武根啟 劉長河

“從量計征”問題多

現(xiàn)行“從量計征”資源稅的征繳模式，由于經(jīng)濟形勢、市場因素的變化，以及計征方式自身的局限性，導(dǎo)致資源稅稅收政策無論是征收范圍，還是征收方式都已不能滿足當前經(jīng)濟形勢發(fā)展的需要。

是現(xiàn)行資源稅征收范圍窄。目前我們國家資源稅的征收范圍，只是對原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色及有色金屬礦原礦和鹽等7種資源征收資源稅，像草原、森林、水資源、灘涂、河流、海岸線等許多資源還都沒有納入征繳范圍。因此，無論是從保護環(huán)境、保護資源來講，還是合理利用、科學利用資源來講，都沒有充分體現(xiàn)出資源稅的經(jīng)濟效益、社會效益和資源效益。

是現(xiàn)行資源稅造成礦產(chǎn)品稅負不均。由于現(xiàn)行資源稅的征收辦法是從量計征。因此，在征收實踐中不管礦產(chǎn)品的品位貧富，市場價格高低，稅率一般是不變的。以煤碳為例，發(fā)熱量高的優(yōu)質(zhì)原礦煤一噸價格可賣到800元左右，而發(fā)熱量低的原煤，一般每噸只能維持200元左右，由于兩者資源稅的征收標準沒有什么區(qū)別，征收結(jié)果必然造成礦產(chǎn)品的稅負不均。

是現(xiàn)行資源稅稅負低。目前，隨著我國國民經(jīng)濟的快速發(fā)展、科技含量的提高、資源消費量的擴大，資源型礦產(chǎn)品的價格連續(xù)呈現(xiàn)大幅度上漲，而與此相對應(yīng)的資源稅征收手段卻沒有有效改進，沒有跟上經(jīng)濟發(fā)展的步伐，依然沿用“從量計征”的征繳方式，這就不可避免地造成了企業(yè)稅負與礦產(chǎn)品價值脫鉤。以資源稅稅率提高幅度最大的內(nèi)蒙古自治區(qū)為例，煤炭資源稅率由1994年的2.3元／噸調(diào)到現(xiàn)在3.2元／噸。16年來煤炭價格增長了525％，但是資源稅稅率卻只增長了26％，也就是說礦產(chǎn)品銷售價格上漲了許多，而生產(chǎn)者理應(yīng)負擔的資源稅稅負卻沒有提高多少，嚴重背離了產(chǎn)品價值與稅負相一致的原則。典型的是某資源大縣，2009年全部財政收入為15億元，而來自資源稅的貢獻卻只有3000萬元。

是現(xiàn)行資源稅調(diào)節(jié)作用失靈。在市場經(jīng)濟條件下，由于受市場經(jīng)濟規(guī)律作用的影響，企業(yè)往往追求的是利潤最大化。因此，依然沿用“從量計征”的征收辦法，往往地會形成這樣一種現(xiàn)象：當市場礦產(chǎn)品價格低迷，企業(yè)微利或無利可圖時，企業(yè)就會少開工或停工；當市場礦產(chǎn)品價格上漲，企業(yè)有利可圖時，企業(yè)就會加班加點，瘋狂地私采濫挖，以獲取高額暴利。在稅負與利潤額出現(xiàn)大的背離情況下，現(xiàn)行資源稅收這一杠桿調(diào)節(jié)作用必然要喪失它應(yīng)有的功能。

是現(xiàn)行資源稅不利于節(jié)約資源?，F(xiàn)行資源稅規(guī)定課稅對象不是按礦產(chǎn)品的銷售價格計征，而是依據(jù)生產(chǎn)應(yīng)稅礦產(chǎn)品的銷售量和自用數(shù)量計征的。這就很容易使企業(yè)產(chǎn)生“嫌貧愛富”的思想，體現(xiàn)在資源開發(fā)過程中，就是礦產(chǎn)品的銷路越好，價格越高，企業(yè)越是朝那些品位高、礦藏厚度大、容易挖掘的產(chǎn)品下手，而那些本來具有一定開采價值、利用價值的礦產(chǎn)品，只是因為品位略低或礦藏厚度不夠，就會被無辜地遺棄掉，造成資源的嚴重浪費。

是現(xiàn)行資源稅內(nèi)外資企業(yè)稅負不同。同是油氣開采企業(yè)，由于內(nèi)外資的不同，開采的區(qū)位的不同，造成油氣生產(chǎn)企業(yè)之間資源稅費征收制度不統(tǒng)一，企業(yè)稅負不公平。按照1989年和1990年經(jīng)國務(wù)院批準、財政部制定并實施《開采海洋石油資源繳納礦區(qū)使用費的規(guī)定》、《中外合作開采陸上石油資源繳納礦區(qū)使用費的暫行規(guī)定》，以及1994年實施的《中華人民共和國資源稅暫行條例》和國務(wù)院《礦產(chǎn)資源補償費征收管理規(guī)定》的要求，目前，對內(nèi)資陸上油、氣企業(yè)征收資源稅和礦產(chǎn)資源補償費，對開采海洋油、氣的中外企業(yè)和中外合作開采陸上油、氣的企業(yè)只征收礦區(qū)使用費，暫不征收資源稅和礦產(chǎn)資源補償費，造成了內(nèi)外資企業(yè)之間、海上與陸上企業(yè)之間的稅費負擔不均衡，不利于企業(yè)之間的公平競爭。

“從價計征”難度大

關(guān)于資源稅改革，人們普遍認為由“從量計征”改為“從價計征”就是了，“從價計征”可以解決諸多問題。而從對礦產(chǎn)企業(yè)的調(diào)查來看，“從價計征”的方式并不是包治“從量計征”存在問題靈丹妙藥，依然存在許多亟待解決的問題。

一是計稅環(huán)節(jié)上存在的問題。目前企業(yè)開采出來的礦產(chǎn)品一般并不直接銷售，絕大多數(shù)生產(chǎn)企業(yè)都是通過對礦產(chǎn)品進行初加工、精加工，生產(chǎn)出增值后的新商品再銷售。以最簡單的煤炭為例：企業(yè)將生產(chǎn)出來的原煤，經(jīng)過初選、洗煤等環(huán)節(jié)后，再歸類銷售，大大提高了原煤的價值。而資源稅的征收對象原本是開采出的原礦產(chǎn)品，如果計征對象選擇加工后的產(chǎn)品，勢必產(chǎn)生計征不準的問題，因為此時的銷售價格已經(jīng)有粗加工和精加工的增加值蘊涵在里面，此時的銷售價格已經(jīng)不是原礦產(chǎn)品的價格了。

二是開采成本不同存在的問題?！皬膬r計征”的主要目的是公平稅負，促進資源的合理利用。但是由于礦產(chǎn)品地理環(huán)境的不同、品位的不同、埋藏深度的不同，“從價計征”也不能理想地解決開采成本問題。如露天煤礦企業(yè)生產(chǎn)一噸煤和深井煤礦企業(yè)生產(chǎn)一噸煤的成本相差很大，但是銷售價格相同，稅負相同；又如品位低的鐵礦企業(yè)要3噸鐵礦石才能生產(chǎn)一噸鐵精粉，而品位高的鐵礦企業(yè)1.5噸鐵礦石就能生產(chǎn)出來一噸鐵精粉，生產(chǎn)品位低鐵礦企業(yè)比兩者從鐵礦石生產(chǎn)成本上相差一倍，但是一噸鐵精粉的價格是一樣的，所交納的資源稅也是一樣的。因此，“從價計征”在開采成本高低、礦產(chǎn)品品位高低上沒有區(qū)別開來。

三是企業(yè)集團經(jīng)營存在的問題。隨著市場經(jīng)濟的不斷完善與發(fā)展，企業(yè)為了更好地適應(yīng)市場，在市場經(jīng)濟的大環(huán)境中站穩(wěn)腳跟，取得理想的經(jīng)濟效益，已經(jīng)拋棄了簡單的開采與銷售的經(jīng)營方式，建立了從礦產(chǎn)品生產(chǎn)到深加工一條龍式的企業(yè)集團，特別是有些企業(yè)集團內(nèi)部各分公司和部門之間沒有結(jié)賬方式存在，礦產(chǎn)品的原始價值很難體現(xiàn)，這必然會給科學的資源稅征收帶來不便。

四是企業(yè)無票銷售存在的問題?，F(xiàn)實中有些礦產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)因種種原因，銷售給要票企業(yè)較少，而以現(xiàn)金無票結(jié)賬方式銷售給個體私營業(yè)主較多。這些個體私營業(yè)主不要票據(jù)的結(jié)果，導(dǎo)致礦產(chǎn)企業(yè)從會計核算上就出現(xiàn)虛假現(xiàn)象，最終資源稅的征收也就不實了。據(jù)有關(guān)資料顯示，某煤礦企業(yè)原煤年生產(chǎn)能力100萬噸，平時生產(chǎn)量的80％銷售給個體私營業(yè)主，到煤碳緊缺時98％銷售給個體私營業(yè)主，這樣資源稅“從價計征”就更加無能為力了。

五是產(chǎn)品價格波動上存在的問題。由于我國的礦產(chǎn)品銷售與國際市場接軌，受國際和國內(nèi)市場需求的影響，礦產(chǎn)品的銷售價格變動比較大，有時一天一個價格，而礦產(chǎn)企業(yè)加工后銷售的產(chǎn)品并不是當天生產(chǎn)當天銷售，而是積聚一定時間后再銷售，這樣銷售的產(chǎn)品價格和生產(chǎn)原礦產(chǎn)品時的價格就有一定的差異，以銷售時點的產(chǎn)品價格計征資源稅，和生產(chǎn)礦產(chǎn)品時點的價格也有很大差距，這些差異與差距必然要影響資

源稅的征繳。

資源稅改革的建議

通過對“從量計征”和“從價計征”的對比分析中清楚地認識到，“從價計征”困難很大，不易操作，“從量計征”雖然存在許多問題，但是此種辦法簡便宜行，因此我們認為應(yīng)在“從量計征”的基礎(chǔ)上進行改革，制定科學合理的資源稅稅收政策。

1是調(diào)整資源稅稅收政策。第一，要制定科學合理的資源稅稅率。制定科學合理、符合我國市場經(jīng)濟實際的資源稅稅率，對不同品位、不同生產(chǎn)成本的礦產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)分門別類，劃分級次，制定不同的稅率，使礦產(chǎn)資源開采價值與貢獻社會價值相匹配，有利于保護我國的自然資源，有利于保護環(huán)境，有利于資源管理，有利于稅源培植，科學合理可持續(xù)地開發(fā)利用各種自然資源，做到公平稅負，應(yīng)收盡收。

第二，是擴大資源稅征稅范圍。除了繼續(xù)完善征收目前已征收的7種礦產(chǎn)品資源稅外，隨著征收條件的改善、經(jīng)驗的豐富以及社會經(jīng)濟發(fā)展程度的提高，還要擴大對國計民生有重大影響、對生態(tài)環(huán)境有重要保護價值、在市場經(jīng)濟中有著巨大效益的自然資源征稅范圍，真正使資源價值得到充分體現(xiàn)，稅源得到合理開發(fā)。

第三，要堅持“從量計征”征繳方式。“從量計征”的稅收征繳方式實行十幾年來，無論是納稅人還是征收機關(guān)對這項工作都已是輕車熟路，尤其是征收機關(guān)在工作中探索出了許多征收工作經(jīng)驗，如對煤礦生產(chǎn)建立電子監(jiān)控系統(tǒng)，將煤礦生產(chǎn)過程進行監(jiān)控，將生產(chǎn)數(shù)據(jù)資料同征收機關(guān)機算機系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)，對原煤生產(chǎn)量進行及時監(jiān)控，做到計量準確，應(yīng)收盡收。如對鐵礦石、石料等金屬礦產(chǎn)品生產(chǎn)，則以炸藥用量、耗電量來核定其產(chǎn)量進行征收。目前這些行之有效的征收方式已在全國進行推廣其發(fā)揮積極作用也是顯而易見的。

2是要注重選擇好資源稅改革出臺的時機。

資源稅改革是充分體現(xiàn)構(gòu)建節(jié)約社會、保護自然資源、和促進社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略決策，資源稅新政策的出臺，牽涉面廣意義重大。因此，資源稅改革政策內(nèi)容必須考慮周全，要選擇好恰當?shù)某雠_時機與突破口，只有這樣，才能達到事倍功半的效果。

3是要加強對礦產(chǎn)企業(yè)的監(jiān)督管理。在新的資源稅條例中，首先，要對礦產(chǎn)企業(yè)準人資格有明確規(guī)定，嚴格控制沒有開采能力或資質(zhì)不全的企業(yè)和個人進入。其次，要對礦產(chǎn)企業(yè)明確規(guī)定環(huán)境保護指標、礦產(chǎn)品開采利用率等，嚴禁濫采濫挖，破壞環(huán)境行為發(fā)生。再次，要加強監(jiān)督檢察，建立工商、礦產(chǎn)、安檢、公安等部門聯(lián)合監(jiān)控體系，確保礦產(chǎn)企業(yè)有序生產(chǎn)。

4是要妥善處理中央與地方的關(guān)系。雖然資源稅屬于地方稅，各地為此項改革也做了很大的努力，尤其是那些資源大省，但資源稅改革立法權(quán)畢竟屬于中央，所以，資源稅改革除了要賦予地方政府一定幅度的稅率調(diào)整權(quán)外，還應(yīng)從有利于調(diào)動中央與地方共同保護自然資源的積極性出發(fā)，在合理劃分二者對資源稅分配權(quán)益的前提下，充分調(diào)動中央與地方兩個積極性，只有這樣，改革才能取得理想效果。

5是處理好各部門之間的關(guān)系。目前在開發(fā)、生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)企業(yè)被征收的收費項目較多，其中包括礦產(chǎn)資源補償費、探礦權(quán)采礦權(quán)價款和使用費、登記類收費、煤炭可持續(xù)發(fā)展基金、水資源補償費、煤炭價格基金等。這些收費項目，既有中央批準的。也有地方批準的，還有些是地方違規(guī)、越權(quán)設(shè)立的收費項目，實行資源稅改革，必然要觸犯某些部門的切身利益，因此，在具體的改革過程中，應(yīng)妥善處理好與這些部門的關(guān)系，確保資源稅改革的順利實施。