非營利組織之體育公共服務(wù)評估的中西比較與借鑒

柏建清

(淮陰師范學(xué)院 體育學(xué)院，江蘇 淮陰 223300)

非營利組織之體育公共服務(wù)評估的中西比較與借鑒

柏建清

(淮陰師范學(xué)院 體育學(xué)院，江蘇 淮陰 223300)

我國的非營利性體育組織剛開始發(fā)展，其管理不夠規(guī)范，但非營利性體育組織是發(fā)展人民體育事業(yè)的一支非常重要的社會力量，是我國體育公共服務(wù)體系建立當(dāng)中的重要一環(huán)，為保證非營利性體育組織的五大特性及提供公益性服務(wù)的功能，需要一種監(jiān)督管理的約束機(jī)制對其進(jìn)行有效地控制。從非營利性體育組織評估的必要性與可行性入手，分析目前中西有關(guān)非營利性組織評估研究的現(xiàn)狀，結(jié)合非營利性體育組織的特征和功能，從理論上分析非營利性體育組織的評估模式、評估主體和評估內(nèi)容。研究提出政府的行政評估、第三方評估機(jī)構(gòu)的評估以及以業(yè)務(wù)主管部門為主的聯(lián)合評估三種可行的非營利性體育組織評估模式。相對應(yīng)的評估主體分別是業(yè)務(wù)主管部門和媒體、專門為非營利性體育組織建立的評估主體以及非營利性體育組織所涉及到的每一個部門，其評估內(nèi)容包括組織機(jī)構(gòu)與管理、組織的資源條件以及組織的工作績效三個方面。

非營利性體育組織;評估主體;評估內(nèi)容;評估模式

真正意義上的民間體育組織或非營利性體育組織，在我國發(fā)展還很不成熟，這些組織與官方稱謂的“體育類民辦非企業(yè)單位”極為相似。根據(jù)2000年11月國家體育總局和民政部令共同頒發(fā)的《體育類民辦非企業(yè)單位登記審查與管理暫行辦法》第二條規(guī)定：“本辦法所稱體育類民辦非企業(yè)單位，是指由企業(yè)事業(yè)單位、社會團(tuán)體、其它社會力量和公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的不以營利為目的的，以開展體育活動為主要內(nèi)容的民辦的中心、院、社、俱樂部、場館等社會組織。”目前，民非體育組織有4 712個，占全國登記注冊的民辦非企業(yè)總數(shù)的2.93%。

針對我國非營利性體育組織的發(fā)展現(xiàn)狀，借鑒西方發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，探索符合現(xiàn)階段我國國情的非營利性體育組織可行的評估模式，以及相對應(yīng)的評估主體和評估內(nèi)容，以利于非營利性體育組織的發(fā)展，并且通過制度化的評估促進(jìn)非營利性體育組織責(zé)任、效率與社會公信度的提高，為國家制定相應(yīng)的政策提供依據(jù)，以推動我國非營利性體育組織的健康、全面發(fā)展，從而推動我國全民健身事業(yè)乃至我國體育事業(yè)的整體發(fā)展。

1 中西非營利組織評估實(shí)踐與研究

非營利性體育組織是非營利組織中的一種，而非營利組織與當(dāng)?shù)匚鞣焦裆鐣?Civic So-ciety)理論的興盛有關(guān)，換言之，非營利組織是公民社會的代言組織，因此，在考察體育非營利組織時，需要了解非營利組織與公民社會、政府和市場的關(guān)系，以及非營利組織的本意。比較中西非營利組織，借鑒西方非營利組織評估的成功經(jīng)驗(yàn)對我國非營利性體育組織的管理和發(fā)展具有重大建設(shè)性意義。

1．1英美非營利組織的評估情況

目前，國際上對非營利組織的研究很多，涉及非營利組織的方方面面，包括組織管理、運(yùn)營現(xiàn)狀、籌資機(jī)制、激勵機(jī)制的研究，以及監(jiān)督機(jī)制、法律環(huán)境等的研究通過文獻(xiàn)資料研究發(fā)現(xiàn)，國外對體育領(lǐng)域中非營利組織的評估并沒有專門的研究，而是按照類別來研究，根據(jù)國際非營利組織分類法(ICNPO)，可以看到其中在第1 組文化娛樂類的非營利組織中，非營利性體育組織是主要類別；目前國際學(xué)術(shù)界在評估方面的研究最多的是非營利組織的績效評估研究，不論政府、企業(yè)還是非營利組織都注重組織的績效。各國根據(jù)國情不同所建立的評估制度也不盡相同。如對非營利組織的非營利性進(jìn)行評估，在多元主義體系下(以美國為例)非營利組織依賴于它的自律、政府、獨(dú)立的第三方、同行互律和媒體等多種力量，共同構(gòu)建非營利組織非營利性的評估體制，多個評估主體相互補(bǔ)充、達(dá)到完善。而在法團(tuán)主義體系下(以英國為例)非營利組織的非營利性評估主要依賴于政府對它的評估[1]。美國對慈善機(jī)構(gòu)的管理采取了“胡蘿卜加大棒”的政策，主要由兩部分組成：一是特權(quán)，特別是稅收優(yōu)惠，二是司法調(diào)查及相應(yīng)的處罰。其主要形式是稅收優(yōu)惠、賦予其他特權(quán)以及各級政府對慈善機(jī)構(gòu)的直接和間接支持。因此，美國對非營利組織的管理被稱為非管制模式。美國對慈善機(jī)構(gòu)的監(jiān)督主體呈多元化，稅務(wù)部門、司法部門以及第三方評估機(jī)構(gòu)都是非營利組織的評估主體，前兩種監(jiān)督主體都是政府對非營利組織監(jiān)管的反映。一般對非營利組織實(shí)施評估的機(jī)構(gòu)除了組織內(nèi)部的董事會之外，還有一種外部民間監(jiān)督機(jī)構(gòu)：美國現(xiàn)在已經(jīng)有兩個這樣的機(jī)構(gòu)，一是全國慈善組織信息中心(NCIB)；另一個是設(shè)在提高營業(yè)水平促進(jìn)會下的慈善活動咨詢服務(wù)中心(PAS)。美國對非營利組織的監(jiān)督內(nèi)容包括登記注冊的管理、對非營利組織的財政優(yōu)惠以及對非營利組織的財務(wù)規(guī)制[1]。在英國，實(shí)行以監(jiān)督專員或慈善委員會為主的監(jiān)督模式，對非營利組織的監(jiān)督無疑具有主動性特點(diǎn)和行政規(guī)制的特征。因此，英國對非營利組織的監(jiān)督模式被稱為“行政監(jiān)督模式”。英國有專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)——慈善委員會。慈善委員會履行多種職能：制定規(guī)則，推動慈善機(jī)構(gòu)現(xiàn)代化；司法或準(zhǔn)司法權(quán)力——注冊具有法律效力；行政管理和監(jiān)督職能[2]。

1．2我國非營利組織的評估情況

非營利組織評估的實(shí)踐與研究在我國剛剛起步，從已有的文獻(xiàn)看，我國對非營利組織評估的多是注重它的績效評估研究，包括4 個方面：一是對國外非營利組織評估研究某方面的介紹，如楊團(tuán)等對美國慈善機(jī)構(gòu)行為準(zhǔn)則的介紹和對美國非營利部門認(rèn)證、監(jiān)測有關(guān)條例與標(biāo)準(zhǔn)的資料翻譯等。二是對中國非營利組織評估理論的初步探討，如周志仁、陳慶云對第三部門自律與他律問題的研究，楊團(tuán)等對中國非營利機(jī)構(gòu)評價準(zhǔn)則等問題的探討；三是對非營利機(jī)構(gòu)的個案評估，如清華大學(xué)NGO 研究所對“幸福工程”評估[3]，中國社會科學(xué)院社會學(xué)研究所對上海羅山會館評估[4]等；四是嘗試在對非營利組織實(shí)踐研究的基礎(chǔ)上提出了系統(tǒng)、明確的評估框架，評估指標(biāo)體系以及評估標(biāo)準(zhǔn)，以及公益組織評估的理論，宏觀的“APC 評估”理論和微觀的“綜合績效評估”框架。在現(xiàn)有的相關(guān)政府文件和具體的實(shí)踐中，有關(guān)非營利性體育組織評估方面的內(nèi)容和規(guī)定包括：全國體育先進(jìn)省市標(biāo)準(zhǔn)、全國體育先進(jìn)縣標(biāo)準(zhǔn)、全國城市體育先進(jìn)社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)等。其中全國體育先進(jìn)縣標(biāo)準(zhǔn)包括9個方面：黨政領(lǐng)導(dǎo)重視、體育機(jī)構(gòu)健全、群體活動普及、業(yè)訓(xùn)成績顯著、競賽形成制度、注重技術(shù)推廣、建好場地設(shè)施、推進(jìn)體育社會化、發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)。而全國城市體育先進(jìn)社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)是從組織領(lǐng)導(dǎo)、健身活動、骨干隊伍、場地設(shè)施和經(jīng)費(fèi)保證5 個2 級指標(biāo)進(jìn)行評選。另外，戴向明等[5]提出：把體育服務(wù)生產(chǎn)系統(tǒng)看成是由提供體育服務(wù)的部門構(gòu)成，從該系統(tǒng)內(nèi)部構(gòu)成看，根據(jù)性質(zhì)不同，可以分為非利性的和利性的部門，此處非利性的部門指的是不以利為目的，無償或低償為廣大群眾提供體育服務(wù)，包括政府和群眾體育社團(tuán)。

2 我國非營利性體育組織評估的主體及內(nèi)容

非營利性體育組織的評估，這里指的評估主要是外部評估，在借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，結(jié)合我國非營利性體育組織的實(shí)際情況，以其非營利性、自治性、志愿性、組織性和民間性5 大特征和為公眾提供公共體育服務(wù)的功能為主線而展開。

2．1我國非營利性體育組織的評估主體

國際上存在主體多元化和專門機(jī)構(gòu)兩種模式，我國非營利性體育組織的評估主體則由我國特殊國情和非營利性體育組織的特性決定。一般來講，非營利性體育組織評估的動力來自于外部和內(nèi)部兩方面。所以非營利性體育組織至少有兩種形式評估主體，一種是來自內(nèi)部的評估主體；一種是來自外部的評估主體。內(nèi)部的評估主體就是指組織的自身，它所進(jìn)行的評估也就是我們前面所提到的自我評估；而外部評估的評估主體則會有很多種。

首先，從法律上看，1998 年10 月25 日頒布實(shí)施《社會團(tuán)體登記管理條例》以及《民辦非企業(yè)單位登記管理條例》規(guī)定民政部門、業(yè)務(wù)主管單位、財政部門、審計機(jī)關(guān)為社會團(tuán)體的官方監(jiān)督部門?；饡谋O(jiān)督主體除了民政部門、業(yè)務(wù)主管單位、財政部門、審計機(jī)關(guān)之外，《基金會管理辦法》則規(guī)定基金會還應(yīng)當(dāng)受人民銀行的監(jiān)督。

其次，從評估模式上分析，不同模式的評估就會有不同的評估主體：①政府部門的行政評估模式有兩種評估主體。第一種評估主體是業(yè)務(wù)主管部門；第二種評估主體是媒體，我國媒體與西方媒體有很大不同。西方的媒體是獨(dú)立于行政、司法、立法之外的第4 種監(jiān)督力量，而我國的媒體和輿論監(jiān)督在很大程度上作為行政職能的延伸而出現(xiàn)。所以把它歸為政府評估模式中的一種評估主體。②第三方評估機(jī)構(gòu)的評估模式評估主體是專門為非營利性體育組織建立的評估機(jī)構(gòu)，它是中介組織或者行業(yè)協(xié)會，它與其它評估主體的差別在于評估的客觀公正性相對較高。③以業(yè)務(wù)主管部門為主的聯(lián)合評估模式的評估主體就是非營利性體育組織所涉及的每一個部門，即業(yè)務(wù)主管部門、登記管理機(jī)關(guān)、稅務(wù)部門、物價部門、審計部門、某些非營利性體育組織的掛靠單位等。

2．2我國非營利性體育組織的評估內(nèi)容

國外對非營利組織的評估內(nèi)容主要包括：登記注冊制度、財政優(yōu)惠制度、財務(wù)制度、投資規(guī)制以及對非營利組織“不公平競爭”的規(guī)制，這些內(nèi)容是政府對非營利組織所提出的要求。我國對非營利組織的評估內(nèi)容與國外的有所不同，評估內(nèi)容的確定必須遵守3 個原則：一是評估內(nèi)容必須結(jié)合業(yè)務(wù)主管部門和登記管理機(jī)關(guān)對非營利性體育組織的要求；二是評估內(nèi)容必須圍繞非營利性體育組織的5 大特性和它的功能來劃定；三是評估內(nèi)容的選擇以存在的問題為主線。參照國外非營利組織評估的經(jīng)驗(yàn)和以往對非營利組織評估內(nèi)容的研究，提出了非營利性體育組織的評估內(nèi)容，主要包括3 個方面：組織機(jī)構(gòu)與管理、組織的資源條件、組織的工作績效。組織機(jī)構(gòu)與管理是指組織采用何種管理機(jī)構(gòu)，非營利性體育組織不同于政府和企業(yè)，所以它的管理機(jī)構(gòu)也不同。組織的管理機(jī)構(gòu)能體現(xiàn)出非營利性體育組織的組織性、民間性及自治性。組織的資源條件是指能使組織運(yùn)作的各種資源條件，包括人力資源(專、兼職管理人員，教練員，社會體育指導(dǎo)員以及志愿者)，辦公場所和場地設(shè)施等條件以及運(yùn)作資金的來源及使用情況。資源條件能體現(xiàn)出非營利性體育組織的組織能力，組織的非營利性、志愿性、自治性及民間性。工作績效是指組織運(yùn)作后所獲得的工作成果，其內(nèi)容根據(jù)不同類型的非營利性體育組織而不同，它能反映出非營利組織是否能嚴(yán)格履行其職責(zé)，樹立非營利性體育組織的社會公信度以及組織的品牌等。

3 我國非營利性體育組織的評估模式選擇

嚴(yán)格地說，目前我國還沒有建立對非營利性體育組織的評估模式。現(xiàn)行的做法主要是通過民政部門和業(yè)務(wù)主管部門對部分非營利性體育組織進(jìn)行監(jiān)督管理。而那些在工商部門登記注冊和大量未登記的非營利性體育組織，則被置于監(jiān)督管理體系之外。非營利性體育組織不僅涉及到業(yè)務(wù)主管部門和登記管理機(jī)關(guān)，它還涉及到許多其他部門。例如，作為民間組織他們?yōu)楣娞峁w育公共服務(wù)的功能決定了組織會享受一定的稅制優(yōu)惠，這必然要牽涉到稅務(wù)部門；非營利性體育組織的年度報告需要進(jìn)入審計，必然要牽涉到審計機(jī)關(guān)；一部分非營利性體育組織要收取會員費(fèi)或者服務(wù)性收費(fèi)，而會費(fèi)或者服務(wù)性收費(fèi)的多少必然要涉及到當(dāng)?shù)氐奈飪r部門等。針對目前我國非營利性體育組織監(jiān)督管理的現(xiàn)狀，我國非營利性體育組織的評估模式有以下三種。

3．1政府部門的行政評估

從國外的經(jīng)驗(yàn)來看，政府是唯一具有法律權(quán)威對非營利組織進(jìn)行監(jiān)督、管理的部門。政府評估包括兩個方面的內(nèi)容：一是非營利性體育組織必須遵守政府頒布的相關(guān)法律，通過法律來起到監(jiān)督、管理的作用；二是對非營利性體育組織進(jìn)行評估。對于非營利性體育組織來說它的業(yè)務(wù)主管單位也就是政府權(quán)力的代表，如國家體育總局，各省、市級體育局以及地方體育行政部門都是政府機(jī)關(guān)，他們對非營利性體育組織的監(jiān)督和管理負(fù)有不可推卸的責(zé)任。

3．2第三方評估機(jī)構(gòu)的評估

所謂第三方評估機(jī)構(gòu)就是指除了政府和非營利組織自身之外的另一種專門的評估組織，是針對非營利性體育組織專門建立起來的，熟悉非營利性體育組織的各種業(yè)務(wù)的評估機(jī)構(gòu)。它本身也是一種非營利組織，彌補(bǔ)了政府對非營利性體育組織監(jiān)督、評估的不足。這種評估方式比政府的評估更為有效，因?yàn)樗脑u估相對來說比較公平、客觀，同時能促進(jìn)非營利組織更好地發(fā)展。

3．3以業(yè)務(wù)主管部門為主的聯(lián)合評估

我國對民間組織的管理采取的是雙重管理體制，即業(yè)務(wù)主管部門和登記管理機(jī)關(guān)同時管理。但是從目前的狀況來看，非營利性體育組織不僅涉及這兩個部門，還涉及到稅務(wù)部門、物價部門等。以業(yè)務(wù)主管部門為主的聯(lián)合評估模式，根據(jù)評估的目的和非營利性體育組織的類型選擇不同的聯(lián)合部門。這種評估模式的優(yōu)勢在于解決了單一部門對非營利性體育組織評估造成的評估內(nèi)容不全面的問題。它的不足之處就是涉及的部門太多，進(jìn)行一次評估既費(fèi)時又費(fèi)力。

每種評估模式都有其優(yōu)缺點(diǎn)，在實(shí)際運(yùn)用當(dāng)中要根據(jù)具體情況，選擇最適當(dāng)?shù)脑u估模式，發(fā)揮其積極作用，以更好地管理我國非營利性體育組織，利用這支社會的力量，引導(dǎo)其為我國人民體育事業(yè)多做貢獻(xiàn)。

4 結(jié) 語

體育公共服務(wù)體系的建設(shè)對實(shí)現(xiàn)體育強(qiáng)國的目標(biāo)，具有基礎(chǔ)性作用，對彌補(bǔ)我國體育發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，提升體育的綜合實(shí)力有關(guān)鍵性影響。要針對我國體育服務(wù)公共產(chǎn)品總量不足、投入不足、分配不均衡的問題，做強(qiáng)體育設(shè)施、體育組織、體育科技服務(wù)，加強(qiáng)體育體制轉(zhuǎn)型、體育政策傾斜、體育資源開放工作，完善體育公共服務(wù)體系建設(shè)。充分利用社會的力量來發(fā)展全民體育是我們的政策選擇，非營利性體育組織的發(fā)展對于此具有重大的意義。加強(qiáng)對社會非營利性體育組織的管理和評估，將其納入我國體育公共服務(wù)體系的建設(shè)當(dāng)中來，發(fā)揮其積極作用，更好地服務(wù)大眾，實(shí)現(xiàn)其根本價值。

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ComparisonandReferenceontheAssessmentofNon-profitPublicServiceOrganizationofSportsbetweenChinaandtheWest

BO Jian-qing

(School of Physical Education，Huaiyin Normal University,Huaiyin 223300,China)

Our country's non-beneficial sports organization just started to develop, its management insufficient standard, but the non-beneficial sports organization develops a people sport cause's very important social strength, is middle our country sports collective services system establishment important link, to guarantee that the non-beneficial sports organization's five big characteristics and provide the public welfare service the function, needs one kind of management by supervision the restraint mechanism to carry on the effective control to it. The necessity which and the feasibility appraises from the non-beneficial sports organization obtain, the analysis present China and the West related non-beneficial organization appraises the research the present situation, unifies the non-beneficial sports organization's characteristic and the function, theoretically analyzes the non-beneficial sports organization's appraisal pattern, the appraisal main body and the appraisal content. The research proposed that government's administrative appraisal, the third party appraisal organization's appraisal as well as appraises three kind of feasible non-beneficial sports organizations by the service Department responsible for the work union primarily to appraise the pattern. Corresponds each department which for the non-beneficial sports organization the appraisal main body respectively is the service Department responsible for the work and the media, specially establishes the appraisal main body which as well as the non-beneficial sports organization involves, its appraisal content including organizations and agencies and management, organization's resources condition as well as organization's work achievements three aspects.

non-beneficial sports organization;appraises main body;appraisal content;appraisal pattern

2011-07-21

柏建清(1973-),男,江蘇淮安人,講師，研究方向：運(yùn)動人體科學(xué).

1004-3624(2011)06-0005-03

G80-05

A