我國糧食安全的隱憂及對策思考

魏文章，梁 軍

(中共陜西省委黨校，西安710061)

我國糧食安全的隱憂及對策思考

魏文章，梁 軍

(中共陜西省委黨校，西安710061)

糧食安全問題不僅是一個重要的經(jīng)濟問題，更是一個重要的政治問題，尤其對我們這樣一個13億人口的大國而言，糧食安全尤為重要。近年來，全球范圍內(nèi)的饑餓與糧食安全問題始終是國際社會關(guān)注的熱點，我國的糧食安全也面臨許多隱憂。要全面建設(shè)小康社會，穩(wěn)定協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，必須以積極務(wù)實的對策解決好糧食安全問題。

糧食安全；重要性；隱憂；對策

國以民為本，民以食為天，食以糧為源。對于國家來說，糧食安全是關(guān)乎國計民生的大事；對于世界來說，糧食安全是實現(xiàn)和諧世界的保證。據(jù)悉，全球饑餓人口在2009年首次突破了10億，約占世界人口的1/6，糧食安全問題十分緊迫。[1]對于我們這樣一個正處于工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化加速推進的國家而言，確保糧食安全不僅是實現(xiàn)國民經(jīng)濟又好又快發(fā)展的基本條件，而且是促進社會穩(wěn)定和諧的重要保障。

一、新形勢下糧食安全的特殊重要性

所謂糧食安全,是指在保證國家遭遇各種災(zāi)害和戰(zhàn)事時有足夠應(yīng)對儲備的前提下，在使國家生態(tài)環(huán)境不斷得到改善的前提下，國家具有持續(xù)保障所有國民能及時買得到、買得起、價格基本平穩(wěn)的符合國民習(xí)俗要求的、符合食品安全的、符合國民健康營養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)所需要的糧食。[2]1996年11月第二次世界糧食首腦會議通過的《羅馬宣言》對糧食安全作出進一步表述，即“只有當(dāng)所有人在任何時候都能夠在物質(zhì)上和經(jīng)濟上獲得足夠、安全和富有營養(yǎng)的糧食，來滿足其積極和健康生活的膳食需要及食物喜好時，才實現(xiàn)了糧食安全”。

2009年11月18日，為期3天的世界糧食安全首腦會議在羅馬落下帷幕。此前，聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）總干事迪烏夫以絕食的方式希望引起世界對全球日益增加的饑餓人口的注意，據(jù)FAO的報告指出，截至去年，全球饑餓人口已達10.2億人，其中全球有29個貧困國家面臨著嚴(yán)重的饑荒，這種情況反映出目前脆弱的糧食安全系統(tǒng)，也促使我們必須從在一個相當(dāng)高的立足點上，充分認(rèn)識糧食安全問題的特殊重要性。[3]

1.糧食安全是經(jīng)濟發(fā)展的前提條件。農(nóng)業(yè)是人類“母親產(chǎn)業(yè)”，在人類茹毛飲血的遠古時代，農(nóng)業(yè)就已經(jīng)是人類抵御自然威脅和賴以生存的根本。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的直接成果就是糧食，糧食是人類賴以生存和發(fā)展的根本，沒有糧食就沒有人類的一切，更不會有人類的現(xiàn)代文明。發(fā)展糧食生產(chǎn)就必須大力發(fā)展農(nóng)業(yè)，二者相輔相成，緊密相關(guān)。從某種意義上講，以糧食生產(chǎn)為主要目的的農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r直接影響、左右著國民經(jīng)濟全局的發(fā)展。社會生產(chǎn)的發(fā)展首先開始于農(nóng)業(yè)，在農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上才有工業(yè)的產(chǎn)生和發(fā)展，只有在農(nóng)業(yè)和工業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上，才會有第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。鄧小平同志也曾指出：“農(nóng)業(yè)問題，主要是糧食問題”，“要避免過幾年又進口上千萬噸糧食的局面，如果那樣，將會影響我們的經(jīng)濟發(fā)展速度?！盵4]農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟中最基本的物質(zhì)生產(chǎn)部門，是工業(yè)等其他物質(zhì)生產(chǎn)部門與一切非物質(zhì)生產(chǎn)部門存在與發(fā)展的必要條件。工業(yè)發(fā)展所用的原料來自糧食生產(chǎn)，作為農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的糧食又是所有產(chǎn)業(yè)發(fā)展的勞動力維持生存的直接、間接物質(zhì)基礎(chǔ)，因此，與農(nóng)業(yè)發(fā)展密切相關(guān)的糧食安全是經(jīng)濟發(fā)展的前提條件。

2.糧食安全是國家安全的戰(zhàn)略基礎(chǔ)。糧食是社會安定的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)是安定天下的產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)能否穩(wěn)定發(fā)展，能否提供與人們生活水準(zhǔn)逐漸提高這一基本趨勢相適應(yīng)的農(nóng)、副產(chǎn)品，關(guān)系到國家的安全和社會的安定。如果不能提供糧食和必需的食品，那么，人民的生活就不會安定，生產(chǎn)就不能發(fā)展，國家將失去自立的基礎(chǔ)。從這個意義上講，糧食在國家安全上居于基礎(chǔ)性地位。所以，糧食問題是安全問題，而非經(jīng)濟問題。[5]中國是一個糧食生產(chǎn)大國，也是一個糧食消費大國，從國家安全戰(zhàn)略角度看，我國人口眾多、農(nóng)業(yè)受自然風(fēng)險和市場風(fēng)險影響較大，糧食安全對中國具有特殊的戰(zhàn)略意義。美國世界觀察所所長萊斯特·R·布朗博士(Lester·R·Brown)的《誰來養(yǎng)活中國》的發(fā)表,不僅引起我國學(xué)術(shù)界和決策層的廣泛關(guān)注乃至震動,而且在世界范圍內(nèi)反響更強烈。對于“布朗命題”的反向思考，有助于我們更加慎重地應(yīng)對中國的糧食安全問題。[6]

3.糧食安全是政治安全的命脈。從政治角度看，糧食安全是立國的基礎(chǔ)。我國的自立能力相當(dāng)程度上取決于糧食的生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)的發(fā)展。如果農(nóng)、副產(chǎn)品不能保持自給，過多依賴進口，必將受制于人。一旦國際政局變化，勢必陷入被動，甚至危及國家安全?？梢哉f，糧食生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟發(fā)展中的基礎(chǔ)地位是否牢固，關(guān)系到人民的切身利益、社會的安定和整個國民經(jīng)濟的發(fā)展，也是關(guān)系到我國在國際競爭中能否堅持獨立自主地位的大問題。美國前國務(wù)卿基辛格在上世紀(jì)70年代接受媒體采訪時曾說過：“如果你控制了石油，你就控制了所有的國家；如果你控制了糧食，你就控制了所有的人?！苯陙恚芏鄧业募Z食安全問題都已經(jīng)開始凸顯，因為糧食問題而受制于人，從而喪失國家最基本的公共物品——糧食的主導(dǎo)權(quán)。實際上，糧食危機已在一些國家引發(fā)了政治和社會問題，如果不及時解決，有可能進一步危及世界和平與安全。黨的十七屆三中全會明確提出要確保國家糧食安全，并且把此放在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的首位。[3]實際上，新中國成立后，黨和政府一直高度重視農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)問題，始終把農(nóng)業(yè)放在國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)地位，把糧食生產(chǎn)作為國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)。改革開放前就提出了“以糧為綱”的指導(dǎo)思想；改革開放后，改革首先從農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民中取得突破，并獲得成功，不但推動了其他方面的改革，而且使我國糧食生產(chǎn)邁上了新臺階。近年來糧食連年豐收，2007年糧食總產(chǎn)達到5015億千克，2008年達到5285億千克，2009年量達到5308億千克。[7]所以，在一些國家糧食安全頻頻告危的情況下，中國才能感到“手中有糧，心里不慌”，在許多全球性和全國性重大政治問題的應(yīng)對上才顯得自信和從容。

4.糧食安全是構(gòu)建和諧社會的重要條件。糧食安全是構(gòu)建和諧社會的物質(zhì)基礎(chǔ)。改革開放以來，我國城市化、工業(yè)化和現(xiàn)代化步伐加快，雖然農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在整個國民經(jīng)濟中的比例逐步降低，但農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性地位和重要性卻絲毫沒有改變。歷史反復(fù)證明，糧食一旦出現(xiàn)大的波折，將直接危及國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的基礎(chǔ)。上世紀(jì)60年代初的三年自然災(zāi)害，90年代初發(fā)生的全國性糧食價格暴漲，都對整個國民經(jīng)濟造成了嚴(yán)重的影響，并且調(diào)整恢復(fù)用了相當(dāng)長的時間和努力?，F(xiàn)在，要實現(xiàn)十七大提出的又好又快發(fā)展目標(biāo)，必須最大限度地消除影響經(jīng)濟社會發(fā)展的不和諧、不穩(wěn)定因素，必須避免出現(xiàn)大起大落。在確保國民經(jīng)濟社會發(fā)展有一個堅實、穩(wěn)定的基礎(chǔ)方面，國家糧食安全具有至關(guān)重要的作用。同時，我國仍是農(nóng)業(yè)大國，13億總?cè)丝谥杏?.4億是農(nóng)民，只有保證糧食安全，才能促進農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)村發(fā)展，也只有這樣，全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展、建設(shè)社會主義新農(nóng)村、構(gòu)建和諧社會的發(fā)展目標(biāo)才能夠?qū)崿F(xiàn)。[8]

二、我國糧食安全存在的隱憂

1.耕地數(shù)量逐年減少，水資源短缺矛盾加劇。受非農(nóng)建設(shè)用地及生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素的影響，改革開放以后農(nóng)業(yè)耕地尤其是優(yōu)質(zhì)肥沃的耕地數(shù)量逐年有不同程度減少。據(jù)有關(guān)資料表明，1996年我國耕地面積為19.151億畝,2003年下降到18.151億畝,短短7年時間減少了1億畝。2004年我國耕地面積為18.137億畝，比2003年凈減少140萬畝，人均耕地下降為1.41畝(2003年人均耕地1.43畝)，僅為世界平均水平的40%。北京、天津、上海、浙江、福建、廣東等省市人均耕地已低于聯(lián)合國糧農(nóng)組織確定的警戒線(0.8畝)。而且,我國耕地面積分布極不平衡,62%的耕地分布在水資源不足全國20%的淮河流域及以北地區(qū)，水資源充足的長江流域及以南地區(qū)耕地僅占38%。雖然全國耕地后備資源總潛力在21.01億畝，但60%以上分布在水資源不足、水土流失、沙化及鹽堿嚴(yán)重的西北部地區(qū)，且交通不便。加上這幾年有些地區(qū)片面追求經(jīng)濟利益，把農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整簡單地理解為減糧擴經(jīng)，將良田改種果樹等經(jīng)濟林木或毀田養(yǎng)魚，有些地區(qū)退耕還林還草的速度過快等，自然造成耕地面積減少。同時,耕地質(zhì)量也在下降。全國耕地中只有不到1/3是可灌溉的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田,其余2/3是中低產(chǎn)田，其中一半以上耕地嚴(yán)重缺乏氮、磷、鉀。[9]從水資源情況來看，農(nóng)業(yè)用水非常緊缺。再加上我國農(nóng)業(yè)節(jié)水程度很低，灌溉水利用系數(shù)僅為0.4-0.45，而發(fā)達國家為0.7-0.8。所以，采取水利和農(nóng)藝等方面的有效措施，提高灌溉水的利用率和水分生產(chǎn)率也十分緊迫。以陜西省為例，2008年全省常用耕地面積為4200萬畝，按照常年農(nóng)作物的復(fù)種指數(shù)計算，全省農(nóng)作物播種面積僅能達到6000萬畝左右，比1998年減少了1500多萬畝；人均耕地面積也由2000年的2.02畝減少到2007年的1.63畝。現(xiàn)有耕地的三分之二為中低產(chǎn)田，灌溉水田、水澆地面積僅為20%左右。宜耕后備土地資源較為匱乏，擴大糧食播種面積的空間非常有限。同時，作為陜西糧食主產(chǎn)區(qū)的關(guān)中地區(qū)人均水資源量僅為全國平均水平的1/6，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水緊張，尤其是渭北旱塬地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水極度缺乏。這些具體情況不能不引起我們對糧食安全的高度關(guān)注。[10]

2.糧食需求剛性增長，消費結(jié)構(gòu)升級加快。改革開放以來，我國人口增加45%，糧食增產(chǎn)為60%，糧食消費需求每年需增加40億千克，呈剛性增長趨勢。預(yù)計2010年13億人口人均糧食消費量382千克左右，10年后的2020年14.5億人口，人均糧食消費量將增加到390千克左右，到2030年，人口為16億左右，按年人均需400千克糧食計算，屆時需要6.4億噸。[11]這種人均糧食需求量加大和人口總數(shù)穩(wěn)定增長，必然對我國糧食安全帶來極大挑戰(zhàn)。此外，健康食品來源于單位面積糧食產(chǎn)量不能明顯提高；食品安全需要更多的綠色糧食飼料發(fā)展轉(zhuǎn)化蛋、奶、肉。每年我們?nèi)忸愊M需求要增加80萬噸，蛋奶消費也“跨越式”增加。人們生活水平的不斷改善，人口的不斷增多，與綠色革命要求的糧食產(chǎn)量放緩會形成一定程度反差，這也是個重大挑戰(zhàn)。[12]

3.糧食浪費嚴(yán)重，儲備量不斷下降。由于種種原因，我國糧食浪費相當(dāng)嚴(yán)重。有媒體報道，中國人每年消費用珍貴糧食釀造的酒，相當(dāng)于一個西湖；每年中秋節(jié)糟蹋的用蛋黃、水果等烤制的月餅，相當(dāng)于一個小山頭。國務(wù)院鑒于糧食和食品在生產(chǎn)、儲存、加工、運輸、消費等環(huán)節(jié)損失浪費現(xiàn)象嚴(yán)重，尤其是講排場、比闊氣等不良消費方式造成的浪費觸目驚心，在今年年初曾專門發(fā)文要求要移風(fēng)易俗，大力破除講排場、比闊氣等陋習(xí)。另外，在全球范圍內(nèi)存在的糧食危機依然十分嚴(yán)峻，世界糧食庫存量僅占消費量的15%，我國目前雖然糧食儲備充足，超過了聯(lián)合國規(guī)定的糧食儲備量占社會消費量18%的水平，但是同時自給率也是95%，還有一定的缺口。[2]同時，市場經(jīng)濟沒有推行以前的廣大鄉(xiāng)村群眾一般將當(dāng)年生產(chǎn)的糧食的大部分甚至全部都儲存起來，只消費前一年的糧食。而新世紀(jì)以來，農(nóng)村群眾也受到市場經(jīng)濟大潮的沖擊，人們的儲糧意識愈來愈淡薄，據(jù)我們隨機調(diào)查，很多農(nóng)民不儲糧，或糧食儲備量很少。

4.對糧食的需求增加，進口依賴度提高。隨著人口增長、城市化、工業(yè)化發(fā)展，我國糧食需求總量不斷增加。據(jù)測算，城市化程度每提高1%，糧食消費總量大體上增加1000萬噸。另外，隨著人們消費結(jié)構(gòu)和生物工業(yè)的發(fā)展，工業(yè)用糧將繼續(xù)增加，預(yù)計年遞增2.2%，占糧食總消費的8.0%左右。[13]美國用大量的玉米等谷物為原料生產(chǎn)乙醇，來代替作為能源的汽油。這意味著現(xiàn)在美國生產(chǎn)的玉米全部用于轉(zhuǎn)換汽油還不夠，必須每年以10%的增長速度生產(chǎn)玉米，才能滿足其目前汽油需求量的20%。巴西主要用甘蔗生產(chǎn)的乙醇約占世界生物能源的32%。我國已成為糧食純進口大國，近年來我國大豆進口量居于世界首位。據(jù)海關(guān)統(tǒng)計，2008年上半年，在國際糧食市場價格翻倍增長的情況下，我國仍進口谷物、淀粉、豆類1571萬噸，比2007年同期增長約3%。去年上半年進口玉米與前年同期相比增加了約28%。中國進口菜籽數(shù)量也不斷增大，由2005年的29.62萬噸上升到了2008年的89.63萬噸。我國對國際糧食市場的依賴度越來越高。[14]

5.農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式傳統(tǒng)分散，科技附加值較低。目前，我國廣大農(nóng)村依然沿襲著家庭承包責(zé)任制以后形成的傳統(tǒng)、分散的生產(chǎn)模式，農(nóng)業(yè)的規(guī)模化、集約化水平很低，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本靠天吃飯，也因此造成糧食生產(chǎn)科技附加值較低。目前我國農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率為40%左右，遠低于歐美發(fā)達國家60-80%的水平。[15]

三、保證糧食安全要有硬措施

面對嚴(yán)峻的糧食安全挑戰(zhàn)，必須積極采取應(yīng)對措施，當(dāng)前主要應(yīng)做好以下幾項工作：

1.穩(wěn)定糧食播種面積。耕地面積的保障是糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)，也是保障糧食安全的根本途徑。因此，必須始終把耕地保護擺在突出位置，進一步建立健全耕地保護補償機制，堅決守住18億畝耕地的紅線，保證現(xiàn)在人均約1.3畝耕地。根據(jù)國土資源部《全國土地開發(fā)整理規(guī)劃》，全國土地開發(fā)整理補充耕地的總潛力為1340萬公頃，到2010年全國將通過開發(fā)整理等方式，補充耕地應(yīng)達到274萬公頃。同時，要采取措施應(yīng)對城市化過程中對耕地的蠶食，限制現(xiàn)有土地性質(zhì)的轉(zhuǎn)換，要嚴(yán)格執(zhí)行基本農(nóng)田制度，確保農(nóng)業(yè)用地的用途。[16]

2.適度發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)。近年來，大批農(nóng)村勞動力從土地中轉(zhuǎn)移出來，為加快土地流轉(zhuǎn)、實行農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營創(chuàng)造了條件。黨的十七大也明確指出，要“按照依法自愿有償原則，健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，有條件的地方可以發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。搞好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，可以優(yōu)化農(nóng)村土地資源和勞動力資源合理配置，促進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展壯大農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展?；鶎右獙ｉT成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機構(gòu)，作為規(guī)范和激活土地流轉(zhuǎn)市場的橋梁，為群眾提供農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的有關(guān)服務(wù)工作，鼓勵適度發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)，走農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，保證糧食生產(chǎn)逐年增收。

3.大幅度增加農(nóng)業(yè)補貼。農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，投資規(guī)模大，見效慢，世界各國政府都重視對農(nóng)業(yè)的投入。美國、日本、歐盟等發(fā)達國家一直實行對農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)的各種財政補貼，補貼資金成為農(nóng)民收入的一部分。相較而言，近年來我國對農(nóng)業(yè)的支持力度一直在加大，但是直接投入仍然相對不足。借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，我們今后要采取有效措施，進一步加大對農(nóng)業(yè)的投入，加大對糧食生產(chǎn)的獎勵力度，加大對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的直接和間接補貼。

4.強化農(nóng)業(yè)科技支撐。建立健全農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系，加快推進農(nóng)業(yè)科技進步。要以點帶面，大力發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育，完善農(nóng)民科技培訓(xùn)體系，調(diào)動農(nóng)民學(xué)科學(xué)、用科技的積極性，不斷增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的科技含量，確保糧食的增產(chǎn)增收。譬如，我省要充分依托楊凌高新農(nóng)業(yè)示范區(qū)的平臺，利用西北農(nóng)林科技大學(xué)的科研優(yōu)勢，提升農(nóng)業(yè)區(qū)域創(chuàng)新能力。逐步構(gòu)建以農(nóng)技推廣機構(gòu)為主、科研單位和大專院校廣泛參與的農(nóng)業(yè)科技成果推廣體系，建立農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新激勵機制。

5.加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。從整體來看，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施仍然薄弱，農(nóng)業(yè)發(fā)展方式仍然粗放。所以，要下大力氣加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施特別是農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，穩(wěn)步提高耕地基礎(chǔ)地力和產(chǎn)出能力。不斷擴大豐富水源和土地條件較好地區(qū)的灌溉面積，積極發(fā)展節(jié)水灌溉和旱作節(jié)水農(nóng)業(yè)。著力投資治理大河、大江、湖泊，努力完成一批水利骨干及配套工程。推進農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)和基礎(chǔ)農(nóng)田整治，推行沃土工程，加快改造中低產(chǎn)田。

6.建立農(nóng)業(yè)保險與糧食安全預(yù)警制度。農(nóng)業(yè)與自然天氣的關(guān)系緊密相關(guān)，干旱和洪水等天災(zāi)很容易使脆弱的農(nóng)業(yè)損失慘重，需要市場經(jīng)濟體制下完善的農(nóng)業(yè)保險替他們分擔(dān)壓力。同時要根據(jù)豐年、歉年的區(qū)域糧食生產(chǎn)情況，逐步建立糧食生產(chǎn)、需求、儲備、市場動態(tài)及突發(fā)事件跟蹤的監(jiān)測預(yù)警分析制度。做到胸有成竹，確保隨時有糧可用。[12]

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A

1002-7408（2010）10-0068-03

魏文章（1961-），陜西榆林人，中共陜西省委黨校教授、碩士研究生導(dǎo)師，副校長，研究方向:政治理論、行政體制改革；梁軍（1971-），陜西寶雞人，中共陜西省委黨校講師，博士研究生,研究方向:科技哲學(xué)、工程倫理、法社會學(xué)。

[責(zé)任編輯：黎峰]