論我國(guó)地方政府機(jī)構(gòu)編制調(diào)控的基本思路

趙亮 楊國(guó)棟 沈榮華

摘要：改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)地方政府機(jī)構(gòu)編制調(diào)控雖然取得了一定成效，但始終未能解決深層問(wèn)題，機(jī)構(gòu)編制調(diào)控一直在簡(jiǎn)單的“加減法”上做文章。為此，必須在切實(shí)轉(zhuǎn)變地方政府職能和加強(qiáng)地方政府自律的前提下，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、法律手段等約束機(jī)制，實(shí)現(xiàn)地方政府機(jī)構(gòu)編制調(diào)控的科學(xué)化、規(guī)范化與法治化。

關(guān)鍵詞：地方政府；機(jī)構(gòu)編制；調(diào)控；思路

我國(guó)現(xiàn)代化走的是政府主導(dǎo)型之路，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的背后依靠政府的強(qiáng)力支撐。地方政府作為地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的主要推動(dòng)力量，必須具有適當(dāng)?shù)臋C(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制規(guī)模，才能有效履行它所承擔(dān)的各項(xiàng)職能。適當(dāng)?shù)牡胤秸畽C(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制安排是地方政府有效履行職能的組織、人事保障。因此，在當(dāng)前我國(guó)各級(jí)地方政府都把構(gòu)建一個(gè)更加高效的服務(wù)型政府作為政府自身建設(shè)的主要目標(biāo)的大趨勢(shì)下，探討地方政府機(jī)構(gòu)編制調(diào)控的基本思路，具有十分重要的理論和現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

一、機(jī)構(gòu)編制調(diào)控歷史梳理及執(zhí)行成效

所謂機(jī)構(gòu)編制調(diào)控，是指在將政府職能定位、機(jī)構(gòu)設(shè)置以及人員編制三者緊密相連的前提下，對(duì)一級(jí)行政組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制安排進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃、布局、調(diào)整、控制以及管理的過(guò)程。對(duì)政府機(jī)構(gòu)與人員編制的管理和調(diào)控是政府行政管理中的一個(gè)重要問(wèn)題。

改革開(kāi)放以來(lái)，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速變革和新的發(fā)展需要，我國(guó)先后進(jìn)行了六次較大規(guī)模的政府機(jī)構(gòu)改革，每次改革就是一次機(jī)構(gòu)編制調(diào)控的過(guò)程。其中，1988年從中央開(kāi)始的政府機(jī)構(gòu)改革首次提出了轉(zhuǎn)變政府職能的要求，主要調(diào)整政府的經(jīng)濟(jì)管理職能，強(qiáng)調(diào)政府的經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)要從直接管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理為主，行政放權(quán)得以逐步推行。在改革中，正式采用了一種新的改革方法，即“三定”(定職能——定機(jī)構(gòu)——定編制)方案，并且以后的歷次機(jī)構(gòu)改革，無(wú)論是中央或是地方，都十分注重“三定”，在很大程度上，“‘三定成為我國(guó)機(jī)構(gòu)改革的又一代名詞”。通過(guò)本次改革，地方政府機(jī)構(gòu)數(shù)量、人員編制都明顯減少。但由于各方面原因，政府職能轉(zhuǎn)變的成效并不大，而精簡(jiǎn)的機(jī)構(gòu)、人員編制又出現(xiàn)反彈。1993年開(kāi)始的政府機(jī)構(gòu)改革把建立有中國(guó)特色的、適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的行政管理體制作為核心目標(biāo)。由此，金融、財(cái)稅、外匯和投資等方面的體制創(chuàng)新進(jìn)展很快，在推動(dòng)微觀經(jīng)濟(jì)走向市場(chǎng)化的同時(shí)，著力改善政府的宏觀調(diào)控職能，通過(guò)切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，將“政企”、“政事”分開(kāi)，即進(jìn)一步放權(quán)，要把屬于企業(yè)的職能還給企業(yè)，把屬于市場(chǎng)的職能還給市場(chǎng)，把屬于社會(huì)的職能交給社會(huì)，把屬于地方政府的職能轉(zhuǎn)到地方政府。在此基礎(chǔ)上，按照政企分開(kāi)和精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，地方政府的職能、機(jī)構(gòu)和編制進(jìn)行了重新界定和歸并。1998年開(kāi)始的政府機(jī)構(gòu)改革規(guī)模最大、力度最大，成效也較多，以優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系為主要目標(biāo)?！鞍凑站?jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)，實(shí)行精兵簡(jiǎn)政。加強(qiáng)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控部門(mén)，調(diào)整和減少專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)，適當(dāng)調(diào)整社會(huì)服務(wù)部門(mén)，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管部門(mén)，發(fā)展社會(huì)中介組織。按照權(quán)責(zé)一致的原則，調(diào)整政府部門(mén)的職責(zé)權(quán)限，明確劃分部門(mén)之間的職能分工，相同或相近的職能交由同一個(gè)部門(mén)承擔(dān)，克服多頭管理、政出多門(mén)的弊端?！?003年開(kāi)始的政府機(jī)構(gòu)改革將轉(zhuǎn)變政府職能、改進(jìn)管理方式、依法規(guī)范中央和地方的職能和權(quán)限、在企業(yè)改革的基礎(chǔ)上推進(jìn)事業(yè)單位管理體制的改革等四個(gè)方面作為改革的重點(diǎn)。通過(guò)優(yōu)化地方政府內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)，促使同類管理職能歸并與整合，進(jìn)一步打破部門(mén)分割狀態(tài)，構(gòu)建新的管理體系和協(xié)調(diào)機(jī)制。2008年開(kāi)始的“大部制”改革，主要任務(wù)是圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門(mén)職責(zé)關(guān)系，整合有關(guān)部門(mén)和機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步優(yōu)化地方政府的組織結(jié)構(gòu)和人員編制。

一

總體來(lái)看，在中央政府機(jī)構(gòu)改革的引領(lǐng)下，我國(guó)地方政府機(jī)構(gòu)編制調(diào)控一直處于探索和改進(jìn)之中，但仍然有一些值得提點(diǎn)的地方。

1.機(jī)構(gòu)編制調(diào)控的觀念深入人心。每一次地方政府機(jī)構(gòu)改革，都是對(duì)地方民眾一次生動(dòng)的政治社會(huì)化過(guò)程，而隨著政治民主化進(jìn)程的加速推進(jìn)和政府改革的透明度越來(lái)越高，廣大民眾的政治參與意識(shí)也日益增強(qiáng)，這一切都使得地方民眾對(duì)本地政府改革十分關(guān)注，從而加強(qiáng)了對(duì)機(jī)構(gòu)編制調(diào)控的監(jiān)督。

2.機(jī)構(gòu)編制調(diào)控推進(jìn)了地方政府職能轉(zhuǎn)變。每次政府機(jī)構(gòu)改革，都把裁減政府機(jī)構(gòu)和人員編制數(shù)量作為基本抓手，這是一個(gè)逆向邏輯，因?yàn)榭刂茩C(jī)構(gòu)編制總數(shù)一定程度上制約著政府的職能。地方政府從自身現(xiàn)實(shí)困境出發(fā)而不得不思考政府職能轉(zhuǎn)變問(wèn)題，因?yàn)?，哪些機(jī)構(gòu)應(yīng)該裁撤，哪些機(jī)構(gòu)職能應(yīng)該加強(qiáng)，哪些機(jī)構(gòu)職能已削弱而必須裁減人員等都是我國(guó)地方政府不得不深入調(diào)研、思考的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

3.一定程度上滿足了地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。從目前實(shí)際情況來(lái)看，一定強(qiáng)勢(shì)的地方政府，在一定程度上與當(dāng)?shù)剌^高的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)，與滿足當(dāng)?shù)氐墓残枨笙噙m應(yīng)。換言之，機(jī)構(gòu)編制調(diào)控與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間有一個(gè)動(dòng)態(tài)的適應(yīng)過(guò)程，也有一個(gè)兩者均衡變化的需求。地方政府機(jī)構(gòu)和人員編制從總體來(lái)看是逐漸減少的，這是機(jī)構(gòu)編制總量調(diào)控的效果，但到底什么樣的規(guī)模是適合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的，這不僅僅是一個(gè)“技術(shù)性”問(wèn)題，也包含有價(jià)值定位。

4.一定程度上優(yōu)化了地方政府架構(gòu)與管理?？刂茩C(jī)構(gòu)編制總量，就意味著要對(duì)機(jī)構(gòu)內(nèi)部進(jìn)行結(jié)構(gòu)性的調(diào)整。科學(xué)、合理地核定地方政府機(jī)構(gòu)編制總量，可以促使地方政府架構(gòu)與管理不斷精密化。減少多余的人頭費(fèi)用支出，是西方降低行政成本的重要經(jīng)驗(yàn)。從我國(guó)實(shí)際來(lái)看，每次機(jī)構(gòu)改革都進(jìn)行了一定程度上的“結(jié)構(gòu)優(yōu)化”，使得地方政府組織架構(gòu)在數(shù)量上呈逐漸減少趨勢(shì)，從質(zhì)量上表現(xiàn)為日益趨向精干高效。

上述進(jìn)步是眾所周知的，只不過(guò)政策設(shè)計(jì)和制度變革的初衷并沒(méi)有完全達(dá)成。從宏觀層面來(lái)說(shuō)，改革缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的戰(zhàn)略規(guī)劃，理論上的準(zhǔn)備也顯不足，有些方面的條件也不具備；更重要的是，從微觀層面來(lái)看，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制安排仍然帶有明顯的“舊有體制”印痕，在政府組織結(jié)構(gòu)與運(yùn)作上，表現(xiàn)為專業(yè)化程度高、分工明細(xì)、職能交叉多，過(guò)多地涉足微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，政府編制總量調(diào)控也未能真正走出“精簡(jiǎn)一膨脹一再精簡(jiǎn)一再膨脹”的怪圈。

二、當(dāng)前機(jī)構(gòu)編制調(diào)控存在的主要問(wèn)題

地方政府機(jī)構(gòu)編制調(diào)控的一定成效來(lái)自于政府改革的推動(dòng)，但是體制內(nèi)的自我完善，解決不了深層問(wèn)題，其突出表現(xiàn)就是“精簡(jiǎn)一膨脹一再精簡(jiǎn)一再膨脹”的機(jī)構(gòu)改革怪圈始終未能突破，機(jī)構(gòu)編制調(diào)控始終在簡(jiǎn)單的“加減法”上做文章。究其原因，我們以為有以下值得反思之處：

1.政府職能未理順，機(jī)構(gòu)改革與編制總量控制仍是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式下的“加減法”。政府職能就是“指政府行為的方向和基本任務(wù)”，它強(qiáng)調(diào)的是政府“需要干什么”、“應(yīng)該干什么”的問(wèn)題。理順政府職能關(guān)鍵在于把握好兩個(gè)問(wèn)題：一是政府應(yīng)該承擔(dān)哪些職能；二是現(xiàn)階段政府職能的重心是什么。特

別是第二個(gè)問(wèn)題，涉及到政府職能的階段性和動(dòng)態(tài)性特征，即地方政府的各項(xiàng)職能在不同歷史時(shí)期和發(fā)展階段的地位并非同等重要的，而是有梯度和層次的，對(duì)此，地方政府往往出現(xiàn)理解偏差。而政府職能與機(jī)構(gòu)編制配置緊密聯(lián)系，政府角色定位的不明晰，直接導(dǎo)致地方政府機(jī)構(gòu)編制調(diào)控上的困難。從歷次機(jī)構(gòu)改革的過(guò)程來(lái)看，改革的目標(biāo)并沒(méi)有完全實(shí)施到位，因?yàn)槎喾N因素的影響，不少應(yīng)該交付市場(chǎng)或社會(huì)力量的職能沒(méi)有交付，政事、政企的關(guān)系處理也不完全規(guī)范。由于職能上的“錯(cuò)位”、“越位”等問(wèn)題，不少部門(mén)管了一些不該管、也管不好的事，因而感到編制偏緊，人員不足，不斷要求增加內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制，以致出現(xiàn)“精簡(jiǎn)一膨脹一再精簡(jiǎn)一再膨脹”的現(xiàn)象，加大了政府管理成本，降低了行政運(yùn)行效率。而政府職能“缺位”，又造成政府該管的事情沒(méi)有管，或者想管又沒(méi)有充足人手和相應(yīng)財(cái)力去管的尷尬局面。表現(xiàn)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，最為明顯的問(wèn)題就是經(jīng)濟(jì)性工作部門(mén)過(guò)多，而承擔(dān)社會(huì)管理與公共服務(wù)職能的機(jī)構(gòu)太少。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)地方政府機(jī)構(gòu)改革經(jīng)常的做法是單純的機(jī)構(gòu)撤銷、合并和調(diào)整，并沒(méi)有將機(jī)構(gòu)改革與政府職能轉(zhuǎn)變對(duì)接起來(lái)，似乎機(jī)構(gòu)和人員數(shù)量減少了，政府機(jī)構(gòu)改革的目的就達(dá)到了，因此，往往追求“機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)”、“縮減編制”的表層目標(biāo)，忽視了以政府職能轉(zhuǎn)變和調(diào)整為基本依據(jù)的原則，只是“權(quán)力的收收放放”、“機(jī)構(gòu)的撤撤并并”和“人員的增增減減”。在政府職能沒(méi)有準(zhǔn)確厘清的情況下，只裁減機(jī)構(gòu)和人員，過(guò)不了多久，行使原來(lái)職能的機(jī)構(gòu)又以老名目或新名義恢復(fù)，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)編制的逆態(tài)復(fù)歸。這種在舊制度框架和舊體制上的加加減減，也必然影響到地方政府在機(jī)構(gòu)編制調(diào)控問(wèn)題上的認(rèn)識(shí)和操作，使得機(jī)構(gòu)改革與編制總量調(diào)控?zé)o法取得真正的突破。

2.機(jī)構(gòu)編制調(diào)控自上而下的“一刀切”。使地方政府機(jī)構(gòu)編制調(diào)控偏離地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際。機(jī)構(gòu)編制問(wèn)題事關(guān)國(guó)家大局，黨和政府都十分重視機(jī)構(gòu)編制調(diào)控工作。長(zhǎng)期以來(lái)，機(jī)構(gòu)編制審批權(quán)限都受到嚴(yán)格控制，在某種程度上仍帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，而沒(méi)有科學(xué)、合理地根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際狀況進(jìn)行有效的調(diào)控。從國(guó)家政策層面的宏觀考量，往往忽略了對(duì)地方實(shí)際的客觀具體的評(píng)估和分析，一定程度上的“長(zhǎng)官意志”遮蔽了地方的實(shí)際需要，造成“下面改革的需求，上面無(wú)從知曉；上面的改革意志，下面未必需要”這一兩難困境。

目前，我國(guó)地方政府在行政編制的審批上基本沒(méi)有自主權(quán)，政府機(jī)構(gòu)改革都是全國(guó)整齊劃一地硬性精簡(jiǎn)一定比例，很少照顧各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況來(lái)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)劑。1993年的機(jī)構(gòu)改革方案中，以縣級(jí)地方政府為例，只是非常粗淺地按照各縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口、面積等因素將當(dāng)時(shí)的全國(guó)1894個(gè)縣分為四類，并依據(jù)類別確定機(jī)構(gòu)設(shè)置數(shù)和人員編制總量。這在當(dāng)時(shí)是一個(gè)新的做法，也取得了一定成效。但是，這些因素確立的依據(jù)是什么，以及各類因素在整個(gè)評(píng)估體系中究竟如何衡量，不同類別縣級(jí)機(jī)構(gòu)確定多少總量是合適的，衡量標(biāo)準(zhǔn)的可操作性和科學(xué)性都需進(jìn)一步強(qiáng)化，進(jìn)而導(dǎo)致機(jī)構(gòu)和編制管理上的諸多問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決。對(duì)一個(gè)地區(qū)的宏觀編制總量核定與審批，沒(méi)有一套科學(xué)、合理的標(biāo)準(zhǔn)作為依據(jù)，現(xiàn)行的核定地區(qū)編制總量的標(biāo)準(zhǔn)不僅已經(jīng)不適合各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，也比較籠統(tǒng)。特別是當(dāng)前，由于各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡，導(dǎo)致了大規(guī)模的人員流動(dòng)，對(duì)流人地和流出地的政府機(jī)構(gòu)編制調(diào)控缺乏動(dòng)態(tài)的考量。以發(fā)達(dá)地區(qū)為例，社會(huì)管理和公共服務(wù)職能都大大加重，由于機(jī)構(gòu)自身的深層次矛盾，加上行政編制的硬性精簡(jiǎn)，使得這些社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府機(jī)構(gòu)工作任務(wù)十分繁重，具體工作人員的編制有時(shí)候只能采取以事代政的方式解決，政事混編，各種矛盾和問(wèn)題比較突出。

3.“懸浮式單向改革”，造成地方政府機(jī)構(gòu)編制調(diào)控與社會(huì)真實(shí)需求間的耦合存在縫隙。就改革開(kāi)放30多年來(lái)我國(guó)地方政府的機(jī)構(gòu)改革而言，所謂“懸浮式”單向改革是指地方政府改革經(jīng)?！皯腋　庇诘胤矫癖娨约暗胤缴鐣?huì)的需求與發(fā)展之上，改革的行動(dòng)主體通常僅限于政府內(nèi)部的機(jī)構(gòu)和人員，改革的過(guò)程通常只是上級(jí)政府與地方政府之間、各級(jí)地方政府之間以及不同職能部門(mén)之間的互動(dòng)，地方民眾和日益成長(zhǎng)的社會(huì)力量在很大程度上只是作為各項(xiàng)改革措施的被動(dòng)的輸出對(duì)象。而難以有效地參與到地方政府的改革過(guò)程中來(lái)。這種缺乏“回應(yīng)性”的單向改革，導(dǎo)致地方政府改革常常滯后或超前于地方社會(huì)需求與發(fā)展。例如，在20世紀(jì)80年代以后，隨著政府機(jī)構(gòu)改革的日益深入和地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展，地方各類社會(huì)團(tuán)體和民間自治組織以前所未有的速度成長(zhǎng)壯大，它們參與地方公共事務(wù)的意愿特別迫切，這為地方政府逐步撤出一些社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域奠定了良好基礎(chǔ)。但是很顯然，地方政府改革似乎還沒(méi)有做好接納這些社會(huì)力量的充分準(zhǔn)備，如面對(duì)新的社會(huì)需求時(shí)，各級(jí)地方政府往往還是通過(guò)片面增加相應(yīng)機(jī)構(gòu)的方式而不是尋求通過(guò)放權(quán)給各類社會(huì)組織來(lái)應(yīng)對(duì)，而在行政編制總量由中央控制而無(wú)法增加的情況下，就只能通過(guò)增加事業(yè)編制或附編的方式來(lái)解決人員編制問(wèn)題，從而造成在職人員的超編現(xiàn)象居高不下。這是“滯后”的表現(xiàn)。至于“超前”，一個(gè)值得注意的例子就是近年來(lái)一些新的與西方社會(huì)結(jié)構(gòu)相契合的地方政府改革的理論，諸如地方治理、善治、新公共管理、民主行政、服務(wù)型政府等等，往往被視為靈丹妙藥而被生搬硬套到我國(guó)地方政府改革當(dāng)中來(lái)，卻忽視對(duì)這些理論賴以生存的濃厚的公民參與精神、高度的參與能力、發(fā)達(dá)的社會(huì)中介組織以及有效的參與網(wǎng)絡(luò)等社會(huì)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)的培育，導(dǎo)致了很多的“水土不服”現(xiàn)象。

4.法治化程度不足，使得機(jī)構(gòu)編制調(diào)控缺乏有效的監(jiān)督制約機(jī)制。首先是法制不完善。建國(guó)以來(lái)，我們對(duì)憲法和基本法律比較重視，并多次隨著政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化而進(jìn)行修改，但基本沒(méi)有形成機(jī)構(gòu)編制管理的專項(xiàng)法律法規(guī)，只是在有關(guān)的組織法中對(duì)機(jī)構(gòu)編制管理作過(guò)一些原則性規(guī)定。這些原則性規(guī)定缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)與之配套，就造成具體操作中的困難，不僅難以規(guī)范各級(jí)機(jī)構(gòu)編制管理部門(mén)自身的行為，還難以規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)者的個(gè)人行為，從而影響到管理成果的有效性和穩(wěn)定性。也正是由于法規(guī)不健全，所以在實(shí)際工作中，習(xí)慣于以政策代替法律的隨意性也就加大，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)編制調(diào)控的“人治色彩”嚴(yán)重，為不正之風(fēng)的蔓延和腐敗行為的滋生提供了一定土壤。具體到地方政府，有關(guān)機(jī)構(gòu)編制調(diào)控的地方性法規(guī)、政策文件大多只是在注解、闡發(fā)中央指示和相關(guān)文件精神，明顯缺乏創(chuàng)新之舉。其次是監(jiān)督不得力。在實(shí)際工作中，不論是上級(jí)主管部門(mén)監(jiān)督還是社會(huì)監(jiān)督都存在缺位現(xiàn)象。上級(jí)機(jī)構(gòu)編制管理部門(mén)主要是缺乏有效的監(jiān)督手段。簡(jiǎn)單根據(jù)統(tǒng)計(jì)上報(bào)材料來(lái)進(jìn)行監(jiān)督，無(wú)外于內(nèi)部監(jiān)督，避免不了地方自我保護(hù)，而現(xiàn)階段又缺乏保證公民、社會(huì)組織進(jìn)行有效監(jiān)督的制度通道，因此，完全形成不了對(duì)機(jī)構(gòu)編制調(diào)控的有效制，衡機(jī)制。

三、地方政府機(jī)構(gòu)編制調(diào)控的基本思路

當(dāng)前，我國(guó)各級(jí)地方政府都在加速構(gòu)建服務(wù)型政府，這是一個(gè)長(zhǎng)期的不斷的行為過(guò)程，其動(dòng)力軌跡是在切實(shí)轉(zhuǎn)變地方政府職能和地方政府自律的前提下，正確處理好政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)編制調(diào)控的關(guān)系，將地方政府職能轉(zhuǎn)變的要求體現(xiàn)在地方政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制安排上，并綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的、法律的等多元路徑實(shí)現(xiàn)有效調(diào)控，從而為地方服務(wù)型政府建設(shè)奠定組織和人事上的保障。

1.切實(shí)轉(zhuǎn)變地方政府職能是機(jī)構(gòu)編制調(diào)控的前提。在新時(shí)期，“政府職能轉(zhuǎn)變將是影響和制約我國(guó)發(fā)展的決定性體制因素和關(guān)鍵，必須尋求根本性變革和突破”目，我國(guó)地方政府機(jī)構(gòu)編制調(diào)控的成效也取決于地方政府職能轉(zhuǎn)變的狀況。從根本上說(shuō)，政府職能轉(zhuǎn)變是地方政府機(jī)構(gòu)編制調(diào)控的前提和關(guān)鍵，只有政府職能實(shí)現(xiàn)了徹底轉(zhuǎn)變，才能在機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制安排上予以科學(xué)合理的配套落實(shí)，從而為建立一個(gè)廉價(jià)而有效的服務(wù)型政府奠定基礎(chǔ)。政府職能是一定機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制配備的依據(jù)，機(jī)構(gòu)是職能的載體，人員編制則是組織機(jī)構(gòu)的人事保證。三者的變遷，從理論上來(lái)說(shuō)，是從政府職能的調(diào)整與變化開(kāi)始，然后才是機(jī)構(gòu)和人員編制的調(diào)整。政府職能轉(zhuǎn)變或遲或早都會(huì)引發(fā)政府機(jī)構(gòu)改革?！半S著政府職能的不斷發(fā)展變化，政府機(jī)構(gòu)與政府職能逐漸發(fā)生矛盾，這就必然要求進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，使作為載體的政府機(jī)構(gòu)做出相應(yīng)的調(diào)整和變化”，進(jìn)而引起人員編制結(jié)構(gòu)、規(guī)模的相應(yīng)調(diào)整。政府職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程就是政府職能結(jié)構(gòu)調(diào)整的過(guò)程，會(huì)發(fā)生政府職能某些方面的強(qiáng)化、歸位、弱化或取消。由此，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，不承擔(dān)職能的機(jī)構(gòu)予以撤銷；職能弱化的機(jī)構(gòu)，精簡(jiǎn)人員編制，或進(jìn)行內(nèi)部政府機(jī)關(guān)內(nèi)部調(diào)劑；職能交叉的機(jī)構(gòu)，進(jìn)行合并，精簡(jiǎn)富余人員；職能強(qiáng)化的機(jī)構(gòu)，增加編制，可進(jìn)行內(nèi)部調(diào)劑；職能不清的機(jī)構(gòu)則進(jìn)行調(diào)整，根據(jù)所承擔(dān)的職能再?zèng)Q定撤銷還是合并。因此，地方政府機(jī)構(gòu)編制調(diào)控必須將政府職能轉(zhuǎn)變作為切入點(diǎn)，在政府職能實(shí)現(xiàn)根本轉(zhuǎn)變的前提下，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變與機(jī)構(gòu)編制調(diào)控的對(duì)接，只有這樣，才能真正有效實(shí)現(xiàn)地方政府機(jī)構(gòu)編制調(diào)控所追求的目標(biāo)。

2.加強(qiáng)地方政府自律是實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制調(diào)控的組織前提。地方政府作為地方行政權(quán)的執(zhí)掌者，在機(jī)構(gòu)編制調(diào)控中具有權(quán)威性，但是，也正是由于這種絕對(duì)權(quán)威，在失去有效監(jiān)督和規(guī)范的情況下，極易造成機(jī)構(gòu)編制調(diào)控的隨意化和“人治”行為。因此，從根本上說(shuō)，有效進(jìn)行機(jī)構(gòu)編制調(diào)控還要靠地方政府自身的自覺(jué)自律。首先要理順機(jī)構(gòu)編制管理體制。我國(guó)地方機(jī)構(gòu)編制管理機(jī)構(gòu)主體法律地位不明確，作為機(jī)構(gòu)編制管理主體的權(quán)威性得不到保障，同時(shí)，自身機(jī)構(gòu)設(shè)置的不規(guī)范，責(zé)權(quán)脫節(jié)，變動(dòng)頻繁，造成管理難度加大，經(jīng)常處于被動(dòng)地位，這也是導(dǎo)致機(jī)構(gòu)不斷膨脹，人員編制失控的一個(gè)重要原因。其次要完善機(jī)構(gòu)編制內(nèi)部審批程序。完善機(jī)構(gòu)編制審批程序不僅是一個(gè)行政方法的問(wèn)題，也是一個(gè)法律手段的問(wèn)題，這是杜絕地方政府首長(zhǎng)個(gè)人隨意審批機(jī)構(gòu)編制的關(guān)鍵措施。我國(guó)對(duì)于地方政府行政編制和事業(yè)編制的審批權(quán)限及審批程序，已經(jīng)在《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》中予以規(guī)定，只是較為原則和籠統(tǒng)。對(duì)于完善審批程序，今后工作的重點(diǎn)，一個(gè)是盡快制訂《地方政府機(jī)構(gòu)編制審批程序法》，規(guī)范統(tǒng)一地方政府行政與事業(yè)編制審批權(quán)限和審批程序，探索建立起編制審批責(zé)任追究制，實(shí)行“誰(shuí)審批誰(shuí)負(fù)責(zé)”。再次是構(gòu)建機(jī)構(gòu)編制調(diào)控的多元參與渠道。重點(diǎn)探索地方民眾和社會(huì)力量參與監(jiān)督和管理的方式方法，通過(guò)大力推進(jìn)編制實(shí)名制，建立和完善機(jī)構(gòu)編制信息公開(kāi)與報(bào)告制以及機(jī)構(gòu)編制管理績(jī)效評(píng)估制等，建立起有效的公民參與網(wǎng)絡(luò)和通道，形成地方政府組織內(nèi)外、上下的互動(dòng)監(jiān)管，促使地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制安排適應(yīng)地方社會(huì)的需求和發(fā)展。

3.經(jīng)濟(jì)手段是理順地方政府機(jī)構(gòu)編制調(diào)控的鑰匙。經(jīng)濟(jì)手段主要指地方政府在地方公共財(cái)政體制下，以經(jīng)濟(jì)利益為杠桿，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)方法來(lái)調(diào)節(jié)、控制和管理地方政府機(jī)構(gòu)編制，實(shí)現(xiàn)地方政府機(jī)構(gòu)編制調(diào)控的優(yōu)化。而經(jīng)濟(jì)手段的有效實(shí)施首先依賴于完善的地方公共財(cái)政體制，因?yàn)?，地方政府?cái)政能力的大小以及地方政府財(cái)政預(yù)算制度和財(cái)政支出管理的規(guī)范化與透明化是保證地方政府有效進(jìn)行經(jīng)費(fèi)管理與支出、履行自身職能的基本保證。在不斷完善我國(guó)公共財(cái)政體制以及實(shí)現(xiàn)對(duì)地方財(cái)政支出有效控制的前提下，地方政府公共財(cái)政支出必須首先與地方政府職能轉(zhuǎn)變結(jié)合起來(lái)，在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)上力求符合政府職能轉(zhuǎn)變的需求，具體到機(jī)構(gòu)編制調(diào)控上，就可以在履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能的政府機(jī)構(gòu)和人員編制上予以財(cái)政傾斜。但是，在地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制總量一定的狀況下，剛性的財(cái)政經(jīng)費(fèi)支出又反過(guò)來(lái)成為控制地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制總量的重要手段。其具體又可表現(xiàn)為經(jīng)費(fèi)預(yù)算控制、審計(jì)監(jiān)督、編制包干、經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)懲等多種手段。

4.法律手段是規(guī)范地方政府機(jī)構(gòu)編制調(diào)控的鋼鞭。運(yùn)用法律手段進(jìn)行編制總量調(diào)控，就是指依據(jù)憲法和相關(guān)基本法律，通過(guò)制定和頒布編制地方性法律法規(guī)，并依照這些法律法規(guī)對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制總量實(shí)施有效管理和調(diào)控。由此可見(jiàn)，與地方政府機(jī)構(gòu)編制調(diào)控法律手段實(shí)施直接相關(guān)的是地方機(jī)構(gòu)編制法制建設(shè)狀況。地方機(jī)構(gòu)編制法律手段的實(shí)施以及機(jī)構(gòu)編制法制建設(shè)可以使機(jī)構(gòu)編制調(diào)控走上規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和制度化的軌道，從而最大限度地杜絕機(jī)構(gòu)編制調(diào)控中的恣意妄為、隨心所欲等“人治”現(xiàn)象。其基本要求是首先要完善立法，有制定地方性法規(guī)的地方政府可以根據(jù)自身實(shí)際，在法律允許的權(quán)限下，制定地方性機(jī)構(gòu)編制管理?xiàng)l例、法規(guī)等。一方面，豐富和完善我國(guó)編制法律法規(guī)體系，另一方面，也為本級(jí)政府機(jī)構(gòu)編制調(diào)控提供相關(guān)法律依據(jù)；其次是嚴(yán)格執(zhí)法并強(qiáng)化監(jiān)督，機(jī)構(gòu)編制法規(guī)一旦成立生效，就具有廣泛的約束力和強(qiáng)制性，任何領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人都無(wú)權(quán)自行更改和凌駕于機(jī)構(gòu)編制法規(guī)之上。同時(shí)，需要多方面的配合與協(xié)調(diào)，“只有做到立法上的統(tǒng)一性，各有關(guān)方面在執(zhí)行行動(dòng)上的協(xié)調(diào)性，機(jī)構(gòu)編制法才能具有法的尊嚴(yán)和權(quán)威，才有可能順利實(shí)施”。為此，必須切實(shí)強(qiáng)化機(jī)構(gòu)編制調(diào)控與組織(人事)管理、財(cái)政管理等的綜合約束機(jī)制以及行政監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等綜合監(jiān)督機(jī)制；最后還要追究相關(guān)違法責(zé)任，“責(zé)任與權(quán)力都共存于法律之中，責(zé)任可以有效抑制權(quán)力的任性，使權(quán)力嚴(yán)格限制在合法范圍，如果權(quán)力一旦越出合法的范圍，相應(yīng)的責(zé)任就是權(quán)力越界的必然代價(jià)”。因此，任何權(quán)力擁有者在行使機(jī)構(gòu)編制調(diào)控和管理行為時(shí)，一旦違反機(jī)構(gòu)編制法規(guī)，都要承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任并受到相應(yīng)處罰。