肖付全

摘要：通過(guò)考察中國(guó)香港的警隊(duì)內(nèi)部警察執(zhí)法責(zé)任制度、內(nèi)外結(jié)合的投訴警察制度與警隊(duì)外部的廉政公署制度，獲得我國(guó)的警察執(zhí)法責(zé)任制度必須可操作化、強(qiáng)化公民在追究警察執(zhí)法責(zé)任中的作用、及時(shí)公布追究警察執(zhí)法責(zé)任的情況、成立獨(dú)立的警察督察部門等啟示。

關(guān)鍵詞：香港警察執(zhí)法責(zé)任制度；強(qiáng)化公民作用

中圖分類號(hào)：D693.65文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2010）33-0175-02

一、域外警察執(zhí)法責(zé)任制度

（一）中國(guó)香港的警察執(zhí)法責(zé)任制度

為了保證警察依法執(zhí)法，正確地履行職責(zé)，預(yù)防和懲處警察的違法亂紀(jì)行為，中國(guó)香港建立了比較完備的警察執(zhí)法責(zé)任制度。1948年頒布的《警察條例》是香港警察的根本大法，它確定了包括紀(jì)律和處分制度在內(nèi)的香港警察的基本責(zé)任制度。香港警務(wù)處長(zhǎng)根據(jù)《警察條例》等法律制定的《警察通例》，進(jìn)一步明確規(guī)定了警隊(duì)的管理與警察的行為規(guī)范，是《警察條例》的具體化和補(bǔ)充[1]，這是香港警隊(duì)內(nèi)部追究警察執(zhí)法責(zé)任的主要依據(jù)。

1.香港警隊(duì)內(nèi)部的警察執(zhí)法責(zé)任制度。中國(guó)香港《警察通例》的第六章規(guī)定了30條警察行為守則，這是香港警隊(duì)對(duì)警察品行、形象、執(zhí)法和工作效率等方面的最低要求。一般而言，對(duì)違反行為守則者，只是給予批評(píng)教育，但若情節(jié)惡劣、后果嚴(yán)重，達(dá)到了違反警隊(duì)紀(jì)律或香港刑律的程度，則要按紀(jì)律處分程序給予懲處?！毒焱ɡ愤€規(guī)定了未經(jīng)批準(zhǔn)或無(wú)正當(dāng)理由而擅離職守和拒絕服從上司等13種警察的違紀(jì)種類及處分種類和處分程序。香港警察的違紀(jì)處分種類有：告誡、警告、嚴(yán)重警告、扣發(fā)工資、降級(jí)、強(qiáng)制退休、勒令辭職和開(kāi)除，另外還有兩種非正式處分：推遲或暫停增薪與開(kāi)除警告。對(duì)督察以下警察的違紀(jì)處分程序?yàn)椋旱谝徊?，由警?duì)的紀(jì)律審查委員會(huì)負(fù)責(zé)收集證據(jù)，對(duì)被控人員進(jìn)行調(diào)查和訊問(wèn)。第二步，仲裁員聽(tīng)取各方證詞及查驗(yàn)證據(jù)后，如果認(rèn)為違紀(jì)行為成立，就可以決定給予被控警察相應(yīng)的處分。仲裁員認(rèn)為應(yīng)給予降級(jí)、強(qiáng)制退休、勒令辭職和開(kāi)除等更嚴(yán)厲的處分，就必須把此案移交給總警司級(jí)警官處理?？偩驹谧鞒龈鼑?yán)厲的處分決定后，須轉(zhuǎn)呈警隊(duì)紀(jì)律主任復(fù)核認(rèn)可后才能執(zhí)行。第三步，被控警察在得到處分的書面通知后，有權(quán)在14天內(nèi)向警務(wù)處處長(zhǎng)提出申訴，最后的決定權(quán)在警務(wù)處處長(zhǎng)。

2.香港警隊(duì)內(nèi)外結(jié)合的警察執(zhí)法責(zé)任制度——投訴警察制度。由于警察大多是單獨(dú)或幾個(gè)人執(zhí)法，警隊(duì)對(duì)執(zhí)法警察難以進(jìn)行監(jiān)督，基于這一執(zhí)法特點(diǎn)，香港警隊(duì)于1974年建立了內(nèi)外結(jié)合的警察執(zhí)法責(zé)任制度——投訴警察制度。任何個(gè)人或團(tuán)體對(duì)警察行為的指控或帶有刑事性質(zhì)的控告、對(duì)警方采取的行動(dòng)不滿而表示要使用刑事訴訟或民事訴訟程序起訴某個(gè)警察均視為投訴警察，受理市民投訴警察的部門是警察投訴及內(nèi)部調(diào)查科，它是香港警隊(duì)監(jiān)管處屬下的一個(gè)專門機(jī)構(gòu)。由于該科是警隊(duì)內(nèi)部的一個(gè)監(jiān)控警察違紀(jì)行為的專門機(jī)構(gòu)，行政上屬于警隊(duì)管理，因而人們普遍認(rèn)為它不可能在沒(méi)有外部監(jiān)督的情況下，絕對(duì)公正無(wú)私地對(duì)所有投訴案件作出應(yīng)有的處理。為保證投訴警察案件處理的質(zhì)量和效率，香港特區(qū)政府特別成立了一個(gè)專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)——投訴警察監(jiān)督委員會(huì)，由該機(jī)構(gòu)從外部來(lái)監(jiān)督和控制投訴警察科的工作。投訴警察的方法很多，市民可以直接向當(dāng)值的警察提出，也可以親自前往警署投訴或以書面方式遞交投訴書，更可以直接打電話向警方或其他法定受理投訴的機(jī)構(gòu)進(jìn)行投訴；就投訴的渠道而言，市民可以直接向警方或當(dāng)值的警察提出投訴外，還可以直接向行政、立法兩局的議員和議員辦事處、投訴警察監(jiān)督委員會(huì)、廉政公署以及全香港的19個(gè)行政區(qū)議會(huì)提出投訴[2]。香港警隊(duì)對(duì)投訴警察案件的處理原則是以教育為主，處罰為輔，既要保護(hù)公眾的利益，防止警察濫用權(quán)力，堅(jiān)決追究違法執(zhí)法警察的責(zé)任，又要讓警察能無(wú)畏地公正地執(zhí)法，不能使他們因害怕受到惡意的投訴而不敢工作。

3.香港警隊(duì)外部的警察執(zhí)法責(zé)任制度——廉政公署制度。鑒于1973年，香港警隊(duì)英籍總警司葛柏涉嫌貪污巨款被揭露后，葛柏竟在警隊(duì)刑事偵查部的反貪污部門對(duì)其調(diào)查過(guò)程中從容逃回英國(guó)。這一嚴(yán)重貪污案件及警隊(duì)對(duì)它的查處不力，引起了香港社會(huì)的公憤，迫于各方面的壓力，港督對(duì)香港原有的反貪廉政機(jī)制進(jìn)行了檢討，并決定在警隊(duì)以外建立一個(gè)獨(dú)立的直接對(duì)港督負(fù)責(zé)的擁有較大職權(quán)的反貪廉政機(jī)構(gòu)，1974年香港總督通過(guò)立法局制定了《總督特派廉政專員公署條例》，正式建立了總督特派廉政專員公署（簡(jiǎn)稱廉政公署），專門負(fù)責(zé)查處包括警察在內(nèi)的政府公務(wù)員的貪污腐化行為。廉政公署針對(duì)警隊(duì)的職責(zé)有：1）接受指控警察貪污行為的舉報(bào)并進(jìn)行調(diào)查；2）審查警隊(duì)的辦事程序，查找可能導(dǎo)致貪污行為的工作程序漏洞并予以修正；3）鼓勵(lì)市民踴躍參與和支持對(duì)警隊(duì)的反貪監(jiān)察工作。

廉政公署進(jìn)行反貪工作的特點(diǎn)有：1）獨(dú)立性。廉政公署直屬于香港總督（現(xiàn)為特首），不受任何部門的管轄和干預(yù)，在港督直轄下，廉政公署自成一體，享有獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)力。只要其認(rèn)為“有理由懷疑”包括警察在內(nèi)的調(diào)查目標(biāo)，即可以采取包括目標(biāo)監(jiān)視、監(jiān)聽(tīng)、資料搜集等行動(dòng)。2）廣泛性。廉政公署享有廣泛權(quán)力，警隊(duì)各級(jí)警察均可成為其調(diào)查對(duì)象；無(wú)論警察的辦公室還是住宅，必要時(shí)均可以強(qiáng)行進(jìn)入并實(shí)施搜查；只要廉政公署認(rèn)為需要，可要求任何警察提供有關(guān)的任何資料，任何警察對(duì)廉政公署均無(wú)秘密可言；另外廉政公署既有權(quán)審查警隊(duì)的工作程序，又有權(quán)參與制定防止警察貪污受賄的規(guī)章和政策。廉政公署歷來(lái)把警隊(duì)及其警察作為反貪監(jiān)察的重點(diǎn)對(duì)象。廉政公署四大部門之一的執(zhí)行處下設(shè)兩個(gè)調(diào)查科，其中一個(gè)科主要負(fù)責(zé)對(duì)警察貪污、索賄及受賄的調(diào)查。

二、中國(guó)香港警察執(zhí)法責(zé)任制度的啟示

（一）警察執(zhí)法責(zé)任制度必須可操作化

香港警察的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)職責(zé)法定，分工明確，各負(fù)其責(zé)，在履行職責(zé)方面環(huán)環(huán)相扣，嚴(yán)格執(zhí)法，使香港警察在國(guó)際上享有紀(jì)律嚴(yán)明、秉公執(zhí)法的良好聲譽(yù)。香港的警察執(zhí)法責(zé)任制度，無(wú)論是違紀(jì)種類與處分程序，還是投訴警察制度與廉政公署制度，都是根據(jù)相應(yīng)的法律和規(guī)章建立起來(lái)的，具體規(guī)定即直觀、詳細(xì)，又明確、規(guī)范，具有較強(qiáng)的可操作性，既達(dá)到了對(duì)警察執(zhí)法的約束和限制目的，又使追究警察執(zhí)法責(zé)任時(shí)有章可循，有法可依，不會(huì)因漫無(wú)頭緒而讓違法執(zhí)法或者不當(dāng)執(zhí)法的警察逃避責(zé)任，也不會(huì)因市民亂投訴警察而影響警察正常執(zhí)法和執(zhí)法的積極性。但是，我國(guó)內(nèi)地雖然在《人民警察法》、《行政訴訟法》和《國(guó)家賠償法》等一些法律中對(duì)警察執(zhí)法責(zé)任作出了規(guī)定，但是大多數(shù)僅僅停留在原則性規(guī)定上，未能進(jìn)一步可操作化和規(guī)范化，并且有些規(guī)定似乎只是倡導(dǎo)性和應(yīng)然性的，缺乏操作性和可行性，不具備明確的警察執(zhí)法責(zé)任追究程序，在實(shí)踐中難以發(fā)揮其對(duì)警察的制約作用。

（二）強(qiáng)化公民在追究警察執(zhí)法責(zé)任中的作用

警察的執(zhí)法活動(dòng)與每個(gè)公民的切身利益休戚相關(guān)，因?yàn)榫靾?zhí)法工作直接面對(duì)人民群眾并最終為公眾服務(wù)，有著密切的聯(lián)系，因此人民群眾在追究警察執(zhí)法責(zé)任的工作中最有發(fā)言權(quán)，基于此香港警隊(duì)建立了正規(guī)的群眾投訴警察制度，確保受到警察不法侵害、不公正對(duì)待或者冷漠怠慢的群眾能有暢通無(wú)阻的申訴渠道和投訴機(jī)會(huì)，并使侵害群眾、違法執(zhí)法或者不當(dāng)執(zhí)法的警察受到應(yīng)有的懲處。香港投訴警察科接獲公民投訴警察的來(lái)源非常廣泛，公民對(duì)警察的投訴方式多種多樣，包括本人親自到投訴警察科或警署投訴、致電或致函投訴警察科或警署投訴或經(jīng)由廉政公署、立法會(huì)、司法機(jī)構(gòu)、律師和警監(jiān)會(huì)等機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)交等。所以，我國(guó)內(nèi)地的公安部門應(yīng)當(dāng)借鑒香港投訴警察制度的有益經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化公民在追究警察執(zhí)法責(zé)任中的作用，擴(kuò)大公民的控告、申訴違法執(zhí)法或不當(dāng)執(zhí)法警察的范圍，拓寬和暢通公民的申訴渠道，確保公民針對(duì)警察的投訴都能得到迅速和公正的處理，維護(hù)公民的合法權(quán)益，限制警察的肆意妄為，徹底追究違法執(zhí)法或不當(dāng)執(zhí)法警察的執(zhí)法責(zé)任。

（三）及時(shí)公布追究警察執(zhí)法責(zé)任的情況

眾所周知，陽(yáng)光不僅是最好的防腐劑，而且是最好的消毒劑，無(wú)論什么事情，一旦拿到大廳廣眾之下曬一曬，再細(xì)微的瑕疵和再小的差錯(cuò)，都可以被發(fā)現(xiàn)。再者，對(duì)一件事情的知情權(quán)是每一個(gè)公民的基本人權(quán)。因此，我國(guó)的公安部門應(yīng)當(dāng)加大警察違法或者不當(dāng)執(zhí)法和追究警察執(zhí)法責(zé)任工作的透明度，將有關(guān)的數(shù)據(jù)和結(jié)果，通過(guò)報(bào)紙電視、廣播電臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)和政府公告等大眾媒介定期地向廣大人民群眾進(jìn)行公布，首先要讓公眾知情，然后才能談得上讓公眾監(jiān)督，積極爭(zhēng)取社會(huì)公眾的信任和支持。同時(shí)，有必要將被投訴警察的調(diào)查結(jié)果和處理情況及時(shí)地通知投訴者和被投訴者，因?yàn)楫?dāng)事人的知情權(quán)最為重要，也最為直接。只有讓公眾知情，才能取信于民。

（四）成立獨(dú)立的警察督察部門

香港鑒于“葛柏事件”而決定在警隊(duì)以外建立一個(gè)獨(dú)立的直接對(duì)港督負(fù)責(zé)的反貪廉政機(jī)構(gòu)即總督特派廉政專員公署（簡(jiǎn)稱廉政公署），專門負(fù)責(zé)查處包括警察在內(nèi)的政府公務(wù)員的貪污腐化行為。我國(guó)目前的警察督察部門是公安機(jī)關(guān)的一個(gè)部門，而且警察的督察職能往往是由公安機(jī)關(guān)的法制部門來(lái)實(shí)現(xiàn)，雖然也能起到一定的作用，但是只要它是公安機(jī)關(guān)的一個(gè)組成部分，對(duì)違反相應(yīng)規(guī)定的警察的監(jiān)督檢查和追究責(zé)任就難保公正和徹底，因?yàn)楣卜ㄖ撇块T作為公安機(jī)關(guān)的組成部分，對(duì)警察同行的曲意回護(hù)就難免發(fā)生，因?yàn)檫@違反了自然公正原則之“自己不能作自己的法官”原則，所以由公安機(jī)關(guān)的一個(gè)部門來(lái)負(fù)責(zé)警察執(zhí)法責(zé)任的追究工作，這本身就不符合回避制度。

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