李 懷

“組織化動(dòng)員”失效的制度邏輯＊
——一個(gè)“城中村”改造中地方政府的民族志研究

李 懷

“城中村”改造的個(gè)案研究表明,地方政府延續(xù)了計(jì)劃體制下的“組織化動(dòng)員”方式。一方面,地方政府是一個(gè)結(jié)構(gòu)完整、聯(lián)系緊密的組織系統(tǒng),上級(jí)政府往往通過(guò)“行政壓迫”方式來(lái)動(dòng)員“體制內(nèi)”的下級(jí)政府或部門,但是,表面上按科層制規(guī)則運(yùn)作的地方政府內(nèi)部實(shí)質(zhì)上存在明顯的“自治區(qū)”現(xiàn)象,讓政府有關(guān)制度的產(chǎn)生或執(zhí)行過(guò)程變成了不同部門之間“討價(jià)還價(jià)”的利益競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程,降低了地方政府的行動(dòng)效率。另一方面,地方政府同樣用“體制內(nèi)”的“組織化動(dòng)員”方式來(lái)動(dòng)員“體制外”的村集體組織,但村集體作為一個(gè)獨(dú)立的“法人組織”,與地方政府之間已不存在計(jì)劃體制下的權(quán)力依附或資源依賴關(guān)系,其不僅不屈從于地方政府的行政命令,反而充分利用地方政府內(nèi)部的“自治區(qū)”現(xiàn)象來(lái)擴(kuò)大與地方政府博弈的機(jī)會(huì)空間,導(dǎo)致地方政府用“體制內(nèi)”方式動(dòng)員“體制外”資源的能力明顯弱化。如此,地方政府自上而下不支付經(jīng)濟(jì)成本的“組織化動(dòng)員”走向失效。

城中村;地方政府;村集體組織;部門自治區(qū);組織化動(dòng)員

一、現(xiàn)象與問題

中國(guó)一些基層上下級(jí)政府行為的一個(gè)突出現(xiàn)象是,在執(zhí)行來(lái)自上級(jí)部門特別是中央政府的各種指令政策時(shí),常常采取“上有政策、下有對(duì)策”的各種手段,來(lái)應(yīng)付這些政策要求以及隨之而來(lái)的各種檢查,導(dǎo)致了實(shí)際執(zhí)行過(guò)程偏離政策初衷的結(jié)果。這一現(xiàn)象被學(xué)者稱之為基層政府間的“共謀”行為①周雪光:《基層政府間的“共謀現(xiàn)象”:一個(gè)政府行為的制度邏輯》,《社會(huì)學(xué)研究》2008年第6期。。本文通過(guò)一個(gè)“城中村”改造的個(gè)案觀察,發(fā)現(xiàn)的是一個(gè)與基層政府間“共謀”行為相反的現(xiàn)象,即在強(qiáng)制城市化過(guò)程中,擁有各種資源(意識(shí)形態(tài)、權(quán)力和資本)的地方政府作為一個(gè)結(jié)構(gòu)完整、聯(lián)系緊密的組織系統(tǒng),上級(jí)政府通過(guò)自上而下的“組織化動(dòng)員”②“組織化動(dòng)員”是中國(guó)改革前計(jì)劃體制下的社會(huì)動(dòng)員方式,其特征是每一個(gè)被動(dòng)員者都和動(dòng)員者之間存在—種隸屬性的組織紐帶。動(dòng)員者往往掌握著被動(dòng)員者至關(guān)重要的稀缺資源。被動(dòng)員者的收入、聲譽(yù)、社會(huì)地位、生活水平乃至命運(yùn),都取決于動(dòng)員者的決策,于是也就取決于他們自己在運(yùn)動(dòng)中的表現(xiàn)和對(duì)動(dòng)員的反應(yīng)。“組織化動(dòng)員”是以再分配制度和單位制為基礎(chǔ)的。參見馬明潔:《權(quán)力結(jié)營(yíng)與經(jīng)營(yíng)式動(dòng)員》,《清華社會(huì)學(xué)評(píng)論》(特輯),廈門:鷺江出版社,2000年。方式,命令下級(jí)政府或基層社會(huì)組織來(lái)配合實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo),但政府有關(guān)制度的產(chǎn)生或執(zhí)行過(guò)程變成了不同部門之間“討價(jià)還價(jià)”的利益競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程,導(dǎo)致地方政府的預(yù)期目標(biāo)往往難以實(shí)現(xiàn)。這需要新的分析思路和新的解釋。

在中國(guó)當(dāng)前正在發(fā)生的迅速城市化過(guò)程中,國(guó)家(地方政府)與基層社會(huì)對(duì)城市土地的使用價(jià)值和交換價(jià)值展開了激烈的爭(zhēng)奪,城市也因此變成了地方經(jīng)濟(jì)的“增長(zhǎng)機(jī)器”①M(fèi)olotch,H.Thecity as a growth machine.Am erican Journal of Sociology,1976,82:pp.309-332.。在迅速的城市化過(guò)程中,越來(lái)越多的地處大城市邊緣的傳統(tǒng)自然村落被卷入城市化后變成“城中村”。雖然村莊的物理“形體”已完全“嵌入”城市空間結(jié)構(gòu),但是,其看上去有點(diǎn)“陳舊”的形貌與新興現(xiàn)代城市的總體面貌卻極不協(xié)調(diào)。“在連接著的非常雷同的七八層高的建筑物中間,是由原來(lái)的宅基地間隔確定的寬約1.5—2米的街道,可是在第二層樓以上,為了最大化地?cái)U(kuò)展住宅建筑面積,街道兩旁的樓都伸出來(lái),幾乎把露天的地方全塞滿,形成當(dāng)?shù)厝藨蚍Q的‘貼面樓’、‘親吻樓’、‘一線天’。村落中的大部分住宅,白天屋里也要靠電燈照明,村里的街道形同‘地道’?！雹诶钆嗔?《巨變:村落的終結(jié)》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2002年第1期。村內(nèi)樓宇間的“一線天”甚至是“不現(xiàn)天”,早把亮亮的陽(yáng)光驅(qū)逐到高高的樓頂上,穿行于這些密密麻麻與雜亂無(wú)序的樓宇叢中,如果你是方位欠敏感的外來(lái)客,肯定隨時(shí)都有迷失方向的麻煩③藍(lán)宇蘊(yùn):《都市村社共同體:有關(guān)農(nóng)民城市化組織方式與生活方式的個(gè)案研究》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2005年第2期。。

在地方政府眼中,一方面,“城中村”擁擠不堪的村民樓房與其周邊的高樓大廈相比則顯得相形見絀,極不協(xié)調(diào);另一方面,“城中村”既是村民的生活家園,也是生活于這個(gè)城市的數(shù)量龐大、成分復(fù)雜的“外來(lái)工”的臨時(shí)居所?！俺侵写濉睈毫拥纳鷳B(tài)環(huán)境使其成為現(xiàn)代化大都市中間的一個(gè)“臟、亂、差、黃、賭、毒”的天然滋生地,消防隱患與治安問題更加突出,讓“城中村”變成了名副其實(shí)的“問題村”。于是,地方政府認(rèn)為,改造更新“城中村”,使其與周邊的現(xiàn)代化市容市貌相融合,成為當(dāng)下城市化的燃眉之急。

例如,2000年,中共廣州市委、廣州市人民政府明確指出:

推進(jìn)城市化進(jìn)程,是落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院“小城鎮(zhèn)、大戰(zhàn)略”的決策,落實(shí)省委、省政府關(guān)于廣州市城市環(huán)境面貌“一年一小變,三年一中變,2010年一大變”的要求,是我市率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化和建設(shè)現(xiàn)代化中心城市的必由之路。加快舊村(城中村)改造,城市規(guī)劃發(fā)展區(qū)內(nèi)全面推行農(nóng)民公寓建設(shè),對(duì)基本沒有土地、不以務(wù)農(nóng)為主要職業(yè)的農(nóng)民,全部轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民,實(shí)行城市化管理。各有關(guān)區(qū)要因地制宜、采取多種形式有計(jì)劃、分步驟積極實(shí)施“城中村”改造,把“城中村”改造列入“中變”、“大變”的具體任務(wù),逐步把中心城區(qū)的“城中村”改造成為文明社區(qū)。④中共廣州市委、廣州市人民政府:《關(guān)于加快村鎮(zhèn)建設(shè)步伐,推進(jìn)城市化進(jìn)程的若干意見》(穗字[2000]17號(hào))。

根據(jù)這一政策要求,地方政府組建了由市長(zhǎng)任組長(zhǎng),市建設(shè)委員會(huì)、國(guó)土局、規(guī)劃局等職能管理部門的主要負(fù)責(zé)人參加的“城中村改造領(lǐng)導(dǎo)工作小組”,并在全市范圍內(nèi)開始了“城中村”改造的實(shí)踐活動(dòng)。那些地處城市中心、完全被城市包圍、無(wú)地又無(wú)農(nóng)的“城中村”首先被列入了“改造”名單。在地方政府看來(lái),“城中村”改造本是一項(xiàng)利國(guó)利民的“民心工程”,由地方政府來(lái)動(dòng)員并推動(dòng)的“城中村”改造既可以讓村落社會(huì)的生活環(huán)境有所改善,又能改善城市面貌,促進(jìn)城市發(fā)展,理應(yīng)得到村集體與村民的支持。事與愿違,一個(gè)由市長(zhǎng)親自督促地方政府自上而下通過(guò)“組織化動(dòng)員”的“行政壓迫”方式來(lái)推動(dòng)的“城中村”改造工程,卻在地方政府不同部門以及地方政府與村集體之間遭遇了漫長(zhǎng)的博弈過(guò)程,導(dǎo)致“城中村”改造困難重重,舉步維艱,走向“難產(chǎn)”。

于是,本文的基本問題是:在強(qiáng)制城市化過(guò)程中,擁有各種資源(意識(shí)形態(tài)、權(quán)力和資本)的地方政府通過(guò)自上而下的“組織化動(dòng)員”方式為何難以實(shí)現(xiàn)政府的預(yù)期目標(biāo)?具體而言,第一,地方政府是一個(gè)結(jié)構(gòu)完整、聯(lián)系緊密的組織系統(tǒng),上級(jí)政府通過(guò)“組織化動(dòng)員”的“行政壓迫”方式來(lái)動(dòng)員下級(jí)政府或部門,但為何會(huì)讓政府有關(guān)制度的產(chǎn)生或執(zhí)行過(guò)程變成了不同部門之間“討價(jià)還價(jià)”的利益競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程,導(dǎo)致地方政府的行動(dòng)效率下降?第二,地方政府同樣用“體制內(nèi)”的“組織化動(dòng)員”方式來(lái)動(dòng)員“體制外”的村集體組織,但村集體為何不僅不屈從于地方政府的“行政壓迫”,反而充分利用地方政府不同部門追求自身利益的偏好來(lái)擴(kuò)大與地方政府博弈的“機(jī)會(huì)空間”?

二、資料來(lái)源與調(diào)查方法

1.參與觀察

2004年3月至2006年6月,筆者受村集體之邀,作為“城中村的社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化項(xiàng)目調(diào)查”成員,有幸參與了“X城中村”改造的全部過(guò)程。由于筆者是“城中村”改造相關(guān)資料的調(diào)查員,地方政府官員與村干部在討論“城中村”改造事宜時(shí),對(duì)筆者的“在場(chǎng)”并沒有戒備之心,這讓筆者能夠詳細(xì)記錄改造過(guò)程中發(fā)生的重要事件,并真實(shí)地記錄了相關(guān)行動(dòng)者互動(dòng)的“情景”與“話語(yǔ)”。

2.深入訪談

訪談對(duì)象有政府官員19人,涉及三個(gè)層次,其中市政府所屬主管部門領(lǐng)導(dǎo)4人、區(qū)政府所屬主管部門領(lǐng)導(dǎo)10人、街道辦事處主要領(lǐng)導(dǎo)5人;另有村干部10人。

筆者主要采用“無(wú)結(jié)構(gòu)訪談”方法,緊緊圍繞“城中村改造事件”這個(gè)主題對(duì)以上對(duì)象進(jìn)行深入訪談,獲得了生動(dòng)、豐富的第一手資料。涉及“城中村”改造的地方政府官員比較多,筆者只選取參與或真正了解這一“事件”的官員來(lái)訪談。由于官員身份和工作的特殊性,對(duì)官員的訪談是通過(guò)“正式方式”進(jìn)行的,即提前預(yù)約訪談時(shí)間與地點(diǎn),確定訪談“主題”——“城中村”改造事件,但不確定訪談的具體問題,常常有一些意想不到的收獲。對(duì)村干部的訪談則通過(guò)“非正式方式”進(jìn)行,因?yàn)楣P者在調(diào)查期間,幾乎每天都會(huì)見到村干部,后來(lái)與他們建立了友好的關(guān)系,因而,“聊天”是筆者訪談村干部的主要方式。2007年12月,筆者對(duì)以上相關(guān)人員進(jìn)行了回訪。

3.文獻(xiàn)檔案

筆者詳細(xì)收集了關(guān)于“城中村”改造事件的政府公文、主要領(lǐng)導(dǎo)人的講話、批示、政策法規(guī)、地方志等;收集了X村社會(huì)、歷史、經(jīng)濟(jì)與文化方面的檔案資料;2005年7月1日至12月30日,在天河區(qū)政府檔案館查閱了關(guān)于“城中村”的形成與演變、廣州城市化發(fā)展脈絡(luò)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)改制等相關(guān)文獻(xiàn)檔案資料;同時(shí),對(duì)國(guó)內(nèi)外有關(guān)“城中村”研究的理論文獻(xiàn)也進(jìn)行了收集和閱讀。本文的材料皆來(lái)源于以上實(shí)地調(diào)查。

三、“城中村”改造事件回放

1.一場(chǎng)火災(zāi)成為“城中村”改造的“催化劑”

2003年6月14日凌晨3時(shí)45分,位于廣州市X村的范陽(yáng)大街8巷15號(hào)民宅失火。這場(chǎng)大火導(dǎo)致了8死32傷的慘劇,死傷者均為外來(lái)務(wù)工人員,強(qiáng)化了地方政府推動(dòng)”城中村”改造的決心。8月8日,市長(zhǎng)到天河區(qū)“城中村改造工作辦公室”現(xiàn)場(chǎng)辦公并做出具體指示:“我要親自督促X村改造,打通消防通道是當(dāng)務(wù)之急,然后等待時(shí)機(jī)成熟再進(jìn)行‘整體改造’,請(qǐng)?zhí)旌訁^(qū)政府盡快對(duì)X村的‘消防通道’做出規(guī)劃。”①天河區(qū)人民政府:《會(huì)議紀(jì)要》(穗天府辦2003[37]號(hào))。

2.開“消防通道”是地方政府的當(dāng)務(wù)之急

2003年10月29日,X村街道辦事處和X村村干部在村集體大樓分別召開了兩場(chǎng)“興國(guó)路”與“海安路”拆遷路位房屋戶主動(dòng)員會(huì)議。每位戶主表達(dá)了關(guān)于拆遷補(bǔ)償?shù)囊庖?第一,實(shí)物補(bǔ)償——90%以上的拆遷村民要求實(shí)物補(bǔ)償,就地安置;第二,貨幣補(bǔ)償——補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)從每平方米7000元到18000元不等,所有補(bǔ)償費(fèi)一次性付清①X村街道辦報(bào)天河區(qū)政府《關(guān)于X村興國(guó)路、海安路拆遷路位房屋戶主的補(bǔ)償意見》,2003年12月4日。。隨后,X村街道辦事處將以上“意見”上報(bào)天河區(qū)政府。區(qū)政府看到村集體與拆遷村民提出了如此高的拆遷補(bǔ)償條件,覺得難度太大,于是,及時(shí)與市政府有關(guān)職能部門進(jìn)行了溝通,但沒有形成一個(gè)可行的“補(bǔ)償意見”。

3.由開“消防通道”變“整體改造”

2003年12月8日,市長(zhǎng)又一次來(lái)X村調(diào)研“改造”事宜,聽取了天河區(qū)政府關(guān)于X村拆遷村民的補(bǔ)償要求與有關(guān)部門的建議后,及時(shí)改變先打通“消防通道”的思路,決定對(duì)X村啟動(dòng)“整體改造”。市長(zhǎng)明確指出,“城中村”改造要堅(jiān)持三條基本原則:“第一,政府不出資;第二,不準(zhǔn)房地產(chǎn)商介入;第三,一村一策?！钡胤秸滞瑫r(shí)指出,X村舊村的“改造主體”為村集體,改造后的新村容積率②“容積率”是城市用地的地塊上允許修建的總建筑面積與地塊面積之比值。在合理的空間環(huán)境條件下,容積率愈大,表示地塊建設(shè)開發(fā)強(qiáng)度愈高;反之,容積率愈小,地塊建設(shè)開發(fā)強(qiáng)度愈低。在一定的密度條件下,容積率與層數(shù)成正比;同理,在一定的層數(shù)條件下,容積率與建筑密度成正比。不能高于6。

4.村集體堅(jiān)持?jǐn)U大“容積率”

據(jù)調(diào)查,X村的舊村現(xiàn)狀“容積率”為3.87。村集體得知自己做“改造主體”后,盡管地方政府規(guī)定新村的容積率不能大于6,但村集體在關(guān)于“新村”的《規(guī)劃方案》中卻把“容積率”提高到8.58。從2004年6月起,村集體先后向地方政府上報(bào)了6個(gè)《改造規(guī)劃方案》,但前5個(gè)《方案》都因“容積率”大于6而被市地方政府否定。

2004年10月,村集體向地方政府上報(bào)的第6個(gè)《方案》中才同意將容積率降為6。地方政府針對(duì)《改造方案》批復(fù)的主要內(nèi)容如下:“第一,容積率為6.0;第二,建筑密度為35%;第三,綠地率為31%?！雹蹚V州市城市規(guī)劃局對(duì)X村《關(guān)于原則同意修建性詳細(xì)規(guī)劃的復(fù)函》(穗規(guī)批[2004]168號(hào))。這樣,村集體與地方政府經(jīng)過(guò)6個(gè)月時(shí)間的討價(jià)還價(jià),X村改造的“修建性規(guī)劃”總算被批準(zhǔn)。據(jù)調(diào)查,村集體同意將“容積率”降為6的原因是,曾經(jīng)遺留4年時(shí)間的X村“復(fù)建房稅費(fèi)”問題得到正式解決。

5.減免“復(fù)建房稅費(fèi)”是降低“容積率”的前提

2000年8月,地方政府拆遷X村臨街村民住宅200多戶,拆遷村民房總建筑面積49009平方米,其中合法面積40849平方米,不合法面積8160平方米。當(dāng)年9月,市土地開發(fā)中心協(xié)助X村村集體將村民“復(fù)建房”工程的報(bào)建資料送市規(guī)劃局辦理報(bào)建手續(xù)并獲得批復(fù)。到市建設(shè)委員會(huì)領(lǐng)取《建筑工程施工許可證》時(shí),市建委卻認(rèn)為X村所報(bào)建的面積為130081平方米,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出實(shí)際拆遷的自建自用房屋面積多達(dá)80081平方米,而多建面積則屬于商業(yè)用途,按規(guī)定,X村應(yīng)繳納2010多萬(wàn)元④廣州市建設(shè)委員會(huì):《關(guān)于X村回遷復(fù)建房配套設(shè)施建設(shè)費(fèi)通知書》(穗建[2000]15號(hào))。的“城市建設(shè)配套設(shè)施費(fèi)”后方可發(fā)證施工。X村村集體則認(rèn)為多建面積不屬于商業(yè)用途,不繳納“城市建設(shè)配套設(shè)施費(fèi)”并非故意違犯市政府有關(guān)規(guī)定,而是以與地方政府簽訂的有關(guān)《協(xié)議》為依據(jù)的。

早在1993年5月28日,廣州市土地開發(fā)中心(甲方)與X村村集體(乙方)共同簽訂了一份《預(yù)征土地補(bǔ)充協(xié)議書》⑤廣州市土地開發(fā)中心與X村村集體簽訂的《預(yù)征土地補(bǔ)充協(xié)議書》,1993年5月28日。。第2條規(guī)定:“屬于遷村、復(fù)建企業(yè)和留用地自建自用項(xiàng)目,其投資方向調(diào)節(jié)稅、市政建設(shè)費(fèi)等稅費(fèi)給予減免。”第6條規(guī)定:“預(yù)征土地協(xié)議書及補(bǔ)充協(xié)議書具有同等法律效力?！?000年8月14日,廣州市土地開發(fā)中心與X村村集體又簽訂了一份繼續(xù)履行以上“協(xié)議”的《X村村民房屋拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議書》,其中第12條規(guī)定:“X村回遷房建設(shè)中合法建筑面積的市政建設(shè)配套費(fèi)力爭(zhēng)減免,如不能減免則由市土地開發(fā)中心承擔(dān)。”⑥廣州市土地開發(fā)中心與X村村集體簽訂的《X村村民房屋拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議書》,2000年8月14日。

從2000年9月起,X村村集體為尋求早日解決“城市建設(shè)配套設(shè)施費(fèi)”問題,多方奔走于地方政府的有關(guān)職能主管部門,但一直不能得到一個(gè)滿意的答復(fù)。在這個(gè)過(guò)程中,市土地開發(fā)中心也多次協(xié)助村集體一起去市建委協(xié)調(diào)解決,因?yàn)楦鶕?jù)與村集體簽訂的有關(guān)“協(xié)議”,如果“復(fù)建房”建不起來(lái),市土地開發(fā)中心每月要向被拆遷村民多支付90多萬(wàn)元的臨時(shí)安置費(fèi)。

2004年6月24日,為了盡快推動(dòng)“城中村”改造進(jìn)程,根據(jù)主管城市建設(shè)工作的副市長(zhǎng)LZB指示,廣州市建設(shè)委員會(huì)、市土地開發(fā)中心、天河區(qū)政府等有關(guān)職能主管部門就關(guān)于“X村村民回遷復(fù)建房稅費(fèi)的減免問題”召開專題會(huì)議,決定“全部免去X村復(fù)建房的城市建設(shè)配套設(shè)施費(fèi)”。這樣,原本于2002年年底就應(yīng)建成回遷的“復(fù)建房”一直拖到了2004年7月才正式開工建設(shè),而到此時(shí),市土地開發(fā)中心已向X村拆遷村民多支付臨時(shí)安置費(fèi)1200多萬(wàn)元。

如此這般,對(duì)村集體而言,減免“復(fù)建房稅費(fèi)”是他們同意降低“容積率”的前提。

6.“改造主體”從村集體變地方政府

2005年3月17日,村集體通過(guò)區(qū)政府向市政府上報(bào)了《關(guān)于X村改造方案的請(qǐng)示》①天河區(qū)政府報(bào)廣州市人民政府《關(guān)于X村改造方案的請(qǐng)示》(穗天府報(bào)[2005]7號(hào))。。主要內(nèi)容是:第一,政府要批準(zhǔn)村集體組織作為本村改造的主體,并要批準(zhǔn)村集體獲得“房地產(chǎn)開發(fā)商”資質(zhì);第二,有關(guān)改造政策或具體操作方式,政府要以“紅頭文件”的形式來(lái)確定。2005年5月16日,市政府對(duì)“改造方案”做出批示:“村集體不能做改造主體,也不能成為‘房地產(chǎn)商’,直接由天河區(qū)政府作為改造主體來(lái)主持改造。”②廣州市人民政府辦公廳文件呈批表:《關(guān)于X村改造方案的批示》(辦文編號(hào):城鄉(xiāng)[2005]092號(hào))。上文說(shuō)過(guò),剛開始,地方政府曾明確指出讓村集體做“改造主體”的,但這次又不讓村集體做“改造主體”了。這說(shuō)明地方政府執(zhí)行政策的態(tài)度多變和不連續(xù)性。

7.“城中村”改造走向“難產(chǎn)”

2005年7月30日,區(qū)政府又向市政府上報(bào)了《關(guān)于X村改造有關(guān)問題的請(qǐng)示》③天河區(qū)政府報(bào)廣州市人民政府《關(guān)于X村改造有關(guān)問題的請(qǐng)示》(穗天府報(bào)[2005]14號(hào))。。主要內(nèi)容是:第一,X村改造工作由天河區(qū)政府負(fù)責(zé)組織實(shí)施;第二,將村域紅線內(nèi)集體土地轉(zhuǎn)制為國(guó)有土地,并將土地使用權(quán)落到X村舊村改造實(shí)體機(jī)構(gòu)名下;第三,在村域紅線范圍內(nèi),按現(xiàn)有政策規(guī)定,符合條件的宅基地房同意復(fù)建,涉及市政府權(quán)限范圍內(nèi)的行政事業(yè)性收費(fèi)(土地出讓金和市政建設(shè)配套費(fèi))給予免收;第四,復(fù)建房擬按現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)的1∶1置換;第五,由市政府墊付3億元人民幣,擬存入銀行,作為改造的啟動(dòng)資金,最后,貸款用于X村舊村改造。

市政府從這個(gè)《請(qǐng)示》看出,區(qū)政府想要市政府在“城中村”改造中承擔(dān)重要責(zé)任,因此沒有做出明確的答復(fù)。2005年12月20日,區(qū)政府經(jīng)過(guò)充分研究,又向市政府上報(bào)了《關(guān)于開通X村內(nèi)消防通道的請(qǐng)示》。這樣,地方政府從“整體改造”的構(gòu)想又回到了從前的開“消防通道”。后來(lái),這個(gè)開“消防通道”的《請(qǐng)示》也沒有了下文。

從上所見,地方政府是通過(guò)“組織化動(dòng)員”的“行政壓迫”方式來(lái)推動(dòng)“城中村”改造的,“城中村”改造過(guò)程既變成了地方政府不同部門之間的“討價(jià)還價(jià)”過(guò)程,也變成了地方政府與村集體之間的博弈過(guò)程。由于各方行動(dòng)者的利益無(wú)法達(dá)成一致,歷時(shí)幾年的“城中村”改造陷入“僵局”并走向“難產(chǎn)”。

四、“組織化動(dòng)員”失效的制度分析

1.部門“自治區(qū)”④部門“自治區(qū)”概念是指:“在竭力維持機(jī)構(gòu)以及自己在機(jī)構(gòu)中地位的同時(shí),行政長(zhǎng)官們?yōu)楸３謱?duì)自己的地盤(稱之為‘自治區(qū)’)的控制而憂心忡忡。沒有一個(gè)機(jī)構(gòu)能擁有或可以擁有絕對(duì)的自治權(quán),但所有機(jī)構(gòu)都力爭(zhēng)得到并且保住盡可能多的自治權(quán)?！眳⒁娬材匪埂ね栠d:《美國(guó)官僚政治》,北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,1995年,第36-37頁(yè)。:地方政府對(duì)“體制內(nèi)”動(dòng)員失效的制度安排

“城中村”改造是一項(xiàng)涉及眾多政府部門參與的復(fù)雜系統(tǒng)工程。從下圖(圖1)所見,“城中村”改造涉及三級(jí)政府(市、區(qū)、街道)的多個(gè)職能部門。其中,市政府是城市管理的最高權(quán)力機(jī)構(gòu),也是“城中村”改造的直接推動(dòng)者和領(lǐng)導(dǎo)者,掌握著政策制定、資源分配、人事安排、規(guī)劃等各種最終審定的權(quán)利;市建設(shè)委員會(huì)負(fù)責(zé)與改造有關(guān)的各項(xiàng)市政建設(shè)稅費(fèi)管理;市國(guó)土資源與房屋管理局負(fù)責(zé)土地使用和房屋建筑的審批與管理;市規(guī)劃局負(fù)責(zé)城市建設(shè)的各項(xiàng)規(guī)劃指標(biāo)的審批工作;市土地開發(fā)中心負(fù)責(zé)土地的轉(zhuǎn)制、出讓與拍賣等;區(qū)政府是“城中村”改造的綜合操作部門;街道政府是城市基層村落社區(qū)的直接管理者,在區(qū)政府與被改造村落之間起著重要的信息傳遞功能;區(qū)“城中村改造辦公室”是區(qū)政府關(guān)于“城中村”改造的具體執(zhí)行部門;區(qū)國(guó)土局與規(guī)劃局同時(shí)接受上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門與區(qū)政府的雙重領(lǐng)導(dǎo),分別是區(qū)屬國(guó)土管理和城市建設(shè)規(guī)劃的具體操作部門。

圖1 X城中村改造的政府組織互動(dòng)示意圖

在“城中村”改造中,地方政府對(duì)科層系統(tǒng)內(nèi)部實(shí)行了自上而下“行政壓迫”式的“組織化動(dòng)員”,這實(shí)際是政府延續(xù)了計(jì)劃體制下權(quán)力行使的“路徑依賴”邏輯,正如“人們過(guò)去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇”①道格拉斯·諾思:《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》,上海:上海三聯(lián)書店,1994年,第57頁(yè)。。

(1)市政府:把責(zé)任下交

市政府是“城中村”改造的直接推動(dòng)者和最高權(quán)力機(jī)構(gòu),規(guī)定了“城中村”改造的基本原則:“第一,政府不出資;第二,不允許房地產(chǎn)介入;第三,一村一策?！辈浑y看出,市政府不想在“城中村”改造中支付經(jīng)濟(jì)成本。原因是,市政府擁有下級(jí)政府無(wú)法比擬的權(quán)力資源,即制定政策與執(zhí)行政策的權(quán)力,也就是說(shuō),上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府具有絕對(duì)的支配權(quán)。市長(zhǎng)在一次“城中村”改造的專題會(huì)議上雄心勃勃地說(shuō):“城中村改造要抓緊進(jìn)行,X村舊村要首先進(jìn)行改造,如果X村改造不了,我就不當(dāng)市長(zhǎng)了,我要親自負(fù)責(zé)X村改造,X村改造于2007年底一定要實(shí)現(xiàn)搬遷?！?區(qū)城中村改造辦主任Y WP,訪談?dòng)涗?2004年12月5日)市長(zhǎng)不僅親自督促推動(dòng)X村的改造工作,而且規(guī)定了明確的時(shí)間表,一方面表明市長(zhǎng)對(duì)“城中村”改造的決心,另一方面意味著給下級(jí)政府形成了強(qiáng)大的行政壓力。

“市政府原來(lái)決定先打通兩條‘消防通道’,但2003年底,市長(zhǎng)突然做出新的決定,‘消防通道’不用打了,要求對(duì)X村一并進(jìn)行整體改造。同時(shí),市長(zhǎng)又說(shuō),2005年春節(jié)過(guò)后一定要拆遷舊村,但因各方面條件不成熟而推至2005年6月。目前看來(lái)這個(gè)拆遷時(shí)間也很難執(zhí)行,因?yàn)楝F(xiàn)在已是4月了,政府還不能拿出一個(gè)可操作的改造方案。我們的政府也太小視舊村改造,把一個(gè)牽涉全體村民命運(yùn)和實(shí)際利益的復(fù)雜問題簡(jiǎn)單化了?！?市土地開發(fā)中心主任JWH,訪談?dòng)涗?2005年4月25日)如此,在“城中村”改造過(guò)程中,處于權(quán)力頂端的市政府充分暴露了典型的“行政壓迫”特征,即通過(guò)行政命令把“責(zé)任”下交,并不支付經(jīng)濟(jì)成本。這說(shuō)明在其他資源(如制度資源、資本資源)的短缺狀態(tài)下,地方政府仍然延續(xù)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下通過(guò)權(quán)力(行政壓迫)來(lái)實(shí)現(xiàn)行動(dòng)目標(biāo)的“路徑依賴”。

(2)區(qū)政府:夾縫中應(yīng)對(duì)

區(qū)政府是介于市政府與街道政府之間的“中層”權(quán)力機(jī)構(gòu),是市政府關(guān)于“城中村”改造的主要實(shí)踐者。同時(shí),區(qū)政府又是全區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)的管理者,對(duì)本轄區(qū)內(nèi)“城中村”的發(fā)展也負(fù)有直接責(zé)任。改造初期,當(dāng)市政府確定“改造主體”為村集體時(shí),區(qū)政府的立場(chǎng)基本是中立的,因?yàn)閷?duì)區(qū)政府來(lái)說(shuō)不需付出一定的經(jīng)濟(jì)成本,只是落實(shí)市政府的指示而已,但當(dāng)市政府確定“改造主體”為區(qū)政府時(shí),區(qū)政府對(duì)改造的經(jīng)濟(jì)成本也精打細(xì)算起來(lái)。

2005年6月23日,天河區(qū)區(qū)長(zhǎng)ZSK在X村街道辦事處召開的X村舊村改造緊急會(huì)議上說(shuō):

第一,村民房屋的合法面積如何確定,包括“三層加梯間”(占地面積100平方米以內(nèi),建筑面積310平方米以內(nèi))的合法有證面積、“三層加梯間”以外的合法有證面積、多建的不合法無(wú)證面積分別是多少;第二,拆遷復(fù)建后,“三層加梯間”部分按1:1置換,“三層加梯間”以外的合法面積作價(jià)補(bǔ)償,超建面積則不與補(bǔ)償。(現(xiàn)場(chǎng)記錄,2005年6月23日)

對(duì)區(qū)政府而言,按“三層加梯間”來(lái)補(bǔ)償,一定會(huì)降低區(qū)政府的改造成本。這說(shuō)明了區(qū)政府在執(zhí)行市政府的“命令”時(shí)也有自己特定的利益偏好:

區(qū)政府面對(duì)雙重壓力,無(wú)論對(duì)市政府還是對(duì)村集體都不能提供一個(gè)理想的方案。而市屬主管職能部門領(lǐng)導(dǎo)都對(duì)城中村改造采取了觀望或迂回的態(tài)度,誰(shuí)都不想對(duì)城中村改造負(fù)責(zé),怕出問題而承擔(dān)責(zé)任。其實(shí),在城中村改造中,除了各級(jí)政府的想法不一致外,各個(gè)部門的利益目標(biāo)也是不一樣的,誰(shuí)如果負(fù)責(zé)了,就有可能會(huì)“凈手”染“臟手”,到時(shí)候連自己的“飯碗”(職位)都會(huì)丟掉的。(市建委主任DJY,訪談?dòng)涗?2005年7月24日)

可以看出,區(qū)政府同時(shí)面對(duì)兩方面的壓力:一是來(lái)自科層系統(tǒng)“壓力型體制”的壓力,上級(jí)政府的命令不可違背;二是來(lái)自基層社會(huì)(村落共同體)“消極抵抗”的壓力。但是,處于夾縫中的區(qū)政府,還是采用了有利于自身利益的理性選擇。一方面,本著減少經(jīng)濟(jì)成本的原則,力爭(zhēng)把村民房屋面積的補(bǔ)償壓到最低。另一方面,向市政府把“政策”要足,足夠的“政策”有利于區(qū)政府在改造中有一定的回旋余地。概言之,在“城中村”改造中“不吃虧”,是區(qū)政府與市政府同樣的行動(dòng)邏輯。

(3)街道政府:把困難講大

街道政府作為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu),實(shí)際上同時(shí)扮演著兩種角色:一方面,作為城市的基層政府,肩負(fù)著對(duì)城市基層社區(qū)管理的職責(zé);另一方面,又肩負(fù)著社會(huì)服務(wù)的義務(wù),即了解居民的利益訴求、解決居民的實(shí)際困難。從權(quán)力來(lái)源看,街道政府官員的職務(wù)是區(qū)政府任命的,所以他們的根本利益是與區(qū)政府一致的。換言之,對(duì)上負(fù)責(zé)也是街道政府的政治理性或基本出發(fā)點(diǎn)。但是,街道政府也并非完全聽命于上級(jí)的指示而沒有一點(diǎn)自主性。“街道辦事處及其街道黨工委不只是國(guó)家的代理人,一個(gè)重要的事實(shí):街區(qū)內(nèi)政府組織不僅僅代表國(guó)家體系自上而下的傳導(dǎo)權(quán)力,而且自身具有創(chuàng)造結(jié)構(gòu)的制度化權(quán)力?！雹僦旖?《國(guó)家、權(quán)力與街區(qū)空間:當(dāng)代中國(guó)街區(qū)空間研究導(dǎo)論》(上、下),《中國(guó)社會(huì)科學(xué)季刊》(香港)1999年夏季卷、秋季卷。也就是說(shuō),街道政府也會(huì)對(duì)上級(jí)政府的決策產(chǎn)生明顯的影響。

對(duì)“城中村”的管理是街道政府的主要工作之一,尤其是對(duì)居住在“城中村”的大量外來(lái)人口進(jìn)行社會(huì)治安管理已成為街道政府的重要工作。當(dāng)然,街道對(duì)“城中村”的管理更需要得到村集體與村民的支持和配合,所以,街道政府對(duì)“城中村”改造方案的規(guī)劃顯得格外慎重。

2005年5月16日,市政府“批示”讓區(qū)政府來(lái)做“改造主體”。街道政府及時(shí)給區(qū)政府就“X村舊村改造方案”也做了一個(gè)詳細(xì)的靜態(tài)測(cè)算,并就“測(cè)算”給區(qū)政府做了更具體的解釋和說(shuō)明:“市政府的測(cè)算是有出入的,X村改造所需經(jīng)濟(jì)成本遠(yuǎn)比市政府測(cè)算的要大,區(qū)政府來(lái)做‘X村改造項(xiàng)目’,至少多支出9千多萬(wàn)元?！雹偬旌訁^(qū)X街道辦事處:《關(guān)于X村改造方案的經(jīng)濟(jì)測(cè)算》,2005年6月30日。

這樣,如果按這個(gè)《方案》來(lái)改造X村,區(qū)政府要付出巨額成本:

城中村改造是關(guān)系村民收入和子孫后代的大事,所以,城中村改造一定獲得村民的大力支持,要符合村民的利益。否則,如果改造失敗了,我們街道干部首先就會(huì)被村民用磚頭砸死的。同時(shí),街道政府有很大一部分工作集中在城中村,假如在改造過(guò)程中與村干部或村民之間發(fā)生了不愉快,街道在城中村內(nèi)的其他工作(如環(huán)境衛(wèi)生、外來(lái)人口管理等)也不好做了。(X村街道辦黨工委書記LGX,訪談?dòng)涗?2004年6月2日)

就“城中村”改造而言,街道政府不僅僅是村集體與區(qū)政府之間的信息溝通者,同時(shí)也是一個(gè)能夠影響上級(jí)政府決策的行動(dòng)者。一方面,街道官員與村民或村干部因?yàn)楣ぷ麝P(guān)系而有著長(zhǎng)時(shí)間的互動(dòng)或往來(lái),對(duì)村集體或村民在“城中村”改造中的利益訴求有著比較深刻的認(rèn)知。另一方面,街道政府在“城中村”內(nèi)有多項(xiàng)工作要做,而這些工作的開展離不開村干部和村民的支持,不能因?yàn)椤案脑臁辈怀煞炊绊懥似渌ぷ鞯拈_展。也就是說(shuō),街道政府面對(duì)的是“城中村”這樣一個(gè)“準(zhǔn)熟人社會(huì)”,因而,最了解村民的利益要求。這樣,街道政府往往向上級(jí)政府把困難說(shuō)“大”,讓上級(jí)政府充分了解改造的難度,使上級(jí)政府不要輕易做出“改造”的結(jié)論,否則,不僅改造不成,反而會(huì)給自己的日常工作帶來(lái)不利。由此可見,對(duì)“城中村”改造而言,街道政府雖無(wú)力支付經(jīng)濟(jì)成本,卻需要一種保護(hù)自我安全利益的政治理性。

從上分析,地方政府在科層“體制內(nèi)”通過(guò)自上而下“組織化動(dòng)員”的“行政壓迫”方式來(lái)動(dòng)員各個(gè)部門推動(dòng)“城中村”改造,這種方式可以淡化上下級(jí)政府關(guān)于經(jīng)濟(jì)成本的討價(jià)還價(jià),因?yàn)楦骷?jí)政府都不想支付經(jīng)濟(jì)成本,說(shuō)明各級(jí)政府都因追求自身利益最大化或不想給自身帶來(lái)更多的麻煩而保持著足夠的實(shí)踐理性。

如此,科層組織內(nèi)部不同部門之間存在的部門“自治區(qū)”現(xiàn)象,才是導(dǎo)致地方政府對(duì)“體制內(nèi)”動(dòng)員不力的根源。這是因?yàn)?盡管地方政府是一個(gè)結(jié)構(gòu)完整、聯(lián)系緊密的科層組織系統(tǒng),但改革以來(lái)的一項(xiàng)新的制度安排是,中央預(yù)算權(quán)力的下放使地方性科層機(jī)構(gòu)獲得了上級(jí)政府撥款之外的資金來(lái)源,促使它們能夠更有效地追求自己的政策偏好②Lieberthal,Kenneth&DavidM.Lampton,Bureaucracy,Politics and Decision Making in Post-M ao China.Berkeley,CA:University of California Press,1992.。因而在制定或執(zhí)行制度時(shí),總是以部門利益最大化為出發(fā)點(diǎn),讓政府有關(guān)制度的產(chǎn)生或執(zhí)行過(guò)程成為不同部門之間“討價(jià)還價(jià)”的利益競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程,導(dǎo)致地方政府實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的行動(dòng)效率下降。

2.部門“自治區(qū)”:村集體擴(kuò)大了與地方政府博弈的“機(jī)會(huì)空間”③“機(jī)會(huì)空間”概念是指在既有制度框架下,被相關(guān)行動(dòng)者主體經(jīng)營(yíng)和擴(kuò)張的發(fā)生空間。參見施蕓卿:《機(jī)會(huì)空間的營(yíng)造——以B市被拆遷居民集團(tuán)行政訴訟為例》,《社會(huì)學(xué)研究》2007年第2期。

地方政府同樣用“體制內(nèi)”的“組織化動(dòng)員”方式來(lái)動(dòng)員“體制外”的村集體組織(見圖2),但村集體不僅不屈從于地方政府的“行政壓迫”,反而充分利用地方政府不同部門追求自身利益的偏好來(lái)擴(kuò)張與地方政府博弈的“機(jī)會(huì)空間”。

“城中村”改造實(shí)質(zhì)上是地方政府與村集體(基層村落社會(huì))之間圍繞“村域”土地的使用價(jià)值和交換價(jià)值的爭(zhēng)奪過(guò)程。由于地方政府科層內(nèi)部的“自治區(qū)”現(xiàn)象而追求自身利益最大化,導(dǎo)致了地方政府在執(zhí)行制度時(shí)出現(xiàn)了“文本制度”與“實(shí)踐制度”④陳心想:《從陳村計(jì)劃生育中的博弈看基層社會(huì)運(yùn)作》,《社會(huì)學(xué)研究》2004年第3期。之間的分離,即制度對(duì)行動(dòng)者來(lái)說(shuō)不是外在的,而是內(nèi)生的,制度往往是在行動(dòng)者之間的博弈互動(dòng)過(guò)程產(chǎn)生的。于是“變通”⑤王漢生、劉世定、孫立平等:《作為制度運(yùn)作和制度變遷方式的變通》,《中國(guó)社會(huì)科學(xué)季刊》(香港)1997年冬季卷。執(zhí)行制度成為地方政府行使正式權(quán)力的“慣習(xí)”或技術(shù)。

地方政府“變通”執(zhí)行“制度”是“實(shí)踐制度”的典型反映,“變通”實(shí)際上是一種正式機(jī)構(gòu)按非正式程序進(jìn)行的運(yùn)作。產(chǎn)生“變通”的根源在于地方政府各部門之間存在明顯的“自治區(qū)”現(xiàn)象,于是,各部門總是在制定或執(zhí)行有利于本部門利益最大化的制度,在同一“事件”中表現(xiàn)出了不同的理性選擇。但是,村集體揪住了地方政府不同部門之間的“裂隙”或執(zhí)行制度的不統(tǒng)一行為,往往采服反“變通”的策略來(lái)維護(hù)自己的利益不受損失。

在前文所說(shuō)的“復(fù)建房稅費(fèi)”事件中,村集體與市土地開發(fā)中心簽訂了“減免城市建設(shè)配套設(shè)施費(fèi)”的相關(guān)《協(xié)議》,但市建委卻根據(jù)相關(guān)規(guī)定,要求村集體繳納2100多萬(wàn)元的城市建設(shè)配套設(shè)施費(fèi)后才發(fā)《建筑工程施工許可證》。市土地開發(fā)中心是代表地方政府與村集體簽訂減免“復(fù)建房”稅費(fèi)的相關(guān)《協(xié)議》的,應(yīng)該具有一定的權(quán)威性和法律效力。市建委根據(jù)以往相關(guān)《規(guī)定》讓村集體繳納“城市建設(shè)配套設(shè)施費(fèi)”也是有根據(jù)的,因?yàn)榈胤秸騺?lái)就有明確的規(guī)定:“對(duì)‘城中村’的改造……村民依法依規(guī)復(fù)建自用部分,可免收城市配套費(fèi)和土地出讓金,商業(yè)開發(fā)部分,按規(guī)定繳納城市建設(shè)配套設(shè)施費(fèi)、土地出讓金等有關(guān)稅費(fèi)?！雹?gòu)V州市人民政府辦公廳:《市長(zhǎng)辦公會(huì)議紀(jì)要》(穗市長(zhǎng)會(huì)紀(jì)[2003]43號(hào))。同時(shí),X村“復(fù)建房”并非都是拆遷村民自用的,其中絕大部分是村集體借此機(jī)會(huì)來(lái)擴(kuò)大發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的物業(yè)面積。

其實(shí),在2000年,市土地開發(fā)中心是為了盡快拆遷來(lái)拓寬道路,加快城市建設(shè)的步伐,才不得不與村民簽訂了“減免稅費(fèi)”的“協(xié)議”。這并不意味著市土地開發(fā)中心不清楚市建委關(guān)于“城市建設(shè)配套設(shè)施費(fèi)”的相關(guān)規(guī)定,而是為了完成自己的任務(wù),而“變通”執(zhí)行了有利于本部門利益的制度。

但是,村集體抓住與土地開發(fā)中心簽訂的相關(guān)《協(xié)議》,非但不繳這筆費(fèi)用,而且指責(zé)地方政府執(zhí)行政策不連續(xù),不守信用,導(dǎo)致“復(fù)建房”問題拖而不決。市土地開發(fā)中心則站在村集體一邊,不斷到市建委替村集體說(shuō)情,讓市建委減免X村應(yīng)繳納的這筆費(fèi)用,因?yàn)?“復(fù)建房”一天不建,則市土地開發(fā)中心就要給被拆遷戶支付巨額的“臨時(shí)安置費(fèi)”,即意味著市土地開發(fā)中心要損失大量的經(jīng)濟(jì)資源。這足以說(shuō)明市土地開發(fā)中心與市建委之間存在明顯的“利益分化”現(xiàn)象,各自在通過(guò)“變通”執(zhí)行制度來(lái)維護(hù)本部門利益。

在與地方政府的談判中,村集體選擇執(zhí)行有利于維護(hù)他們利益的制度或政策,緊緊揪住與市土地開發(fā)中心簽訂的《協(xié)議》不放,換言之,村集體非?，F(xiàn)實(shí)地只認(rèn)準(zhǔn)保障他們利益的制度,而對(duì)于有可能威脅他們利益的制度則不予認(rèn)可。這一結(jié)果的出現(xiàn),是由于科層內(nèi)部的“利益分化”而在執(zhí)行政策時(shí)追求部門利益最大化的內(nèi)在機(jī)制導(dǎo)致的,而村集體恰恰利用了科層內(nèi)部討價(jià)還價(jià)的“裂隙”或矛盾來(lái)對(duì)抗地方政府在執(zhí)行制度時(shí)的不連續(xù)性。

后來(lái),僵持3年之久的“復(fù)建房稅費(fèi)”終于得到了解決,解決的方案是:地方政府同意減免“復(fù)建房”全部的“城市建設(shè)配套設(shè)施費(fèi)”,但村集體必須把“城中村”改造的“容積率”降下來(lái),村集體接受了地方政府關(guān)于“容積率”為6的要求,“復(fù)建房”稅費(fèi)也得以減免。這樣,對(duì)地方政府來(lái)說(shuō),既減少了改造過(guò)程中的阻力,又能符合城市建設(shè)的目標(biāo);對(duì)村集體來(lái)說(shuō),則直接減免了2100萬(wàn)元的“城市建設(shè)設(shè)施配套費(fèi)”,他們的利益基本沒有什么損失,反而讓地方政府受到了約束。

從實(shí)踐來(lái)看,地方政府在“城中村”改造中每走一步,都會(huì)碰到制度上的“雷區(qū)”,沒有一項(xiàng)基本的法律制度能夠支持地方政府的“城中村”改造。地方政府為了掃清“改造”的阻力與障礙,選擇了“變通”執(zhí)行制度的策略,這一“變通”雖然是以村集體的退讓為前提的,但本質(zhì)上也是地方政府內(nèi)部“自治區(qū)”現(xiàn)象而導(dǎo)致對(duì)村集體的影響力下降。于是,我們進(jìn)一步發(fā)現(xiàn),地方政府關(guān)于“改造”的具體目標(biāo)與各部門利益目標(biāo)之間存在明顯的“差異性”,這反而擴(kuò)大了村集體與地方政府博弈的“機(jī)會(huì)空間”。具體而言,對(duì)地方政府而言,有關(guān)“制度”只是一個(gè)“工具“,不同部門利用這個(gè)“工具”來(lái)完成本部門的任務(wù)就行了;但對(duì)村集體來(lái)說(shuō),“制度”一旦產(chǎn)生,就要有連續(xù)約束地方政府行為的實(shí)際效用。這樣,對(duì)“變通”執(zhí)行制度的地方政府來(lái)說(shuō),前一個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)可能成為下一個(gè)目標(biāo)的障礙,使地方政府執(zhí)行制度的合法性受到極大的挑戰(zhàn)。

3.獨(dú)立的“法人組織”:地方政府對(duì)村集體“組織化動(dòng)員”失效的制度基礎(chǔ)

面對(duì)掌握各種資源的強(qiáng)勢(shì)地方政府,處于弱勢(shì)地位的村集體憑什么條件來(lái)與地方政府博弈?根據(jù)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》,X村村集體是一個(gè)真正的“法人組織”(如圖2)。1999年,廣州市天河區(qū)人民政府在全區(qū)范圍內(nèi)推行“撤村改制”工作①中共廣州市天河區(qū)委員會(huì)、天河區(qū)人民政府:《關(guān)于切實(shí)做好撤村改制工作的意見》(穗建委[1999]13號(hào))。。根據(jù)地方政府的這項(xiàng)強(qiáng)制性制度安排,村集體的實(shí)體組織由過(guò)去的村委會(huì)變成了“X村企業(yè)集團(tuán)股份有限公司”,從此,“村企業(yè)集團(tuán)股份有限公司”正式成為村落社會(huì)事務(wù)的管理者和集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)者。

圖2 村集體組織架構(gòu)圖

村集體是一個(gè)雙重“法人”身份的“利益共同體”。一方面,村集體是一個(gè)“法人單位”(實(shí)行自治的居委會(huì)),依法獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任,獨(dú)立擁有和使用(或授權(quán)使)資產(chǎn),有權(quán)與其他單位簽訂合同,并獨(dú)立核算。另一方面,村集體的實(shí)體權(quán)力組織又是一個(gè)“產(chǎn)業(yè)活動(dòng)單位”(企業(yè)集團(tuán)公司),能夠獨(dú)立組織生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

我們不難看出,村集體組織實(shí)質(zhì)上是一個(gè)獨(dú)立的市場(chǎng)主體,在資源上不再依賴于上級(jí)政府,即上級(jí)政府不投資,村干部也不從政府那里領(lǐng)取一分錢的薪酬。于是,從權(quán)力控制的角度來(lái)看,上級(jí)政府對(duì)村集體的影響十分有限。村集體真正的權(quán)力機(jī)構(gòu)則是村企業(yè)集團(tuán)股份有限公司,盡管黨委會(huì)建在“公司”,可黨委書記是由董事長(zhǎng)一人身兼,而董事長(zhǎng)等“企業(yè)集團(tuán)公司”的領(lǐng)導(dǎo)完全由“股民”(村民)選舉產(chǎn)生,而不是由地方政府任命,這意味著村干部不再聽命于地方政府的“行政壓迫”式命令。

如此,盡管地方政府把村集體當(dāng)成了“體制內(nèi)”的下級(jí)單位進(jìn)行了行政命令式的“組織化動(dòng)員”,但是,村集體與地方政府之間已不再是計(jì)劃體制下的資源依賴或權(quán)力依附關(guān)系,“組織化動(dòng)員”的制度基礎(chǔ)已不存在,村集體并不屈從于地方政府的行政命令,而是要與地方政府就“城中村”改造的具體事宜展開平等談判或?qū)υ?。這說(shuō)明地方政府用“體制內(nèi)”方式動(dòng)員“體制外”資源的能力明顯弱化了。

五、結(jié)論與討論

我們可以窺見,在中國(guó)市場(chǎng)轉(zhuǎn)型過(guò)程中,發(fā)達(dá)地區(qū)的城市權(quán)力結(jié)構(gòu)②何艷玲:《城市的政治邏輯:國(guó)外城市權(quán)力結(jié)構(gòu)研究述評(píng)》,《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》社會(huì)科學(xué)版2008年第5期。已不再是地方政府“一攬?zhí)煜隆钡木置?基層社會(huì)組織也成為影響城市發(fā)展決策的重要力量。地方政府依然是強(qiáng)制城市化的首要推動(dòng)者,在“城中村”改造中,地方政府不僅在科層系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行了“組織化動(dòng)員”,而且也把村集體當(dāng)成“體制內(nèi)”的下屬單位,同樣進(jìn)行了命令式動(dòng)員,這實(shí)際上是地方政府權(quán)力行使的“路徑依賴”。這說(shuō)明地方政府把計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“行政壓迫”式的“組織化動(dòng)員”邏輯延續(xù)到了現(xiàn)在,這種“路徑依賴”的深層原因?qū)嶋H上是利益因素:“一種制度形成總會(huì)產(chǎn)生一批該制度下的既得利益者和既得利益集團(tuán),這一集團(tuán)反對(duì)策劃偏離該制度的變遷,它們對(duì)現(xiàn)有制度有著強(qiáng)烈的需求。”①王躍生:《新制度主義》,臺(tái)北:揚(yáng)智文化事業(yè)股份有限公司,1997年,第42頁(yè)。

地方政府通過(guò)不支付經(jīng)濟(jì)成本的自上而下的“組織化動(dòng)員”方式,并不能順利實(shí)現(xiàn)其預(yù)期目標(biāo)。第一,科層組織內(nèi)部不同部門之間存在的部門“自治區(qū)”現(xiàn)象,才是導(dǎo)致地方政府對(duì)“體制內(nèi)”動(dòng)員不力的根源。盡管地方政府是一個(gè)結(jié)構(gòu)完整、聯(lián)系緊密的科層組織系統(tǒng),但改革中預(yù)算權(quán)力的下放使地方性科層機(jī)構(gòu)獲得了上級(jí)政府撥款之外的資金來(lái)源,促使它們能夠更有效地追求自己的政策偏好,因而在制定或執(zhí)行制度時(shí),總是以部門利益最大化為出發(fā)點(diǎn),讓政府有關(guān)制度的產(chǎn)生或執(zhí)行過(guò)程成為不同部門之間“討價(jià)還價(jià)”的利益競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程,導(dǎo)致地方政府實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的行動(dòng)效率下降。第二,村集體充分利用地方政府科層系統(tǒng)的“裂隙”以及不同部門追求自身利益的偏好,擴(kuò)大了與地方政府博弈的“機(jī)會(huì)空間”。第三,地方政府同樣用“體制內(nèi)”的“組織化動(dòng)員”方式來(lái)動(dòng)員“體制外”的村集體組織,但村集體是一個(gè)獨(dú)立的“法人組織”,不再屈從于地方政府的“行政壓迫”,而是要與地方政府展開平等對(duì)話。

地方政府雖是一個(gè)聯(lián)系緊密、結(jié)構(gòu)完整的組織系統(tǒng),但不同“問題”是由不同部門來(lái)處理的,科層內(nèi)部存在明顯的部門“自治區(qū)”現(xiàn)象,導(dǎo)致一個(gè)部門在執(zhí)行制度中追求部門利益最大化而不得不去與兄弟部門“討價(jià)還價(jià)”,使表面上按科層制規(guī)則運(yùn)作的制度產(chǎn)生過(guò)程,實(shí)質(zhì)上變成了不同部門之間的利益競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程。于是,“變通”執(zhí)行制度成為地方政府實(shí)現(xiàn)利益目標(biāo)慣用的“技術(shù)”,但基層村落社會(huì)(因與其他市民享受的社會(huì)保障待遇不對(duì)等,“城中村”的居民始終認(rèn)為自己還是農(nóng)民身份)接受“變通”則是以利益不受損失為前提的。因?yàn)?“一個(gè)不把農(nóng)民土地所有權(quán)益放在相應(yīng)位置的管理制度,是不會(huì)得到農(nóng)民認(rèn)同的”②史清華、卓建偉:《農(nóng)村土地權(quán)屬:農(nóng)民的認(rèn)同與法律的規(guī)定》,《管理世界》2009年第1期。。如此,地方政府前一個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)可能成為下一個(gè)目標(biāo)的障礙,地方政府“變通”執(zhí)行制度的合法性受到了明顯的挑戰(zhàn)。

還有,地方政府也把村集體當(dāng)成了“體制內(nèi)”的下級(jí)單位,同樣采取了“組織化動(dòng)員”,而“組織化動(dòng)員”往往是以再分配制度或單位制社會(huì)為制度基礎(chǔ)的,“組織化動(dòng)員”是傳統(tǒng)計(jì)劃體制下國(guó)家動(dòng)員社會(huì)資源的慣用方式,動(dòng)員者與被動(dòng)員者之間存在一種隸屬性的組織紐帶,這個(gè)“組織紐帶”就是“單位組織”。也就是說(shuō),在改革前的單位制社會(huì)中,在國(guó)家——單位——個(gè)人之間形成了一個(gè)自上而下的縱向控制鏈條,反之,是一個(gè)自下而上的依附鏈條,即個(gè)人依附于單位,單位依附于國(guó)家,個(gè)人掌握的資源極為稀缺,因而“組織化動(dòng)員”也就獲得了合法性基礎(chǔ)?？墒?由于村集體與地方政府之間已不再是計(jì)劃體制下的資源依賴或權(quán)力依附關(guān)系,“組織化動(dòng)員”的制度基礎(chǔ)已不存在,村集體并不屈從于地方政府的行政命令,導(dǎo)致地方政府用“體制內(nèi)”方式動(dòng)員“體制外”資源的能力明顯弱化。

【責(zé)任編輯:楊海文;責(zé)任校對(duì):楊海文,許玉蘭】

C911

A

1000-9639(2010)03-0130-11

2009-12-30

教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究后期資助項(xiàng)目(08JHQ0018);甘肅省高等學(xué)校研究生導(dǎo)師科研項(xiàng)目(0901-15)

李 懷(1970-),男,甘肅環(huán)縣人,社會(huì)學(xué)博士,西北師范大學(xué)政法學(xué)院副教授(蘭州730070),復(fù)旦大學(xué)社會(huì)學(xué)系博士后(上海200433),中山大學(xué)城市社會(huì)研究中心研究員(廣州510275)。