張弛，張曙光

從外源工業(yè)化走向內(nèi)源城市化
——新時期中國經(jīng)濟發(fā)展的動力和結(jié)構(gòu)*

張弛，張曙光

外源工業(yè)化就是主要依靠國外市場的拉動和國外資源的供給而進行的工業(yè)化，包括我國在內(nèi)很多國家的工業(yè)化都采取了這種方式并取得成功。外源工業(yè)化之所以取得成功，其內(nèi)在的邏輯應(yīng)該與工業(yè)經(jīng)濟活動的特征有關(guān)，比如遵循了比較優(yōu)勢和規(guī)模經(jīng)濟的內(nèi)在邏輯。而我國城市化的扭曲則是由于現(xiàn)行的體制安排違背了城市化的發(fā)展規(guī)律，即只有人口流動進城，而沒有土地和房產(chǎn)等財產(chǎn)的轉(zhuǎn)移。如果說，在一定的發(fā)展階段，外源工業(yè)化雖可以推動經(jīng)濟增長，但不能導(dǎo)致城市化的同步發(fā)展，那么，在外源工業(yè)化的基礎(chǔ)上，依靠國內(nèi)的資源和市場，加快內(nèi)源城市化的進程，就可以減少和消除外源工業(yè)化造成的巨大經(jīng)濟風(fēng)險，保證中國經(jīng)濟持續(xù)增長。因此，中國經(jīng)濟發(fā)展模式要實現(xiàn)從外源工業(yè)化向內(nèi)源城市化的轉(zhuǎn)變。走內(nèi)源城市化的道路，中國已經(jīng)具備了一定的發(fā)展條件，而最缺乏的是相應(yīng)的制度和政策條件。從一定意義上來說，中國的城市化和經(jīng)濟發(fā)展就是要解決好三部分農(nóng)民的問題。

外源工業(yè)化;內(nèi)源城市化;經(jīng)濟發(fā)展模式;農(nóng)民;市民

一、中國外源工業(yè)化的發(fā)展道路

改革開放30年來，中國贏得了高速的經(jīng)濟增長。從1978—2007年，GDP年平均增長9．45%，人均GDP年平均增長8．28%，工業(yè)增加值年平均增長率達到了11．18%。這不僅極大地改變了中國的面貌，而且提高了中國在世界上的地位和作用，中國的經(jīng)濟總規(guī)模已經(jīng)位居世界第四位，中國對世界經(jīng)濟增長的貢獻近幾年都在20%左右①數(shù)據(jù)來源:根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》(2010)有關(guān)資料計算。，世界重大問題的解決都需要中國的參與和聽取中國的聲音。世界開始對中國刮目相看。

(一)成功的工業(yè)化都是外源工業(yè)化

30年經(jīng)濟發(fā)展的成就可以從不同的方面進行探討和說明，但集中到一點就是，我們選擇了一條外源工業(yè)化的道路。

歷史經(jīng)驗證明，工業(yè)化是人類社會發(fā)展和經(jīng)濟繁榮的必由之路，而不同國家工業(yè)化的實現(xiàn)卻有不同的方式和選擇。如果工業(yè)化的實現(xiàn)主要依靠國外市場的拉動和國外資源的供給，那么就是外源工業(yè)化;如果主要是依靠國內(nèi)市場的開拓和國內(nèi)資源的供給，那么就是內(nèi)源工業(yè)化。由于世界經(jīng)濟一體化的發(fā)展，以及各國工業(yè)化先后和快慢的差異，很多國家的工業(yè)化從一開始都采取了外源工業(yè)化的方式，而內(nèi)源工業(yè)化的成功又相當(dāng)困難。與此同時，外源工業(yè)化的發(fā)展也經(jīng)歷了不同的歷史階段。在早期，發(fā)達資本主義國家的工業(yè)化都同殖民戰(zhàn)爭和海外擴張聯(lián)系在一起，具有外源工業(yè)化的明顯特征，而新興市場經(jīng)濟國家和地區(qū)的工業(yè)化是在發(fā)達國家進入后工業(yè)社會以后，實施了外向型或者出口導(dǎo)向型經(jīng)濟的發(fā)展模式，也是外源工業(yè)化成功的先例。

(二)中國外源工業(yè)化的證據(jù)

在從1949—1978年的30年中，由于內(nèi)外部的原因，中國走上一條內(nèi)源工業(yè)化的路子。由于實施計劃經(jīng)濟而排斥市場經(jīng)濟，實施了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的方針，并且違背了分工和專業(yè)化等一系列工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律，雖然建設(shè)了一大批工業(yè)項目，建立了所謂獨立完整的工業(yè)體系，卻沒有取得工業(yè)經(jīng)濟應(yīng)有的質(zhì)量和效率。于是在市場化改革的沖擊面前，一大批企業(yè)紛紛倒閉和跨臺，再一次證明內(nèi)源工業(yè)化的路子并不成功。改革開放以后，我們改弦更張，在從計劃經(jīng)濟走向市場經(jīng)濟的同時，中國的工業(yè)發(fā)展不僅遵循了比較優(yōu)勢原則，而且參與了國際分工，逐漸融入世界經(jīng)濟體系，走上了外源工業(yè)化的道路。

首先，中國工業(yè)發(fā)展的很大一部分市場和需求在國外。在工業(yè)化的過程中，貿(mào)易增長快于經(jīng)濟增長是一個共同現(xiàn)象，但是貿(mào)易的過快增長必然帶來對外部市場的較大依賴。在過去的30年中，中國的對外貿(mào)易增長非常迅速，年平均增長22．76%，出口增長23．47%，是經(jīng)濟增長的2倍多，中國的出口總值從1978年的不到100億美元，增加到2008年的14306．9億美元，增長了140多倍，成為中國經(jīng)濟增長的巨大引擎。到2007年，中國的工業(yè)品出口總值占全部工業(yè)總產(chǎn)值的比重達到了23．07%。也就是說，中國工業(yè)品市場的將近1/4在國外①數(shù)據(jù)來源:根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》(2010)有關(guān)資料計算。。

其次，中國工業(yè)發(fā)展的資源和技術(shù)很大一部分來自國外。30年來，中國實際利用外資9545．65億美元，工業(yè)部門占了絕大部分，2007年制造業(yè)實際利用外資占比仍高達54．66%。中國的技術(shù)引進和設(shè)備進口規(guī)模也相當(dāng)巨大，成為中國工業(yè)技術(shù)提高的重要來源。工業(yè)制成品的進口在全部進口中占到80%左右，而機械和運輸設(shè)備的進口占工業(yè)制成品進口的比重，本世紀(jì)以來一直占一半以上，2007年占57．86%。中國對外部資源的依賴程度也大大增加，到2007年，中國原油的進口量已經(jīng)超過國內(nèi)生產(chǎn)量，凈進口量占全部消費量的50．52%。中國對外油的依存度已經(jīng)超過了50%②數(shù)據(jù)來源:根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》(2010)有關(guān)資料計算。。

再次，中國的工業(yè)布局集中于沿海部分發(fā)達省市。雖然在上世紀(jì)80年代末和90年代初，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，中國曾經(jīng)出現(xiàn)過一個全國工業(yè)發(fā)展的高潮，但是隨著對外開放的發(fā)展，內(nèi)地的工業(yè)企業(yè)大量破產(chǎn)關(guān)門，而沿海地區(qū)的工業(yè)卻在國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中迅速發(fā)展起來，形成了無數(shù)的工業(yè)園區(qū)和產(chǎn)業(yè)集群，促進了沿海地區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展。內(nèi)地人口也大量流向沿海地區(qū)，大批農(nóng)民紛紛到沿海省市打工。到2007年，沿海12個省市區(qū)的GDP占全國GDP的比重達67．86%，沿海地區(qū)的工業(yè)總產(chǎn)值占全國工業(yè)總值的比重高達73．23%。也就是說，占全國20%左右土地面積和42．79%人口的沿海地區(qū)布置了將近3/4的工業(yè)生產(chǎn)。沿海省區(qū)容納的農(nóng)民工人數(shù)也超過了1億人，有些地區(qū)的外來人口甚至超過了當(dāng)?shù)爻Ｗ∪丝冖蹟?shù)據(jù)來源:根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》(2010)有關(guān)資料計算。。所以，有人將沿海地區(qū)的工業(yè)發(fā)展戲稱為“借來”的工業(yè)化。

最后，工業(yè)化快于城市化。城市化說到底是農(nóng)民的市民化。30年來，中國城市化速度很快，市容市貌發(fā)生了很大變化，但是直到2009年，城市化率只有46．6%，其中包括流入的1．45億農(nóng)民工和1．4億住在鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)人口④轉(zhuǎn)引自中國發(fā)展基金會:《中國發(fā)展報告2010:促進人的發(fā)展的中國新型城市化戰(zhàn)略》。。因此，我們的城市化是半拉子城市化，這2．85億人口并未完成身份轉(zhuǎn)變，變成真正的城市人口，也未取得與城市居民相同的社會地位、發(fā)展機遇和福利待遇，他們的思想觀念、生活方式和消費習(xí)慣仍然是農(nóng)民——是生活在城市里的農(nóng)民。我們的城市政府也是只要農(nóng)民的土地、資金和勞動力，而不要農(nóng)村的人口，于是才出現(xiàn)了留守兒童、新的夫妻分居、打工者子弟學(xué)校、多人集體租屋以及春運高潮之類中國特有的社會經(jīng)濟現(xiàn)象。

城市化的一個重要標(biāo)志是服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展，而我國服務(wù)業(yè)的發(fā)展一直落后于制造業(yè)的發(fā)展，服務(wù)業(yè)增加值在GDP中的比重只有40%多一點。沿海地區(qū)服務(wù)業(yè)的比重高一些，但仍然大大低于制造業(yè)的比重。生活性服務(wù)業(yè)的供給嚴(yán)重不足，生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)更為落后。于是形成了一個奇怪現(xiàn)象:城市生活提升的速度明顯慢于城市人口增加的速度，而城市人口增加的速度又大大慢于城市面積增加的速度，從2000—2008年，城市人口增加的速度為年平均3.55%，而建成區(qū)面積的增長為6.2%，城市的面積則增長7.5%①數(shù)據(jù)來源:根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》(2010)有關(guān)資料計算。。城市生活仍然帶有濃厚的計劃經(jīng)濟時代的色彩，僵化、呆滯、缺乏活力和創(chuàng)新。據(jù)說，富士康工廠的設(shè)施不錯，為什么發(fā)生“13跳”?可見不是一個宜居的地方。亞運會辦得有聲有色，且不說2200億是如何花的，在亞運會開幕式時，場所周邊一定距離內(nèi)的住戶，必須人去、樓空、門鎖、燈亮，無端地剝奪了人家的財產(chǎn)權(quán)利和生活權(quán)利?？梢姡覀兊某鞘谢且环N扭曲的城市化。

(三)外源工業(yè)化成功的內(nèi)在邏輯

需要討論的一個問題是，相對于內(nèi)源工業(yè)化，為什么外源工業(yè)化能夠取得成功?其內(nèi)在的邏輯應(yīng)該與工業(yè)經(jīng)濟活動的特征有關(guān)。

與其他產(chǎn)業(yè)相比，工業(yè)經(jīng)濟活動的一個重要特征就是，在分工和專業(yè)化基礎(chǔ)上的規(guī)模經(jīng)濟;而要在分工和專業(yè)化基礎(chǔ)上實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，既需要大規(guī)模的資金投資，進行工業(yè)建設(shè)，也需要有比較寬廣的市場，消化生產(chǎn)出來的工業(yè)品。一個國家在開始工業(yè)化進程時，由于經(jīng)濟水平和收入水平相對較低，儲蓄和投資的規(guī)模有限，消費和需求的數(shù)量也比較狹小，支撐不了大規(guī)模的工業(yè)建設(shè)，無法實現(xiàn)工業(yè)生產(chǎn)的快速發(fā)展。這時，如果能夠利用外部資源和外部市場，打破投資和市場的約束，就有可能步入快速工業(yè)發(fā)展的軌道。如果沒有外部資源和外部市場，僅僅依靠內(nèi)部資源的配置變化，即使能夠增加儲蓄和投資的規(guī)模，同時卻要壓低消費的水平，縮小市場的規(guī)模，仍然無法為工業(yè)的高速增長創(chuàng)造充分必要的條件。改革開放前30年的情況就是如此。盡管我們借助于剪刀差等剝奪農(nóng)民的方法，為工業(yè)化積累了大量資金，建立了獨立完整的工業(yè)體系，但在改革開放后，被市場大潮沖擊得七零八落。正是吸取了過去的經(jīng)驗教訓(xùn)，我們懂得了發(fā)展是硬道理，于是改弦更張，走上了市場化的道路，并借助國際分工和發(fā)揮比較優(yōu)勢，形成和利用了規(guī)模經(jīng)濟。這就是外源工業(yè)化成功的內(nèi)在邏輯。

二、新的發(fā)展途徑:外源工業(yè)化向內(nèi)源城市化轉(zhuǎn)變

(一)城市化扭曲的根本原因

如果說，外源工業(yè)化的成功是由于遵循了比較優(yōu)勢和規(guī)模經(jīng)濟的內(nèi)在邏輯，那么，城市化的扭曲則是由于現(xiàn)行的體制安排違背了城市化的發(fā)展規(guī)律。

從世界各國的經(jīng)驗來看，城市化的過程是一個人口流動與土地和房產(chǎn)等資產(chǎn)的流動同時進行的過程，或者說人口流動和資產(chǎn)交易是城市化過程的兩個方面。而我國的城市化其所以發(fā)生扭曲，其所以是半拉子城市化，就在于只有人口流動進城，而沒有土地和房產(chǎn)等財產(chǎn)的轉(zhuǎn)移，因而，違背了自由遷徙和自由交易的原則。不僅如此，城市化在增加城市人口的同時，必然要擴大城市面積和擴大城市建設(shè)規(guī)模，增加城市建設(shè)投資。我們?yōu)榱思铀俪鞘谢?，一方面通過土地國有化的辦法從農(nóng)民手中搶地，另一方面通過低價征地和剝奪農(nóng)民的辦法為城市建設(shè)融資;而進城農(nóng)民工雖然創(chuàng)造了大量物質(zhì)財富，卻無法分享城市化的成果。就此而論，我們這些年的經(jīng)濟發(fā)展和城市繁榮，是依靠農(nóng)民支撐的。反過來，這也造成了農(nóng)村的落后、甚至衰落。如果說，我們懂得了發(fā)展是硬道理，但卻不懂得自由權(quán)利、平等分享同樣也是硬道理。這才是城市化扭曲的根本原因。

(二)新時期經(jīng)濟發(fā)展的動力:內(nèi)源城市化

從上一節(jié)的討論可以看到，外源工業(yè)化是經(jīng)濟發(fā)展的必然選擇，它既造成了前30年的經(jīng)濟繁榮，也帶來了嚴(yán)重的經(jīng)濟失衡，導(dǎo)致了經(jīng)濟運行系統(tǒng)性風(fēng)險的大量積累。一是內(nèi)外經(jīng)濟失衡，集中表現(xiàn)為長期的雙順差和外匯儲備的持續(xù)積累。二是國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，制造業(yè)和可貿(mào)易品過快增長與服務(wù)業(yè)和非貿(mào)易品的相對滯后是其主要表征。三是收入和社會不平等加劇，社會沖突頻發(fā)。四是相對價格關(guān)系扭曲，市場信號失真，包括匯率、利率在內(nèi)的資源要素價格與產(chǎn)品價格的比價關(guān)系不合理是其主要表現(xiàn)。這一切在國際金融危機的沖擊下，一下子集中突顯出來。它表明，外源工業(yè)化的道路已經(jīng)走到了盡頭，中國必須探尋新的增長方式和發(fā)展路途。

如果說，在一定的發(fā)展階段，外源工業(yè)化雖可以推動經(jīng)濟增長，但不能導(dǎo)致城市化的同步發(fā)展;那么，在外源工業(yè)化的基礎(chǔ)上，依靠國內(nèi)的資源和市場，加快內(nèi)源城市化的進程，就可以減少和消除外源工業(yè)化造成的巨大經(jīng)濟風(fēng)險，保證中國經(jīng)濟持續(xù)增長。因此，中國經(jīng)濟發(fā)展模式要實現(xiàn)從外源工業(yè)化向內(nèi)源城市化的轉(zhuǎn)變。

城市化的過程是一個資源重新配置和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)提升的過程，集中表現(xiàn)為資源從農(nóng)村流向城市、從低效率的農(nóng)業(yè)部門重新配置到高效率的工業(yè)和服務(wù)業(yè)部門。一個最明顯的例子是，一畝土地用于糧食生產(chǎn)，其價值不過三五萬元，而一旦轉(zhuǎn)入工業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)等，其價值增加到幾十萬甚至數(shù)百萬元。城市化的聚集效應(yīng)，不僅能夠充分發(fā)揮工業(yè)經(jīng)濟的規(guī)模經(jīng)濟優(yōu)勢，而且也為市場的細(xì)分和服務(wù)業(yè)的發(fā)展提供了巨大的需求和廣闊的空間，因而也就成為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化的有力杠桿。

城市化也是一個人口流動和收入快速增加的過程，因而也是一個國內(nèi)需求提升和市場拓展的過程。2008年，我國城市居民的人均收入是1．7萬多元，而農(nóng)村居民的人均收入只有6700多元①《中國統(tǒng)計年鑒》(2010)，北京:中國統(tǒng)計出版社，第344、362頁。，后者只是前者的1/3左右。真正的城市化直接意味著農(nóng)村人口的減少和城市人口的增加，同時也意味著把進城人口的收入提升到城市人口的水平，這會創(chuàng)造出巨大的需求和市場。所以，啟動內(nèi)需的著眼點和重心要放在滿足進城人口的需求上。

從外源工業(yè)化走向內(nèi)源城市化不僅會促進城鄉(xiāng)關(guān)系和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，而且會推動地區(qū)關(guān)系和區(qū)域發(fā)展的變遷。既然以前沿海地區(qū)的發(fā)展形成了工業(yè)化快于城市化的格局，那么，其發(fā)展需要加快城市化的進程，把發(fā)展的重點放在擴大服務(wù)業(yè)的規(guī)模和提升服務(wù)業(yè)的水平上;工業(yè)發(fā)展不應(yīng)再以擴大規(guī)模而應(yīng)以提高質(zhì)量效率為主，不應(yīng)再取村村點火的分散方式，而應(yīng)適當(dāng)集中。既然內(nèi)地的工業(yè)化和城市化都相對滯后，而且內(nèi)地工業(yè)化也不可能再步沿海工業(yè)化的后塵，采取外源工業(yè)化的模式，就應(yīng)當(dāng)發(fā)展以城市化帶動工業(yè)化，城市化與工業(yè)化同步推進的模式。

走內(nèi)源城市化的道路，中國已經(jīng)具備了一定的發(fā)展條件。一是30年外源工業(yè)化建立了比較強大的工業(yè)基礎(chǔ)，形成了巨大的工業(yè)生產(chǎn)能力，同時也積累了大量資金。二是在960萬平方公里的國土上蘊藏著數(shù)十億畝土地資源，這是內(nèi)源城市化的重要基礎(chǔ)。三是七八億農(nóng)村人口既是城市化的對象，也是城市化的動力。四是中國傳統(tǒng)信用資源和關(guān)系資源的現(xiàn)代轉(zhuǎn)化，有可能成為新時期經(jīng)濟發(fā)展的信用基礎(chǔ)。而最缺乏的是相應(yīng)的制度和政策條件。

三、內(nèi)源城市化的總體思路和行動框架

(一)城市化必須解決好三部分農(nóng)民的問題

前已指出，所謂城市化，從基本的方面來看，就是要減少農(nóng)民，把農(nóng)民變成市民，所以，城市化的對象是農(nóng)民，城市化的動力也是農(nóng)民。

如果從與土地關(guān)系做一個分類分析，那么，我們可以把現(xiàn)有的農(nóng)村人口分為三部分人:第一部分是已經(jīng)進城的農(nóng)民工。這部分人中的70%是20—30歲的年輕人，他們雖然沒有城里人的思想觀念和生活方式，但是已經(jīng)不愿意再回到農(nóng)村。至于農(nóng)民工的下一代，情況更是如此。這一部分人愿意放棄土地，也有可能放棄土地。第二部分是城市近郊的農(nóng)民。城市的發(fā)展已經(jīng)直接影響到他們的生產(chǎn)和工作、勞動和收入、生活和消費，他們是生活在城市社區(qū)中名義上仍舊是農(nóng)民的城里人(如城中村)，他們的土地有可能被城市發(fā)展所用，而土地增值的巨大收益成為他們與政府和開發(fā)商爭奪的直接對象。這部分人一般不會輕易放棄土地，而這種爭奪往往成為社會沖突的焦點。第三部分是真正的農(nóng)民，主要是種糧的農(nóng)民。他們是保障糧食安全的直接行動者和成本承擔(dān)者。他們依靠土地和種糧為生，除了離開農(nóng)村當(dāng)農(nóng)民工以外，這部分人不可能放棄土地，但是種糧的平均收益太低，因而也沒有動力保護耕地。從一定意義上來說，中國的城市化和經(jīng)濟發(fā)展就是要解決好這三部分農(nóng)民的問題。

這個問題的解決是一項系統(tǒng)工程，需要有一個總體戰(zhàn)略和行動框架;然后讓農(nóng)民和基層以及各個地方根據(jù)自己的情況去創(chuàng)造和探索，逐步加以解決;需要采取疏導(dǎo)和市場交易的方式，堅持利益相容的原則，不能采取圍追堵截和行政命令的方式，違背利益一致的原則。只有這樣，通過多年的積累和進步，我們才能達到城市化的目標(biāo)。

(二)拔除農(nóng)民工在農(nóng)村的老根，實現(xiàn)完全的城市化

讓進城人口完全離開農(nóng)村，變成真正的城里人，徹底拔除其在農(nóng)村的老根，是世界各國城市化的共同道路。雖然具體實現(xiàn)方式有所不同，但有一點是共同的，即人口的流動及其土地和房產(chǎn)的流動基本上是同時進行的，是同一個過程的兩個方面。我國的城市化其所以是半拉子城市化，就在于只有人口流動進城，而沒有土地和房產(chǎn)等財產(chǎn)的轉(zhuǎn)移，因而，才產(chǎn)生了前述的問題。不僅如此，由于進城農(nóng)民工的根仍然在農(nóng)村，他們在城里掙了錢，很大一部分拿回農(nóng)村老家去蓋房，而人在城里又不居住，因而，農(nóng)村住房的空置率也是很高的。這既是個人的巨大損失，也是社會資源的嚴(yán)重浪費。因此，進行成本收益的權(quán)衡，進城農(nóng)民工愿意放棄和轉(zhuǎn)讓在農(nóng)村的土地和房產(chǎn)，而在城里重新購房或者租房，城市也會隨著人口的增加而向外擴展。這是一個人口和資源同時流動和再配置的過程。

既然進城農(nóng)民工大部分不可能再回到農(nóng)村，既然他們不再依靠土地為生，有可能放棄土地，那么，我們就可以因勢利導(dǎo)，通過一系列交易，拔除其在農(nóng)村的老根，讓這些人徹底離開農(nóng)村，完全變成真正的城里人。這是有效解決土地問題，正確推動城市化的突破口。

在討論汶川地震災(zāi)后重建時，我們就曾經(jīng)提出和討論了這個問題。因為災(zāi)后重建可以有就地重建和異地重建，而異地重建就可以實施人口與土地掛鉤流動和轉(zhuǎn)移的辦法。對于進城農(nóng)民工來說，稍作調(diào)整和變通，這種辦法仍然是適用的。具體操作可遵循以下的原則和程序。

一是凡進城農(nóng)民工在該城市居住(比如說)三年以上，有固定工作和固定住址的，將其及其家屬和子女轉(zhuǎn)為城市居民，不僅給予城市戶口，而且給予本市居民的一切權(quán)利和待遇，主要是保障性住房和社會福利保障。有人反對說，這會增加城市政府的財政負(fù)擔(dān)，有人甚至按現(xiàn)有城市情況進行測算，一些大城市接收一個農(nóng)民工需要增加的支出要以千萬元計算。這種觀點只是看到了問題的一面，而且是錯誤地看到了這一面。其實，這是改變現(xiàn)行歧視性政策的重要步驟。單就經(jīng)濟問題而言，進城農(nóng)民工已經(jīng)為城市創(chuàng)造了大量的物質(zhì)財富和財政收入，他們有權(quán)享受城市政府提供的一切公共服務(wù)。只要真正實施平等分享的原則，公共產(chǎn)品消費的非排他性特征也決定了，并不需要增加那么多的城市設(shè)施。

二是凡進城農(nóng)民工在取得城市居民身份和待遇的同時，應(yīng)當(dāng)放棄其在農(nóng)村集體中的成員權(quán)和土地權(quán)利，其在宅基地上的房產(chǎn)和設(shè)施，可以通過市場交易出賣和出租，也可以由當(dāng)?shù)剡m當(dāng)折價補償，然后收回改作他用。這樣一來，對于流出地來說，一方面減少了負(fù)擔(dān)的人口，另一方面增加了可供使用的土地資源(包括農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地)，有利于提高生產(chǎn)效率和人均收入水平。

三是按照城市接納農(nóng)民工的人數(shù)，增加該城市的建設(shè)用地指標(biāo)，為城市的擴展奠定基礎(chǔ)和提供空間。這樣一來，一方面是城市人口的真正增加和農(nóng)村人口的實際減少，另一方面是城市的擴張和城市化的真正推進，使得城鄉(xiāng)人口的遷徙和變動與土地資源的再配置成為城市化過程的兩個方面。

(三)把城郊土地給城市使用，把土地收益大部分留給農(nóng)民

一方面，隨著進城農(nóng)民工拔除在農(nóng)村的老根，轉(zhuǎn)為真正的城市居民，城市人口就會增加，對城市的擴展提出了需求，另一方面，由此而增加的城市建設(shè)用地指標(biāo)也使城市的擴展有了實現(xiàn)的可能。然而要把這種可能性變成現(xiàn)實，就需要把建設(shè)用地指標(biāo)變成實際的建設(shè)用地。而能夠用于城市建設(shè)的土地只能是城市郊區(qū)的土地。這就涉及到上述第二部分農(nóng)民以及“小產(chǎn)權(quán)”房的問題。

在現(xiàn)行土地制度下，“小產(chǎn)權(quán)”房是城市郊區(qū)農(nóng)民爭奪土地增值收益的重要手段。因為現(xiàn)行國有土地和集體土地、城市建設(shè)用地和農(nóng)村建設(shè)用地是一種二元分割的權(quán)利體系，同地而不同權(quán)和不同價。盡管城市郊區(qū)土地的增值收益上升得很快，然而農(nóng)民不可能合法地取得和分享。由于有關(guān)土地及其使用的信息是分散在農(nóng)民手中的，政府對土地使用的管制又是通過層層行政系統(tǒng)實施的，在中央和地方關(guān)于土地利益不一致的情況下，政府的土地管制政策是很難實施的，特別是農(nóng)民面對巨大的土地增值收益，其爭奪行動有了一定的社會規(guī)模時，政府的管制威脅就成為不可置信的威脅。因此，比較而言，郊區(qū)農(nóng)民比政府有著更強的產(chǎn)權(quán)實施能力。這就是“小產(chǎn)權(quán)”房蓬勃發(fā)展的真正原因，也是政府對“小產(chǎn)權(quán)”房的管制政策失敗的關(guān)鍵所在。

由于地處城市郊區(qū)，這里的農(nóng)民一部分在城里工作，但又住在原來的地方，一部分利用地理位置優(yōu)勢發(fā)展有自己的產(chǎn)業(yè)，特別是這里土地的增值收益很大。因此，郊區(qū)農(nóng)民不愿意簡單地放棄土地，一般不會接受前述對農(nóng)民工的辦法，但城市發(fā)展又需要這里的土地。這里的關(guān)鍵是土地增值收益的分配問題。解決這個問題的一個基本原則和辦法是，把土地給城市建設(shè)使用，而把土地增值收益的大部分長期留給農(nóng)民。有人不贊成這種做法，認(rèn)為這樣一來，城郊農(nóng)民占了很大的便宜，甚至成了暴發(fā)戶。其實，地理位置造成的經(jīng)濟差異是自然存在和形成的，是改變不了的，承認(rèn)這種差異也是一種面對現(xiàn)實的做法，沒有什么不合理和不公平的地方，人們是會接受這種現(xiàn)實的。現(xiàn)行城市建設(shè)用地和農(nóng)村集體建設(shè)用地地權(quán)的差異是體制政策等人為造成的，是不合理和不公平的，人們的產(chǎn)權(quán)實施行為是可以縮小以至改變這種差異的?！靶‘a(chǎn)權(quán)”房的發(fā)展就是城郊農(nóng)民改變這種差異和獲取土地增值收益的實際行動。

堅持實施把城郊土地變成城市建設(shè)用地，而把土地收益大部分留給農(nóng)民的原則和辦法，就可以逐步解決“小產(chǎn)權(quán)”房問題。

首先，把“小產(chǎn)權(quán)”房新老劃斷，已經(jīng)建成的“小產(chǎn)權(quán)”房在交納規(guī)定稅費的前提下，承認(rèn)其為合法的商品房，新建的“小產(chǎn)權(quán)”房在符合城市規(guī)劃的前提下放開，成為城市商品房的一部分。凡不符合城市規(guī)劃要求的，堅決拆除，一個不留，不管付出多大代價。否則，城市規(guī)劃工作不能改進和提高，政策的嚴(yán)肅性和可置信性永遠(yuǎn)無法體現(xiàn)，其實施必然是扭曲的。

其次，所謂符合城市規(guī)劃，不僅有片區(qū)和組團規(guī)劃，而且有各種各樣的建筑標(biāo)準(zhǔn)，包括建筑密度、建筑容積率、建筑質(zhì)量、防火要求、環(huán)保要求等。不符合片區(qū)和組團規(guī)劃的一律不準(zhǔn)建設(shè)，已經(jīng)建設(shè)的堅決拆除;不符合建筑標(biāo)準(zhǔn)的，有的要予以拆除，如密度過大;不符合防火要求的，要予以補足和改進;建筑容積率過低，造成土地浪費的，要予以調(diào)整。這就對城市規(guī)劃的制定和實施提出了更高的要求。

再次，在按照規(guī)劃辦事的前提下放開，開發(fā)方式必然多樣化，可以自己開發(fā)，也可以與企業(yè)合作開發(fā)，還可以由房地產(chǎn)商開發(fā)和由政府組織城鄉(xiāng)統(tǒng)籌開發(fā)。自己開發(fā)收益自然歸農(nóng)民和集體，但國家必須征收相應(yīng)的稅費。根據(jù)已有的經(jīng)驗，合作開發(fā)和政府城鄉(xiāng)統(tǒng)籌不僅要保證農(nóng)民的住房權(quán)利，而且要為農(nóng)民留下永久的物業(yè)。

其實，城市規(guī)劃是城市未來發(fā)展的藍圖，不是政府壟斷城市開發(fā)建設(shè)權(quán)的依據(jù)。雖然規(guī)劃權(quán)是政府的權(quán)力，但必須按照相關(guān)程序辦事。而規(guī)劃的制定要經(jīng)過科學(xué)論證。

(四)按照利益一致原則，解決耕地保護問題

政府其所以不敢放開“小產(chǎn)權(quán)”房，一個重要原因在于，害怕這樣做的結(jié)果會危及耕地保護制度的落實。其實，現(xiàn)行基本農(nóng)田保護制度雖然目標(biāo)和任務(wù)明確，但政策和措施不當(dāng)，運行成本極高而效率極低，其實施的結(jié)果是與基本農(nóng)田保護目標(biāo)背道而馳的。這也許是目前最荒唐的一種制度安排。因為，在現(xiàn)行政策下，所有行為主體的行為都是扭曲的，于是在這里出現(xiàn)了“洪洞縣里無好人”:《土地管理法》規(guī)定不準(zhǔn)蓋“小產(chǎn)權(quán)”房，而農(nóng)民非要蓋不可，于是農(nóng)民成了無法無天的“暴民”;地方政府為了城市發(fā)展并為其融資，就要從農(nóng)民手中拿地和占地，扮演了“地主惡霸”的角色;開發(fā)商自然是惟利是圖的“奸商”;中央政府的形象也好不了多少，既然制定了不準(zhǔn)蓋“小產(chǎn)權(quán)”房的法律，又不能真正和嚴(yán)格實施，中央政府也是沒有信譽，說話不算數(shù)。其所以如此，關(guān)鍵在于，在這種制度安排下，與土地有關(guān)的各個經(jīng)濟行為主體無法達到利益相容。保護耕地只是遠(yuǎn)在北京的中央政府的目標(biāo)和行為，而不是種地農(nóng)民的目標(biāo)和行為。地方政府和開發(fā)商的利益和目標(biāo)是相容的，但與中央政府的目標(biāo)和行為是相沖突的，也與農(nóng)民的目標(biāo)和利益是相沖突的?？梢姡娌幌嗳菀皇前l(fā)生在中央政府和地方政府之間，集中表現(xiàn)在土地計劃指標(biāo)的管理和爭奪上;二是發(fā)生在地方政府和農(nóng)民之間，集中表現(xiàn)在征地和變相征地上。

實踐證明，現(xiàn)有的耕地保護制度已經(jīng)無法起到真正保護耕地的作用，并且開始走向了它的反面。要真正解決問題，就得建立一套利益相容機制，讓各個經(jīng)濟行為主體、主要是農(nóng)民和村集體自己保護自己的耕地。世界上任何有價值的東西都要保護，如果有價值的東西沒有人愿意保護，其原因有二，一是存在市場缺陷，市場低估了其實際價值，二是產(chǎn)權(quán)不明晰，其持有者對其可能產(chǎn)生的收益沒有穩(wěn)定的預(yù)期，使其具有了公共品的性質(zhì)。在我國目前的土地制度框架下，以上兩個問題都存在于耕地保護制度之中。既然耕地保護是一項重要國策，就表明耕地具有了公共產(chǎn)品的性質(zhì)，國家就要承擔(dān)責(zé)任，并為之付費?，F(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論證明，當(dāng)私人價值小于社會價值時，對資源的濫用和租值的耗散就不可避免。一個有效的解決途徑是，提高農(nóng)民耕地利用的價值，使耕地利用的私人收益與社會收益相等。具體地說就是，提高土地農(nóng)業(yè)用途的比較利益，同時讓地方政府有自己的正當(dāng)收入來源，不再通過征地和變相征地來取得收入。具體辦法如下:

一是按照現(xiàn)行條件科學(xué)確定耕地保護目標(biāo)。

二是建立耕地保護基金，通過耕地補貼、種糧補貼、糧食提價，使種糧的收入接近該地區(qū)平均收入的水平，這樣，保護耕地就不僅是政府的目標(biāo)，而且是農(nóng)民的自主要求。

三是耕地保護基金應(yīng)由全體人民承擔(dān)，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和城市更應(yīng)承擔(dān)一個更大的部分，因為，人人都要吃飯，這些地區(qū)的人口多，而耕地隨城市建設(shè)已經(jīng)大大減少。耕地保護基金可以按照人口和經(jīng)濟發(fā)展水平確定。

【責(zé)任編輯:許玉蘭;責(zé)任校對:許玉蘭，楊海文】

F29/F120．3

A

1000－9639(2011)01－0178－07

2010—11—23

張弛(1976—)，女，北京人，博士，中國政法大學(xué)商學(xué)院講師(北京102249);

張曙光(1939—)，男，陜西長安人，中國社會科學(xué)院經(jīng)濟研究所研究員，中國社會科學(xué)院研究生院教授，北京天則經(jīng)濟研究所學(xué)術(shù)委員會主席(北京100836)。