對中國海事安全調(diào)查的幾點思考

那吉超，施飛峰

(1.大連海事局，遼寧 大連 116001; 2.舟山海事局，浙江 舟山 316000)

對中國海事安全調(diào)查的幾點思考

那吉超1，施飛峰2

(1.大連海事局，遼寧 大連 116001; 2.舟山海事局，浙江 舟山 316000)

《海上事故或事件安全調(diào)查國際標(biāo)準(zhǔn)和推薦做法規(guī)則》于2010年1月1日開始生效實施。由于中國現(xiàn)行的海事調(diào)查無論從目的、范圍還是方法和形式等方面都與規(guī)則要求存在差異，如何改進(jìn)中國海事安全調(diào)查以便與國際全面接軌是一項艱巨的任務(wù)。通過分析現(xiàn)行海事調(diào)查亟待改進(jìn)的方面，并參考國際上比較完善的海事調(diào)查模式，提出中國海事安全調(diào)查的發(fā)展對策。

海事安全調(diào)查；獨立性；公正性；責(zé)任鏈；安全管理

一、引 言

2008年5月，國際海事組織第84次海安會通過了《海上事故或事件安全調(diào)查國際標(biāo)準(zhǔn)和推薦做法規(guī)則》(以下簡稱《海事安全調(diào)查規(guī)則》)，并將其納入SOLAS公約第Ⅺ章1部分，于2010年1月1日開始生效實施。該規(guī)則中定義的海事安全調(diào)查是以防止類似事故再次發(fā)生為目的的調(diào)查，并不旨在判明和追究責(zé)任。這與我國《海上交通安全法》規(guī)定的以“查明原因，判明責(zé)任”為目的，同時包含安全性質(zhì)的調(diào)查和行政性質(zhì)的海事調(diào)查不同。根據(jù)《海事安全調(diào)查規(guī)則》的規(guī)定，海事安全調(diào)查應(yīng)分離并獨立于其他類型的調(diào)查。國際上主要航運(yùn)國家通常采用獨立或相對獨立的海事安全調(diào)查，如美國的國家運(yùn)輸安全委員會(NTSB)、英國的海上事故調(diào)查委員會(MAIB)和日本的海事審查廳(MAIA)。這種獨立的調(diào)查模式更有利于查明事故原因，預(yù)防類似事故再次發(fā)生。由于各國的歷史傳統(tǒng)和法律背景不同，每個國家采取的海事調(diào)查模式也會不盡相同，但是，其最終目的都是增強(qiáng)海上人命安全和環(huán)境保護(hù)。

自1984年《中華人民共和國海上交通安全法》和1990年《中華人民共和國海上交通事故調(diào)查處理條例》頒布實施以來，我國的海事調(diào)查取得了很大的發(fā)展，同時積累了大量的寶貴經(jīng)驗，對保障海上人命安全和保護(hù)海洋環(huán)境作出了巨大的貢獻(xiàn)。但是，《海事安全調(diào)查規(guī)則》作為一個新的強(qiáng)制規(guī)則，在調(diào)查的目的、范圍、方法以及形式等方面與我國以往的海事調(diào)查存在著很大差異。作為IMO的A類理事國，如何進(jìn)行相應(yīng)的改進(jìn)，使我國海事調(diào)查工作與國際接軌，更好地履行規(guī)則賦予的責(zé)任，達(dá)到規(guī)則要求的目的，是一項艱巨的任務(wù)。

二、改進(jìn)中國海事安全調(diào)查的對策

1.保證海事安全調(diào)查的獨立性和公正性

在我國，新規(guī)則要求的海事安全調(diào)查與以往傳統(tǒng)意義上的海事調(diào)查不同。首先在名稱上應(yīng)予以識別，以便業(yè)內(nèi)和公眾能夠區(qū)別開來，將海事安全調(diào)查從人們的意識中獨立出來，使人們能夠了解它的目的，從而有利于海事安全調(diào)查順利進(jìn)行，查明海上事故或事件的真實原因，使調(diào)查的結(jié)果更容易讓公眾接受，對防止類似事故的發(fā)生起到積極作用。

海事安全調(diào)查不僅僅需要直接證據(jù)，而且要查找那些根本因素。這些因素可能遠(yuǎn)離海上事故或海上事件現(xiàn)場，并可能導(dǎo)致類似事故和事件的再次發(fā)生。因此，海事安全調(diào)查應(yīng)被視為不僅僅需要辨明直接原因，同時需要辨明整個責(zé)任鏈中可能存在的原因。這個原因可能涉及人為因素、船舶、機(jī)械設(shè)備、環(huán)境因素以及船舶檢驗和公司管理，也有可能涉及海事監(jiān)管方面。如果調(diào)查職能和處理職能不分開，海事安全調(diào)查的公正性將受到質(zhì)疑，事故或事件可能得不到根本解決，無法達(dá)到預(yù)防類似事故或事件再次發(fā)生的目的。因此，必須建立相關(guān)的制度來保證海事安全調(diào)查的獨立性，保證海事安全調(diào)查不受相關(guān)利益方的影響，這樣調(diào)查才會更全面、更公正。同時，保證海事安全調(diào)查的獨立性，有利于及時發(fā)現(xiàn)海事監(jiān)管需要完善的方面，對我國海事管理的良性持久發(fā)展起到促進(jìn)作用。

《海事安全調(diào)查規(guī)則》要求海事調(diào)查國應(yīng)確保公眾和航運(yùn)界能夠獲取海事安全調(diào)查報告的詳細(xì)情況。這不僅有利于航運(yùn)界吸取事故或事件教訓(xùn)，增強(qiáng)安全意識，提高自身管理，防止類似事故或事件的再次發(fā)生，還可以考驗調(diào)查的客觀性和公正性，有利于建立海事安全調(diào)查的公信力和權(quán)威性。

海事局作為海事行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，對海上事故或事件中的違反相關(guān)法律和規(guī)則的行為應(yīng)依法進(jìn)行調(diào)查和處理，這是我國現(xiàn)行法律賦予的責(zé)任。此種行政性質(zhì)的海事調(diào)查往往是為了查出船舶或人員具體違反法律或條例的哪一條及其程度，以便作出相應(yīng)處理。雖然它在某種程度上也能起到防止類似事故或事件再次發(fā)生的作用，但是它主要是用后果來警示人們，這種海事調(diào)查通常并不需要像海事安全調(diào)查那樣具有深度和廣度?，F(xiàn)行的海事調(diào)查既是安全調(diào)查又是行政調(diào)查，既浪費(fèi)了資源，可能又無法查清海上事故或事件全部真實的原因。如果將海事安全調(diào)查和海事行政調(diào)查獨立開來，合理地分配資源，則更有利于達(dá)到它們各自的目的。

世界上很多航運(yùn)發(fā)達(dá)的國家如英國、美國、日本等，為了確保海事安全調(diào)查的公正性，都建立了獨立于國家海上安全管理機(jī)構(gòu)之外的調(diào)查機(jī)構(gòu)，將可能與事故有利害關(guān)系的各方排除在海事安全調(diào)查之外，對于重大海事安全調(diào)查公開進(jìn)行，公開海事安全調(diào)查報告，允許新聞媒體采訪。這種獨立的公開透明的海事安全調(diào)查值得借鑒。

2.適應(yīng)新的海事安全調(diào)查范圍

目前，在我國現(xiàn)行法律法規(guī)下，事故調(diào)查范圍主要包括水上交通事故和船舶污染事故，對船上安全操作事故造成的人員傷亡并沒有給出十分明確的規(guī)定。實際工作中，海事局并非全部介入此類事故的系統(tǒng)調(diào)查。對這些事故的調(diào)查是《海事安全調(diào)查規(guī)則》的強(qiáng)制性要求之一，對修改現(xiàn)有規(guī)定方面和預(yù)防類似事故發(fā)生將有所幫助。例如，比較突出的棄船演練中救生艇發(fā)生意外事故導(dǎo)致本船人員傷亡問題，正是基于不斷廣泛深入的海事安全調(diào)查，致使SOLAS公約相關(guān)內(nèi)容不斷被修訂，安全標(biāo)準(zhǔn)得到不斷提高。對船上安全操作造成的人員傷亡事故的調(diào)查對我國的海事安全調(diào)查人員提出了新的要求，需要其對船上相關(guān)機(jī)械設(shè)備有充分的了解，包括其維護(hù)保養(yǎng)、安全操作程序等，并需要其具有豐富的實際經(jīng)驗。因此，海事安全調(diào)查官的選拔、培養(yǎng)、人員結(jié)構(gòu)和組合以及專業(yè)技術(shù)單位支持和有關(guān)專家參與也應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的合理調(diào)整。

英國海事調(diào)查局(MAIB)的調(diào)查人員基本上是由具有多年船長或輪機(jī)長和船舶建造經(jīng)驗的資深人員組成的，還有一些是對先進(jìn)航海儀器或設(shè)備等頗有研究的專家。近年來，IMO船旗國履約分委會對漁船發(fā)生的事故也非常重視，MAIB隨之準(zhǔn)備添加對漁船有研究的人員。這種合理的人員組成具備對各種海上事故和事件進(jìn)行深入廣泛調(diào)查的能力。

海事安全調(diào)查是一項專業(yè)技術(shù)含量高、側(cè)重經(jīng)驗積累的系統(tǒng)工作。我國目前海事調(diào)查隊伍不穩(wěn)定，人員流動性大，缺少富有實際相關(guān)工作經(jīng)驗的人員。這些不利因素將制約我國海事安全調(diào)查的發(fā)展。為了適應(yīng)新的海事安全調(diào)查，達(dá)到既定目的，建設(shè)一支穩(wěn)定專業(yè)的海事安全調(diào)查隊伍是必不可少的。

3.更好地運(yùn)用ISM規(guī)則

ISM規(guī)則是基于航運(yùn)界對大量的海難分析和不斷認(rèn)識建立起來的一套科學(xué)的、系統(tǒng)的安全管理體系，為船上的各項安全和防污染操作提供了一個可以遵循的程序。安全管理體系要求對不符合、事故和險情進(jìn)行報告、分析以及提出和實施糾正措施，防止類似事故的重復(fù)發(fā)生，具有不斷完善的功能和要求。在將于2010年7月1日生效的ISM規(guī)則第Ⅸ章修正案中，這個功能和要求被進(jìn)一步強(qiáng)化。該修正案要求，“公司應(yīng)建立不符合、事故和險情糾正措施的實施程序，包括防止再次發(fā)生”；本次修正案還將風(fēng)險評估的理論引入ISM規(guī)則中，要求對船舶、船上人員和環(huán)境中已經(jīng)識別的各種風(fēng)險進(jìn)行評估，并建立適當(dāng)?shù)念A(yù)防措施。可以看出，ISM規(guī)則和《海事安全調(diào)查規(guī)則》的目標(biāo)都是保障安全和環(huán)境保護(hù)，防止事故的發(fā)生。ISM規(guī)則注重的是預(yù)防措施，海事安全調(diào)查注重的是發(fā)現(xiàn)預(yù)防措施的不足，通過提出安全管理建議，對安全管理體系不斷進(jìn)行完善，同時，安全管理建議需要通過安全管理體系的有效運(yùn)行得到落實。

公司管理作為海上事故和事件責(zé)任鏈中最重要的一環(huán)，在調(diào)查中很容易被作為間接原因而忽略或沒有引起足夠的重視。事故或事件的原因往往被歸結(jié)為人為疏忽、船舶、機(jī)械或設(shè)備故障及環(huán)境因素等，公司在這些方面的管理和提供的岸基支持上存在的問題可能沒有被深究。事實證明，船舶的安全狀況體現(xiàn)了公司和船舶的安全管理水平，管理得好，事故率就低，因此，海事安全調(diào)查一定要緊緊抓住這一環(huán)節(jié)，考慮船上安全管理程序和安全營運(yùn)方針的制定和執(zhí)行，查清事故或事件的真實原因，防止類似事故再次發(fā)生。

值得注意的是，我國《防治船舶污染海洋環(huán)境管理條例》將于2010年3月1日生效。該條例的出臺為海事主管機(jī)構(gòu)對中國籍船舶的所有人、經(jīng)營人或者管理人實施安全和防污染管理提供了法律依據(jù)，為海事安全調(diào)查及其安全管理建議的落實提供了法律保障。

4.尊重海員保持沉默和不自證其罪的權(quán)利

2008年12月，“河北精神”號船泄油事件的船長和大副分別被韓國法庭以所謂的過失犯罪判處1.5年和8個月監(jiān)禁。這個不公平判決再次引發(fā)全世界對公平對待船員的關(guān)注。在有關(guān)政府組織和國際行業(yè)組織，包括世界主流的航運(yùn)公司、主要國際航運(yùn)協(xié)會、行業(yè)聯(lián)盟，以及成千上萬來自世界各地、各行業(yè)主張正義的人士的共同努力下，2009年6月11日，韓國法院終于裁定，“河北精神”號輪船長、大副破壞財產(chǎn)罪名不成立。次日，韓國相關(guān)部門取消了2名船員的離境限制?！昂颖本瘛碧柕?名船員在被滯留韓國550多天(其間曾入獄35天)后，終于可以回國。“河北精神”號事件之所以受到如此的關(guān)注，是由于海員被公認(rèn)為特殊工種的工人，他們的付出推動了航運(yùn)事業(yè)的飛速發(fā)展，考慮到航運(yùn)業(yè)的全球特性以及他們可能不得不接觸不同的司法機(jī)關(guān)，處于弱勢群體，因此，他們需要特殊保護(hù)。

《海事安全調(diào)查規(guī)則》適時地引入了沉默權(quán)和不自證其罪概念。它們源于西方的法律原則，引入的目的正是更好地保護(hù)海員的基本權(quán)利。我國《行政處罰法》《海上交通事故調(diào)查處理條例》等法律法規(guī)沒有明確沉默權(quán)、不自證其罪的法律原則，均要求當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)如實回答詢問，并協(xié)助調(diào)查或者檢查?！逗Ｊ掳踩{(diào)查規(guī)則》實施以后，調(diào)查機(jī)關(guān)必須告知海員享有保持沉默、不自證其罪的權(quán)利以及可能有被追究刑事責(zé)任的潛在風(fēng)險，并允許其獲得法律援助。海事安全調(diào)查人員在調(diào)查和取證的方法上必須進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。

沉默權(quán)和不自證其罪的積極意義在于它可以制約海事安全調(diào)查中的濫用權(quán)力，減弱調(diào)查人員對陳述的依賴程度，有利于保護(hù)海員人身自由和人格尊嚴(yán)不受侵害，對整個航運(yùn)業(yè)發(fā)展起到積極作用。我國作為海員大國，理應(yīng)在履約中走在前面，保護(hù)海員的合法權(quán)益，公平對待海員。

沉默權(quán)和不自證其罪法律原則的引入，使得一些國家擔(dān)心會對事故調(diào)查工作帶來困難。這對我國海事安全調(diào)查也是一個新的挑戰(zhàn)，要求海事安全調(diào)查更具有專業(yè)性、技術(shù)性。為了航運(yùn)業(yè)的安全和發(fā)展，既要尊重海員沉默權(quán)和不自證其罪的權(quán)利，又要防止沉默權(quán)和不自證其罪權(quán)利的濫用。

5.安全管理建議的提出和驗證

在海事安全調(diào)查報告中可能包含安全管理建議。這個建議是針對事故或事件發(fā)生的原因提出的糾正建議，是一種干預(yù)措施，是防止類似事故再次發(fā)生的最有效手段，很多國家通過立法來保證安全管理建議的接受和實施。

在英國，MAIB基于對事故或事件的調(diào)查和分析，為了防止事故的再次發(fā)生，對事故或事件的相關(guān)方提出安全管理建議。根據(jù)2005年《商船運(yùn)輸法(事故報告和調(diào)查)》(Merchant Shipping (Accident Reporting and Investigation) Regulations 2005)的要求,自收到安全管理建議起28天之內(nèi)，有關(guān)方應(yīng)將執(zhí)行建議的具體措施及時間表或不執(zhí)行建議的原因解釋反饋給MAIB, MAIB將對安全管理建議執(zhí)行情況進(jìn)行跟蹤，直到建議被完全執(zhí)行。MAIB近幾年提出的安全管理建議數(shù)量及執(zhí)行情況統(tǒng)計如表1所示。

表1 MAIB提出的安全管理建議數(shù)量及執(zhí)行情況

從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，自2005年起95%以上的安全管理建議被接受。如此高的接受率可以說明很多問題，如有法律的強(qiáng)制力作為保障、建議本身的合理性、MAIB的影響力等。

MAIB雖然隸屬于英國運(yùn)輸部，但是，法律賦予MAIB在進(jìn)行海事安全調(diào)查時不受任何機(jī)構(gòu)干涉的權(quán)利，包括不受同樣隸屬于運(yùn)輸部的海岸警備隊(MCA)的影響，保證了其調(diào)查的獨立和公正。MAIB有權(quán)向任何方提出安全管理建議，包括運(yùn)輸部、MCA、國際組織以及船東或管理公司等。2007年MAIB提出的安全管理建議涉及的有關(guān)接收方的統(tǒng)計見表2。

表2 2007年MAIB提出的安全管理建議接收方統(tǒng)計

從表2可以看出，MAIB提出的安全管理建議涉及面比較廣，基本涵蓋船舶安全責(zé)任鏈的各個環(huán)節(jié)，有向政府部門或主管機(jī)關(guān)提出的對制定新法律或修改現(xiàn)行制度的重要建議，有要求相關(guān)政府機(jī)構(gòu)或組織修改或強(qiáng)制實施最佳的管理規(guī)定，還有針對船東及管理公司的具體管理建議。MAIB提出的這些安全管理建議充分體現(xiàn)了海事安全調(diào)查的全面性和客觀性，能有效預(yù)防類似事故或事件的再次發(fā)生，同時對提高整個行業(yè)的發(fā)展水平產(chǎn)生積極影響。

在我國，海上事故調(diào)查結(jié)束后出具的調(diào)查報告中大多也附有安全管理建議，但是，這些建議通常是就事論事，比如加強(qiáng)瞭望、嚴(yán)格遵守霧航規(guī)定、加強(qiáng)人員培訓(xùn)等，而且很少上升到公司管理層面上的問題，更沒有針對安全主管機(jī)關(guān)提出安全管理建議。由于缺乏法律依據(jù)，安全管理建議執(zhí)行情況的跟蹤和監(jiān)督也很難落到實處。另外，海事安全調(diào)查報告的公開程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，對業(yè)內(nèi)和公眾的影響力不大，不同程度地削弱了安全管理建議的作用。

目前，我國的海事安全調(diào)查制度尚不健全，安全管理建議無法觸及船舶安全責(zé)任鏈的每個環(huán)節(jié)，而且安全管理建議的落實也得不到有效監(jiān)督。要想解決這些制約我國海事安全調(diào)查發(fā)展的不利因素，必須在法律層面上確立海事安全調(diào)查的地位，使安全管理建議的提出和監(jiān)督執(zhí)行有法可依。

三、結(jié) 語

中國海事安全調(diào)查工作全面與國際接軌還有很多問題需要解決。首先，必須在法律上確立其地位，建立一個獨立的調(diào)查機(jī)構(gòu)。不管它隸屬于哪個部門，都要有法律保障海事安全調(diào)查不受其他方干擾，并且對海上事故或事件相關(guān)方具有建議權(quán)和監(jiān)督建議執(zhí)行的權(quán)力。其次，從立法上明確要求最終的海事安全調(diào)查報告應(yīng)給出相關(guān)的安全建議而且應(yīng)通過各種形式予以公布,以有利于防止類似事故再發(fā)生，增進(jìn)海上安全，同時接受公眾監(jiān)督。最后，在海事安全調(diào)查機(jī)構(gòu)自身的組織建設(shè)上要吸納國際上先進(jìn)的模式和經(jīng)驗，建設(shè)一支公正的專業(yè)的海事安全調(diào)查隊伍，全面提高我國船舶安全和防污染水平，展示一個航運(yùn)大國應(yīng)有的形象和向航運(yùn)強(qiáng)國發(fā)展的決心，在國際上爭取更多的話語權(quán)。

[1]張志峰.改進(jìn)我國現(xiàn)行海事調(diào)查制度的幾點建議[J].航海技術(shù),2009(2):75-77.

[2]夏大榮.《國際海事安全調(diào)查規(guī)則》對我國海事調(diào)查的影響[J].航海技術(shù),2009(3):77-78.

[3]王 崑.對當(dāng)前國內(nèi)海事調(diào)查處理現(xiàn)狀的分析與思考[J].天津航海,2009(2):52-55.

SeveralreflectionsonChina’smarinesafetyinvestigation

NA Ji-chao1, SHI Fei-feng2

(1.Dalian MSA, Dalian 116001, China; 2.Zhoushan MSA, Zhoushan 316000, China)

CodeoftheInternationalStandardsandRecommendedPracticesforaSafetyInvestigationintoaMarineCasualtyorMarineIncidenthas entered into force on January 1, 2010. As for China’s current marine investigation in terms of the purpose, scope, methods and forms, there are differences between it and the requirement of the code, so how to improve China’s marine safety investigation in order to complete the integration with the international one is an arduous task. The paper analyzed the urgently required improvement in existing marine investigation, and made reference to the complete mode of international marine investigation, thereby put forward several countermeasures on the development of China’s marine safety investigation.

marine safety investigation; independence; impartiality; chain of responsibility; safety recommendation

1671-7041(2010)02-0042-04

U698

A*

2009-12-09

那吉超(1969-)，男，遼寧大連人，船長；

E-mailgerryna@163.com