洪水過后的反思

水現(xiàn)實(shí)世界

達(dá)尼斯·穆斯塔法 大衛(wèi)·拉索爾

【編者按】

2010年的七八月份，一場(chǎng)罕見的季風(fēng)性洪災(zāi)襲擊了巴基斯坦的印度河，洪水席卷了這個(gè)國(guó)家五分之一的領(lǐng)土，受災(zāi)人口達(dá)210萬人，摧毀了無數(shù)家庭、土地、醫(yī)院、電站、學(xué)校、公路以及供水系統(tǒng)。洪水的規(guī)模和造成的損失甚至要比亞洲的海嘯、克什米爾的地震和海地的地震加起來還要巨大和慘重。

6個(gè)月后，即2011年1月31日，巴基斯坦聯(lián)邦政府正式宣布結(jié)束救援工作。然而，災(zāi)難卻遠(yuǎn)沒有終止。隨著災(zāi)難所造成的影響的進(jìn)一步深化，有數(shù)百萬人還將需要人道主義援助。許多地區(qū)—主要是住房及農(nóng)業(yè)用地，依然泡在水中或者是與世隔絕。超過一百萬人（或許還有更多未加統(tǒng)計(jì)的人）依然無家可歸，沒有足夠的御寒之所。據(jù)聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)（UNICEF）估計(jì)，巴基斯坦南部地區(qū)營(yíng)養(yǎng)不良的人口比例在洪水前就已經(jīng)達(dá)到警戒值。如今，這一指標(biāo)已經(jīng)可以與非洲地區(qū)受饑荒影響的國(guó)家相比。

本文共分三部分。在這篇文章中，目前任教于倫敦國(guó)王學(xué)院的巴基斯坦水利專家丹尼斯?穆斯塔法對(duì)災(zāi)難的原因進(jìn)行了探究，并就可以吸取的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)提出了一些看法。他認(rèn)為，為了追求短期效益而在印度河上修建水壩及圍堤的做法是對(duì)河流系統(tǒng)的管理不善，這會(huì)帶來巨大的長(zhǎng)期成本。目前需要的是一種可以根據(jù)河流本身的自然節(jié)律來進(jìn)行調(diào)節(jié)的新的水資源管理方式，而不是那種盲目地想要對(duì)水資源進(jìn)行控制和掠奪的方法。

要克服人為錯(cuò)誤

去年發(fā)生在巴基斯坦的特大洪水的一大幫兇正是人類。

2010年，一場(chǎng)洪水襲擊了巴基斯坦，造成了前所未有的損失。然而，如果在考察時(shí)不考慮印度河流域水系管理中所采取的一些常規(guī)辦法，我們就無法搞清楚這場(chǎng)水災(zāi)的原因，就無法降低未來水災(zāi)發(fā)生的幾率。印度河流域水資源利用、分配及管制中涉及人文地理、經(jīng)濟(jì)地理及社會(huì)地理等方面的問題。而這些都是導(dǎo)致這場(chǎng)災(zāi)難的一系列因果鏈條中不可或缺的一環(huán)。因此，歸根結(jié)底，這場(chǎng)災(zāi)難與人類的所作所為脫不了干系。甚至連引發(fā)洪水的季風(fēng)規(guī)律的異常都可能與人為導(dǎo)致的氣候變化有關(guān)?？傊?010年的氣候異常現(xiàn)象在過去的十年里曾發(fā)生了三次，但是程度稍遜。而在上個(gè)世紀(jì)，這種情況每十年才發(fā)生一次。

我們希望，本文能夠使巴基斯坦以及世界各地的水資源管理者們以審慎的態(tài)度對(duì)河流管理的基本假設(shè)及程序進(jìn)行重新評(píng)估，并且在水資源管理的過程中能夠以一種更加一體化的觀點(diǎn)看待洪災(zāi)與社會(huì)易損性之間的聯(lián)系。這里的易損性一詞可以理解為一種由社會(huì)所決定的存在狀態(tài)。在這種狀態(tài)下，人們更易遭受極端環(huán)境條件所帶來的災(zāi)害，并且他們的災(zāi)后重建能力較弱。

有消息稱，去年巴基斯坦所遭受的洪水是該國(guó)有史以來最嚴(yán)重的一次災(zāi)難，同時(shí)也是二十一世紀(jì)全世界最嚴(yán)重的一次。本文成文之時(shí)，這次洪災(zāi)所導(dǎo)致的死亡人數(shù)為1700多人。盡管與亞洲海嘯、克什米爾或海地地震等其它災(zāi)害相比，死亡人數(shù)并不多，然而就被洪水淹沒的面積以及所導(dǎo)致的物質(zhì)損失而言，其規(guī)模卻比二十一世紀(jì)所遭受的三大災(zāi)害的總和還要多。另外，由于洪水泛濫地區(qū)的滯水是引發(fā)疾病的一個(gè)主要因素，因此最終的間接死亡人數(shù)，特別是老人和孩子的死亡人數(shù)有可能會(huì)很高。

我的中心論點(diǎn)就是，巴基斯坦的水資源管理者的眼里只看到從印度河流域的各條河流所獲得的利益，卻忽略了流域民生所不得不面對(duì)的危險(xiǎn)。

巴基斯坦人像浮士德一樣，與那些滿腦子都是科技治國(guó)的惡魔們討價(jià)還價(jià)，假裝可以對(duì)河流水系的自然節(jié)律置之不理，以換取農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的增長(zhǎng)及（某些地區(qū)的）繁榮。我們已經(jīng)從河流那里得到了我們想得到的東西，如今，是我們?cè)摳冻龃鷥r(jià)的時(shí)候了。

2010年9月16日，巴基斯坦信德省，人們利用空桶穿越洪水區(qū)域。洪災(zāi)已經(jīng)持續(xù)6周，但信德省的洪水水位繼續(xù)上漲，將對(duì)更多的村莊造成破壞。攝影/Daniel Berehulak/Getty Images/CFP

以控制和馴服河流為目的的治理方式必然會(huì)遭到失敗。而更好的策略就是學(xué)會(huì)適應(yīng)印度河流域的水文氣象模式，尤其需要考慮的是氣候變化所帶來的日益緊迫的不確定性。應(yīng)對(duì)洪水的適應(yīng)性戰(zhàn)略不僅需要考慮不同的行為對(duì)自然界造成的影響，還要考慮其對(duì)與之相依存的社會(huì)體系所造成的影響。對(duì)于一個(gè)能夠快速應(yīng)對(duì)洪水的治理戰(zhàn)略而言，重點(diǎn)關(guān)注遭受洪水侵襲時(shí)不同程度的易損性，以及平等地分配灌溉系統(tǒng)所帶來的收益等問題應(yīng)該是其不可或缺的組成部分。

去年爆發(fā)的洪水可能是很多事件共同作用的結(jié)果。而這些事件都與氣候變暖有關(guān)。七月份，當(dāng)巴基斯坦的季風(fēng)雨來臨之時(shí)，2010年已經(jīng)成為有史以來最為炎熱的一年，大量的冰川融水已經(jīng)使河道不堪重負(fù)。由于印度洋的溫度超過了平均溫度，使得蒸發(fā)速率迅速上升，從而導(dǎo)致季風(fēng)性氣候的異常活躍。并且人們普遍認(rèn)為，海洋現(xiàn)象拉尼娜也加劇了季風(fēng)的活動(dòng)性。正如英國(guó)雷丁大學(xué)的邁克爾·布萊克本所解釋的那樣，俄羅斯大火與巴基斯坦的降雨在一個(gè)不同尋常的強(qiáng)大極區(qū)噴射氣流的作用下被聯(lián)系到了一起。而在極區(qū)噴射氣流的作用下，喜馬拉雅地區(qū)上空的濕度達(dá)到了史無前例的程度，從而導(dǎo)致印度河谷的降水量與英國(guó)的整個(gè)陸地面積的降水不相上下。

盡管僅憑單一氣象現(xiàn)象無法得出氣候變化的證據(jù)。然而，印度在過去的50年間受嚴(yán)重季風(fēng)侵襲的次數(shù)翻了一番。與此同時(shí)，中度降水及降水偏少的情況卻在減少。南亞地區(qū)在旱季變得愈加干燥，在季風(fēng)季則變得雨水更多。而19世紀(jì)80年代至今的數(shù)據(jù)顯示，在過去的十年間，阿拉伯海在颶風(fēng)高發(fā)月份里遭受嚴(yán)重颶風(fēng)襲擊的次數(shù)增長(zhǎng)了三倍。在過去的15年里，巴基斯坦不僅在1993、1999、2004、2007年分別遭受了4次與今年這次等級(jí)相似的相對(duì)較大的低壓氣旋的影響，此外還分別在1998年和2001年受到了一些強(qiáng)度較弱的低壓氣旋的影響。今年我們所目睹的氣候波動(dòng)或許是阿拉伯海氣候長(zhǎng)期變化趨勢(shì)的一部分。

到去年7月22日，旁遮普省、開伯爾-普赫?qǐng)D赫瓦省及俾路支省等地的降雨量已經(jīng)超過歷史水平。成千上萬人被緊急疏散。而在接下來的一周里，由于河道及水道的水位不斷暴漲，不得不再次疏散一百多萬人。洪水沿著主要支流，淹沒了防洪堤并通過水道蔓延開來，使洪水治理能力陷入癱瘓，最終導(dǎo)致大面積的農(nóng)田被淹沒。

8月上旬，地勢(shì)較低的印度河谷也受到洪水波及。信德省及俾路支省發(fā)出了紅色預(yù)警。據(jù)巴基斯坦國(guó)家災(zāi)害管理局稱，巴基斯坦有五分之一的面積被深深地淹沒在了水下，121個(gè)地區(qū)中有84個(gè)地區(qū)受到影響。8月31日，印度河谷周邊的旁遮普省、信德省、開伯爾-普赫?qǐng)D赫瓦省以及俾路支省仍然被洪水所困擾。約80萬人受洪水圍困。一些堤壩的表面已經(jīng)浸在水中將近一個(gè)月的時(shí)間，開始受到侵蝕，甚至崩塌。這更加劇了一些主要地區(qū)的危險(xiǎn)。例如在歷史名城塔塔市，就有95%的人口，約17萬人被轉(zhuǎn)移至他處。

巴基斯坦洪災(zāi)衛(wèi)星圖。攝影/chinafotopress國(guó)際圖/CFP

2010年9月，巴基斯坦軍隊(duì)和救援組織正在努力進(jìn)行救援災(zāi)民。攝影/Daniel Berehulak/Getty Images/CFP

2010年9月，巴基斯坦信德省達(dá)杜區(qū)村莊，災(zāi)民哄搶從直升機(jī)上拋投的食物。洪災(zāi)已經(jīng)持續(xù)6周，但信德省的洪水水位繼續(xù)上漲，將對(duì)更多的村莊造成破壞。攝影/Daniel Berehulak/Getty Images/CFP

到了9月份的第一天，盡管降雨已經(jīng)基本停歇，然而在南部各省，污濁的洪水水位依然在不斷上漲。僅信德省就有大約一百萬人從被水淹沒的村莊遷至地勢(shì)更高的地區(qū)、城市以及國(guó)內(nèi)難民（IDP）安置所。雖然某些地區(qū)的水災(zāi)是由于堤壩及防洪堤被水沖塌所導(dǎo)致的，然而卻有相當(dāng)一些地區(qū)的洪水是因?yàn)樗块T為了保護(hù)管理設(shè)施免受損失而人為地打開堤壩所致。這一做法在國(guó)內(nèi)引起了很多爭(zhēng)議。

洪水使2100多萬人受到影響，至少造成1700人死亡，或許數(shù)量還遠(yuǎn)不止這些。180萬戶家庭被摧毀或遭受了損失。

據(jù)世界衛(wèi)生組織稱，1千萬人無法得到安全的飲用水，并且隨著時(shí)間的推移，這一數(shù)字還有可能進(jìn)一步升高，從而增加了水源性傳染病爆發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。從8月中旬開始，已經(jīng)有消息證實(shí)開始出現(xiàn)霍亂疫情，這為人們敲響了二級(jí)健康危機(jī)的警鐘。

巴基斯坦最富饒的1700萬英畝土地遭受了洪水的襲擊。據(jù)估計(jì)，損失總計(jì)超過70億美元。其中，農(nóng)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的損失分別為29億美元和40億美元。由于農(nóng)業(yè)大規(guī)模減產(chǎn)以及糧食分配體系被切斷，致使糧食價(jià)格飆升，國(guó)民經(jīng)濟(jì)岌岌可危。糧食危機(jī)的陰影已經(jīng)日益顯現(xiàn)。360萬公頃的耕地被毀，給2011年的冬小麥?zhǔn)粘擅缮详幱?。在一些受?zāi)最為嚴(yán)重的地區(qū)，糧食短缺超過一定標(biāo)準(zhǔn)還可能導(dǎo)致社會(huì)局勢(shì)的動(dòng)蕩。

當(dāng)然，受影響最嚴(yán)重的一直都是那些最為脆弱和貧窮的地區(qū)。例如，170萬阿富汗沖突難民中有90%目前居住在受洪水影響的地區(qū)。這些人已經(jīng)處于社會(huì)的邊緣。農(nóng)田被洪水或淤泥所淹沒，再加上至少120萬頭牲畜死亡，這些情況使小型、自給自足的農(nóng)民以及牧民很難從打擊中走出。根據(jù)之前針對(duì)巴基斯坦洪災(zāi)所作的研究顯示，牲畜是洪災(zāi)過后進(jìn)行重建的一項(xiàng)重要資產(chǎn)。而失去它們就可能使巴基斯坦農(nóng)村地區(qū)的生計(jì)和重建體系不堪重負(fù)。

據(jù)國(guó)際貨幣基金組織（IMF）稱，包括經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值損失在內(nèi)，洪水對(duì)農(nóng)村地區(qū)生計(jì)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)出、工業(yè)產(chǎn)出及基礎(chǔ)設(shè)施造成的所有經(jīng)濟(jì)損失預(yù)計(jì)達(dá)430億美元，這大大增加了破產(chǎn)的可能性。巴基斯坦早已負(fù)債累累，然而為了災(zāi)后重建，它不得不進(jìn)行權(quán)衡。就削減包括教育、農(nóng)村醫(yī)療及脫貧項(xiàng)目等在內(nèi)的主要社會(huì)服務(wù)的問題展開討論將勢(shì)在必行。隨著政府的重心轉(zhuǎn)向洪水應(yīng)對(duì)、災(zāi)后的恢復(fù)及重建，許多人認(rèn)為那些不切實(shí)際的發(fā)展目標(biāo)將會(huì)漸行漸遠(yuǎn)。

人為造成的環(huán)境退化與亞洲、拉丁美洲、歐洲及其他地區(qū)所遭受的特大洪水之間的聯(lián)系是有據(jù)可查的。相反，我們知道，濕地、沼澤、河口、紅樹林等健康的、具有排水能力的水域與洪水的防治之間有著密切的聯(lián)系。既然災(zāi)難給我們的長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)帶來了巨大的損失，那么人們不禁要問，我們是否需要寄希望于降低風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)著氣候變化帶來的層出不窮的挑戰(zhàn)，我們必須捫心自問，我們的工程系統(tǒng)是否能夠跟上氣候變化的腳步？

歷史的考察

“巴基斯坦媒體上有一些報(bào)道揭露說，實(shí)際上一些堤防是用來保護(hù)某些特殊利益者的土地?！?/p>

巴基斯坦的水源供應(yīng)非常豐富，主要來源一個(gè)是春末的喜瑪拉雅冰川融水，一個(gè)是六月到十月的季風(fēng)降水活動(dòng)。為了利用這個(gè)巨大的資源，巴基斯坦建立起了高度發(fā)達(dá)的水利工程：全國(guó)82%的農(nóng)田都可以灌溉，而該國(guó)1.7億人口中的43%都直接依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)維持生計(jì)。但是，灌溉區(qū)如今都面臨著洪水的威脅，因此巴基斯坦經(jīng)濟(jì)中最大的經(jīng)濟(jì)部門和大部分的巴基斯坦人都岌岌可危。

此外，許多村子都坐落在河床或者低地上，城市移民也多隨意地住在高危的低洼地區(qū)。正如我們?cè)?010年的大洪水中所看到的，印度河流域的五條主要河流都會(huì)發(fā)水。從1947年獨(dú)立到1997年的50年中，巴基斯坦共發(fā)生了20場(chǎng)大洪災(zāi)和更多的較小洪水。因此，巴基斯坦對(duì)于經(jīng)常發(fā)生的洪水非常敏感，而有時(shí)候洪水的成因恰恰是用以維持河流工程的灌溉系統(tǒng)。

巴基斯坦洪水管理系統(tǒng)主要有兩種方式，并由此分為兩大階段。第一個(gè)階段是1947年到1973年，即有限風(fēng)險(xiǎn)管理時(shí)期；第二個(gè)階段從1973年到現(xiàn)在，即全面自然風(fēng)險(xiǎn)管理時(shí)期。

盡管漫灌技術(shù)（即利用重力讓水進(jìn)入土壤）從史前時(shí)代開始就主宰著印度河沿岸的農(nóng)業(yè)耕作，但從1859年的上巴里多阿布運(yùn)河開始，英國(guó)殖民者修建并利用運(yùn)河網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行灌溉，這個(gè)網(wǎng)絡(luò)就是今天灌溉系統(tǒng)的基礎(chǔ)。殖民時(shí)代這個(gè)系統(tǒng)得到不斷的維護(hù)和拓展，到了獨(dú)立前夕，巴基斯坦全國(guó)共有150多條運(yùn)河，總長(zhǎng)度達(dá)到數(shù)千公里。

殖民時(shí)期的洪水管理依靠的是一個(gè)“堤岸”網(wǎng)絡(luò)，即沿著河流修建線形大堤，在城市周圍修建環(huán)形大堤，洪水來臨的時(shí)候軍隊(duì)可以進(jìn)行戰(zhàn)略性的開堤泄洪。在高水位時(shí)期，有堤岸的攔河壩和城鎮(zhèn)得到了保護(hù)，但那些沒有保護(hù)的地區(qū)則要遭受巨大的洪災(zāi)侵襲。盡管受災(zāi)地區(qū)的輿論斷然反對(duì)洪水的風(fēng)險(xiǎn)接受，但那個(gè)時(shí)候民眾在洪水治理上是毫無發(fā)言權(quán)的。這個(gè)洪水管理的堤岸系統(tǒng)一直被沿用到獨(dú)立之后。

2010年9月，巴基斯坦海德拉巴市久希地區(qū)的洪水災(zāi)情。僅有的泄洪壩正在泄洪。攝影/阿丑/CFP

1960年，隨著印巴間《印度河用水條約》的簽訂，一個(gè)龐大的工程項(xiàng)目——“印度河流域開發(fā)計(jì)劃”(IBDP)問世了，巴基斯坦廣闊的國(guó)土變成了一個(gè)運(yùn)河和水庫構(gòu)成的巨大網(wǎng)絡(luò)。按照《印度河用水條約》的規(guī)定，洪水管理的重點(diǎn)放在了用以避免損害新建重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施的排水系統(tǒng)上。

IBDP是現(xiàn)代洪水管理趨勢(shì)的一個(gè)組成部分，它脫胎于20世紀(jì)初美國(guó)治理田納西流域和大平原洪水的經(jīng)驗(yàn)。在現(xiàn)代工程技術(shù)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)理念的武裝下，國(guó)際金融機(jī)構(gòu)和捐助國(guó)開始大力促進(jìn)和刺激巴基斯坦的IBDP和鄰國(guó)阿富汗的赫爾曼德-阿甘達(dá)布流域工程等大型項(xiàng)目，無數(shù)的貸款源源流進(jìn)這些發(fā)展中國(guó)家。但是全球發(fā)展中國(guó)家的大型水利項(xiàng)目采取的全是這種“放之四海而皆準(zhǔn)”的工程方式，絲毫沒有考慮重要的地區(qū)特性。

盡管這些水利工程被人們當(dāng)作將發(fā)展中國(guó)家變成小麥玉米等商品生產(chǎn)國(guó)和出口國(guó)的功臣，但也因?yàn)槠洵h(huán)境破壞而受到廣泛的批評(píng)。棲息地破壞、土壤流失增加、牧場(chǎng)消失和水傳播疾病的擴(kuò)散造成了生物多樣性的快速流失。此外，河流沉積和侵蝕過程性質(zhì)的變化也會(huì)造成嚴(yán)重的洪水災(zāi)害。盡管當(dāng)年英國(guó)殖民當(dāng)局就已經(jīng)認(rèn)識(shí)到印度河所出現(xiàn)的這些后果，但基本僅把它們看作發(fā)展的代價(jià)。

在大型水利工程與減貧目標(biāo)之間的關(guān)系上也出現(xiàn)了一些問題。工程項(xiàng)目會(huì)把那些容易受災(zāi)的窮人排除在外或者邊緣化，而他們的生計(jì)本來就已經(jīng)不堪一擊了。發(fā)展中國(guó)家農(nóng)村地區(qū)僅能糊口的農(nóng)業(yè)嚴(yán)重依賴洪水退落的灌溉方式，最著名的例子都在非洲，一個(gè)是尼日利亞的卡因吉大壩，一個(gè)是埃塞俄比亞奧莫河下游的大壩群，它們對(duì)依靠洪水退落農(nóng)業(yè)造成了巨大的干擾，千百萬賴以為生的窮人陷入困境。

況且，巴基斯坦等發(fā)展中國(guó)家的農(nóng)村謀生體制、基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)都因?yàn)檫@些工程發(fā)生了顛覆性的變化，突然之間變得十分脆弱，無論在洪水，還是在國(guó)際商品市場(chǎng)的波動(dòng)和沖擊面前都是如此。缺乏社會(huì)保障的市場(chǎng)主導(dǎo)性增長(zhǎng)還會(huì)產(chǎn)生另一個(gè)后果：貧富差距不斷拉大，而窮人會(huì)成為最容易受洪水侵害的對(duì)象。

1970年IBDP完工，巴基斯坦的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有了巨大的發(fā)展。但是，好景不長(zhǎng)，1973年的大洪災(zāi)徹底淹沒了運(yùn)河網(wǎng)絡(luò)，也改變了風(fēng)險(xiǎn)管理的范式。人們發(fā)現(xiàn)了系統(tǒng)中的弱點(diǎn)，也發(fā)現(xiàn)了區(qū)域洪水治理者們?cè)谑褂眯率焦こ探ǔ傻倪\(yùn)河和水庫時(shí)存在資源和經(jīng)驗(yàn)上的限制。

1978年，為了落實(shí)全面的風(fēng)險(xiǎn)管理戰(zhàn)略——《國(guó)家洪水防治計(jì)劃》，巴基斯坦成了聯(lián)邦洪水委員會(huì)。這個(gè)新戰(zhàn)略提出要為水庫管理提供更多的資源，包括流程、檢查和培訓(xùn)；堤岸維護(hù)和加固日程和堤岸開口計(jì)劃；信息收集技術(shù)的推廣和現(xiàn)代化，包括衛(wèi)星監(jiān)控、流量建模和洪水預(yù)報(bào)；以及洪水預(yù)警系統(tǒng)的建設(shè)。盡管洪水管理體系有了上述改進(jìn)，但依然存在明顯的弱點(diǎn)，嚴(yán)重的洪災(zāi)一再發(fā)生，特別是在1988年和1992年。

學(xué)者指出的幾個(gè)制度性限制能夠充分說明洪水的根本問題。

首先，由于（洪水管理）系統(tǒng)無法適應(yīng)沉積與侵蝕等自然過程，造成河水流量測(cè)量與實(shí)際危險(xiǎn)的脫節(jié)。大多數(shù)進(jìn)入系統(tǒng)的水都被抽去進(jìn)行灌溉，系統(tǒng)中只剩下很少的水，無法沖刷河道、把世界上渾濁度最高的河流中的沉積帶入大海。河道行洪能力的長(zhǎng)期下降正是2010年洪水后果被極度放大的關(guān)鍵原因之一。

2010年8月21日，巴基斯坦Muzaffargarh地區(qū)，一位男子在浸滿水的院里提水。巴基斯坦政府21日說，印度河河水暴漲，新淹沒南部數(shù)十座城鎮(zhèn)和村莊，大約15萬居民轉(zhuǎn)移至地勢(shì)較高的地方。攝影/Daniel Berehulak/Getty Images/CFP

其次，在某些情況下，由于自身所在位置的問題，監(jiān)測(cè)站無法及時(shí)地進(jìn)行測(cè)量和報(bào)告。即使進(jìn)行了測(cè)量并發(fā)出警報(bào)，公共警報(bào)、疏散和安全措施有時(shí)也是效率低下，雜亂無章的。在洪水管理者方面，運(yùn)河和水庫操作員沒有當(dāng)機(jī)立斷的權(quán)力，無法進(jìn)行水量調(diào)節(jié)來減輕洪災(zāi)危險(xiǎn)，有時(shí)甚至由于缺乏系統(tǒng)協(xié)調(diào)，一些水庫管理者的放水操作使得下游遭受滅頂之災(zāi)。

除了宏觀層面上的體制性弱點(diǎn)，地方層面上洪水威脅造成的負(fù)面后果常常不成比例地落在了窮人和那些弱勢(shì)群體的頭上。由于英國(guó)殖民當(dāng)局和獨(dú)立后的巴基斯坦政府所執(zhí)行的層級(jí)性運(yùn)河政策，處于運(yùn)河管理最末端的小農(nóng)戶經(jīng)常陷入非常不利的境地。

運(yùn)河管理系統(tǒng)在法規(guī)制定和行政執(zhí)行上都帶有強(qiáng)烈的殖民習(xí)氣，在解決投訴、水源分配以及重要的開堤泄洪的決定時(shí)嚴(yán)重歧視小型農(nóng)戶。印度河流域的所有基礎(chǔ)設(shè)施都具有安全設(shè)計(jì)能力，經(jīng)常遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出過去的水平。為了保護(hù)這些基礎(chǔ)設(shè)施，人們經(jīng)常打開上游的堤壩來減輕洪水壓力。進(jìn)行開堤操作的決定是由地方河務(wù)官員做出的，但他們經(jīng)常受到當(dāng)?shù)卮笮娃r(nóng)戶的影響。在這種情況下，哪個(gè)堤壩不能打開，或者換個(gè)堤壩來泄洪，問題就要看哪個(gè)農(nóng)戶的影響力最大了。巴基斯坦媒體上有一些報(bào)道揭露說，實(shí)際上一些堤防是用來保護(hù)某些特殊利益者的土地。媒體報(bào)道的是否真實(shí)正在司法調(diào)查之中，但我們完全可以說，在開堤泄洪決定上的政治影響在巴基斯坦早已司空見慣了。

巴基斯坦洪水政策中這歷史性的一面表明，由于忽視了河流的自然系統(tǒng)和對(duì)窮人的邊緣化，工程師和稅務(wù)管理者讓這個(gè)國(guó)家在洪水面前的實(shí)體和社會(huì)脆弱性都變得更加嚴(yán)重。人為環(huán)境退化與洪災(zāi)之間的聯(lián)系無論在亞洲、拉美、歐洲還是其他地區(qū)都屢見不鮮。反過來，我們也可以看到在具有泄水能力的健康流域（濕地、沼澤、河口和紅樹林）與洪水減災(zāi)之間存在一種明確的聯(lián)系。

既然我們已經(jīng)看到災(zāi)害將給長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)實(shí)現(xiàn)帶來的高昂成本，就必須解決降低風(fēng)險(xiǎn)所需的投入問題。隨著氣候變化挑戰(zhàn)的增大，我們也必須捫心自問：我們的人造工程系統(tǒng)能跟上氣候發(fā)展的腳步嗎？

我們應(yīng)作何改變

此次災(zāi)難危及到巴基斯坦總?cè)丝谥械奈宸种?，要說他們能恢復(fù)以往的正常生活，是不可能的。

“水庫與堤壩管理總是優(yōu)先考慮灌溉與發(fā)電，防洪則在事后考慮。”

在巴基斯坦這次重大災(zāi)害之后，我們希望能發(fā)生什么樣的改變？面對(duì)巴基斯坦水利建設(shè)長(zhǎng)達(dá)半世紀(jì)之久的制度性滯后，大多數(shù)意見都是什么都不會(huì)改變。但是在如此規(guī)模的災(zāi)難之后，發(fā)生變化并不是能計(jì)劃或預(yù)謀的，也不由官方政府機(jī)構(gòu)決定。

此次災(zāi)難危及到巴基斯坦總?cè)丝谥械奈宸种?，要說他們能恢復(fù)以往的正常生活，是不可能的。之后的“正常生活”大概跟以前的“正常生活”大不相同了。新生活到底是好是壞，要受巴基斯坦甚至國(guó)際決策者們影響并得到他們的關(guān)注。

據(jù)之前的記載，巴基斯坦的農(nóng)村貧困人口的“正常狀態(tài)”有以下幾個(gè)特征：被決策者忽視用水困難，被更大的土地所有者欺壓，生計(jì)脆弱。但這種“正常狀態(tài)”也隨著各種災(zāi)害或是社會(huì)變動(dòng)而改變。關(guān)鍵需要加強(qiáng)后者因而減輕和削弱前者的危害。消除某些誤解并加強(qiáng)干預(yù)途徑，這都可能有助于這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

在水災(zāi)之后，最緊迫的問題是致力于解決如食物、住宿與潔凈飲用水等最基本的需求。但仍有兩個(gè)關(guān)鍵問題并沒有得到足夠的關(guān)注，一是排水問題，二是對(duì)小農(nóng)戶與農(nóng)村貧困人口的針對(duì)性援助。

首先，排水問題將成為接下來幾個(gè)月中的關(guān)鍵問題。據(jù)巴基斯坦國(guó)家災(zāi)害管理局（NDMA）2010年12月所稱，洪災(zāi)發(fā)生的四個(gè)月之后，南部信德省高達(dá)4210平方公里的土地仍被水淹沒。大部分洪水由決堤引發(fā)，這種情況大多發(fā)生在河的右岸，而在洪峰過去之后，洪水會(huì)依右岸返回河中。在巴基斯坦，運(yùn)河、公路與堤壩的建設(shè)就意味著，本該沿原排水路徑返回的洪水被堤壩、公路、鐵路與運(yùn)河大堤阻斷。水無法回流的結(jié)果就是成為制造疾病的污水池，阻礙受影響的居民重返家園。從這些洪水區(qū)抽水從一開始就應(yīng)當(dāng)成為首要任務(wù)，但是直到目前都沒有證明顯示當(dāng)時(shí)人們對(duì)這一任務(wù)投入了足夠重視。遲滯的行動(dòng)不僅會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)厝说纳?jì)造成影響，甚至?xí)齺砑膊∨c死亡的擴(kuò)散。排水問題不應(yīng)只被視作偶發(fā)的應(yīng)急措施，而應(yīng)在基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計(jì)或重建的階段就享有更高的優(yōu)先權(quán)。

其次，巴基斯坦當(dāng)局像大多數(shù)國(guó)家政府一樣，當(dāng)談到救災(zāi)與重建時(shí)只關(guān)心總體人數(shù)。而這兒需要的是對(duì)小農(nóng)戶的特別關(guān)注，他們失去了牲畜與夏季的莊稼，生活尤其脆弱。除了由一些非政府組織開展的零散的相關(guān)性活動(dòng)，巴基斯坦目前還沒有出臺(tái)任何系統(tǒng)性的生計(jì)易損性評(píng)估，而該評(píng)估體系必須借鑒最近的調(diào)查研究建立起來。

但在過渡期間，即使只為了讓國(guó)內(nèi)外機(jī)構(gòu)獲取當(dāng)?shù)氐闹R(shí)，從而能讓他們開始針對(duì)最脆弱的群體工作，之前地方一級(jí)的管理機(jī)構(gòu)又重新運(yùn)行。在巴基斯坦農(nóng)村地區(qū)，有足夠強(qiáng)大的道德經(jīng)濟(jì)體系來為該地區(qū)某些程度的貧困人口提供援助，但這種道德經(jīng)濟(jì)極其有限，也亟需支援。

在體制方面，巴基斯坦政府像往常一樣因其對(duì)災(zāi)害反應(yīng)滯后而受到大量指責(zé)。然而國(guó)內(nèi)外針對(duì)政府處理洪水問題的指責(zé)在很大程度上并不是公正的。

首先，災(zāi)害的程度如此之深，世界上沒有哪個(gè)政府能夠滿足這種總拿過去相比較的來自媒體與公眾的期望，人們似乎已經(jīng)太關(guān)注于政府的反應(yīng)。

其次，應(yīng)對(duì)環(huán)境災(zāi)害的首要機(jī)構(gòu)是地方政府，而非中央政府，但不幸并具有諷刺意味的是，目前的“民主”政府剝奪了地方政府的實(shí)權(quán)。

第三，在法律上，巴基斯坦對(duì)災(zāi)害做出反應(yīng)的主體是省級(jí)單位，而不是聯(lián)邦級(jí)的機(jī)構(gòu)，除非省級(jí)政府提出請(qǐng)求，聯(lián)邦政府沒有法律基礎(chǔ)來應(yīng)對(duì)災(zāi)害。而一旦收到請(qǐng)求，就必須派遣軍隊(duì)。毫無疑問，軍隊(duì)能夠有效地提供服務(wù)。因此針對(duì)軍隊(duì)包攬所有事物而聯(lián)邦政府毫無作為的指責(zé)，就不難理解了。

2010年8月，巴基斯坦穆扎法爾格爾Baseera村莊，一名男子和一個(gè)男孩走在被洪水淹沒的街道上。攝影/Daniel Berehulak/Getty Images/CFP

第四，即使在省級(jí)政府的層面，由于人口眾多區(qū)域甚廣，聯(lián)邦制結(jié)構(gòu)并不能在其功能上保證下一級(jí)政府更有效地運(yùn)行。想想看，僅僅是巴基斯坦東部的旁遮普省，人口就超過了9千萬。如果它單獨(dú)成為一個(gè)國(guó)家，都能成為世界上人口最多的十五個(gè)國(guó)家之一。由于當(dāng)下各省造成了地方政府機(jī)構(gòu)的缺乏，他們處理洪水災(zāi)害的能力就不可避免的薄弱。

在環(huán)境危害治理方面，水庫與堤壩管理總是優(yōu)先考慮灌溉與發(fā)電，防洪則在事后考慮。

對(duì)巴基斯坦的水資源管理者來說，有關(guān)洪水的政策是次要問題，甚而，它的范圍被縮小為環(huán)境危害以及減少與危害物接觸等相關(guān)問題。在環(huán)境危害治理方面，水庫與堤壩管理總是優(yōu)先考慮灌溉與發(fā)電，防洪則在事后考慮。巴基斯坦水資源管理者們急需得到有關(guān)該系統(tǒng)的多指標(biāo)管理培訓(xùn)，其中長(zhǎng)期的洪水治理乃是重中之重。如果經(jīng)過培訓(xùn)并擁有必要的自主權(quán)，管理者們就能在洪水發(fā)生時(shí)操控基礎(chǔ)設(shè)施，如疏通渠道，減少潰堤帶來的損失。

巴基斯坦的水資源管理者們還必須敏銳地適應(yīng)印度河流域河流的節(jié)奏，而非繼續(xù)以與天斗的英雄式工程來控制自然。應(yīng)該保留一些淹沒區(qū)、恢復(fù)濕地，同時(shí)輔以重要的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)如地下水補(bǔ)給、固碳與尊重生物多樣性（弱勢(shì)群體將成為最大的受益者）等，就可以長(zhǎng)期地調(diào)控洪峰。居住在泛洪區(qū)的人們?cè)讷@得公平公正的補(bǔ)償后，可以搬遷到疏導(dǎo)良好的地區(qū)。

洪水警報(bào)體系也應(yīng)該得到改進(jìn)。巴基斯坦的手機(jī)持有率在世界范圍內(nèi)居相當(dāng)高的水平——這里86%的男性與40%的女性都擁有手機(jī)。手機(jī)網(wǎng)絡(luò)可以被充分利用成緊急信息與警報(bào)的通知渠道。

同時(shí)，巴基斯坦的民眾需要了解洪水應(yīng)急策略及其預(yù)期效果。洪水管理者與民眾之間進(jìn)一步的交流與互信，是至關(guān)重要的安全保證。巴基斯坦的聯(lián)邦政府應(yīng)當(dāng)通過國(guó)家災(zāi)害管理局（NDMA）將自己的權(quán)限降低到僅為各省提供技術(shù)支持，或在必要時(shí)提供物資援助。但是國(guó)家災(zāi)害管理局平時(shí)只有很少的經(jīng)費(fèi)，災(zāi)害發(fā)生時(shí)，其干預(yù)救災(zāi)的法律權(quán)限也十分模糊。這些法律及財(cái)政方面的問題應(yīng)該得到解決。

但對(duì)于長(zhǎng)期的防洪減災(zāi)來說，惟一的選擇是注意降低易損性。從國(guó)家層面上來說，這次洪災(zāi)推動(dòng)政府進(jìn)行一些雖然為難但十分必要的稅務(wù)改革，以從巴基斯坦特權(quán)階級(jí)手中征收更多的稅款。當(dāng)稅款僅占GDP總值的10.2%時(shí)，政府為降低易損性性與謀求發(fā)展而進(jìn)行投入的長(zhǎng)期能力，就可能十分有限了。

最后，作為代表的地方政府負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)必須得出脆弱群體的信息然后確定這類人群。國(guó)際捐助者與巴基斯坦政府可以與省級(jí)政府進(jìn)行卓有成效的合作，重新整合地方政府機(jī)構(gòu)，促進(jìn)地方發(fā)展并緩解危機(jī)。

2010年的洪水的確是一個(gè)災(zāi)難，但通過戰(zhàn)略性的利用，災(zāi)難能夠更好地展現(xiàn)與修復(fù)問題重重的社會(huì)與環(huán)境因素，這將是最重要的貢獻(xiàn)。氣候變化對(duì)巴基斯坦人來說可能還不是首要問題，但是隨著異常氣象事件頻發(fā)，巴基斯坦的管理者們開始意識(shí)到以往從常規(guī)環(huán)境中得到的經(jīng)驗(yàn)在未來的世界中已經(jīng)不管用了。這就意味著他們必須重整操作程序與管理方式。應(yīng)對(duì)不確定的未來，降低易損性性是最好的方式，也是他們需要關(guān)注的領(lǐng)域。我們希望，在災(zāi)后開始的這種干預(yù)將提醒人們，在面對(duì)像印度河流域這類水系時(shí)，要時(shí)刻關(guān)注易損性、適應(yīng)性，甚至還需要保持對(duì)大自然的謙卑。

達(dá)尼什·穆斯塔法，倫敦國(guó)王學(xué)院地理學(xué)助教。大衛(wèi)·拉索爾，倫敦國(guó)王學(xué)院在讀博士生。

（編輯/田宗偉）