順德：小城穿上“大部衫”

文｜本刊記者 朱文強(qiáng) 廣東順德報(bào)道

順德：小城穿上“大部衫”

文｜本刊記者 朱文強(qiáng) 廣東順德報(bào)道

位于廣東省佛山市東南部的順德區(qū)，孕育了美的、科龍、格蘭仕等眾多民族品牌。如今，這個(gè)曾經(jīng)的中國(guó)百?gòu)?qiáng)縣之首，再次以她的魄力進(jìn)行著一場(chǎng)實(shí)驗(yàn)性的變革

順德，珠江三角洲一個(gè)總面積800余平方公里的小城鎮(zhèn)，正在進(jìn)行著當(dāng)代中國(guó)最為大膽的體制改革。

2009年12月16日，廣東省深化體制改革工作會(huì)議在珠海召開，會(huì)上中共中央政治局委員、廣東省委書記汪洋力推大部制改革的 “順德樣本”，并向全省推廣。

2009年9月16日，佛山市順德區(qū)黨政機(jī)構(gòu)改革動(dòng)員大會(huì)上，順德“大部制”改革方案一經(jīng)公布便被輿論冠以“石破天驚”之稱。41個(gè)黨政機(jī)構(gòu)（含雙管單位）及群團(tuán)組織統(tǒng)一整合為16個(gè)大部，順德此次改革精簡(jiǎn)幅度近2/3。

一向以創(chuàng)新著稱的順德，這次將改革的手從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域伸向了政治領(lǐng)域。作為唯一試點(diǎn)區(qū)，無(wú)論成敗，順德再次成為改革的先鋒隊(duì)。

順德“大部制”樣本

改革速度之快出乎所有人的預(yù)料，從宣布改革到人事變動(dòng)，順德僅用了三天時(shí)間。

2009年9月14日上午，廣東省委書記汪洋批示同意順德大部制改革方案，當(dāng)天下午，佛山市召開市委常委會(huì)作內(nèi)部通報(bào)；15日上午，順德區(qū)召開黨委、行政、人大、政協(xié)四套班子黨政聯(lián)席會(huì)議，當(dāng)晚，方案一并通報(bào)給各職能局局長(zhǎng)；16日上午召開全區(qū)科級(jí)以上干部動(dòng)員大會(huì)，宣布免除22名正局長(zhǎng)，并確定16個(gè)大部負(fù)責(zé)人和副職人員名單；17日下午，新產(chǎn)生的部門負(fù)責(zé)人首次與新聞媒體見(jiàn)面。

新上任的16個(gè)大部局長(zhǎng)在21日便正式投入工作。

“大部制掛牌前后，把我們搞得很緊張，每個(gè)采訪幾乎都是臨時(shí)通知，天天加班，我估計(jì)沒(méi)有哪個(gè)政府這樣做?！币晃划?dāng)?shù)赜浾呷绱诵稳菽侨斓墓ぷ?。與記者們相比，順德的主政者們對(duì)這次改革更覺(jué)突然，副書記、副區(qū)長(zhǎng)們知曉自己成為改革對(duì)象，也僅僅比媒體早了6個(gè)小時(shí)。此后一天，這些副書記、副區(qū)長(zhǎng)們搖身變成了各大局的局長(zhǎng)，原局正職全部成了副職，副職則成為順德新設(shè)的首任“局務(wù)委員”。

順德區(qū)增設(shè)區(qū)政府政務(wù)委員，與區(qū)委常委、副區(qū)長(zhǎng)一起兼任16個(gè)大部門的首長(zhǎng)，并參加區(qū)聯(lián)席會(huì)議決策。聯(lián)席會(huì)議的決策直接由16個(gè)大部門落實(shí)執(zhí)行，形成“聯(lián)席會(huì)議—部門—業(yè)務(wù)科室”的決策、執(zhí)行機(jī)制。

順德區(qū)教育局是大部制改革中沒(méi)有調(diào)整的兩個(gè)部門之一，新任局長(zhǎng)由順德區(qū)副區(qū)長(zhǎng)曹洪彬兼任。曹洪彬是廣東2008年公選的100名年輕干部之一，2009年11月當(dāng)選順德區(qū)副區(qū)長(zhǎng)，一個(gè)月后，成為順德大部制改革后首任教育局局長(zhǎng)。

“大部制改革對(duì)順德教育事業(yè)發(fā)展提出了更高的要求，下一階段的主要任務(wù)是整合教育資源，構(gòu)建現(xiàn)代教育體系?！辈芎楸蛘f(shuō)。

順德區(qū)委社會(huì)工作部是唯一一個(gè)新組建的黨委機(jī)構(gòu)，并且與新組建的政府機(jī)構(gòu)順德區(qū)民政宗教和外事僑務(wù)局合署辦公。這無(wú)疑是本次大部制改革中的亮點(diǎn)。順德區(qū)委副書記、社會(huì)工作部部長(zhǎng)周志坤形容說(shuō)：“這個(gè)部門的職能跨度之大，難以簡(jiǎn)單概括?！表樀聟^(qū)委社會(huì)工作部以及順德區(qū)民政宗教和外事僑務(wù)局，是由原來(lái)的五個(gè)職能部門和五大群眾組織組合而成，包括原來(lái)的統(tǒng)戰(zhàn)部、農(nóng)村工作部、民族宗教事務(wù)局、外事僑務(wù)局、民政局，以及工會(huì)、團(tuán)委、婦聯(lián)、殘聯(lián)和工商聯(lián)。

“黨政聯(lián)動(dòng)是順德此次改革的一個(gè)主要特點(diǎn)。我個(gè)人長(zhǎng)期在基層工作，在基層最關(guān)鍵的就是要解決問(wèn)題，這是我們的出發(fā)點(diǎn)?！狈鹕绞形Ｎ?、順德區(qū)委書記劉海如此評(píng)價(jià)這次“突如其來(lái)”的改革。

廣州市社會(huì)科學(xué)院研究員彭澎說(shuō)：“這是深圳改革方案沒(méi)能突破的，相對(duì)來(lái)說(shuō)，也是順德這種層級(jí)進(jìn)行這種試探所擁有的特殊優(yōu)勢(shì)。這種試探性改革首先突破了原來(lái)‘黨政分開’的認(rèn)識(shí)水平。”

擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)下的改革

順德的改革并非一蹴而就。

16年前，順德同樣進(jìn)行了一場(chǎng)標(biāo)桿性的中國(guó)行政體制改革的先行試驗(yàn)。從1992年5月5日開始，順德采取“不分黨委部門或政府部門，一律按工作性質(zhì)、職能考慮撤并”。這項(xiàng)歷時(shí)10個(gè)月零8天的改革至1993年3月13日市委辦、市政府辦兩個(gè)辦公室合并為止。

這次改革后，順德56個(gè)黨政機(jī)構(gòu)，精簡(jiǎn)為29個(gè)，其中政府部門為23個(gè)。撤掉了27個(gè)部、辦、委、局；各部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，精簡(jiǎn)了125個(gè)；臨時(shí)機(jī)構(gòu)撤掉了近100個(gè)。改革前在編人員為1235人，改革后減為897人。

1999年7月27日，廣東省委、省政府正式批復(fù)關(guān)于確定順德市為率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化試點(diǎn)市的意見(jiàn)，批復(fù)同意在維持順德市目前縣級(jí)建制不變的前提下，除黨委、紀(jì)檢、監(jiān)察、法院、檢察院等系統(tǒng)和國(guó)家垂直管理部門仍維持現(xiàn)行管理權(quán)限由佛山市代管外，其他所有的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的事務(wù)，賦予順德市行使地級(jí)市的管理權(quán)限，并直接對(duì)省負(fù)責(zé)。

2003年1月8日，順德正式并入佛山市，成為佛山的市轄區(qū)。

順德并入佛山后，被輿論解讀為人大衫小，僅過(guò)了一年便丟掉了全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)百?gòu)?qiáng)之首的位置。2000年至2003年，順德曾連續(xù)四年稱雄，2004年則被江蘇昆山趕超。

隨后的發(fā)展中，順德GDP雖然高速增長(zhǎng)，并于2006年達(dá)到1058億，成為中國(guó)首個(gè)產(chǎn)值超千億的縣級(jí)經(jīng)濟(jì)體，但與東莞相比，上升勢(shì)頭明顯放緩。2002年，兩地GDP之比為0.69：1，到2006年變?yōu)?.40：1。

“行政級(jí)別降低后，順德的事權(quán)和財(cái)權(quán)相應(yīng)變小，投資價(jià)值自然會(huì)降低?！表樀略虚L(zhǎng)馮潤(rùn)勝說(shuō)。

2007年12月，汪洋主政廣東，不久便對(duì)順德提出新的要求：弄清影響實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展存在的體制約束，繼續(xù)保持綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的銳氣，著力在行政管理體制、財(cái)政體制、社會(huì)管理體制改革等方面積極探索。2008年10月，馮潤(rùn)勝作為老干部應(yīng)邀參加了一個(gè)調(diào)研會(huì)議，會(huì)上馮潤(rùn)勝和省里專員談了很多順德過(guò)去的問(wèn)題，“很厲害，很尖銳?！瘪T潤(rùn)勝說(shuō)。

2008年9月，順德被列為廣東省第一批深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀唯一的縣級(jí)試點(diǎn)單位，并由中共中央政治局委員、廣東省委書記汪洋直接掛點(diǎn)聯(lián)系。11月，汪洋欽點(diǎn)順德參加廣東省特區(qū)經(jīng)濟(jì)會(huì)議，作為唯一的區(qū)縣級(jí)與會(huì)單位，和深圳、珠海、汕頭、廣州、湛江等一起被列入行政體制改革試點(diǎn)，共同探索大部制。

2008年底，《佛山市順德區(qū)黨政機(jī)構(gòu)改革方案》開始準(zhǔn)備，歷時(shí)近10個(gè)月。此次改革改變了“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的單一改革模式，同步推進(jìn)事業(yè)單位分類改革，深化鎮(zhèn)級(jí)行政管理體制改革，實(shí)行“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”。

廣東將順德作為綜合試點(diǎn)，授予順德地級(jí)市管理權(quán)限。對(duì)順德放權(quán)，但不升格。省委提出珠三角一體化戰(zhàn)略，目的在于打造一個(gè)城市群，而不是在打造一個(gè)地區(qū)，順德是廣東改革一盤棋里的一個(gè)子。

“這次機(jī)構(gòu)改革，表面上看是機(jī)構(gòu)的合并，實(shí)質(zhì)上是黨政組織結(jié)構(gòu)的深刻變革，是政府職能的重大轉(zhuǎn)變。我們希望通過(guò)改革建立決策、執(zhí)行與監(jiān)督互相制約又互相協(xié)調(diào)的行政管理體制，為全國(guó)縣級(jí)行政單位改革探路?！表樀聟^(qū)委書記劉海說(shuō)。

汪洋說(shuō)：“作為中國(guó)改革發(fā)展的排頭兵之一，順德今天遇到的問(wèn)題，其他地區(qū)明天將要遇到；順德?lián)碛行酆竦奈镔|(zhì)基礎(chǔ)、強(qiáng)烈的改革意識(shí)和豐富的改革經(jīng)驗(yàn)，破解科學(xué)發(fā)展難題的能力強(qiáng)；順德名揚(yáng)省外乃至國(guó)外，在這里成功實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展，示范效應(yīng)會(huì)更大?！?/p>

大部集權(quán)隱憂

2009年9月17日下午，順德區(qū)長(zhǎng)梁維東攜手剛剛拿到任命書的16位新大部的一把手亮相媒體見(jiàn)面會(huì)。

順德把紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)、信訪職能集中由紀(jì)委(政務(wù)監(jiān)察和審計(jì)局)行使，尤其是信訪部門歸入紀(jì)檢監(jiān)察，意味著信訪真正成為了一種監(jiān)督力量；審計(jì)是傳統(tǒng)的政府部門，順德把其歸入紀(jì)檢監(jiān)察，實(shí)際上是把部門監(jiān)督權(quán)統(tǒng)歸黨務(wù)，并新成立一個(gè)行政審批監(jiān)督室，這在全國(guó)尚屬首次。

但隨著順德7個(gè)區(qū)委常委、副區(qū)長(zhǎng)兼任大部制的首長(zhǎng)，在權(quán)力高度集中的同時(shí)，監(jiān)督的難度必然增加。16位大部的領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力如何制衡成為目前順德大部制改革后最為關(guān)注的問(wèn)題。

順德提出“決策民主化和扁平化、執(zhí)行集中化和統(tǒng)一化、監(jiān)督外部化和獨(dú)立化”，全區(qū)重大決策集中由區(qū)黨委常委、區(qū)人大常委會(huì)主任、區(qū)政府正副區(qū)長(zhǎng)、區(qū)政協(xié)主席、政務(wù)委員組成的區(qū)聯(lián)席會(huì)議決定。

而大部后，人大、政協(xié)等監(jiān)督機(jī)構(gòu)如何更大地發(fā)揮其作用目前仍未明確。順德官方也并未對(duì)此問(wèn)題做出官方回應(yīng)。

⊙“搞學(xué)術(shù)的，要看他教育部門有什么人、科技部門有什么人；當(dāng)公務(wù)員的，要看他有沒(méi)有什么背景、跟誰(shuí)的關(guān)系不錯(cuò)。這種環(huán)境不會(huì)有吸引力！”

⊙“美國(guó)為什么讓全世界的人才都趨之若鶩？主要是因?yàn)樗鼘?duì)人才的成長(zhǎng)有一個(gè)法制環(huán)境保護(hù)。我們現(xiàn)在可能沒(méi)這個(gè)環(huán)境，很多人才，到了一個(gè)新地方，都覺(jué)得自己前途叵測(cè)，沒(méi)有保證?！?/p>

⊙“政府要像園丁一樣，創(chuàng)造有利于植物生長(zhǎng)的環(huán)境，至于每一種植物在競(jìng)爭(zhēng)中怎么生長(zhǎng)，政府不可能也不應(yīng)該去刻意設(shè)計(jì)?！?/p>

——汪洋

“很多地方政府原來(lái)黨政在一個(gè)大院辦公，后來(lái)都分開辦公，形式上的分開并沒(méi)有把職能分開得很清楚，現(xiàn)在職能分清了，但又可能產(chǎn)生‘兩個(gè)政府’的誤導(dǎo)。這是值得順德黨政聯(lián)動(dòng)改革注意的?！睆V州市社科院研究院彭澎說(shuō)。佛山市人大代表王基國(guó)認(rèn)為，這次順德機(jī)構(gòu)改革組建區(qū)政務(wù)監(jiān)察和審計(jì)局，與區(qū)紀(jì)律檢查委員會(huì)機(jī)關(guān)合署辦公，將能起到有效的監(jiān)督作用。

順德區(qū)委書記劉海說(shuō)：“以后，紀(jì)委將派駐紀(jì)檢組到各大部門，進(jìn)行有效監(jiān)督。但四位一體的決策制度沒(méi)有改變，改革后這個(gè)流程更為流暢。今后將思考人大、政協(xié)在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、建設(shè)民主法制中如何發(fā)揮更大作用。中央有國(guó)務(wù)委員，我們?cè)O(shè)置政務(wù)委員?！?/p>

彭澎則認(rèn)為順德改革保守之處就是“人員一個(gè)不減”。精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、人員分流，歷來(lái)是行政改革的基本招式。順德改革與深圳改革最大一個(gè)共同處就是不進(jìn)行人員分流，這就使機(jī)構(gòu)改革可以減少摩擦，得以順利進(jìn)行。但是，順德改革與深圳改革在人員安排上也有不同之處，與深圳設(shè)置大量副職不同，順德副職不多，卻創(chuàng)設(shè)了政務(wù)委員、局務(wù)委員這種新型職位，據(jù)說(shuō)創(chuàng)意來(lái)自國(guó)務(wù)院的國(guó)務(wù)委員。這種創(chuàng)設(shè)保證了“人員不減、待遇不降”，是一大創(chuàng)舉。但是，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)講，應(yīng)該考慮相關(guān)崗位的“只減不增”、自然淘汰。