模越大,成員的民主參與程度也越有限。[6]

      第二,由于成員參與管理和決策的機制不多,精英可能成為農(nóng)村合作金融機構(gòu)的實際支配者,并利用機構(gòu)的資源為自己服務。理論上成員可以在成員大會上參與農(nóng)村合作金融機構(gòu)的重大決策,實際上成員的投票對決策結(jié)果的影響并不大。由于信息不對稱、無力決定會議議程、管理經(jīng)驗的欠缺等原因,成員難以有效地質(zhì)詢董事會提交的年度報告、預決算等,除非農(nóng)村合作金融機構(gòu)身陷危機或者董事會出現(xiàn)了顯而易見的錯誤。以董事會選舉為例,一般情況下,成員都會將票投給現(xiàn)有的董事,無結(jié)果爭議的董事會選舉可能在農(nóng)村合作金融機構(gòu)的成員大會中大行其道。

      第三,董事會可能會偏袒特定的成員群體。在農(nóng)村合作金融機構(gòu)里,由于不同的成員和農(nóng)村合作金融機構(gòu)有著不同的利益關(guān)系,即成員從農(nóng)村合作金融機構(gòu)的政策中獲得的利益大小是不一致的。因此,自身的利益與農(nóng)村合作金融機構(gòu)的政策有著特殊關(guān)聯(lián)的成員會積極參加成員大會。一般而言,有兩類成員很容易組成比較強大的利益集團:一類是員工成員,他們既是農(nóng)村合作金融機構(gòu)的成員,也是工作人員;另一類是(大額)借款人成員,他們既是農(nóng)村合作金融機構(gòu)的成員,也是借款人。如果員工成員在成員大會上的比例過高,那么農(nóng)村合作金融機構(gòu)的性質(zhì)很容易轉(zhuǎn)變?yōu)槁毠ず献鹘鹑冢窃镜南M者合作金融。如果(大額)借款人成員在成員大會上的影響比較大,那么農(nóng)村合作金融機構(gòu)的政策就會偏向于借款人的利益。

      第四,非執(zhí)行董事(或監(jiān)事會)可能缺乏有效監(jiān)督執(zhí)行董事(或管理層)的能力。在商業(yè)銀行,非執(zhí)行董事(或監(jiān)事會)往往來自商界,因而具有豐富的商業(yè)經(jīng)驗、知識和人脈,但是農(nóng)村合作金融機構(gòu)的非執(zhí)行董事(或監(jiān)事會)一般不具備這樣的背景,從而難以有效地支持或者監(jiān)督執(zhí)行董事(或管理層)。正如Silvertsen在研究合作社治理時論述的,“負責監(jiān)督的董事會往往變成信息的被動接收者,組織也往往蛻變?yōu)楣芾碚唑?qū)動(management driven)的組織。”③這一問題在農(nóng)村合作金融機構(gòu)顯得尤為嚴重,因為金融活動的復雜性和專業(yè)性要遠遠超過一般的合作社。

      第五,執(zhí)行董事(或管理層)的績效難以衡量。商業(yè)銀行追求的價值很簡單,就是為股東獲取更多的利益,因此管理層的績效可以通過一系列簡單的定量指標來衡量。與之相比,由于農(nóng)村合作金融機構(gòu)追求多元化的價值目標,執(zhí)行董事(或管理層)在決策時需要考慮不同群體的不同利益,從而導致了績效衡量的指標及指標權(quán)重難以設定。

      第六,農(nóng)村合作金融機構(gòu)難以吸引足夠的管理人才。農(nóng)村合作金融機構(gòu)在雇傭職業(yè)經(jīng)理人時很難吸引到高質(zhì)量的經(jīng)理人,因為它們的薪酬政策基本上不允許它們支付相應的市場價格。除了這一共同的原因外,規(guī)模不同的農(nóng)村合作金融機構(gòu)還存在不一樣的障礙。對于規(guī)模較大的農(nóng)村合作金融機構(gòu)來說,缺少股權(quán)激勵機制也是一個重要的原因;對于規(guī)模較小的農(nóng)村合作金融機構(gòu)來說,成員民主參與的積極性相對較高,這可能導致非專業(yè)的成員大量占據(jù)關(guān)鍵的管理崗位。就國外成功的經(jīng)驗來看,克服這些障礙的主要手段是為管理人員提供適當?shù)呐嘤柡徒逃?/p>

      當然,不是只有農(nóng)村合作金融機構(gòu)的治理機制才出現(xiàn)失靈現(xiàn)象。在任何所有權(quán)和控制權(quán)相分離的組織中,治理機制必然存在一個的致命缺陷——“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”。如果代理人和監(jiān)督者相互勾結(jié),治理機制就會失效。學者和實踐者為了校正治理機制的失靈,設計出了不少輔助性的治理機制。不過,這些輔助性的治理機制是針對商業(yè)企業(yè)的特點而設計,因而在適用于農(nóng)村合作金融機構(gòu)時會出現(xiàn)“水土不服”。這里我們嘗試分析四個重要的輔助性的治理機制,分別是企業(yè)控制權(quán)市場機制(marketforcorporatecontrol)、大股東機制(blockholders)、經(jīng)理人報酬契約機制(executive compensation)。

      首先,企業(yè)控制權(quán)市場機制發(fā)揮不了作用。HenryManne在1965年首次提出企業(yè)控制權(quán)市場理論,認為通過企業(yè)收購的控制權(quán)交易可以使那些經(jīng)營不善、缺乏效率的企業(yè)管理層得到替換,從而減少代理成本,實現(xiàn)企業(yè)股價最大化,促進社會資源的優(yōu)化配置。因此,盡管企業(yè)管理層在企業(yè)日常工作中擁有較大的自主權(quán),但企業(yè)控制權(quán)市場對他們的行為施加了嚴格的限制,使其被迫忠于股東的利益。但是,合作社的所有制結(jié)構(gòu)意味著農(nóng)村合作金融機構(gòu)的股份具有不可轉(zhuǎn)讓性,同時也排除農(nóng)村合作金融機構(gòu)被他人收購的可能性。

      其次,大股東機制并不存在。在商業(yè)銀行,大股東機制是十分重要的企業(yè)治理機制。由于企業(yè)業(yè)績的好壞對于大股東的影響最大,大股東具有足夠的激勵投入大量的時間和精力來監(jiān)督管理層,同時大股東自身的資源優(yōu)勢、投票權(quán)優(yōu)勢也將增強他們監(jiān)督管理層的能力。企業(yè)業(yè)績與大股東利益關(guān)系越緊密,該監(jiān)督行為便越積極?;诔杀竞褪找娴目紤],小股東通常會選擇“搭便車”,依靠大股東來維護全體股東的利益。但是,這種機制也存在缺陷。大股東往往首先考慮自己的利益,如果存在犧牲小股東的利益來換取自身的利益,大股東的治理機制也會失靈。然而,農(nóng)村合作金融機構(gòu)的治理機制中不存在大股東機制是因為其對成員能夠認購的股票數(shù)量做出了嚴格的限制。

      最后,難以設計有效地經(jīng)理人報酬契約以綁定管理層和成員之間的利益。經(jīng)理人報酬契約的目的是綁定管理層的利益與股東的利益。管理層不會主動尋求股東價值最大化,股東可以通過薪酬契約來激勵管理層,促使他們實現(xiàn)股東價值最大化。但是,對于農(nóng)村合作金融機構(gòu)來說,設計有效地經(jīng)理人報酬契約面臨著很多困難。其一,合作社的理念和文化是與金錢激勵不相容的。其二,合作社的基本制度排斥經(jīng)理人報酬契約的某些內(nèi)容,例如“成員認購股票的數(shù)量限制”導致股權(quán)激勵型報酬(stock-based compensation)不可能在農(nóng)村合作金融機構(gòu)實施。其三,會員利益的多元化也增加了經(jīng)理人報酬契約設計的困難。

      四、結(jié)語

      治理不善是農(nóng)村合作金融機構(gòu)消亡的主要原因之一,其核心問題是如何平衡民主控制和專業(yè)化管理之間的關(guān)系。任何一個農(nóng)村合作金融機構(gòu)都必須面對這一問題。我國的農(nóng)村合作金融的發(fā)展尚處于起步階段,不少新成立的農(nóng)村合作金融機構(gòu)往往照搬成功的農(nóng)村合作金融機構(gòu)的制度設計,甚至沒有根據(jù)自身的實際情況對之進行實質(zhì)性的改造。這種忽視治理的行為可能會讓農(nóng)村合作金融在發(fā)展和擴張的過程中遭遇嚴重的瓶頸。當然,成立初期的農(nóng)村合作金融機構(gòu)不可能“一步到位”地解決所有的治理失靈問題,但至少需要做到以下幾點:建立一個公開的、簡單的成員投票程序,不能以任何理由壓制爭議的聲音;通過培訓和教育使當選的董事充分認識到自己的職責,提高其管理或監(jiān)督的能力;明確區(qū)分執(zhí)行董事與非執(zhí)行董事之間的權(quán)力和責任,形成有效地制約關(guān)系;定期進行內(nèi)部審計和外部審計;積極引入可以促進信息交流、民主協(xié)商、民主控制的新手段以提高成員的民主參與度。

      注釋:

      ①Cornforth,Making Sense of Co-operative Governance:Competing Models and Tensions[J].Review of International Co-operation,2002,(1):53。

      ②http://www.woccu.org/best_practices/index.php?sec_id_view=12。

      ③Silvertsen,Governance issues seen from a management perspective[J],Review ofInternational Co-operation,1996,(4):35。

      [1]Ajai Nair and Renate Kloeppinger-Todd.Reaching Rural Areas with Financial Services:Lessons from Financial Cooperatives in Brazil,Burkina Faso,Kenya,and Sri Lanka[M].The World Bank,2007.

      [2]李金珊,葉托.農(nóng)村合作金融的發(fā)展選擇[J].學習與實踐,2008,(10):136-143.

      [3]Cuevas and Fischer.Cooperative FinancialInstitutions:Issues in Governance,Regulation,and Supervision [M].World Bank Working Papers,2005.

      [4]Westley and Shaffer.Credit Union Policies and Performance in Latin America[J].Journal of Banking and Finance,1999,(9):1303-1329.

      [5]Cornforth.The governance of cooperatives and mutual associations:a paradox perspective[J].Annals of Public and Cooperative Economics,2004,(1):11-32.

      [6]Roger Spear.Governance in Democratic Memberbased Organizations[J].Annals of Public and Cooperative Economics,2004,(1):33-59.

      (責任編輯 楊仙麗)

      F832.35

      A

      1008-4479(2010)02-0058-05

      2009-11-22

      國家社會科學規(guī)劃基金資助項目(09CZZ024)

      葉 托(1985-),男,漢族,浙江溫州人,浙江大學公共管理學院博士生,主要從事農(nóng)村政策、地方治理研究;

      李金珊(1962-),女,漢族,浙江溫州人,浙江大學公共管理學院教授,博士生導師,主要從事公共經(jīng)濟、公共政策研究。

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