美國(guó)行政立法公眾參與制度的啟示

劉墨

美國(guó)行政立法公眾參與制度的啟示

劉墨

行政立法是指行政主體依據(jù)法定權(quán)限并且按照法定程序制定和發(fā)布行政法規(guī)和行政規(guī)章的活動(dòng)。也就是指這一部分法規(guī)的制定是由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行的。我國(guó)的有關(guān)法律對(duì)行政立法的過(guò)程雖有一套完整的規(guī)定，要求所立之法能夠滿(mǎn)足社會(huì)各方的要求，協(xié)調(diào)社會(huì)共同利益，但在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中仍存在行政立法濫權(quán)和腐敗等問(wèn)題。為此，筆者希望通過(guò)對(duì)美國(guó)行政立法公眾參與制度的研究，能找到他山之石，以利于制約和防止行政權(quán)的違法和濫用。

一、美國(guó)公眾參與行政立法的做法及其特點(diǎn)

美國(guó)聯(lián)邦政府部門(mén)、州政府和縣（郡）、市行政機(jī)關(guān)的立法過(guò)程及其形式雖然各有不同，但都集中體現(xiàn)了聯(lián)邦《行政程序法》和《信息自由法》精神。美國(guó)《行政程序法》規(guī)定，行政立法程序必須合法，所有行政立法除少數(shù)不宜公布外，都須公眾參與，違反立法程序制定的法規(guī)無(wú)效。美國(guó)《信息自由法》規(guī)定，政府信息屬于公眾，公眾有權(quán)獲得除涉及國(guó)家安全、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私以及法律特別規(guī)定之外的所有政府信息。

美國(guó)公眾參與行政立法最突出的體現(xiàn)在政府的立法程序上。美國(guó)聯(lián)邦政府和地方政府立法，其公眾參與的主要做法和程序：一是發(fā)布通告。政府部門(mén)提出立法建議或公民、社會(huì)組織向政府部門(mén)提出立法建議后，政府部門(mén)要把有關(guān)材料如立法依據(jù)和目的、成本效益分析等，在《聯(lián)邦登記》《州登記》等相應(yīng)刊物上發(fā)表，同時(shí)也在政府的網(wǎng)站上發(fā)布，公眾可以查看或下載有關(guān)的立法信息。二是公眾評(píng)論。公民或社會(huì)組織，特別是利益相關(guān)人可在一定的期限內(nèi)對(duì)立法議題發(fā)表評(píng)論，參與討論。三是舉行聽(tīng)證會(huì)。評(píng)論結(jié)束后，如果有公眾或社會(huì)組織要求舉行聽(tīng)證會(huì)的，政府部門(mén)必須依照法律規(guī)定舉行聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取利益相關(guān)人的直接陳述。四是報(bào)送審查。政府部門(mén)對(duì)公眾意見(jiàn)進(jìn)行歸納、整理、分析，對(duì)于是否采納，一一做出說(shuō)明并公布。并根據(jù)公眾意見(jiàn)作出是否出臺(tái)或進(jìn)行修改的決定，然后起草法規(guī)草案，并把草案、公眾意見(jiàn)采用情況和法規(guī)成本效益分析報(bào)告等文件報(bào)送政府立法審查協(xié)調(diào)主管機(jī)構(gòu)審查。五是政府立法審查協(xié)調(diào)主管機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查和協(xié)調(diào)后，如果通過(guò)，則提交部長(zhǎng)或州長(zhǎng)簽署，郡（縣）、市則需要提交議會(huì)表決。六是發(fā)布。在發(fā)布法規(guī)時(shí)還要同時(shí)發(fā)布制定法規(guī)的依據(jù)和目的、公眾評(píng)論采納的情況等，發(fā)布的主要形式是在《聯(lián)邦登記》《州登記》上公開(kāi)發(fā)布，同時(shí)也在政府的網(wǎng)站上發(fā)布，對(duì)于州的法規(guī)還要編纂到州的法典上。

由此可見(jiàn)，美國(guó)行政立法公眾參與制度具有如下特點(diǎn)：

（一）通過(guò)法律確保立法過(guò)程公開(kāi)透明

美國(guó)繼《行政程序法》和《信息自由法》之后，又相繼頒布了《政府公開(kāi)法》《聯(lián)邦咨詢(xún)委員會(huì)法》等，這些法律相互銜接，賦予了公眾十分廣泛的參與權(quán)利，也是公眾參與行政立法的法律依據(jù)。從美國(guó)行政機(jī)關(guān)制定法規(guī)過(guò)程來(lái)看，公開(kāi)、透明體現(xiàn)得較為充分，可以說(shuō)每部法規(guī)的制定或修改都經(jīng)過(guò)發(fā)布通告、發(fā)表評(píng)議、舉行聽(tīng)證、報(bào)送審查、法規(guī)公布等行政立法程序，都是全方位的公開(kāi)，體現(xiàn)了美國(guó)行政立法具有較高的透明度和公眾參與度。

（二）具有一套較為完備的公眾參與行政立法的制度

為了保證公眾參與、監(jiān)督政府立法，美國(guó)建立了一套較為健全完備的公眾參與行政立法制度。其一，通告制度。這是美國(guó)政府立法工作的一種方式，也是公眾參與立法的重要形式，它貫穿整個(gè)立法的全過(guò)程，所有的立法環(huán)節(jié)都需要通告。如果沒(méi)有通告，所制定的法規(guī)就無(wú)效。其二，回復(fù)制度。在立法過(guò)程中，美國(guó)行政機(jī)關(guān)對(duì)每個(gè)公眾的意見(jiàn)都要認(rèn)真閱讀、分析、歸納、整理。并就是否采納一一作出說(shuō)明，同時(shí)還須向公眾提供法規(guī)咨詢(xún)，答復(fù)公眾提出的問(wèn)題。對(duì)于直接利益關(guān)系人或組織，一般通過(guò)電子郵件的形式回復(fù)。其三，聽(tīng)證制度。這是政府與公眾溝通的橋梁和紐帶，是公眾直接參與行政立法的重要形式。根據(jù)美國(guó)行政程序法的規(guī)定，在立法過(guò)程中一般要舉行立法聽(tīng)證會(huì)，如果政府決定不舉行聽(tīng)證會(huì)，公眾可在15天內(nèi)提出要求聽(tīng)證，政府就必須召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)。政府要對(duì)聽(tīng)證會(huì)各個(gè)方面意見(jiàn)進(jìn)行詳細(xì)記錄，聽(tīng)證會(huì)的內(nèi)容應(yīng)是立法的重要信息資料。其四，監(jiān)督制度。美國(guó)每部法規(guī)都必須按照聯(lián)邦或州的行政程序法規(guī)定進(jìn)行。每個(gè)公民、社會(huì)組織和其他政府機(jī)構(gòu)若對(duì)某部法規(guī)的制定過(guò)程及其內(nèi)容有異議，都可到法院提起訴訟，由法院判定法規(guī)是否有效。一系列完備有效的制度是美國(guó)公眾參與行政立法的重要保障。

（三）各類(lèi)社會(huì)中介組織是行政立法中的一支重要力量

美國(guó)各類(lèi)社會(huì)中介組織是行政立法的積極參與者和推動(dòng)者，它們主動(dòng)給立法人員寫(xiě)信或直接參與會(huì)談，反映利益群體意見(jiàn)。如美國(guó)國(guó)內(nèi)各類(lèi)行業(yè)協(xié)會(huì)通過(guò)收集信息資料、撰寫(xiě)分析報(bào)告、幫助政府部門(mén)理解制定某項(xiàng)法規(guī)的重要性，協(xié)助政府與利益群體溝通，以期爭(zhēng)取協(xié)會(huì)會(huì)員利益。又如美國(guó)的游說(shuō)集團(tuán)也是公眾參與法規(guī)政策制定的重要力量。僅加州政府就有1500多個(gè)游說(shuō)集團(tuán)，他們受公民、企業(yè)或行業(yè)協(xié)會(huì)等委托，對(duì)法規(guī)草案進(jìn)行研究，向其客戶(hù)講解法規(guī)出臺(tái)的預(yù)期影響，代表其客戶(hù)參加聽(tīng)政，提供評(píng)議意見(jiàn)。由于各類(lèi)社會(huì)中介組織的積極參與，彌補(bǔ)了公眾只懂專(zhuān)業(yè)不懂法律的不足，同時(shí)也為政府立法提供了有價(jià)值的信息。

（四）功能健全的信息處理平臺(tái)在行政立法中作用巨大

在美國(guó)的行政立法過(guò)程中，便捷的立法檔案信息處理系統(tǒng)成為公眾參與的主要平臺(tái)，為實(shí)施立法透明度和公眾參與度提供了重要技術(shù)支持。政府部門(mén)將政府網(wǎng)站作為發(fā)布通告、收集評(píng)論、公布法規(guī)的重要渠道，公眾也將政府網(wǎng)站作為獲取立法信息、交流互動(dòng)的主要途徑。比如聯(lián)邦政府交通部創(chuàng)建的電子卷宗管理系統(tǒng)，能夠存儲(chǔ)法規(guī)制定的相關(guān)信息，形成法規(guī)信息庫(kù)。公眾可在該系統(tǒng)前臺(tái)網(wǎng)站上隨時(shí)查詢(xún)或發(fā)表意見(jiàn)，交通部也可通過(guò)該網(wǎng)站進(jìn)行意見(jiàn)反饋和回復(fù)。又如聯(lián)邦政府環(huán)保署也開(kāi)發(fā)了在線立法文檔管理系統(tǒng)和法規(guī)起草工具系統(tǒng)，既可對(duì)內(nèi)為立法工作人員收集處理信息提供數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)間的信息互動(dòng)和跨部門(mén)立法協(xié)作，又能夠讓公眾一站式檢索、瀏覽和評(píng)論所有聯(lián)邦政府部門(mén)相關(guān)法規(guī)信息。

二、完善我國(guó)行政立法公眾參與制度的思考

立法過(guò)程實(shí)質(zhì)上是利益整合、協(xié)調(diào)和平衡的過(guò)程。隨著改革的深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不同的社會(huì)利益群體在形成，這些群體的利益日趨獨(dú)立，而且都期望通過(guò)立法體現(xiàn)自己的利益和意愿。面對(duì)社會(huì)的這些變化，要做到在立法中體現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益，的確應(yīng)當(dāng)提高立法的公眾參與程度，建立各方利益能夠充分表達(dá)的機(jī)制。而平衡各種不同利益的最好方法，就是讓他們都能充分參與到立法過(guò)程中來(lái)，把各自的利益要求都充分地表達(dá)出來(lái)，然后加以整合、協(xié)調(diào)和平衡。只有這樣，制定出來(lái)的法律才能真正表民意、體民情、聚民智、得民心。美國(guó)行政立法實(shí)踐探索出的公眾參與制度，給我們帶來(lái)眾多的啟示，我們應(yīng)結(jié)合國(guó)情，形成特色，不斷完善我國(guó)行政立法公眾參與機(jī)制。

（一）公眾參與行政立法應(yīng)通過(guò)立法加以確定

公眾參與行政立法就是把政府決策和政策法規(guī)制定置于陽(yáng)光下，接受群眾參與和監(jiān)督，防止立法權(quán)尋租，遏阻不當(dāng)利益法制化，克服法律自身的不平等，不公正、不嚴(yán)密。近年來(lái)，我國(guó)行政立法程序的公開(kāi)化和透明度以及公眾參與立法的機(jī)會(huì)都有了明顯的改善，但由于我國(guó)的立法體制是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)過(guò)渡而來(lái)的，立法成為部門(mén)的特有權(quán)力，立法過(guò)程的透明度開(kāi)放度還遠(yuǎn)不能適應(yīng)改革開(kāi)放以及加快推進(jìn)民主化進(jìn)程的要求，在公開(kāi)立法過(guò)程中仍存在一些問(wèn)題。例如，立法征求意見(jiàn)時(shí)對(duì)于征求意見(jiàn)的對(duì)象、方式以及是否征求意見(jiàn)的決定權(quán)由法規(guī)制定機(jī)關(guān)掌握，具有較大自由裁量權(quán)。也就是說(shuō)，由行政機(jī)關(guān)判斷是否涉及公民、法人和其他組織的切身利益，是否需要征求公民、法人和其他組織的意見(jiàn)。而在美國(guó)征求意見(jiàn)是必須程序，整個(gè)立法程序稱(chēng)為“通知和評(píng)論”式規(guī)章制定程序。所以說(shuō)，我國(guó)目前的法律規(guī)定缺少對(duì)公眾立法建議權(quán)的保障，公眾對(duì)未來(lái)立法的需求、現(xiàn)行法律的優(yōu)劣有切身體會(huì)，但很少對(duì)立法工作提出實(shí)質(zhì)性的建議。又如，我國(guó)法律規(guī)定了公民對(duì)制定法規(guī)的表達(dá)權(quán)，但對(duì)收到公眾提出意見(jiàn)后政府是否負(fù)有反饋意見(jiàn)的義務(wù)，沒(méi)有明文規(guī)定。而美國(guó)的立法明確要求，每修改一稿必須在規(guī)定的網(wǎng)站和指定的刊物上再刊登15天，同時(shí)向提出意見(jiàn)的人反饋意見(jiàn)采納情況，否則會(huì)引起訴訟方面的麻煩。還有一個(gè)問(wèn)題，那就是目前我國(guó)行政立法透明度存在著發(fā)展不平衡的情況，這是因?yàn)榱⒎ㄍ该鞫鹊母叩?，在一定程度上也取決于立法者對(duì)透明度認(rèn)識(shí)的高低的原因。因此要從根本上解決這些問(wèn)題，就是要通過(guò)立法來(lái)具體規(guī)定立法的透明度，把目前這種不確定的自由度較大的做法，演變成一種明確的不可改變的程序性規(guī)定。美國(guó)的一位資深律師曾就我國(guó)一些地方立法公開(kāi)征求意見(jiàn)、公眾有時(shí)參與不多的問(wèn)題指出：公眾參與立法的人不多的原因有許多，但很重要的一點(diǎn)就是公眾不知道參與立法有什么實(shí)際意義，會(huì)產(chǎn)生什么后果，如果我們能夠在法律上就這方面做出程序性規(guī)定，就會(huì)使公眾參與立法的積極性大為提高。這也是我們要求在立法中做出透明性規(guī)定的理由之一。

（二）建立有效的制度和完備的程序，確保立法活動(dòng)各個(gè)環(huán)節(jié)公開(kāi)透明

美國(guó)公眾參與行政立法制度源于聯(lián)邦《行政程序法》和《信息自由法》，在此法律框架下，聯(lián)邦各部、州、縣（郡）市都制定了相應(yīng)的行政程序制度。美國(guó)政府各個(gè)立法環(huán)節(jié)最重要的制度也都涉及信息公開(kāi)和公眾參與，若違反這些程序制度，所制定的法規(guī)視為無(wú)效。借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，我們應(yīng)一方面普遍地真實(shí)地全面地公開(kāi)立法過(guò)程，使立法公開(kāi)透明體現(xiàn)在立法活動(dòng)的各個(gè)方面各個(gè)環(huán)節(jié)。如在立法規(guī)劃的制定上，要公布規(guī)劃草案，聽(tīng)取廣大人民群眾的意見(jiàn)和建議；在立法起草階段，要充分允許公民和社會(huì)各界闡述對(duì)法律草案的看法，以便更加廣泛地匯集民意；在立法提案階段，要擴(kuò)大提出法律案的主體；在立法審議階段，不僅要運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)或采取電視臺(tái)和電臺(tái)直接轉(zhuǎn)播的形式讓公民了解立法的情況，還應(yīng)盡可能多地在報(bào)刊上公布法律草案以征求各方面的意見(jiàn)，而且應(yīng)當(dāng)經(jīng)常舉行公開(kāi)的立法聽(tīng)證會(huì)，允許公民自由旁聽(tīng)立法討論；在法案表決階段，要允許公民旁觀并在電視和電臺(tái)轉(zhuǎn)播全過(guò)程；在法律公布階段，不僅要公布法律文本，而且應(yīng)當(dāng)公開(kāi)立法會(huì)議的議事紀(jì)錄，包括每個(gè)代表的全部發(fā)言記錄。另一方面要制定行之有效的立法信息和立法過(guò)程公開(kāi)以及公眾參與的制度。如建立立法信息公開(kāi)制度，保障公眾能夠及時(shí)方便地獲得有關(guān)立法信息；建立立法公眾參與制度，保障公民和社會(huì)組織等參與政府立法的權(quán)利和義務(wù)；建立信息反饋制度，對(duì)于來(lái)自社會(huì)的意見(jiàn)公開(kāi)反饋并說(shuō)明采用與否，保障公眾參與立法的實(shí)效；建立責(zé)任制度，對(duì)沒(méi)有做到信息公開(kāi)，違反程序的政府機(jī)構(gòu)要追究責(zé)任；完善行政復(fù)議和行政訴訟制度，對(duì)于違反信息公開(kāi)的立法行為可以通過(guò)行政復(fù)議和行政訴訟的方式進(jìn)行處理?？傊ㄟ^(guò)一套完善規(guī)范的制度，切實(shí)保障人民在行政立法中當(dāng)家作主。

（三）加大信息化網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)力度，為公眾參與行政立法提供技術(shù)支持

現(xiàn)代化社會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)是以信息技術(shù)為支撐的，建立公眾參與信息系統(tǒng)是現(xiàn)代立法的客觀要求。美國(guó)的政府機(jī)構(gòu)，都把在互聯(lián)網(wǎng)上建立一個(gè)功能健全的網(wǎng)站作為立法中的一項(xiàng)重要任務(wù)。美國(guó)的立法實(shí)踐證明加強(qiáng)信息化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，對(duì)公眾參與立法、提高立法透明度的作用巨大，因此我們應(yīng)借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，重視并抓好這項(xiàng)工作：一要建立信息發(fā)布平臺(tái)；二要建立公眾參與信息平臺(tái)；三要建立信息收集反饋平臺(tái)，通過(guò)這些平臺(tái)發(fā)布通告、收集評(píng)論、公布法規(guī)、反饋意見(jiàn)、儲(chǔ)存信息，交流互動(dòng)。要大力提高信息化含量和信息網(wǎng)絡(luò)水平，提高立法人員駕馭網(wǎng)絡(luò)信息的能力，充分發(fā)揮公眾參與立法信息系統(tǒng)的功能。

（四）進(jìn)一步加強(qiáng)政府與公眾的立法溝通，充分發(fā)揮公眾在法治政府建設(shè)中的作用

要建設(shè)法治政府，首先必須加強(qiáng)與公眾的立法溝通，最大限度地實(shí)現(xiàn)公眾廣泛參與行政立法；最大限度地調(diào)動(dòng)公眾推進(jìn)法治建設(shè)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。美國(guó)行政立法實(shí)踐表明，政府與公眾的立法溝通，有利于改變國(guó)家立法部門(mén)化、部門(mén)立法利益化、部門(mén)利益合法化的傾向，變部門(mén)立法為社會(huì)立法，使行政立法真正代表公眾的意志和根本利益。這是其一。其二是有利于提高法規(guī)制定的質(zhì)量，公眾以其在實(shí)踐中積累的寶貴經(jīng)驗(yàn)對(duì)行政立法工作和立法內(nèi)容直接提出意見(jiàn)和建議，以彌補(bǔ)政府部門(mén)立法信息獲得難以全面、處理信息能力和經(jīng)驗(yàn)不足等缺陷。公眾參與立法，是提高立法質(zhì)量的必由之路。其三是有利于擴(kuò)大和增強(qiáng)法規(guī)實(shí)施效果。公眾參與行政立法，實(shí)際上也是一種普法，是增強(qiáng)公眾法治意識(shí)的重要方式。公眾通過(guò)參與立法，增加對(duì)法規(guī)的理解和認(rèn)同，在法規(guī)實(shí)施時(shí)能夠主動(dòng)配合行政機(jī)關(guān)執(zhí)法，并監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)。另外，在加強(qiáng)政府與公眾雙向交流時(shí)，還要注意培育一支力量，那就是行業(yè)組織和中介機(jī)構(gòu)。要認(rèn)真貫徹落實(shí)《全國(guó)推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，加強(qiáng)對(duì)行業(yè)組織和中介機(jī)構(gòu)的引導(dǎo)與規(guī)范，充分發(fā)揮其在法治政府建設(shè)中的作用。

［此文為北京市教委資助的社科課題(重點(diǎn)項(xiàng)目)《中國(guó)特色社會(huì)主義政治文明建設(shè)與發(fā)展研究》的論文之一，課題編號(hào)為08AbKD060］

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