檢察資源整合與一體化機(jī)制研究

文◎龐祥海

檢察資源整合與一體化機(jī)制研究

文◎龐祥海*

系統(tǒng)論原理告訴我們，任何事物都處在一個(gè)系統(tǒng)之中，受這個(gè)系統(tǒng)力場(chǎng)的影響，與其他事物相互作用，按照一定的規(guī)律運(yùn)行。檢察資源整合，就是按照系統(tǒng)論原理和法制統(tǒng)一精神，準(zhǔn)確把握檢察機(jī)關(guān)在憲法體制中的定位，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的政治體制優(yōu)勢(shì)、司法體制優(yōu)勢(shì)、檢察體制優(yōu)勢(shì)，完善檢察工作機(jī)制，凝聚整體合力，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法效能的最大化。承德檢察實(shí)踐表明，檢察資源整合對(duì)于提高司法效率，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度具有重要推動(dòng)作用。本文就檢察資源整合架構(gòu)與機(jī)制建設(shè)問(wèn)題作一探析。

一、準(zhǔn)確把握檢察資源整合的特征、層次和原則

從檢察資源整合的含義看，它具有五個(gè)方面特征：一是主體性。在檢察資源整合中，檢察機(jī)關(guān)是主體，通過(guò)優(yōu)化職能配置，突出檢察工作主題，落實(shí)檢察工作總體要求，維護(hù)憲法和法律統(tǒng)一正確實(shí)施。二是系統(tǒng)性。從國(guó)家政權(quán)架構(gòu)看，檢察機(jī)關(guān)隸屬黨委系統(tǒng)、司法系統(tǒng)，必須嚴(yán)格遵循所在系統(tǒng)的共性規(guī)則。三是整合性。我國(guó)刑事訴訟法規(guī)定，公安、檢察、審判機(jī)關(guān)工作關(guān)系是分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，不同的執(zhí)法權(quán)都具有一定的獨(dú)立性和排他性，這是保證正確執(zhí)法的必然要求。但在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中，還或多或少地存在規(guī)定過(guò)于原則造成銜接脫節(jié)、各自為戰(zhàn)造成力量分散、利益驅(qū)動(dòng)造成執(zhí)法偏離等與法治精神相悖的問(wèn)題。檢察資源整合能夠有效凝集力量，形成整體合力。四是法治性。檢察資源整合，必須在法律政策規(guī)定的框架內(nèi)，嚴(yán)格依法依規(guī)運(yùn)行。五是創(chuàng)新性。檢察資源整合，對(duì)內(nèi)充分體現(xiàn)了整體性、統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性的檢察工作基本規(guī)律，對(duì)外應(yīng)當(dāng)本著謙抑、協(xié)商與合作的精神，創(chuàng)新工作機(jī)制，整合相關(guān)資源，增強(qiáng)檢察工作的科學(xué)性。

按照檢察機(jī)關(guān)所在系統(tǒng)分類(lèi)，檢察資源整合可分為三個(gè)層次：其一，在檢察層面，實(shí)行檢察一體化。這是檢察資源整合的基礎(chǔ)。檢察一體是大陸法系檢察機(jī)關(guān)的重要組織原則，就外部關(guān)系而言，檢察一體原則強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)整體的獨(dú)立性；就內(nèi)部關(guān)系而言，檢察一體原則調(diào)整上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)之間關(guān)系，以及同一級(jí)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部上下級(jí)檢察官之間的關(guān)系，實(shí)行上級(jí)檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)檢察院和檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。領(lǐng)導(dǎo)體制決定檢察系統(tǒng)必須統(tǒng)一意志、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一行動(dòng)，成為和諧高效的檢察統(tǒng)一體。其二，在司法層面，深化司法一體化。這是檢察資源整合的方向。檢察機(jī)關(guān)隸屬司法系統(tǒng)，是司法一體化機(jī)制建設(shè)的重要力量。應(yīng)在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，整合司法資源，實(shí)現(xiàn)司法力度相當(dāng)、司法標(biāo)準(zhǔn)一致、司法效果統(tǒng)一的目標(biāo)，這也是建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度的有效途徑。其三，在執(zhí)法層面，對(duì)接執(zhí)法一體化。這是檢察資源整合的依托。檢察機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，在保障法律法規(guī)正確實(shí)施目標(biāo)上具有高度的一致性，是執(zhí)法一體化建設(shè)的有力推動(dòng)者。通過(guò)履行檢察監(jiān)督職能，加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，用法律監(jiān)督權(quán)凝聚行政執(zhí)法權(quán)，以監(jiān)督行政執(zhí)法推進(jìn)依法行政的一體化機(jī)制，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法成效的最大化，是促進(jìn)依法行政的迫切需要。

檢察資源整合應(yīng)當(dāng)把握三個(gè)原則：一是有利于加強(qiáng)黨對(duì)檢察工作的領(lǐng)導(dǎo)。我國(guó)的憲法體制規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依法獨(dú)立行使檢察權(quán)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是檢察機(jī)關(guān)最大的政治資源和基本的工作原則，具有十分重要的作用，必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持并不斷加強(qiáng)。只有這樣，檢察工作才有旺盛的生命力。二是有利于檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)。以強(qiáng)化法律監(jiān)督為基本訴求，增強(qiáng)法律監(jiān)督的實(shí)際效果。三是有利于實(shí)現(xiàn)執(zhí)法效果的有機(jī)統(tǒng)一。服務(wù)大局是執(zhí)法機(jī)關(guān)的重要使命，當(dāng)前保增長(zhǎng)、保民生、保穩(wěn)定是最大的大局，檢察資源整合要有助于服務(wù)大局，有助于為經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展提供強(qiáng)有力的司法保障。

二、逐步建立檢察一體化機(jī)制架構(gòu)與規(guī)范

檢察一體化改革涉及檢察機(jī)關(guān)的組織發(fā)展戰(zhàn)略問(wèn)題，需要若干機(jī)制支撐，保證檢察權(quán)有效運(yùn)作。高檢院有宏觀政策指導(dǎo)，各地檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行了有益的探索與實(shí)踐。檢察一體化改革應(yīng)著力強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)體制，完善檢察工作機(jī)制。

（一）以落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)體制為主線，強(qiáng)化上級(jí)檢察院的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。首先，加強(qiáng)政策上的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。一方面，主動(dòng)爭(zhēng)取黨委的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨委政策的導(dǎo)向性、強(qiáng)制性和規(guī)范性作用，解決檢察機(jī)關(guān)面臨的政策環(huán)境、執(zhí)法環(huán)境、檢務(wù)保障等瓶頸問(wèn)題；另一方面，充分發(fā)揮上級(jí)院黨組和檢察委員會(huì)政策指導(dǎo)作用，著力解決規(guī)范執(zhí)法與科學(xué)發(fā)展兩大問(wèn)題。其次，加強(qiáng)下級(jí)院領(lǐng)導(dǎo)干部的統(tǒng)一協(xié)管。在檢察系統(tǒng)形成上下級(jí)院干部雙向交流制度，嚴(yán)格擬任領(lǐng)導(dǎo)干部法律專(zhuān)業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)專(zhuān)家型領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)。在領(lǐng)導(dǎo)干部管理中，一個(gè)突出的問(wèn)題是行政化管理傾向?？萍?jí)干部52周歲、處級(jí)干部55周歲“一刀切”內(nèi)退，一方面檢察人員緊缺問(wèn)題嚴(yán)重，一方面造成資深檢察官資源流失。承德市檢察院實(shí)行高級(jí)檢察官重大工程預(yù)防專(zhuān)員制度，作為一種補(bǔ)救措施，初步激活了這部分人力資源。第三，加強(qiáng)檢務(wù)保障上的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。推進(jìn)檢察經(jīng)費(fèi)保障體制改革，建立健全與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的基層檢察經(jīng)費(fèi)正常增長(zhǎng)機(jī)制。按照循序漸進(jìn)原則，采取“統(tǒng)一規(guī)劃、分散購(gòu)置、統(tǒng)一調(diào)配使用”方式，確保資源優(yōu)化配置。這一點(diǎn)，在經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤為必要。

（二）以實(shí)行精細(xì)化管理為保證，強(qiáng)化檢察工作的司法屬性。檢察權(quán)具有司法性、監(jiān)督性、人民性，必須嚴(yán)格遵循司法工作規(guī)律和法治精神，摒棄行政化管理傾向，實(shí)行精細(xì)化管理。把目標(biāo)管理置于首位，統(tǒng)一執(zhí)法導(dǎo)向。實(shí)行查辦職務(wù)犯罪立案公訴率和有罪判決率 “雙百”目標(biāo)管理，落實(shí)精確打擊要求，用辦案的高質(zhì)量贏得司法誠(chéng)信度；實(shí)行辦案零事故、當(dāng)事人零上訪和干警零違紀(jì)目標(biāo)管理，落實(shí)從嚴(yán)治警要求，用檢察官的高素質(zhì)贏得社會(huì)公信度、公認(rèn)度與和諧度。把規(guī)范管理置于核心地位，統(tǒng)一執(zhí)法尺度。按照高檢院《人民檢察院規(guī)范化管理體系指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)》要求，逐步形成檢察機(jī)關(guān)規(guī)范化管理的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。制定統(tǒng)一的公訴工作操作規(guī)程、職務(wù)犯罪案件偵查工作規(guī)程、控告申訴案件首辦責(zé)任制以及檢務(wù)督察、檢務(wù)公開(kāi)等有關(guān)規(guī)則規(guī)定，加強(qiáng)檢察業(yè)務(wù)工作的規(guī)范化建設(shè)。把質(zhì)量管理置于重要地位，統(tǒng)一執(zhí)法考核。按照司法規(guī)律和檢察業(yè)務(wù)工作規(guī)律，科學(xué)確定各項(xiàng)檢察業(yè)務(wù)工作的考評(píng)指標(biāo)體系，確立正確的考評(píng)導(dǎo)向，建立健全執(zhí)法績(jī)效綜合評(píng)估和考核體系。承德市院通過(guò)制定226條五大監(jiān)督工作規(guī)程、100條檢察委員會(huì)工作規(guī)范，形成系統(tǒng)的管理框架，促進(jìn)了嚴(yán)格執(zhí)法。

（三）以檢察業(yè)務(wù)建設(shè)為中心，強(qiáng)化偵查一體化機(jī)制建設(shè)。在“三位一體”的檢察工作布局中，檢察業(yè)務(wù)居于主導(dǎo)地位。而在各項(xiàng)檢察業(yè)務(wù)中，某種程度上偵查工作居于核心地位，對(duì)其他業(yè)務(wù)具有一定的輻射和帶動(dòng)作用。實(shí)行偵查一體化機(jī)制，是落實(shí)檢察一體化改革的重要組成部分，適應(yīng)了職務(wù)犯罪偵查模式的轉(zhuǎn)變，為單一偵查模式向整體偵查模式轉(zhuǎn)變提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。相對(duì)而言，偵查一體化改革易于整合檢察資源，迅速形成整體工作合力。實(shí)行偵查一體化，要充分發(fā)揮上級(jí)院偵查指揮中心功能，發(fā)揮偵查協(xié)作機(jī)制功能，發(fā)揮偵查人才庫(kù)作用，提高偵查組織指揮能力，發(fā)現(xiàn)和證明犯罪能力，運(yùn)用法律與政策審訊突破能力和防范翻供翻證能力。實(shí)行偵查一體化，要把握“整合、統(tǒng)一”等基本內(nèi)核：整合信息資源，實(shí)行大要案件線索統(tǒng)一管理；整合警力資源，實(shí)行偵查人員統(tǒng)一調(diào)配；整合物力資源，實(shí)行偵查裝備統(tǒng)一調(diào)配；整合內(nèi)部資源，實(shí)行部門(mén)配合統(tǒng)一協(xié)調(diào)；整合管理資源，實(shí)行大要案?jìng)刹榻y(tǒng)一指揮。當(dāng)前，在建立三級(jí)偵查人才庫(kù)時(shí)，應(yīng)加大鑒定、訊問(wèn)、搜查等方面專(zhuān)家人才的引進(jìn)或培養(yǎng)，解決高端人才緊缺問(wèn)題，形成厚實(shí)的人才梯隊(duì)和強(qiáng)大的技偵力量。同時(shí)，建立偵防一體化機(jī)制，落實(shí)公訴引導(dǎo)偵查工作機(jī)制，推行主訴主辦檢察官辦案責(zé)任制，通過(guò)以上改革，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)體制，增強(qiáng)檢察活力。

三、著眼全局推動(dòng)司法與執(zhí)法一體化機(jī)制建設(shè)

在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，檢察機(jī)關(guān)在司法機(jī)關(guān)互相配合、互相制約的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制中，在對(duì)行政執(zhí)法實(shí)際監(jiān)督工作中，具有法律監(jiān)督的獨(dú)特地位。一方面，把強(qiáng)化司法權(quán)的監(jiān)督制約作為推進(jìn)司法一體化的基礎(chǔ)，把和諧監(jiān)督方式與剛性監(jiān)督目標(biāo)作為推進(jìn)執(zhí)法一體化的手段，逐步完善協(xié)作配合工作機(jī)制，形成更大范圍的整體工作合力，對(duì)于促進(jìn)公正高效權(quán)威的司法改革，增強(qiáng)執(zhí)法公信力具有重要意義。另一方面，檢察工作離不開(kāi)社會(huì)各方面的支撐，只有充分挖掘社會(huì)資源，依靠社會(huì)力量，才能有效地促進(jìn)司法效率。推進(jìn)司法與執(zhí)法一體化，應(yīng)著眼以下機(jī)制的建立和完善。

（一）建立司法標(biāo)準(zhǔn)信息共享系統(tǒng)。公、檢、法、司處于不同的執(zhí)法訴訟環(huán)節(jié)，制定相關(guān)案件辦理標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于統(tǒng)一執(zhí)法尺度、促進(jìn)嚴(yán)格公正執(zhí)法具有重要作用。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)重點(diǎn)制定刑事案件審查批捕標(biāo)準(zhǔn)、刑事案件提起公訴標(biāo)準(zhǔn)、刑事案件抗訴標(biāo)準(zhǔn)和民事行政案件抗訴標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)公安機(jī)關(guān)移送的提請(qǐng)批捕、提起公訴案件予以引導(dǎo)，對(duì)法院審判也起到間接的“審判建議”作用。當(dāng)然，檢察機(jī)關(guān)也要深入研究公安、法院的辦案標(biāo)準(zhǔn)，在嚴(yán)格執(zhí)法的前提下，凝聚更多的共識(shí)。當(dāng)前，特別要嚴(yán)格貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策，把握“濟(jì)嚴(yán)”和“濟(jì)寬”兩個(gè)點(diǎn)，解決該重不重、該輕不輕的問(wèn)題?，F(xiàn)在有一種傾向，從偵查到審判，認(rèn)為寬嚴(yán)相濟(jì)就是從輕，事實(shí)上，一味從輕難以取得預(yù)期社會(huì)治安效果。應(yīng)當(dāng)寬嚴(yán)適度，該寬則寬，當(dāng)嚴(yán)則嚴(yán)，充分發(fā)揮刑法的打擊功能，嚴(yán)厲懲治嚴(yán)重刑事犯罪。

（二）建立執(zhí)法與司法相銜接機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)處于不同的系統(tǒng)，依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的原則規(guī)定建立工作關(guān)系。建立檢察機(jī)關(guān)司法與行政機(jī)關(guān)執(zhí)法相銜接工作機(jī)制，對(duì)于強(qiáng)化監(jiān)督與配合，增強(qiáng)執(zhí)法效果具有重要作用?？赏ㄟ^(guò)聯(lián)合制定文件，建立聯(lián)席會(huì)議制度，借助預(yù)防指導(dǎo)委員會(huì)的平臺(tái)，進(jìn)一步完善刑事案件線索移送、重大疑難司法案件會(huì)商會(huì)診、重大經(jīng)濟(jì)案件聯(lián)合查辦、重大信訪案件聯(lián)合處置等協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)司法與執(zhí)法的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。建立執(zhí)法監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，實(shí)行事前、事中、事后全程監(jiān)督模式，將監(jiān)督鏈條前移延伸，形成刑檢監(jiān)督介入、執(zhí)行監(jiān)督接續(xù)、職務(wù)犯罪偵查監(jiān)督跟進(jìn)的監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)無(wú)縫隙不間斷監(jiān)督。

（三）建立配合法律監(jiān)督長(zhǎng)效機(jī)制。履行監(jiān)督與配合監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)執(zhí)法一體化的一體兩面，履行監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)的法定職責(zé)，配合監(jiān)督是要引導(dǎo)被監(jiān)督機(jī)關(guān)全面履行被監(jiān)督的各項(xiàng)義務(wù)。建立監(jiān)督與被監(jiān)督的長(zhǎng)效機(jī)制，要以溝通為前提、預(yù)防為載體、協(xié)作為主體，強(qiáng)化執(zhí)法情況通報(bào)、回饋查辦結(jié)果、移交刑事案件等機(jī)制，形成對(duì)行政執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督制約。檢察機(jī)關(guān)在有效監(jiān)督行政執(zhí)法權(quán)的基礎(chǔ)上，要深入行業(yè)單位調(diào)查權(quán)力運(yùn)行的潛規(guī)則，掌握權(quán)力運(yùn)作中形成的利益共同體，強(qiáng)化訴訟監(jiān)督，不斷規(guī)范依法行政，促進(jìn)依法執(zhí)政。

（四）推行和諧司法監(jiān)督機(jī)制。實(shí)行法律監(jiān)督說(shuō)理機(jī)制，是提高監(jiān)督效能的有效方法，對(duì)于促進(jìn)法治和諧、形成執(zhí)法合力具有重要作用。要拓展檢察建議的使用范圍，深化法律文書(shū)說(shuō)理改革，在立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督、民行監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督中運(yùn)用說(shuō)理方式，增強(qiáng)監(jiān)督功能。運(yùn)用信息化促進(jìn)和諧監(jiān)督，包括職務(wù)犯罪偵查全程錄音錄像、示證系統(tǒng)、審訊及監(jiān)管場(chǎng)所監(jiān)控等手段，提高監(jiān)督的說(shuō)服力和效率。需要明確的是，和諧司法監(jiān)督重在監(jiān)督，重在擴(kuò)大監(jiān)督效果，絕不能為了追求部門(mén)之間所謂的“和諧”，而弱化監(jiān)督甚至放棄監(jiān)督職能。

（五）加強(qiáng)專(zhuān)項(xiàng)工作協(xié)作配合。查辦涉農(nóng)職務(wù)犯罪、查辦破壞能源資源瀆職侵權(quán)犯罪是高檢院組織開(kāi)展的兩個(gè)專(zhuān)項(xiàng)工作，有很強(qiáng)的針對(duì)性。檢察機(jī)關(guān)要堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧方法，找準(zhǔn)法律監(jiān)督與維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的結(jié)合點(diǎn)，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的結(jié)合點(diǎn)，與保障改善民生的結(jié)合點(diǎn)，發(fā)揮法律監(jiān)督綜合功能，實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督綜合效果。與公安、審計(jì)、工商、稅務(wù)等職能部門(mén)加強(qiáng)協(xié)作，將監(jiān)督觸角擴(kuò)展到資源、金融、管理等部門(mén)，監(jiān)督范圍擴(kuò)展到拆違、節(jié)能減排、礦山開(kāi)發(fā)等項(xiàng)目，把經(jīng)濟(jì)運(yùn)行當(dāng)中、市場(chǎng)非規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)中的潛規(guī)則揭露出來(lái)，能查得出防得住，以整體合力綜合整治能源資源和生態(tài)環(huán)境經(jīng)濟(jì)管理秩序，營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境。組建“農(nóng)村工作隊(duì)”，深入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和重點(diǎn)村宣傳法制、接受信訪、受理舉報(bào)、查辦案件，全力促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。承德市院專(zhuān)門(mén)設(shè)立了“經(jīng)濟(jì)犯罪偵查監(jiān)督處”，在全省是首例，對(duì)涉稅、涉礦等重大經(jīng)濟(jì)案件重點(diǎn)監(jiān)督，收到“突破一線、監(jiān)督一片”的良好法律效果。

必須看到，檢察資源整合涉及到權(quán)力分配、資源調(diào)配、機(jī)制建設(shè)諸方面，以及由此產(chǎn)生的一些利益沖突。雖然檢察一體化、偵查一體化等在實(shí)踐中大量運(yùn)用，但還沒(méi)有上升到法律規(guī)定的層面。檢察工作重在監(jiān)督，監(jiān)督工作重在實(shí)效。只要對(duì)深化檢察改革、強(qiáng)化法律監(jiān)督有利的事情，就有必要深入研究和實(shí)踐。

*河北省承德市人民檢察院檢察長(zhǎng)［067000］