《村委會組織法》實踐中存在的問題及解決辦法

汪恭禮

重新修訂的《村民委員會組織法》,在修訂的時候就考慮到了當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢的變化和農(nóng)村結(jié)構(gòu)的變化,也針對了目前我們農(nóng)村農(nóng)民各種需求,以及新的變化,盡可能在這部法中用法律的形式把基層多年來村民自治的實踐固定下來。但讀罷重新修訂的《村民委員會組織法》(以下簡稱《村組法》),仍覺得存在一些問題需要解決。

村兩委二者關(guān)系方面存在的問題及解決辦法

正確處理村黨支部與村民自治組織的關(guān)系,加強(qiáng)和改善黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo),解決基層黨組織不適當(dāng)?shù)馗深A(yù)村民自治和村民自治組織動搖黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威問題,將黨組織和村民自治組織的活動納入法律制度的軌道,村黨組織與村民自治組織的關(guān)系是否協(xié)調(diào)和規(guī)范,直接影響著村民自治能否正常有效地運作。

《村組法》修訂前第三條、修訂后第四條規(guī)定:“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織,按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作,發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用;依照憲法和法律,支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利?！睆睦碚摵椭贫壬峡?村黨組織和村民自治組織的地位和關(guān)系是明確和協(xié)調(diào)的。《村組法》以國家基本法律的形式,明確規(guī)定了黨組織對村民自治的領(lǐng)導(dǎo)地位和職責(zé)及工作方式。在加強(qiáng)和改善黨對農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)這一原則下,從制度上合理劃分村黨組織與村民自治組織的職權(quán)范圍,尤其要明確村黨組織對村民自治所承擔(dān)的“支持和保障”的責(zé)任及履行責(zé)任的方式,在制度化和操作性上保證二者關(guān)系的規(guī)范運作。只是明確了黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位和基本工作職責(zé),具體的有操作性的方式方法仍需在實踐中不斷探索、總結(jié)和完善。

就目前看,二者關(guān)系方面存在的問題是:一是有的村黨組織不適當(dāng)?shù)馗深A(yù)村民自治。主要表現(xiàn)在操縱甚至非法干預(yù)村民委員會的選舉;在村委會工作中干預(yù)太多,使村民自治組織依法擁有的管理本村事務(wù)的權(quán)力難以得到充分體現(xiàn)和具體落實。二是有的村民自治組織把自治理解成絕對自由,不接受村黨組織的正常領(lǐng)導(dǎo),甚至向黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威發(fā)起挑戰(zhàn)。三是黨組織與村民自治組織的權(quán)限范圍尚缺乏具體的界定,有關(guān)規(guī)定過于原則化,加上農(nóng)村基層黨組織與村民自治組織的關(guān)系不同于國家政治系統(tǒng)中各級黨組織和政府的關(guān)系,有自身的特點,更需要明確劃分二者的權(quán)限范圍。

在當(dāng)前,各地尤其需要制定《支村兩委工作規(guī)則》,規(guī)范兩委的職責(zé)范圍和工作方式。就職責(zé)范圍而言,村黨組織要使自己真正成為村級組織的核心,應(yīng)盡力避免行政化傾向,擺脫具體事務(wù)。黨組織應(yīng)將主要精力用于對村的發(fā)展方向的把握,對其他村級組織建設(shè)的指導(dǎo),對各類組織之間關(guān)系的協(xié)調(diào)以及自身建設(shè)等方面。由村民自己能夠處理好的事情,應(yīng)盡可能讓村民群眾根據(jù)法律制度自主處理,以支持和幫助村民自治組織獨立負(fù)責(zé)地開展活動?？傊?村級組織包括村黨組織都要在法律制度范圍內(nèi)活動。村黨支部書記可以兼任村委主任,但必須經(jīng)過依法直接選舉才能當(dāng)選;村黨組織可以在村委會選舉前對選舉加以組織影響,但對合法選舉結(jié)果必須予以承認(rèn);黨組織擁有決策權(quán),但應(yīng)以黨內(nèi)民主充分聽取群眾意見和不侵犯村民自治權(quán)為前提;對村黨組織及其成員的失當(dāng)行為,村民和村民自治組織有權(quán)向上級黨組織反映,促其改正。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村二者方面存在的問題及解決辦法

《村組法》第五條規(guī)定:“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助,但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！毙抻喓蟮摹洞褰M法》對鄉(xiāng)政管理和村民自治之間的關(guān)系及各自權(quán)限只作了一般性規(guī)定,即鄉(xiāng)政府有權(quán)指導(dǎo)村委會的工作,村委會在鄉(xiāng)政府指導(dǎo)下自主管理本村事務(wù)。但由于對鄉(xiāng)政府和村委會的職責(zé)權(quán)限缺乏明確、具體的規(guī)定,鄉(xiāng)政管理和村民自治在運作中難以有效銜接,在實際工作中二者又經(jīng)常發(fā)生矛盾。一是由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化長期落后,村民的民主觀念、主體意識不強(qiáng),許多村民包括村干部不能正確理解村民自治,認(rèn)為自治就是想干什么就干什么,甚至把村民自治同國家法律和鄉(xiāng)政管理對立起來。村民自治超出了法律規(guī)定的范圍,村自治組織擅自作出不屬于村自治范圍的決定,或無正當(dāng)理由,拒不接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置的國家各項任務(wù)。當(dāng)然這種情況很少。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍把村委會當(dāng)作自己直接的下屬行政組織,沿用傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)方法進(jìn)行指揮管理,對屬于村委會自治范圍內(nèi)的生產(chǎn)、經(jīng)營等村務(wù)活動橫加干涉,隨意發(fā)號施令,甚至繼續(xù)控制村委會的人事權(quán),對經(jīng)村民民主選舉產(chǎn)生的干部隨意調(diào)動、任免;同時,村民的自我管理能力和村委會成員的工作能力有限,加上農(nóng)村封建家族意識和宗法勢力的影響,使得相當(dāng)一部分村民委員會難以自主地開展工作,不得不對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產(chǎn)生依賴感,造成了村民自治在一定程度上名存實亡。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理權(quán)與村民自治權(quán)在最終歸屬和運作目的上是一致的,法律的規(guī)定也是清楚、明確的。村民委員會離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持與幫助;村民自治也有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理。所以,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府及其工作人員要提高認(rèn)識,轉(zhuǎn)變觀念,改進(jìn)工作方式、方法,依法履行“鄉(xiāng)政”職責(zé)。在解決“鄉(xiāng)政”與“村治”的矛盾中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)是主導(dǎo)方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除采用必要的行政管理方式外,應(yīng)更多地運用法律、經(jīng)濟(jì)和教育等管理手段,在尊重村民自主權(quán)和村委會相對獨立性的基礎(chǔ)上實現(xiàn)有效管理。

當(dāng)前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在指導(dǎo)村委會工作時特別要注意以下幾點:一是指導(dǎo)村委會換屆選舉工作,尊重群眾的民主意愿,不要委派村干部,也不要事先劃框子、定調(diào)子,要真正實行村民直接民主選舉,保證把那些政治素質(zhì)好、組織能力強(qiáng)、威信高、群眾信得過的人選到村委會領(lǐng)導(dǎo)崗位上來。當(dāng)然,也要引導(dǎo)群眾反對宗族主義、家族觀念,堅決打擊“黑社會”勢力的操縱。二是指導(dǎo)村委會獨立負(fù)責(zé)地開展村民自治工作,尊重村民自治權(quán)利,改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方法和工作作風(fēng),嚴(yán)禁把村委會當(dāng)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下級機(jī)關(guān),不得用行政命令的方式干涉村民自治權(quán)利的行使。要堅持村民的事情由全體村民民主討論決定的原則,采取民主討論的方法、疏導(dǎo)的方法、說服教育的方法,而不是行政命令的方法、強(qiáng)制壓服的方法。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各工作部門不要把村委會當(dāng)作下屬機(jī)構(gòu),對某些需要村委會協(xié)助完成的工作任務(wù),應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定它所承擔(dān)的范圍之內(nèi),并通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一向村委會布置,再由村委會組織群眾協(xié)助完成,各部門不要直接向村委會布置任務(wù)。四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及所屬部門要幫助、指導(dǎo)村委會自身建設(shè),包括健全完善村委會自治組織、建立健全村委會工作制度、培訓(xùn)村委會干部、開展競賽評比活動、幫助村委會協(xié)調(diào)與村黨支部的關(guān)系、解決工作中遇到的各種實際困難,等等。

解決“鄉(xiāng)政”與“村治”的矛盾,還需加強(qiáng)村民自治組織自身建設(shè),教育農(nóng)民提高民主意識,增強(qiáng)自治能力,引導(dǎo)農(nóng)民學(xué)會使用民主權(quán)利,自覺協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好各項工作。幫助農(nóng)民學(xué)習(xí)和了解民主權(quán)利的內(nèi)容,教育農(nóng)民學(xué)會正確使用民主權(quán)利的方法,依法行使民主權(quán)利,堅決防止和杜絕違法違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生。因此,要教育、引導(dǎo)農(nóng)民(包括村委會成員)正確認(rèn)識村民自治與黨的領(lǐng)導(dǎo)、與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理、與國家法律的關(guān)系。

村委會換屆選舉方面存在的問題及解決辦法

《村組法》第十三條規(guī)定:“年滿十八周歲的村民,不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限,都有選舉權(quán)和被選舉權(quán);但是,依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外。”“不分居住期限”,大多以戶籍來定,我認(rèn)為不妥。如我曾任職村有好多全家搬到外地居住,也有從外地搬到本村長期居住,但戶籍都沒有遷移,誰有選舉權(quán)和被選舉權(quán)?如果根據(jù)戶籍確定選民,前者已搬出村居住,根本不關(guān)心村中事;而后者關(guān)心村中事卻沒有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。好在這次增加了“戶籍在本村,不在本村居住,本人表示參加選舉的村民;戶籍不在本村,在本村居住一年以上,本人申請參加選舉,并且經(jīng)村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民;已在戶籍所在村或者居住村登記參加選舉的村民,不得再參加其他地方村民委員會的選舉?！边@一內(nèi)容對村委會成員本身應(yīng)具備的條件應(yīng)明文規(guī)定,可現(xiàn)實中總會有一部分村民對選舉的認(rèn)識程度不夠高,難以擺脫家族觀念、親戚觀念、派別觀念的影響,在選舉時很難以嚴(yán)肅、認(rèn)真、公正的態(tài)度投票,也就很難選出公認(rèn)的合格人員來。

因此,法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定村委會成員當(dāng)選的條件,可以規(guī)定文化程度、理論水平、政治素質(zhì)、道德品質(zhì)、身體狀況等等,特別要限制違反計劃生育、聚眾賭博等法律法規(guī)、國家政策的村民參與競選。在選舉前向廣大村民提出候選人的具體標(biāo)準(zhǔn)和要求,如提出以下幾點條件:⒈認(rèn)真貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策和國家法律法規(guī),具有強(qiáng)烈的事業(yè)心、責(zé)任感和奉獻(xiàn)精神,廉潔奉公,公道正派,群眾擁護(hù)。⒉具有一定的組織領(lǐng)導(dǎo)能力和工作水平,懂得社會主義市場經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的基本知識,帶頭致富和帶領(lǐng)群眾共同致富的能力強(qiáng)。 ⒊一般應(yīng)具有初中以上文化,身體健康。⒋善于做群眾工作、能夠正確處理新時期人民內(nèi)部矛盾等素質(zhì)。⒌村委班子成員盡可能地避免近親屬。村委會選舉時,要引導(dǎo)選民盡量從本村青年、復(fù)員軍人、企業(yè)骨干、致富帶頭人和外出務(wù)工人員中的優(yōu)秀分子中選舉產(chǎn)生,在推薦第一輪候選人結(jié)束后,開一個會,由村民代表及全體黨員會議討論篩選正式候選人名單,接著再進(jìn)行其他程序。

村民會議方面存在的問題及解決辦法

《村組法》第二十一條規(guī)定:“村民會議由本村十八周歲以上的村民組成。村民會議由村民委員會召集。有十分之一以上的村民或者三分之一以上的村民代表提議,應(yīng)當(dāng)召集村民會議。召集村民會議,應(yīng)當(dāng)提前十天通知村民?！钡诙l規(guī)定:“召開村民會議,應(yīng)當(dāng)有本村十八周歲以上村民的過半數(shù),或者本村三分之二以上的戶的代表參加,村民會議所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會人員的過半數(shù)通過。法律對召開村民會議及作出決定另有規(guī)定的,依照其規(guī)定。召開村民會議,根據(jù)需要可以邀請駐本村的企業(yè)、事業(yè)單位和群眾組織派代表列席

一是從農(nóng)村工作的實際來看,召集村民會議十分困難。我曾任職的村屬于中等村,有900多戶3000多人,召集這類會議感到力不從心,會議的組織、會場的選擇都是不好解決的難題,最終導(dǎo)致村民委員會難以依法行事,不得不違法實施日常管理。不過,我們?yōu)槁鋵嵾@一規(guī)定,采取分自然村召開戶代表會,最后綜合自然村戶代表意見,來決定事項。

二是還沒明確村民不履行義務(wù)的責(zé)任,應(yīng)將對無故不執(zhí)行、不繳納者的處罰措施一并寫入《村組法》,使村干部有法可依,村民也可以依法行使自己的權(quán)利和義務(wù),自覺遵守有關(guān)法律、法規(guī)。

對村委會成員要有管理規(guī)定

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)要建立健全教育管理制度,對新任職的村委會成員要在其任職后的半年內(nèi)進(jìn)行一次任職培訓(xùn),重點學(xué)習(xí)黨的農(nóng)村方針政策、做好本職工作所需的知識,時間不少于3天。對村委會成員主任,要對其進(jìn)行一次任期培訓(xùn),重點學(xué)習(xí)政治理論、市場經(jīng)濟(jì)知識、法律知識和農(nóng)業(yè)實用技術(shù),提高綜合素質(zhì),時間不少于3天。對有發(fā)展?jié)摿Φ膶Υ逦瘯蓡T,可與高等院校聯(lián)合辦班培訓(xùn),或安排到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)習(xí)。

二是村干部補(bǔ)貼應(yīng)根據(jù)本村財力情況,按照量入為出、略有節(jié)余的原則進(jìn)行安排,不得超支、舉債。規(guī)定村干部定額補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)每人每年以本村上年農(nóng)民人均純收入為基數(shù),可以適當(dāng)上浮。誤工補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)一般不超過定額補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的70%。村干部補(bǔ)貼的基本標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)放方式由各縣確定。積極推行村干部社會養(yǎng)老保險制度,解除他們的后顧之憂。具體承保對象、保險費分擔(dān)比例等,由各地根據(jù)實際情況,按照有關(guān)規(guī)定確定。

三是提倡村黨組織成員與符合條件的村委會成員依法按章實行交叉任職,提倡村黨組織書記與符合條件的村委主任實行 “一人兼”,提倡村委會成員經(jīng)村民組會議推薦兼任村民組組長。全面實行村干部任期目標(biāo)和年度目標(biāo)責(zé)任制。

四是各級政府要關(guān)心、愛護(hù)和支持村干部,注意聽取他們的意見,幫助解決實際困難。對打擊報復(fù)村干部的案件,要嚴(yán)肅查處;對村干部因公造成的經(jīng)濟(jì)損失,可給予適當(dāng)補(bǔ)償,具體辦法由各縣制定。

五是認(rèn)真解決好離任干部老有所養(yǎng)的問題。有條件的地方,對正常離任、連續(xù)任職三屆以上、沒有實行養(yǎng)老保險的村干部,可根據(jù)他們的任職年限、貢獻(xiàn)大小等,給予一定的固定生活補(bǔ)貼,補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)放辦法由各縣制定。離任干部要積極支持村兩委的工作,凡不支持工作并造成消極影響的,要嚴(yán)肅處理,并取消相關(guān)待遇。