值得借鑒的組閣制

■許耀桐

值得借鑒的組閣制

■許耀桐

近來，在我國(guó)政治生活領(lǐng)域，“組閣制”的消息時(shí)有所聞。如，江蘇省睢寧縣教育局于去年9月推行“校長(zhǎng)組閣制”，給新聘任校長(zhǎng)選拔學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子和中層干部的權(quán)力，以進(jìn)一步提升學(xué)校的凝聚力，提高教學(xué)質(zhì)量。又如，重慶市忠縣擬在今年春節(jié)后全國(guó)“海選”一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和兩個(gè)部門的“一把手”，最后的當(dāng)選者獲得組閣的權(quán)力。過去，也曾有一些地方悄悄地嘗試過“組閣制”的做法，但一經(jīng)發(fā)現(xiàn)都被叫停并糾正過來。據(jù)說，之所以不能由著某些部門的“一把手”去“組閣”、挑選干部，原因在于它違背了民主集中制的組織原則，在民主集中制條件下，官員的任免須經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)班子集體研究確定、并報(bào)上級(jí)審批同意才行，而非“一把手”或某個(gè)領(lǐng)導(dǎo)所能自行確定。現(xiàn)在的問題就在于，組閣制究竟對(duì)不對(duì)呢？它是否真的違反了民主集中制的組織原則呢？

組閣制（to form a cabinet）與內(nèi)閣相關(guān)，它起源于英國(guó)。內(nèi)閣（cabinet）一詞，原為法文，本義是小房間、密室，被借用來專指英王同親信大臣們舉行密會(huì)的議事廳。英國(guó)內(nèi)閣是由樞密院的外交委員會(huì)演變而來的。早在十一世紀(jì)的諾曼王朝時(shí)代，英國(guó)國(guó)王為了加強(qiáng)封建統(tǒng)治，設(shè)立了御前會(huì)議組織，供其咨詢，并協(xié)理立法、司法和行政諸般事務(wù)。此組織又稱“諮政院”，是英國(guó)最早的中央政府機(jī)構(gòu)。到亨利六世（1422－1461）時(shí)代，由于御前會(huì)議人員過多，不能經(jīng)常集會(huì)，于是從其中分出一部分，這就是樞密院。在查理一世（1625－1649）時(shí)，樞密院開始設(shè)立若干常設(shè)委員會(huì)及臨時(shí)委員會(huì)，分管各項(xiàng)事務(wù)。其中以專管外交的常設(shè)委員會(huì)權(quán)力最大，而且也最受英王信任。后來，這個(gè)委員會(huì)對(duì)于國(guó)家大事幾乎無所不問。英王和這個(gè)委員會(huì)的少數(shù)親信樞密顧問官，經(jīng)常聚在一間房子內(nèi)秘密討論國(guó)家的內(nèi)政外交，由此生出“內(nèi)閣”的說法。十三世紀(jì)末英國(guó)在威廉三世時(shí)，樞密外交委員會(huì)已有內(nèi)閣之稱。盡管“內(nèi)閣”一詞早就有之，但直到1900年才第一次正式見之于議會(huì)布告。而又到了1937年，根據(jù)通過的《國(guó)王大臣法》，這一名稱才有了法律依據(jù)。

英國(guó)內(nèi)閣由原先的英王主宰到后來由首相領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)歷了一個(gè)演變過程。1714年，根據(jù)“王位繼承法”，選帝侯妃索菲亞的兒子喬治一世代表當(dāng)時(shí)新的德意志漢諾威王朝，登上了英王的王位。新王朝在英國(guó)人看來當(dāng)然是外人，它的最初兩個(gè)代表者喬治一世和喬治二世也把自己首先看作是漢諾威的選帝侯，認(rèn)為英國(guó)的王位只是他們家族發(fā)財(cái)致富的一種工具，只是為經(jīng)營(yíng)自己的德意志侯國(guó)事業(yè)而獲得外交援助的一種便利方法而已。由于喬治一世根本不懂英語，只能吃力地用拉丁語和自己的大臣談話，也不了解英國(guó)的情況，所以他不能出席和主持歷經(jīng)各朝代之后職能和重要性都不斷增長(zhǎng)起來的樞密院會(huì)議（內(nèi)閣會(huì)議）。從1717年開始，內(nèi)閣會(huì)議改由一位資深大臣主持，開創(chuàng)了政府首席大臣（the first among equals，或 first minister，即“同等閣員之首”、“第一大臣”，與其他大臣并沒有太大區(qū)別；以后于1905年正式改稱prime minister，即“首相”，這才明確區(qū)分了與其他大臣的主次關(guān)系）主持內(nèi)閣會(huì)議、并實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)閣、而英王不得參加內(nèi)閣會(huì)議的先例。對(duì)此，英國(guó)人十分樂意，顯然他們不愿意讓一個(gè)外族人來主宰自己的國(guó)家。由于政府首席大臣以及其后首相的出現(xiàn)，就把樞密院從國(guó)王的一個(gè)諮議機(jī)關(guān)變成了不依賴于國(guó)王的各部大臣的內(nèi)閣。

從1721年至1742年，受命主持內(nèi)閣會(huì)議的財(cái)政大臣羅伯特·沃波爾（Robert Walpole，1678－1746），對(duì)英國(guó)內(nèi)閣制的形成產(chǎn)生了許多重要的影響。首先，他領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)閣由輝格黨人組成，因?yàn)楫?dāng)時(shí)輝格黨在下院中占有多數(shù)席位。這就開創(chuàng)了內(nèi)閣成員要由議會(huì)多數(shù)黨擔(dān)任，首席大臣（首相）由議會(huì)多數(shù)黨領(lǐng)袖擔(dān)任的先例，由是被稱之為“政黨內(nèi)閣”、“議會(huì)內(nèi)閣”。其次，沃波爾內(nèi)閣在1742年下院中未獲多數(shù)支持，他立即辭職，他的內(nèi)閣全體成員也集體辭職，這又開創(chuàng)了內(nèi)閣若失去下院支持必須全體辭職、向議會(huì)負(fù)責(zé)的先例，由是被稱之為“責(zé)任內(nèi)閣”。因此，一般認(rèn)為沃波爾政府是英國(guó)史上的第一屆責(zé)任內(nèi)閣。

1783年，托利黨人威廉·皮特出任首相，第二年皮特內(nèi)閣沒有得到下院多數(shù)支持，但他并不辭職，而是解散了下院，宣布重新選舉，并最終取得了勝利，這又開創(chuàng)了內(nèi)閣在得不到下院支持時(shí)，首相可以解散下院舉行大選的先例。

由上可知，經(jīng)過200多年的實(shí)踐，英國(guó)內(nèi)閣制逐漸形成，大致包括了這樣六項(xiàng)內(nèi)容：第一，內(nèi)閣首相由議會(huì)選舉產(chǎn)生的多數(shù)黨領(lǐng)袖出任。第二，組成政府內(nèi)閣的各個(gè)閣員（大臣）由首相提出人選名單，呈請(qǐng)英王任命。第三，首相有權(quán)免去內(nèi)閣大臣，對(duì)于不聽從首相指揮的內(nèi)閣成員，首相以保持內(nèi)閣一致性為理由免去他們職務(wù)或迫使他們辭職，補(bǔ)進(jìn)他所喜歡的大臣。雖然這也要提請(qǐng)英王下令，但英王照例總會(huì)同意。第四，英王不負(fù)行政責(zé)任。所發(fā)布文件必須經(jīng)內(nèi)閣首相和有關(guān)閣員的副署，否則無效。因文件而發(fā)生的責(zé)任由內(nèi)閣承擔(dān)。第五，內(nèi)閣代表英王對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)。議會(huì)對(duì)內(nèi)閣有不信任投票權(quán)，如議會(huì)通過不信任案，內(nèi)閣就要辭職，或者首相提請(qǐng)解散議會(huì)舉行大選。新議會(huì)選出后，對(duì)內(nèi)閣仍不信任時(shí)，內(nèi)閣必須辭職。第六，內(nèi)閣首相和內(nèi)閣閣員，必須是下院議員或上院議員。

英國(guó)的首相內(nèi)閣制或議會(huì)內(nèi)閣制，其后為許多資本主義國(guó)家所采用，如加拿大、意大利、德國(guó)、瑞典、挪威、丹麥、法國(guó)、日本、印度等國(guó)家。而在實(shí)行總統(tǒng)制的國(guó)家如美國(guó)，在組成政府時(shí)也采取了由總統(tǒng)提名各部部長(zhǎng)來“組閣”的方法，總統(tǒng)所提部長(zhǎng)名單還必須經(jīng)過國(guó)會(huì)參議院審查批準(zhǔn)才行。當(dāng)然，總統(tǒng)所提人選如無明顯問題，參議院一般應(yīng)予以通過，因?yàn)楸仨氉鹬乜偨y(tǒng)所擁有的“組閣”權(quán)。

那么，應(yīng)該怎樣認(rèn)識(shí)西方國(guó)家所實(shí)行的政府內(nèi)閣組閣的方法呢？究其實(shí)質(zhì)，內(nèi)閣采取組閣制的方法，就是在民主選舉的基礎(chǔ)上，當(dāng)產(chǎn)生了行政首腦后，授予他（她）挑選、確定其他政府各部部長(zhǎng)即政治性官員的權(quán)力，而事務(wù)性的官員即公務(wù)員則基本上不在此列。對(duì)于這樣的內(nèi)閣組閣制方法，馬克思主義和社會(huì)主義國(guó)家并不反對(duì)，而是加以了借鑒采納。馬克思在分析第一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家——巴黎公社時(shí)就指出，巴黎公社通過普選產(chǎn)生公社委員，組成公社委員會(huì)。然后，由公社提名并任命下屬各個(gè)委員會(huì)的部長(zhǎng)，例如，公社就“委任了一個(gè)德國(guó)工人擔(dān)任自己的勞動(dòng)部長(zhǎng)”。（《馬克思恩格斯選集》第3卷，第63頁，人民出版社1995年版）?？梢姡屠韫绲拿裰鬟x舉制并沒有排斥委任制形式，而這種委任制是在“民主選舉了國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人和企事業(yè)單位的主要領(lǐng)導(dǎo)人后賦于他們的一種權(quán)力，他們有權(quán)任命其他領(lǐng)導(dǎo)成員，組成領(lǐng)導(dǎo)班子。這種委任制本質(zhì)上是建立在選舉制的基礎(chǔ)上，并不和民主選舉構(gòu)成對(duì)立，而是對(duì)民主選舉的補(bǔ)充?！保ㄔS耀桐：《馬克思主義干部學(xué)說與實(shí)踐》，第40頁，南京大學(xué)出版社，1993年版）建立在選舉制的基礎(chǔ)上、賦予經(jīng)民主選舉產(chǎn)生的委員會(huì)和它的主要領(lǐng)導(dǎo)干部的這樣一種權(quán)力，實(shí)際上也就是“組閣”的權(quán)力。后來，列寧甚至在企業(yè)管理領(lǐng)域提出實(shí)行“一長(zhǎng)制”，即授予廠長(zhǎng)統(tǒng)一管理企業(yè)的全部權(quán)力并要求廠長(zhǎng)負(fù)全部責(zé)任?！耙婚L(zhǎng)制”在實(shí)施過程中當(dāng)然包括企業(yè)的人事權(quán)，道理很簡(jiǎn)單，廠長(zhǎng)既要負(fù)全責(zé)，自然就要求有權(quán)提議和任免企業(yè)的其他領(lǐng)導(dǎo)成員。

至于組閣制是否違反了民主集中制的組織原則呢？其實(shí)并沒有。眾所周知，“民主集中制是民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合?！泵裰骷兄萍戎v民主，也講集中，即總要形成一個(gè)共識(shí)或決定；當(dāng)然，民主集中制所主張的集中，本身就是民主的一種體現(xiàn)，是曰“民主的集中”，具有民主的權(quán)威性；而非“專制的集中”，帶著專制的權(quán)威性。貫徹民主集中制的組織原則，首先要講民主選舉，通過選舉產(chǎn)生人民代表和政府行政首腦。其次，在民主選舉之后，民主集中制的組織原則可以有兩種表現(xiàn)形態(tài)，一是在人民代表大會(huì)中實(shí)行代表制或委員制，做決策時(shí)廣泛民主議論，一人一票，經(jīng)由多數(shù)決定；二是在政府行政部門實(shí)行首長(zhǎng)制，就是《憲法》中規(guī)定的“國(guó)務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制。各部、各委員會(huì)實(shí)行部長(zhǎng)、主任負(fù)責(zé)制”，即“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”。政府工作中難免會(huì)出現(xiàn)不同意見，行政首長(zhǎng)當(dāng)然也會(huì)在聽取各方意見的基礎(chǔ)上進(jìn)行綜合考量，但由他最后拍板決定，而并非經(jīng)投票才能決定，如果決策失誤，由行政首長(zhǎng)負(fù)全責(zé)。實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，是由政府行政管理的性質(zhì)和職能所決定的，政府需要的是行政執(zhí)行力。之所以說首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制也是民主集中制組織原則的體現(xiàn)，一是行政首長(zhǎng)本身經(jīng)須由民主選舉產(chǎn)生，二是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制體現(xiàn)了“民主的集中”，首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的權(quán)力是由“民主的集中”所授權(quán)。

以上分析表明，組閣制也是實(shí)行民主集中制所需要的一種基本方法，是實(shí)施行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的必然要求。我們需要組閣制，可以采用組閣制。政府進(jìn)行公共管理，最重要的是要有行政執(zhí)行力。組閣制從人事制度上保證了行政首長(zhǎng)能夠挑選自己稱心如意的執(zhí)政團(tuán)隊(duì)，進(jìn)而才能名副其實(shí)地、雷厲風(fēng)行地貫徹實(shí)施首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。實(shí)行組閣制后，行政首長(zhǎng)若領(lǐng)導(dǎo)無方、政績(jī)不佳或違法行政、出現(xiàn)丑聞等，他也難辭其咎，自然要對(duì)整個(gè)執(zhí)政團(tuán)隊(duì)并對(duì)黨和國(guó)家負(fù)起全部責(zé)任。

必須強(qiáng)調(diào)的是，采取組閣的方式，并不等于行政首長(zhǎng)在人事任免上可以為所欲為。有人擔(dān)心在我國(guó)采取組閣的方式，行政首長(zhǎng)在人事任免上會(huì)拉幫結(jié)派、籠絡(luò)親信，容易造成專權(quán)或形成個(gè)人權(quán)力圈子。我認(rèn)為只要采取必要的、妥善的措施，這樣的擔(dān)心是沒必要的，也是可以避免的。根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，現(xiàn)在實(shí)行組閣制，需要嚴(yán)格做到以下四個(gè)方面：一是行政首長(zhǎng)首先必須經(jīng)由民主選舉、民主程序產(chǎn)生，解決權(quán)力來源的合法性和正當(dāng)性問題。二是行政首長(zhǎng)提出的組閣名單，必須主要是政治性官員。我國(guó)的《公務(wù)員法》已把干部明確地分為選任制、委任制、考任制、聘任制4類。其中選任制、委任制干部就屬于政治性官員，而考任制、聘任制公務(wù)員則屬于事務(wù)性官員。行政首長(zhǎng)的組閣權(quán)力大致也只能限于那些政治性官員的職位，而不要涉及那些事務(wù)性官員職位。三是組閣名單必須經(jīng)黨委、人民代表大會(huì)批準(zhǔn)通過。這樣，就可以有效防止行政首長(zhǎng)把自己的七大姑八大姨或有劣跡的人員等等塞進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)班子。當(dāng)然，黨委和人民代表大會(huì)的審查批準(zhǔn)，主要是對(duì)組閣官員品質(zhì)、資格方面的問題把關(guān)，如發(fā)現(xiàn)問題可以舉行聽證會(huì)進(jìn)行質(zhì)詢。但批準(zhǔn)過程絕不可以故意刁難、無理挑剔，更不是取決于是否順從自己的意愿、口味。四是加強(qiáng)法律監(jiān)督、黨的紀(jì)律監(jiān)督和新聞?shì)浾摫O(jiān)督，形成多渠道的、有效的監(jiān)督機(jī)制。

（作者單位：國(guó)家行政學(xué)院科研部）