摘 要：我國(guó)正在進(jìn)行的收入分配體制改革至今未能取得更多的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，主要原因在于未能將適用于改革初期的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略及時(shí)地轉(zhuǎn)向均衡發(fā)展戰(zhàn)略，因此導(dǎo)致了在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與分配公平、市場(chǎng)調(diào)節(jié)與國(guó)家干預(yù)、公權(quán)行使與私權(quán)保護(hù)、資本價(jià)值與勞動(dòng)價(jià)值、藏富于民與藏富于國(guó)、強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)與弱勢(shì)群體、公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品、國(guó)有經(jīng)濟(jì)與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、城市擴(kuò)張與城鎮(zhèn)發(fā)展、政策手段與法律手段十大關(guān)系的失衡?？朔@種失衡要靠政策的力量，更要靠法律的力量。
　　關(guān)鍵詞： 收入分配改革；分配公平；政策與法律
　　中圖分類號(hào)：DF41
　　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2011.01.02
　　最近召開的中國(guó)共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議，已經(jīng)把轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和改革收入分配制度作為“十二五”期間深化經(jīng)濟(jì)體制改革的兩個(gè)主要突破點(diǎn)提了出來(lái)。收入分配體制改革在“十一五”期間就已經(jīng)開始了，但是至今仍然沒(méi)有取得更多的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，收入分配不公以及由此而導(dǎo)致的貧富懸殊依然存在。為什么會(huì)出現(xiàn)分配不公，用什么手段克服分配不公，一直為黨和國(guó)家所重視，也為人民群眾所關(guān)注?，F(xiàn)有的研究和國(guó)家已經(jīng)采取或者準(zhǔn)備采取的措施，在我們看來(lái)，仍然存在許多不足，需要進(jìn)一步思考。比如，在對(duì)分配不公原因的揭示方面，缺乏系統(tǒng)性的分析；在克服分配不公的手段方面，更多的是著眼于政策的力量，而忽視法律的作用。分配不公是一個(gè)長(zhǎng)期積累下來(lái)的問(wèn)題，這些問(wèn)題的存在，無(wú)不源于未能處理好經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與分配公平、市場(chǎng)調(diào)節(jié)與國(guó)家干預(yù)、公權(quán)行使與私權(quán)保護(hù)、資本價(jià)值與勞動(dòng)價(jià)值、藏富于民與藏富于國(guó)、強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)與弱勢(shì)群體、公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品、國(guó)有經(jīng)濟(jì)與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、城市擴(kuò)張與城鎮(zhèn)發(fā)展、政策手段與法律手段十個(gè)方面的關(guān)系。如果我們進(jìn)一步分析在處理以上十大關(guān)系時(shí)為什么會(huì)出現(xiàn)失衡，又不能不歸結(jié)于我們未能將適用于改革初期的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略及時(shí)地轉(zhuǎn)向均衡發(fā)展戰(zhàn)略；與此相對(duì)應(yīng)，在克服分配不公的手段上也未能完成從主要依靠政策向主要依靠法律的轉(zhuǎn)變。為此，本文著重從法律的角度對(duì)上述十大關(guān)系的處理提出一些看法，意在表明無(wú)論是現(xiàn)在已經(jīng)著手進(jìn)行的收入分配改革措施，還是未來(lái)的收入分配改革方案的設(shè)計(jì)，都應(yīng)當(dāng)盡可能地將其納入法治化的軌道。
　　一、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與分配公平的關(guān)系
　　現(xiàn)在有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與分配公平是兩回事，只要經(jīng)濟(jì)上去了即便分配不公也不會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局。我們認(rèn)為，收入分配改革如果陷入這種認(rèn)識(shí)誤區(qū)是非常危險(xiǎn)的。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與分配公平的關(guān)系，形象地說(shuō)就是做大“蛋糕”和分好“蛋糕”的關(guān)系。一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的國(guó)民收入的增加可以使我們有更大的“蛋糕”可以分，這是重要前提，但是經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不會(huì)自動(dòng)伴隨分配公平，相反，如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)不合理，分配結(jié)構(gòu)很可能也是不合理的；另一方面，分配公平所帶來(lái)的勞動(dòng)者積極性的提高可以保證“蛋糕”持續(xù)地做大，反之如果大多數(shù)勞動(dòng)者只是為別人做大“蛋糕”，沒(méi)有得到自己應(yīng)得的那份“蛋糕”，長(zhǎng)此以往，不僅會(huì)大大降低勞動(dòng)者工作的積極性和創(chuàng)造性，進(jìn)而使勞動(dòng)者喪失做大“蛋糕”的動(dòng)力，而且還可能引發(fā)劇烈的社會(huì)沖突，形成社會(huì)穩(wěn)定的隱患，最終導(dǎo)致對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的阻滯?？梢姡?jīng)濟(jì)發(fā)展與分配公平是相互影響和相互作用的。
　　改革開放30年來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)取得了長(zhǎng)足發(fā)展，“蛋糕”做大了，這是舉世公認(rèn)的。據(jù)測(cè)算，1978年以來(lái)，中國(guó)保持了年均9.9%的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度，同時(shí)期全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度在3.3%，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)水平是世界平均水平的3倍［1］。但是，收入分配不公的問(wèn)題也日益凸顯，“蛋糕”并未分好，收入差距仍在擴(kuò)大。世界銀行的報(bào)告顯示，美國(guó)是5%的人口掌握了60%的財(cái)富，而中國(guó)則是1%的家庭掌握了全國(guó)41.4%的財(cái)富，中國(guó)的財(cái)富集中度甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了美國(guó)，成為全球兩極分化最嚴(yán)重的國(guó)家［2］。中國(guó)的基尼系數(shù)已經(jīng)從改革開放之初的0.28上升到2009年的0.47，目前仍在繼續(xù)上升，這是收入分配嚴(yán)重不公的顯著信號(hào)。本來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與分配公平應(yīng)當(dāng)是相輔相成的，然而，我國(guó)過(guò)去更多的是重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，GDP成了一種至高無(wú)上的主義和官員惟一的政績(jī)追求，在很大程度上忽視了分配公平。盡管對(duì)于我國(guó)過(guò)去經(jīng)濟(jì)發(fā)展的GDP取向不應(yīng)當(dāng)持詆毀的態(tài)度而應(yīng)當(dāng)實(shí)事求是地評(píng)價(jià)，但是分配不公的問(wèn)題不能不引起我們的高度重視。事實(shí)上，現(xiàn)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所面臨的內(nèi)需不足、投資過(guò)度、制造業(yè)萎縮等問(wèn)題，都與分配不公有直接的關(guān)系。如果我們換一個(gè)角度看，就會(huì)發(fā)現(xiàn)我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式恰恰又是形成現(xiàn)今收入分配失衡格局的經(jīng)濟(jì)根源，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，我國(guó)過(guò)度依賴出口和政府投資“雙駕馬車”拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作法，一方面導(dǎo)致了我國(guó)勞動(dòng)密集型出口企業(yè)以廉價(jià)勞動(dòng)力成本為競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的狀況得以長(zhǎng)期維持，相當(dāng)大一部分勞動(dòng)者的勞動(dòng)報(bào)酬長(zhǎng)期偏低；另一方面，為了保證政府投資資金的充裕，不斷壯大財(cái)政實(shí)力，使社會(huì)財(cái)富過(guò)度向政府集中。第二，我國(guó)上個(gè)世紀(jì)80年代以來(lái)實(shí)行的城市、工業(yè)和東部地區(qū)優(yōu)先的非均衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，導(dǎo)致了我國(guó)目前城市居民與農(nóng)村居民之間、工業(yè)勞動(dòng)者與農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者之間、東部地區(qū)居民與中西部地區(qū)居民之間不合理的收入分配差距。面對(duì)這種情況，我們認(rèn)為，解決收入分配不公的問(wèn)題已正當(dāng)其時(shí)且刻不容緩，如果解決得好，將會(huì)有力地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展；同時(shí)，通過(guò)收入分配改革去實(shí)現(xiàn)分配公平的目標(biāo)，不能“就分配論分配”，必須消除造成分配不公的經(jīng)濟(jì)根源。
　　以上分析表明，在我國(guó)收入分配改革的過(guò)程中，要處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與分配公平的關(guān)系，必須從總體上把握以下兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中要更加注重分配公平，正如溫家寶總理所說(shuō)的，實(shí)現(xiàn)分配中的公平正義是“比陽(yáng)光還要光輝”的事情；二是要認(rèn)識(shí)到分配公平的實(shí)現(xiàn)，最終要依賴于能夠體現(xiàn)公平正義的法律來(lái)保障。
　　二、市場(chǎng)調(diào)節(jié)與國(guó)家干預(yù)的關(guān)系
　　收入分配改革是一個(gè)十分復(fù)雜的問(wèn)題，它關(guān)系到所有的人，涉及到方方面面的關(guān)系。這就決定了收入分配改革的深入進(jìn)行需要多方面力量的推動(dòng)，其中最主要的是市場(chǎng)力量和國(guó)家力量?，F(xiàn)在，我們看到有兩種觀點(diǎn)：一種是秉承“新自由主義”的主張，認(rèn)為我國(guó)收入分配中的矛盾和沖突完全可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制的自發(fā)作用加以解決，不主張政府介入分配關(guān)系，認(rèn)為政府介入不僅不會(huì)使問(wèn)題得到解決，反而會(huì)使問(wèn)題變得更加嚴(yán)重；另一種是遵循“國(guó)家干預(yù)主義”的主張，認(rèn)為在收入分配領(lǐng)域同樣存在市場(chǎng)失靈，而這種失靈恰恰又是市場(chǎng)放任的結(jié)果，是市場(chǎng)自身難以自我修復(fù)的，它必須依靠外力的作用即國(guó)家干預(yù)的力量才能克服。我們認(rèn)為，在收入分配領(lǐng)域，市場(chǎng)調(diào)節(jié)和國(guó)家干預(yù)都是必要的，但是，我們又不應(yīng)當(dāng)把這兩種主張推向極致，而應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持市場(chǎng)資源配置基礎(chǔ)作用的前提下，尋求收入分配領(lǐng)域中市場(chǎng)調(diào)節(jié)與國(guó)家干預(yù)的有機(jī)結(jié)合。
　　在這里，至關(guān)重要的是，一方面要看到在我國(guó)初次收入分配領(lǐng)域存在著較為嚴(yán)重的“市場(chǎng)失靈”，主要表現(xiàn)為：勞動(dòng)報(bào)酬偏低而資本收入偏高，財(cái)富過(guò)度向政府集中，灰色收入泛濫，城鄉(xiāng)、地區(qū)和行業(yè)之間收入差距懸殊，等等；另一方面又要看到我國(guó)的再分配領(lǐng)域也存在著較為嚴(yán)重的“政府失靈”，甚至產(chǎn)生了使富者愈富、窮者愈窮的“逆調(diào)節(jié)”效應(yīng)，主要表現(xiàn)為：現(xiàn)行稅收制度不能有效發(fā)揮調(diào)節(jié)收入差距的作用，具有再分配性質(zhì)的財(cái)政支出總量不足且結(jié)構(gòu)不合理，某些社會(huì)福利異化為少數(shù)人的“專利”，社會(huì)保障的范圍和水平有待提高以及教育、醫(yī)療、住房等公共產(chǎn)品的過(guò)度市場(chǎng)化，等等。這些問(wèn)題的形成，既有市場(chǎng)放任的因素，也有政府責(zé)任缺位和政府不當(dāng)干預(yù)的因素。這表明，在分配領(lǐng)域，國(guó)家干預(yù)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的關(guān)系并未理順，這也是我國(guó)分配不公問(wèn)題長(zhǎng)期未能得到很好解決的重要原因之一。從總體上看，要處理好分配領(lǐng)域市場(chǎng)調(diào)節(jié)和國(guó)家干預(yù)的關(guān)系，必須把握好以下兩個(gè)基本點(diǎn)：一是初次分配應(yīng)主要靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)，輔之以適度的國(guó)家干預(yù)；二是再分配應(yīng)主要靠政府干預(yù)，輔之以適度的市場(chǎng)調(diào)節(jié)。
　　
　　從法律的視角看，收入分配領(lǐng)域的“雙重失靈”不能不歸結(jié)于現(xiàn)行制度的重大缺陷。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，要實(shí)現(xiàn)收入分配領(lǐng)域中的市場(chǎng)調(diào)節(jié)與國(guó)家干預(yù)的有機(jī)結(jié)合，關(guān)鍵是要加大有利于促進(jìn)分配公平的法律制度供給，消除導(dǎo)致分配不公的制度根源。對(duì)此，可以從以下幾個(gè)方面入手：一是在保障企業(yè)自主分配權(quán)的前提下，加快工資法律制度的供給，如建立工資集體協(xié)商法律制度、工資增長(zhǎng)和工資支付保障制度等。這里需要特別注意的是政府在保障勞動(dòng)者工資增長(zhǎng)中的角色定位問(wèn)題，政府既不應(yīng)主宰企業(yè)職工工資的漲落或者通過(guò)一紙“行政漲薪令”強(qiáng)制性地干預(yù)企業(yè)的工資分配，也不應(yīng)對(duì)企業(yè)職工工資的漲落采取自由放任的立場(chǎng)，而是要加強(qiáng)引導(dǎo)和監(jiān)督，加大加快調(diào)節(jié)勞動(dòng)與資本、過(guò)高收入的國(guó)家壟斷行業(yè)與其他行業(yè)收入分配關(guān)系的法律制度供給，可以考慮在廢除國(guó)有企業(yè)工資總額與企業(yè)效益掛鉤的制度的同時(shí)建立科學(xué)的壟斷行業(yè)工資總量和工資水平雙控制度、國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)全民分享法律制度等。二是加大具有調(diào)節(jié)收入差距功能的稅收法律制度的供給，如出臺(tái)遺產(chǎn)稅、擴(kuò)大消費(fèi)稅的適用范圍等。三是加大具有規(guī)范和監(jiān)督灰色收入功能的法律制度供給，如適用于所有公務(wù)員特別是處級(jí)以上公務(wù)員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)和公示法律制度等。四是加快建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障法律制度，改變目前城鄉(xiāng)有別、職業(yè)有別、地區(qū)有別的“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的“碎片化”的社會(huì)保障制度。五是加大公共財(cái)政法律制度供給。近幾年來(lái)，政府的“民生責(zé)任”已經(jīng)成為媒體關(guān)注的焦點(diǎn)，很多政府機(jī)關(guān)也把民生責(zé)任納入自己的議事日程和行動(dòng)范圍，并取得了很大的成效，但政府的民生責(zé)任不能僅僅停留在口號(hào)的層面，更為具體的是要落實(shí)到財(cái)政法律制度的變遷上，重點(diǎn)是要建立和完善以民生取向?yàn)橹鞯墓藏?cái)政支出制度，以切實(shí)保障公民的教育權(quán)、醫(yī)療權(quán)、住房權(quán)和社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)等社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。以住房保障為例，為什么在中央三令五申之下，不少地區(qū)的保障性住房建設(shè)依然是“杯水車薪”，甚至只是作為“點(diǎn)綴”而存在？其中一個(gè)重要原因就在于，沒(méi)有相關(guān)法律去制約地方政府的不作為。為此，國(guó)家應(yīng)盡快制定一部《住房保障法》，將地方政府保障性住房的供給責(zé)任法定化，并建立保障性住房的資金保障、績(jī)效考核、社會(huì)監(jiān)督和地方領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)責(zé)等制度。這里需要指出的是，盡管過(guò)去在教育、醫(yī)療等公共領(lǐng)域進(jìn)行的市場(chǎng)化改革過(guò)程中出現(xiàn)了許多問(wèn)題，甚至失敗，但不能得出在這些領(lǐng)域不應(yīng)當(dāng)允許市場(chǎng)介入的結(jié)論，相反，應(yīng)當(dāng)大力提倡私人辦教育、辦醫(yī)院、辦養(yǎng)老服務(wù)等民辦社會(huì)事業(yè)，并通過(guò)制定單獨(dú)的或者綜合的法律，促進(jìn)民間社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，如制定《民辦社會(huì)事業(yè)促進(jìn)法》等，對(duì)民營(yíng)資本進(jìn)入這些領(lǐng)域的條件、程序、權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任等作出明確的規(guī)定。三、公權(quán)行使與私權(quán)保護(hù)的關(guān)系
　　法國(guó)思想家孟德斯鳩曾經(jīng)指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！保?］英國(guó)政治學(xué)家洛克指出，權(quán)利的最大危險(xiǎn)不是來(lái)自個(gè)人權(quán)利的濫用，而是政治權(quán)力［4］。這兩位思想家向我們揭示了三個(gè)最基本的思想：一是公權(quán)容易被濫用；二是公權(quán)的濫用是可以被限制的；三是私權(quán)的有效保護(hù)在很大程度上取決于對(duì)公權(quán)的有效制約。在民主法治國(guó)家，公權(quán)行使的目的主要是為了保護(hù)私權(quán)，因而可以說(shuō)，公權(quán)的合法行使就是對(duì)私權(quán)的保護(hù)。盡管我國(guó)早已確立了“執(zhí)政為民”的指導(dǎo)思想，并且采取了許多措施踐行這一思想，但是為什么至今仍然普遍存在著權(quán)力向官員的親屬、幕僚、行賄商人傾斜和財(cái)富向政府、資方和壟斷行業(yè)集中的現(xiàn)象？其中最為重要的一個(gè)原因就是分配領(lǐng)域的公權(quán)缺乏有效制約。目前我國(guó)政府通過(guò)稅權(quán)和行政收費(fèi)權(quán)等參與了初次分配，再通過(guò)財(cái)政支出權(quán)在全社會(huì)范圍內(nèi)進(jìn)行再分配。此外，政府還掌握了土地、礦產(chǎn)資源、金融資源和重要能源的分配權(quán)?？梢?，公權(quán)廣泛地存在于不同層次的分配領(lǐng)域，對(duì)分配有著舉足輕重的影響。但是，在公權(quán)力的行使方面卻存在著諸多問(wèn)題：一是權(quán)力行使不透明，主要表現(xiàn)為公眾參與程度不高，致使有的公權(quán)行使背離公眾意愿，甚至出現(xiàn)公權(quán)的肆意行使；二是更多地強(qiáng)調(diào)來(lái)自上級(jí)的縱向監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督，忽視了國(guó)家機(jī)關(guān)之間的橫向監(jiān)督和社會(huì)的外部監(jiān)督，這就容易形成“層層護(hù)短”和“家丑不可外揚(yáng)”的狀況；三是片面強(qiáng)調(diào)公權(quán)對(duì)私權(quán)的制約，忽視私權(quán)對(duì)公權(quán)的制約；四是更多地強(qiáng)調(diào)實(shí)體公正，忽視程序公正；五是更多地強(qiáng)調(diào)對(duì)公權(quán)的賦予，忽視對(duì)公權(quán)行使不當(dāng)?shù)呢?zé)任追究。這些問(wèn)題的存在在一定程度上導(dǎo)致了“權(quán)力尋租”的泛濫，這也是我國(guó)分配領(lǐng)域諸多分配不公現(xiàn)象的癥結(jié)所在。因此，在深化分配體制改革的今天，我們?nèi)匀幻媾R一個(gè)如何有效監(jiān)督和制約公權(quán)不當(dāng)行使的問(wèn)題。首先，在我國(guó)的分配領(lǐng)域，最需要加強(qiáng)制約的就是政府的財(cái)權(quán)。財(cái)權(quán)一端連著初次分配，另一端連著再分配。只有財(cái)權(quán)的行使受到有效的規(guī)范和監(jiān)督，才能從源頭上保證社會(huì)分配公平的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，社會(huì)各界和人民群眾最為關(guān)注的問(wèn)題是：取之于民的政府收入是怎么使用的、用到哪里去了以及用得是否合理？這些問(wèn)題的解決最終取決于現(xiàn)行財(cái)政法律制度的完善。盡管我國(guó)的《立法法》、《預(yù)算法》、《稅收征收管理法》、《政府采購(gòu)法》等對(duì)政府財(cái)權(quán)的行使作出了一定的規(guī)范，但是至今尚未完全實(shí)現(xiàn)稅收法定、預(yù)算公開、政府全部收支預(yù)算化管理以及政府公共投資、國(guó)債發(fā)行、政府轉(zhuǎn)移支付法定化，財(cái)權(quán)行使呈現(xiàn)出弱規(guī)范性，缺乏應(yīng)有的制約和監(jiān)督。對(duì)此，可以從以下幾個(gè)方面入手：一是可以考慮取消全國(guó)人大對(duì)國(guó)務(wù)院在稅收立法方面的概括授權(quán)，今后應(yīng)盡可能地由全國(guó)人大進(jìn)行稅收立法。二是取消預(yù)算外收入不受人大監(jiān)督的“特權(quán)”，把政府所有收支全部納入預(yù)算管理的范圍并建立和完善政府公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)預(yù)算制度，尤其是后三種預(yù)算制度不能僅停留在財(cái)政部的規(guī)章層次上，而應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律法規(guī)的形式加以確立，以保證政府財(cái)權(quán)行使的規(guī)范性和可監(jiān)督性。三是通過(guò)修改《預(yù)算法》，明確規(guī)定預(yù)算公開制度，保護(hù)社會(huì)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。為了避免社會(huì)公眾看不到或者看不懂預(yù)算，政府預(yù)算公開的渠道應(yīng)盡可能采取網(wǎng)絡(luò)的方式，政府公開的預(yù)算須是詳細(xì)、明確和具體的，否則預(yù)算公開可能流于形式。為了防止政府所掌握的龐大財(cái)政資源被異化為公務(wù)員群體的私人利益和使用中的巨大浪費(fèi)，應(yīng)當(dāng)考慮制定專門的《財(cái)政監(jiān)督法》。四是強(qiáng)化人大對(duì)預(yù)算的審查權(quán)、調(diào)整權(quán)和執(zhí)行監(jiān)督權(quán)，革除以往預(yù)算籠統(tǒng)、審查時(shí)間過(guò)短、監(jiān)督流于形式的弊端。五是加強(qiáng)對(duì)政府財(cái)政支出行為的法律責(zé)任制約，尤其是對(duì)于不按法律程序調(diào)整預(yù)算、不按預(yù)算科目使用預(yù)算收入等行為施以法律制裁。六是制定《公共投資法》、《國(guó)債法》和《轉(zhuǎn)移支付法》，規(guī)范政府的公共投資權(quán)、國(guó)債發(fā)行權(quán)和轉(zhuǎn)移支付權(quán)的行使。
　　其次，我國(guó)的公權(quán)行使多以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的形式出現(xiàn)，特別是自然資源的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，需要加強(qiáng)對(duì)政府自然資源特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的制約和監(jiān)督?？梢哉f(shuō)，特許經(jīng)營(yíng)權(quán)是把“雙刃劍”，行使得當(dāng)有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，反之則會(huì)阻礙乃至破壞經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
　　有的人通過(guò)不當(dāng)手段取得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，一夜之間就成為百萬(wàn)富翁乃至億萬(wàn)富翁。自然資源領(lǐng)域中經(jīng)常容易出現(xiàn)的“官商勾結(jié)”就是特許經(jīng)營(yíng)權(quán)不當(dāng)行使的一個(gè)重要佐證?，F(xiàn)在已經(jīng)揭露出來(lái)的或者埋藏得很深的許多腐敗問(wèn)題，都與特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的不當(dāng)授予和行使有著很大的關(guān)聯(lián)性。因此，國(guó)家應(yīng)當(dāng)盡快制定《特許經(jīng)營(yíng)權(quán)法》，就特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的范圍、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的出讓程序、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓的公眾參與、特許經(jīng)營(yíng)合同、特許經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利義務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制、特許經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利救濟(jì)和法律責(zé)任等作出明確規(guī)定，以防止特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的濫用和對(duì)私權(quán)的侵害。此外，還要加強(qiáng)對(duì)與分配有直接關(guān)聯(lián)的其他公權(quán)的制約和監(jiān)督，諸如政府的社會(huì)保險(xiǎn)基金管理權(quán)、土地征收權(quán)、房屋強(qiáng)制拆遷權(quán)、某些重要商品和服務(wù)的政府定價(jià)權(quán)等。
　　
　　總之，為了減少因公權(quán)行使不當(dāng)而導(dǎo)致的分配不公，在今后的分配法治實(shí)踐中，對(duì)公權(quán)的制約，必須樹立這樣一種新的法律觀念：既要靠公權(quán)又要靠私權(quán)、既要靠實(shí)體又要靠程序、既要注重權(quán)力的賦予又要注重責(zé)任的追究。
　　四、資本價(jià)值與勞動(dòng)價(jià)值的關(guān)系
　　在我國(guó)國(guó)民收入分配格局中，作為勞動(dòng)收入的勞動(dòng)報(bào)酬占GDP的比重在不斷下降，而作為資本收入的企業(yè)收入占GDP的比重卻在不斷上升。據(jù)測(cè)算，1993—2007年，居民的勞動(dòng)報(bào)酬占GDP的比重由49.49％降至39.74％， 降幅達(dá)9.75個(gè)百分點(diǎn)， 而企業(yè)的資本收益由38.83％增至45.45%，增加6.62個(gè)百分點(diǎn)［5］。根據(jù)九三學(xué)社中央的調(diào)研，作為居民收入主要渠道的工資收入，在生產(chǎn)要素中的分配比例偏低，不到企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本的10％，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家50％的水平［6］。另?yè)?jù)全國(guó)總工會(huì)最新調(diào)查顯示，全國(guó)23.4%的職工5年未漲工資，61%的職工認(rèn)為普通勞動(dòng)者收入偏低是當(dāng)今社會(huì)最大的不公［7］。從這些數(shù)據(jù)可以看出，我國(guó)勞動(dòng)者的勞動(dòng)報(bào)酬不僅處于較低水平，而且并沒(méi)有隨著企業(yè)盈余的增長(zhǎng)而增長(zhǎng)，存在著普通勞動(dòng)者“干得多掙得少”的分配不公現(xiàn)象。
　　之所以會(huì)出現(xiàn)這種狀況，從認(rèn)識(shí)上去考察，不能不歸結(jié)于長(zhǎng)期以來(lái)形成的對(duì)勞動(dòng)價(jià)值的蔑視和對(duì)資本的崇拜，這種狀況的存在在很大程度上是由于文化認(rèn)同的差異造成的。在“藍(lán)領(lǐng)”、“白領(lǐng)”和“金領(lǐng)”對(duì)企業(yè)的貢獻(xiàn)之間，企業(yè)的決策者們更多的是看重“金領(lǐng)”的作用。創(chuàng)造絕大多數(shù)社會(huì)財(cái)富的勞動(dòng)者不能公平地得到他們的勞動(dòng)報(bào)酬，企業(yè)高管的收入大大高于普通職工的收入，有的超過(guò)百倍乃至千倍。久而久之，我們的政策和法律又通過(guò)自己的規(guī)定強(qiáng)化了這種對(duì)資本價(jià)值過(guò)高和勞動(dòng)價(jià)值過(guò)低的認(rèn)同。要改變這種狀況，除了要改變重資輕勞的觀念之外，一個(gè)起決定性作用的因素就是要建立和完善對(duì)勞動(dòng)者勞動(dòng)報(bào)酬的法律保障機(jī)制。勞動(dòng)報(bào)酬的最終“保護(hù)神”只能是法律，而法律的真諦又在于權(quán)利的配置，權(quán)利配置失當(dāng)必然導(dǎo)致利益失衡。如果我們從法律的角度去考察，不難發(fā)現(xiàn)我國(guó)現(xiàn)有資本收入與勞動(dòng)收入的失衡不能不歸結(jié)于對(duì)勞動(dòng)者權(quán)利保障的缺失。這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1.雖然我國(guó)《勞動(dòng)法》第7條規(guī)定“勞動(dòng)者有權(quán)依法參加和組織工會(huì)”，但現(xiàn)實(shí)中不少工會(huì)并不是真正意義上工人自己的組織，而是受制于企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層和依賴企業(yè)所撥經(jīng)費(fèi)而運(yùn)行的具有半官方色彩的機(jī)構(gòu)，從而大大弱化了工會(huì)維護(hù)職工權(quán)益的功能，某些工會(huì)甚至站在職工的對(duì)立面偏袒企業(yè)的利益。我國(guó)現(xiàn)行《工會(huì)法》第11條規(guī)定：“基層工會(huì)、地方各級(jí)總工會(huì)、全國(guó)或者地方產(chǎn)業(yè)工會(huì)組織的建立，必須報(bào)上一級(jí)工會(huì)批準(zhǔn)。”這一制度設(shè)置的初衷是要更好地建立工會(huì)組織，但是在實(shí)踐中又限制了勞動(dòng)者自由組織工會(huì)的權(quán)利。2.雖然我國(guó)《勞動(dòng)法》第33條規(guī)定“企業(yè)職工一方與企業(yè)可以就勞動(dòng)報(bào)酬、工作時(shí)間、休息休假、勞動(dòng)安全衛(wèi)生、保險(xiǎn)福利等事項(xiàng)，簽訂集體合同”，但現(xiàn)實(shí)中實(shí)行集體合同制度的企業(yè)依然不普遍。3.在勞資利益博弈中，普通勞動(dòng)者往往處于勢(shì)單力薄、喪失話語(yǔ)權(quán)的境地。前不久接二連三發(fā)生的富士康員工跳樓事件，從一個(gè)側(cè)面反映了我國(guó)勞動(dòng)者有組織地捍衛(wèi)自己權(quán)利的軟弱乃至缺失。面對(duì)這種狀況，可能有兩種選擇：一是通過(guò)修改《憲法》確認(rèn)罷工權(quán)，二是依靠工會(huì)的力量強(qiáng)化勞動(dòng)者的談判地位。罷工權(quán)也是一把“雙刃劍”，運(yùn)用得當(dāng)有利于維護(hù)勞動(dòng)者的利益，否則不僅會(huì)對(duì)勞動(dòng)者同時(shí)也會(huì)對(duì)社會(huì)和國(guó)家造成極大的損害。在我們看來(lái)，無(wú)論是解決政府與勞動(dòng)者還是企業(yè)與勞動(dòng)者的利益沖突，激烈的對(duì)抗絕不是出路。因此，結(jié)合我國(guó)國(guó)情，目前
　　我們并不主張通過(guò)《憲法》確認(rèn)罷工權(quán)，而主要應(yīng)當(dāng)通過(guò)相關(guān)法律制度的設(shè)置，提升勞動(dòng)收入在GDP中的比重，并且強(qiáng)化勞動(dòng)者維護(hù)自身權(quán)利的規(guī)定。為此，國(guó)家需要盡快出臺(tái)調(diào)整勞資關(guān)系的法律法規(guī)，確立和完善以下3項(xiàng)制度：
　?。ㄒ唬┕べY集體協(xié)商制度。工資集體協(xié)商是職工代表與企業(yè)代表之間就工資問(wèn)題進(jìn)行的平等談判。這一制度在推行過(guò)程中，由于雙方代表的利益不同、代表地位的不平等和協(xié)商能力的差異等原因，其實(shí)踐效果并不理想。有鑒于此，為了提高職工代表的協(xié)商能力，目前全國(guó)總工會(huì)推行了工資集體協(xié)商指導(dǎo)員制度。推行這一制度的初衷無(wú)疑是好的，然而從實(shí)踐來(lái)看，其所確立的指導(dǎo)員既有本企業(yè)職工又有非職工，作為非職工的指導(dǎo)員在實(shí)施指導(dǎo)時(shí)很難切實(shí)有效地代表職工一方的利益。因此，還必須建立一個(gè)獨(dú)立的、能夠真正代表職工利益的工會(huì)，這就需要對(duì)現(xiàn)行工會(huì)體制進(jìn)行改革，使工會(huì)成為職工利益的代言人。
　?。ǘ┍Ｕ瞎べY增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制。需要建立一個(gè)什么樣的工資增長(zhǎng)長(zhǎng)效機(jī)制，對(duì)此，目前主要有三種觀點(diǎn)：一是認(rèn)為應(yīng)在全國(guó)范圍內(nèi)建立職工工資增長(zhǎng)與當(dāng)?shù)匚飪r(jià)水平掛鉤的制度；二是借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行“收入倍增計(jì)劃”制度；三是天津模式，將現(xiàn)行職工工資保險(xiǎn)福利待遇不定期調(diào)整改為制度化調(diào)整，建立正常調(diào)整機(jī)制，實(shí)行職工工資、社會(huì)保險(xiǎn)和福利待遇與職工平均工資掛鉤的辦法，以每年發(fā)布的全市職工和在崗職工平均工資為基數(shù)，調(diào)整相關(guān)待遇 。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，這三種作法各有所取，但是從制度上去考察工資的長(zhǎng)效增長(zhǎng)，必須著重考慮以下4個(gè)問(wèn)題：1.企業(yè)職工工資的增長(zhǎng)必須建立在企業(yè)效益提高的基礎(chǔ)之上，否則工資的增長(zhǎng)就會(huì)成為“無(wú)源之水”；2.切實(shí)有效地減輕企業(yè)稅負(fù)，企業(yè)和職工稅負(fù)過(guò)重，無(wú)異于企業(yè)職工工資的減少；3.嚴(yán)格控制物價(jià)變動(dòng)，使其不至于影響職工收入的變化；4.工資增長(zhǎng)的長(zhǎng)效性取決于工資集體協(xié)商制度的有效性，為此，應(yīng)徹底改變由企業(yè)經(jīng)營(yíng)層主宰工資的一貫作法。
　?。ㄈ┩ね曛贫?。盡管我國(guó)《勞動(dòng)法》第46條明確規(guī)定“工資分配應(yīng)當(dāng)遵循按勞分配原則，實(shí)行同工同酬”，但現(xiàn)實(shí)中同工不同酬的現(xiàn)象不僅普遍存在，而且負(fù)有監(jiān)督職責(zé)的勞動(dòng)監(jiān)管部門往往聽之任之，同工不同酬已經(jīng)成為我國(guó)初次分配領(lǐng)域中分配不公的一個(gè)重要原因。要真正落實(shí)同工同酬制度，僅僅依靠工會(huì)的作用是不夠的，因?yàn)樵谖覈?guó)現(xiàn)今的工會(huì)體制下，工會(huì)的維權(quán)意志很難與企業(yè)的侵權(quán)取向相抗衡。因此，我們還必須尋求另外的抗衡力量，建立違反同工同酬行為的懲罰制度和訴訟救濟(jì)制度等。
　　五、藏富于民與藏富于國(guó)的關(guān)系
　　長(zhǎng)期以來(lái)，在“大河有水小河滿”的思想指導(dǎo)下，不僅各級(jí)政府稅收收入占GDP的比重在不斷增加，政府還擁有行政收費(fèi)、罰沒(méi)收入、政府性基金政府性基金是國(guó)家通過(guò)向社會(huì)征收以及出讓土地、發(fā)行彩票等方式取得的收入。目前，政府性基金共43項(xiàng)。按收入來(lái)源劃分，向社會(huì)征收的基金共31項(xiàng)，包括鐵路建設(shè)基金、民航基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金、港口建設(shè)費(fèi)、國(guó)家重大水利工程建設(shè)基金等。其他收入來(lái)源的基金共12項(xiàng)，包括國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、彩票公益金、政府住房基金等。和社會(huì)保險(xiǎn)基金等與預(yù)算內(nèi)收入“旗鼓相當(dāng)”的預(yù)算外收入，擁有全國(guó)的城鎮(zhèn)土地所有權(quán)和礦產(chǎn)資源所有權(quán)，并且通過(guò)國(guó)有企業(yè)控制了金融、保險(xiǎn)、電信、電力、石油、交通、能源等重要行業(yè)。由此可以看出，政府掌控了龐大的財(cái)富。以2009年為例，
　　數(shù)據(jù)來(lái)自財(cái)政部《關(guān)于2009年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2010年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》。當(dāng)年全國(guó)財(cái)政收入68476.88億元，全國(guó)政府性基金收入18335.04億元，五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金總收入15975.2億元，政府一年的收入就超過(guò)了10萬(wàn)億元，而當(dāng)年的GDP才33.5萬(wàn)億元。也就是說(shuō)，全國(guó)人民創(chuàng)造的財(cái)富至少有三分之一集中在政府手中，其比例之高在世界上都是罕見的。藏富于國(guó)雖然在一定程度上帶來(lái)了人民生活水平的不斷提高和改善，但是卻是以人民承受日益沉重的稅負(fù)為代價(jià)的。在美國(guó)財(cái)經(jīng)雜志《福布斯》推出的“2009年全球稅負(fù)痛苦指數(shù)排行榜”上，中國(guó)內(nèi)地排名又有上升，從2008年的全球第五躍居第二，僅排在幾乎年年位居榜首、有著過(guò)于慷慨的社會(huì)福利制度的法國(guó)之后［8］。一般而言，收入與消費(fèi)是成正比的，然而現(xiàn)今中國(guó)人的總體消費(fèi)水平在世界還很低，這也從一個(gè)側(cè)面表明國(guó)富并不一定能夠帶來(lái)民富。國(guó)家掌握的財(cái)富與人民擁有的財(cái)富狀況表明，我國(guó)至今還處在一種“國(guó)富民窮”的境地。深化收入分配體制改革，必須把我們的觀念從過(guò)去的“大河有水小河滿”轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶『佑兴蠛訚M”，即將藏富于國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)椴馗挥诿?。這是因?yàn)?，只有建立在民富基礎(chǔ)上的國(guó)富才是可持續(xù)的。從根本上講，人民群眾財(cái)富的增長(zhǎng)較之于國(guó)家財(cái)政實(shí)力的增長(zhǎng)，前者更為重要。美國(guó)、韓國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐表明，藏富于民已經(jīng)成為當(dāng)今時(shí)代發(fā)展的主流趨勢(shì)。
　　
　　藏富于民意味著大多數(shù)人享有大部分社會(huì)財(cái)富，這里需要特別提到的是，人民群眾對(duì)財(cái)富的取得，既可以來(lái)源于政府和國(guó)有企業(yè)，也可以來(lái)源于民營(yíng)企業(yè)。像我國(guó)這樣一個(gè)人口大國(guó)，民富不可能主要仰仗于國(guó)家的賜予，國(guó)家的財(cái)力和國(guó)有企業(yè)的“惠民”措施畢竟是有限的。那么，如何才能藏富于民？我們認(rèn)為，首先是避免政府“與民爭(zhēng)利”。從我國(guó)的情況來(lái)看，政府與民爭(zhēng)利突出地表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是“奪利”。其表現(xiàn)有三：其一，政府往往通過(guò)“低進(jìn)高出”占有了絕大部分的土地增值利益，剝奪了被征地農(nóng)民和被拆遷戶應(yīng)得的合理補(bǔ)償。根據(jù)國(guó)土資源部統(tǒng)計(jì)，2006年全國(guó)的土地出讓金約為7700億元，與土地出讓價(jià)格相比，農(nóng)民的土地補(bǔ)償金額大約只有10%，政府凈收益7000億元。其二，政府通過(guò)對(duì)金融、石油、電信、電力、航空、煙草、鹽業(yè)等壟斷行業(yè)的控制，在一定程度上限制和剝奪了民營(yíng)企業(yè)投資的權(quán)利。其三，國(guó)有壟斷企業(yè)通過(guò)壟斷價(jià)格“掠奪”國(guó)民財(cái)富，比如近來(lái)為國(guó)人所詬病的國(guó)有銀行大幅提高多項(xiàng)服務(wù)收費(fèi)、電信服務(wù)成本下降而服務(wù)價(jià)格反而上升等現(xiàn)象就是明證。二是“卸責(zé)”。在教育、醫(yī)療、住房等公共領(lǐng)域推行的市場(chǎng)化改革，其初衷無(wú)疑是好的，但是這種市場(chǎng)化改革后來(lái)竟異化成了政府逃避公共責(zé)任的堂而皇之的借口，這實(shí)際上是在推卸政府責(zé)任，由此導(dǎo)致教育的高收費(fèi)、醫(yī)療的高費(fèi)用、房?jī)r(jià)的節(jié)節(jié)攀高等現(xiàn)象。奪利、卸責(zé)的結(jié)果，國(guó)確實(shí)富了，但這種富的背后卻蘊(yùn)藏著巨大的危險(xiǎn)，解決不好，其后患是可以設(shè)想的。
　　從法律的角度來(lái)看，藏富于民的關(guān)鍵是要進(jìn)行制度創(chuàng)新和破除不合理的制度，使廣大群眾擁有聚財(cái)?shù)臋?quán)利和機(jī)會(huì)。我們可以把它形象地稱之為做好“加減法”。 從“加法”來(lái)講，鑒于目前廣大人民群眾的財(cái)產(chǎn)和其他收入的獲得渠道仍然存在著諸多制度堵塞，因而需要通過(guò)制度創(chuàng)新特別是法律制度的創(chuàng)新，為人民群眾創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)和有利于增加收入的環(huán)境。以不動(dòng)產(chǎn)收入為例，就農(nóng)村人口而言，土地仍然是他們生存和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)；就城市居民而言，其所擁有的房屋對(duì)他們來(lái)講也是至關(guān)重要的。然而目前的狀況，無(wú)論是土地征收還是房屋拆遷，補(bǔ)償仍然是非常低的。因此，需要通過(guò)修改《土地管理法》和制定《城市房屋拆遷法》等，明確規(guī)定土地征收和房屋拆遷聽證制度、按照市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)償制度、農(nóng)村土地出讓金用于支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的制度以及實(shí)行農(nóng)村集體土地所有權(quán)與國(guó)有土地所有權(quán)同地同價(jià)制度等，改善我國(guó)目前農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者收入過(guò)低的狀況。又如，鑒于我國(guó)現(xiàn)有戶籍制度已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，因此需要通過(guò)制定《戶籍法》，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度，取消戶籍與就業(yè)等各種社會(huì)福利掛鉤的制度，讓進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民獲得與城市工人同等的就業(yè)機(jī)會(huì)和待遇。再如，盡管黨的十七屆三中全會(huì)推動(dòng)了農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)，但是從法律層面仍然需要通過(guò)修改《土地承包法》，重點(diǎn)完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易信息登記發(fā)布制度、農(nóng)地價(jià)格評(píng)估制度、農(nóng)地投入補(bǔ)償制度、土地流轉(zhuǎn)合同公證制度、土地流轉(zhuǎn)激勵(lì)制度、土地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁制度等，以使農(nóng)民能夠有保障地從土地中挖掘財(cái)富。這對(duì)于“藏富于民”是很重要的，但僅有農(nóng)民的富裕而沒(méi)有城市居民的富裕也是不行的。在目前的中國(guó)，不僅存在“農(nóng)民貧困”，同時(shí)也存在“居民貧困”的問(wèn)題。要解決“居民貧困”，一方面要打破國(guó)有企業(yè)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)和自然壟斷行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)的行政壟斷，還權(quán)于民，真正地向民營(yíng)企業(yè)開放；另一方面要樹立國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)全民共享的理念?，F(xiàn)在的情況是國(guó)有企業(yè)尤其是壟斷性央企基于壟斷地位獲得了高額的利潤(rùn)，但其利潤(rùn)上繳的比例卻相當(dāng)?shù)汀?br/>　　自1994年分稅制度改