馮一凡

“多難興邦”。這四個(gè)字飽含了一位總理的深情，也無(wú)時(shí)無(wú)刻不在拷問(wèn)中國(guó)現(xiàn)有的災(zāi)難應(yīng)急機(jī)制。2010年，無(wú)疑是個(gè)多災(zāi)之年。玉樹(shù)地震、西南旱災(zāi)、舟曲泥石流、四川山洪……在屢屢發(fā)生的災(zāi)難面前，一套完善的災(zāi)難應(yīng)急體系逐漸變得清晰。中國(guó)政府已逐漸形成一套以行政主導(dǎo)、舉國(guó)動(dòng)員的救災(zāi)機(jī)制。盡管整套機(jī)制尚未全面系統(tǒng)化地出臺(tái)，但從災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)、災(zāi)害信息發(fā)布到重大災(zāi)害搶險(xiǎn)救災(zāi)聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)，中國(guó)政府在救災(zāi)行動(dòng)中表現(xiàn)出的強(qiáng)勢(shì)與高效已得到了國(guó)際上的認(rèn)同。

一線傳真

舟曲泥石流的救災(zāi)工作仍在繼續(xù)，剛剛從特大地震毀滅性破壞中恢復(fù)過(guò)來(lái)四川汶川縣，又接連遭受特大山洪泥石流災(zāi)害。記者于9月中旬撥打了當(dāng)?shù)刎?cái)政部門的電話，并得知財(cái)政系統(tǒng)已啟動(dòng)救災(zāi)應(yīng)急保障模式。相關(guān)人士告訴記者，在數(shù)日斷電之后，這是辦公室第一次通電，由于救災(zāi)工作緊迫，不得不匆匆結(jié)束此次采訪。短暫的連線，已讓記者對(duì)受災(zāi)地區(qū)非常態(tài)的工作狀況有了更深的感受。

隨后，記者從四川省財(cái)政廳處了解到，目前省財(cái)政已建立起市縣庫(kù)款每日查詢制度，以便隨時(shí)掌握了解災(zāi)區(qū)財(cái)政支付能力。汲取汶川地震中經(jīng)驗(yàn)，此次省財(cái)政已經(jīng)緊急開(kāi)通救災(zāi)資金撥付“綠色通道”，為在第一時(shí)間將救災(zāi)資金專調(diào)到受災(zāi)地區(qū)。同時(shí)，將中央救災(zāi)資金、省政府?dāng)M安排的救災(zāi)資金和各部門管理的相關(guān)專項(xiàng)資金集中整合起來(lái)，統(tǒng)一安排使用，保障救災(zāi)應(yīng)急和災(zāi)后恢復(fù)重建的資金需要。此外，地方在與財(cái)政部的聯(lián)系上較之汶川地震中也更為緊密，及時(shí)的信息反饋反應(yīng)出一線受災(zāi)情況，也能夠根據(jù)救災(zāi)和恢復(fù)的進(jìn)程，及時(shí)取得中央財(cái)政的支持。

政策解讀

9月1日國(guó)務(wù)院頒行了《自然災(zāi)害救助條例》(下稱《條例》)，在制度上明確了政府在救助準(zhǔn)備、應(yīng)急救助、災(zāi)后救助和款物管理中的責(zé)任，并賦予相應(yīng)的法律效應(yīng)。

《條例》中提出設(shè)立自然災(zāi)害救助物資儲(chǔ)備庫(kù)，加強(qiáng)自然災(zāi)害救助隊(duì)伍建設(shè)和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，確保救助款物用于自然災(zāi)害救助，強(qiáng)化對(duì)救助款物的監(jiān)管措施等。

特別值得注意的是，《條例》規(guī)定縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全與自然災(zāi)害救助需求相適應(yīng)的資金、物資保障機(jī)制，將人民政府安排的自然災(zāi)害救助資金和自然災(zāi)害救助工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算?？h級(jí)以上財(cái)政部門、民政部門負(fù)責(zé)自然災(zāi)害救助資金的分配、管理并監(jiān)督使用情況，并由民政部門負(fù)責(zé)調(diào)撥、分配、管理自然災(zāi)害救助物資。

《條例》的出臺(tái)，無(wú)疑明確了政府的職責(zé)，是對(duì)以往災(zāi)難救助工作的政策總結(jié)，但在資金的撥付和使用過(guò)程中的具體技術(shù)問(wèn)題，此次《條例》中并未涉及。在汶川地震中，記者走訪了都江堰市財(cái)政局副局長(zhǎng)程建國(guó)，面對(duì)坍塌的國(guó)庫(kù)，財(cái)政資金已無(wú)法正常到位，程建國(guó)只好驅(qū)車趕往成都，親自運(yùn)送救災(zāi)資金。出于安全性考慮，每次只能支取70萬(wàn)元。每談到這段經(jīng)歷，程建國(guó)都感慨萬(wàn)分。原民政部救災(zāi)救濟(jì)司司長(zhǎng)王振耀也表示，民政部門和財(cái)政部門在救災(zāi)過(guò)程中仍存在技術(shù)問(wèn)題需要進(jìn)一步探討。

三位一體模式

無(wú)論行政的力量何等強(qiáng)勢(shì)，災(zāi)害救助必然需要政府、市場(chǎng)和社會(huì)三位一體的參與。如何有效協(xié)調(diào)三方力量成為救災(zāi)體系的關(guān)鍵。目前中國(guó)政府認(rèn)同并鼓勵(lì)市場(chǎng)和社會(huì)廣泛參與救災(zāi)，但對(duì)兩方面的資源缺乏系統(tǒng)化的管理和調(diào)控，其中的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制仍有待改善，因此結(jié)果往往不盡人意。例如在玉樹(shù)救災(zāi)重建中，政府下令統(tǒng)籌使用民間善款就引起了廣泛的社會(huì)爭(zhēng)議。

國(guó)務(wù)院為了整個(gè)救災(zāi)工作協(xié)調(diào)的方便，在國(guó)家層面上設(shè)立了四個(gè)工作機(jī)構(gòu)，一是國(guó)家減災(zāi)委辦公室，二是全國(guó)抗災(zāi)救災(zāi)綜合協(xié)調(diào)辦公室，三是民政部救災(zāi)救濟(jì)司，四是國(guó)家減災(zāi)中心。這四個(gè)機(jī)構(gòu)實(shí)行一體化運(yùn)作。建立這樣的運(yùn)行機(jī)制，目的在于保證綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

在各級(jí)政府的職責(zé)體系中，地方政府承擔(dān)著救災(zāi)工作的主要責(zé)任，特別是縣級(jí)政府，處在救災(zāi)第一線，賦有著全面具體組織指揮救災(zāi)的任務(wù)。國(guó)家減災(zāi)委辦公室、全國(guó)抗災(zāi)救災(zāi)綜合協(xié)調(diào)辦公室、救災(zāi)救濟(jì)司和國(guó)家減災(zāi)中心則承擔(dān)著抗災(zāi)救災(zāi)減災(zāi)綜合協(xié)調(diào)職責(zé)，具體辦理各項(xiàng)救災(zāi)業(yè)務(wù)。

財(cái)政部門在救災(zāi)體系中扮演著重要的角色。財(cái)政資金的及時(shí)補(bǔ)償是穩(wěn)定民心、恢復(fù)災(zāi)民信心、搞好生產(chǎn)自救的關(guān)鍵。目前國(guó)家預(yù)算設(shè)立了預(yù)備費(fèi)以應(yīng)對(duì)某些自然災(zāi)害、意想不到的事件而引起的難以預(yù)料的開(kāi)支。規(guī)定各級(jí)政府預(yù)算應(yīng)按照本級(jí)預(yù)算支出額的1％～3％設(shè)置預(yù)備費(fèi)。但以近幾年的救災(zāi)支出情況來(lái)看，預(yù)備費(fèi)的提取比率過(guò)低，難以滿足當(dāng)前的實(shí)際需要。在未來(lái)的災(zāi)難防控工作中，財(cái)政部門或需調(diào)整預(yù)備費(fèi)比率。此外，制定明確的資金救助計(jì)劃和資金補(bǔ)償機(jī)制客觀上迫使財(cái)政系統(tǒng)建立一套應(yīng)急預(yù)算體系，以系統(tǒng)化地安排危機(jī)狀態(tài)下的公共收支。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉尚希曾建議編制應(yīng)急預(yù)算，確定突發(fā)事件發(fā)生時(shí)可動(dòng)員的收入來(lái)源及收入籌集方式。如向中央銀行透支、向國(guó)際金融機(jī)構(gòu)借債、發(fā)行國(guó)債或推遲國(guó)債償還、拍賣政府企業(yè)和資產(chǎn)等等。另一方面是支出用途和支出程序，明確支出過(guò)程中各個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任和任務(wù)，以便一旦出現(xiàn)突發(fā)性支出時(shí)，不僅資金能很快到位，而且能夠得到有效的使用。

在當(dāng)前中國(guó)的救災(zāi)工作中，市場(chǎng)力量相對(duì)顯得較為弱勢(shì)。從全球平均水平看，自然災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失中，保險(xiǎn)通常約承擔(dān)30％，在發(fā)達(dá)國(guó)家這一比例則高達(dá)60％。而在中國(guó)，以汶川地震為例，保險(xiǎn)賠付占經(jīng)濟(jì)損失不到1％。市場(chǎng)化保險(xiǎn)資金除具備災(zāi)后救助的高效性外，還具備災(zāi)前防范的前瞻性，將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，也將資金責(zé)任分散到企業(yè)、家庭和個(gè)人，利于在更大的范圍增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，提高災(zāi)后救助與重建的水平。此外，合理使用金融手段，撬動(dòng)銀行信貸資金亦能在救災(zāi)和災(zāi)后重建中發(fā)揮重要的作用。在目前中國(guó)突發(fā)性公共事件的處理中所形成的社會(huì)成本一般難以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制轉(zhuǎn)化為私人成本，而只能由政府承擔(dān)，一方面加重了財(cái)政的負(fù)擔(dān)，另一方面降低了救災(zāi)效率。

此外，民間組織作為社會(huì)資源的主要載體，在救災(zāi)救助方面的反應(yīng)迅速高效。清華大學(xué)公共管理學(xué)院NGO研究所所長(zhǎng)鄧國(guó)勝表示，汶川地震NGO社會(huì)組織發(fā)揮了重要的作用。他認(rèn)為，政府和民間組織應(yīng)該相互合作、配合，因?yàn)檎兔耖g組織各有自己的優(yōu)勢(shì)和不足，尤其在救災(zāi)和災(zāi)后重建時(shí)期，特別需要兩者密切的配合，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)和長(zhǎng)處。在這個(gè)過(guò)程中，既需要政府的監(jiān)督，也需要社會(huì)的監(jiān)督。鄧國(guó)勝建議，第一是基金會(huì)可以具有民政部門批準(zhǔn)，在救災(zāi)時(shí)募款，民政部門也可以接受社會(huì)的捐贈(zèng)；第二是對(duì)于公共基金會(huì)，政府除要求其公開(kāi)透明、進(jìn)行審計(jì)檢查外，還需通過(guò)專項(xiàng)評(píng)估告訴公眾善款的使用效果和進(jìn)度進(jìn)展。第三，對(duì)于沒(méi)有公募資格的個(gè)人募款捐贈(zèng)行為應(yīng)加強(qiáng)管理。

簡(jiǎn)言之，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公共財(cái)政則是實(shí)現(xiàn)政府彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，滿足社會(huì)公共需求職能的物質(zhì)基礎(chǔ)。因此，在突發(fā)事件面前，應(yīng)具備一套完善的公共財(cái)政應(yīng)急支持體系，力求使災(zāi)害損害最小化。但與此同時(shí)，不應(yīng)忽略市場(chǎng)與社會(huì)資源，只有平衡政府、市場(chǎng)和社會(huì)，建立三位一體的災(zāi)難應(yīng)急機(jī)制，在一場(chǎng)場(chǎng)家國(guó)之殤背后，才能做到“多難興邦”。