張相君

區(qū)域合作保護南海海洋環(huán)境法律制度構(gòu)建研究

張相君*

隨著區(qū)域經(jīng)濟的快速發(fā)展,南(中國)海這一半閉海的重要性越來越為各沿海國所承認。但和其他閉海和半閉海相比,南(中國)海卻是得到保護最少的一個區(qū)域。防范區(qū)域海洋環(huán)境惡化的法律制度發(fā)展歷程表明,區(qū)域合作是解決此類問題的最適宜途徑。南(中國)海和其他區(qū)域海洋實際狀況的比較分析亦表明,此區(qū)域亟需確立合作對抗海洋污染的應(yīng)急機制。在確立該機制的過程中,中國應(yīng)意識到它在此區(qū)域內(nèi)不可或缺的地位并積極推進此項機制的確立。

區(qū)域合作 南海 海洋環(huán)境

中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)的建成為東南亞區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展注入了新動力。伴隨區(qū)域經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展,為區(qū)域內(nèi)各國提供重要資源以及交通便利的南(中國)海也越發(fā)凸顯出其重要性,無論是經(jīng)濟上、政治上,還是在環(huán)境方面。對于中國而言,南(中國)海的重要性更甚。無論從無可爭辯的島嶼主權(quán)到九段線形成的U形線內(nèi)的歷史性權(quán)利以至在整個南海內(nèi)具有的基礎(chǔ)性利益看,中國都應(yīng)該對此海域的海洋環(huán)境給予更大的關(guān)注。然而,區(qū)域周邊各沿海國在主權(quán)和管轄權(quán)上的糾紛,阻礙了各方防范海洋污染的合作意愿,也凝滯了保護海洋的實踐步伐。基于東亞海協(xié)調(diào)機構(gòu)的請求,聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署與全球環(huán)境基金于2002年發(fā)起了一個項目,“扭轉(zhuǎn)南中國海及泰國灣環(huán)境退化趨勢”。項目研究結(jié)果表明,南海作為西太平洋具有最豐富物種的一個區(qū)域,沿岸各國經(jīng)濟以及人口的快速增長為本區(qū)域帶來持續(xù)增長的污染物排放,海洋環(huán)境遭遇強大的壓力。這些問題將很可能導(dǎo)致嚴重的后果,即在未來世紀,全球最具生物多樣性的一個區(qū)域?qū)?。①UNEP,SCS Project Terminal Evaluation Terms of Reference,p.1,at http://www.unep. org/eou/Portals/52/Reports/South%20China%20Sea%20Annexes.pdf,15 June 2012.

在南海所面臨的諸多環(huán)境威脅中,海洋污染無疑是最為明顯的一個;在造成海洋污染的諸多因素中,大型溢油事故所帶來的威脅則是最具破壞性的。關(guān)于這一點,歷史上發(fā)生于其他閉海半閉海的多起溢油事故均可佐證,諸如托雷坎永號事故、艾瑞克號事故以及威望號事故等。這些事故警示著此區(qū)域所有的沿海國,包括中國,有關(guān)合作保護海洋環(huán)境的必要性。

一、保護南海海洋環(huán)境的必要性分析

(一)南海區(qū)域的特征及油輪運輸概況

南海是一個半封閉的海域,也是聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署主導(dǎo)下的區(qū)域海洋項目中東亞海區(qū)域下的一個次區(qū)域海洋。其特征包括:鄰接陸地、水域界限明確、航線密集、沿岸多港口、周邊各國對海洋高度依賴、經(jīng)濟發(fā)展水平不高且政治利益多樣化,這些讓此海域面臨著巨大污染事故的威脅、包括溢油事故的威脅,且各方合作防范污染障礙重重。然而,無論沿海各國的差異性有多大,一旦發(fā)生污染事故,沿海各國毋庸置疑將是直接遭受污染以及巨大環(huán)境破壞后果的主體。

作為南海的沿岸國,中國是世界上的第二大石油消耗國并且是純石油進口國;另外日本和韓國雖不是此海域的沿海國,但其進口所需石油也需航經(jīng)此海域。油輪頻繁地進出各大港口導(dǎo)致海域內(nèi)航線密集,交通狀況復(fù)雜。即便不需要進出沿岸港口,出于安全和經(jīng)濟航行考慮,油輪以及其他船舶也通常會選擇近岸海域航行,以便使用沿岸港口設(shè)施并在發(fā)生危機時及時獲得救助。這些都會導(dǎo)致事故發(fā)生后的破壞性尤為嚴重。歷史上發(fā)生的多起重大溢油事故,均是在各國的近海區(qū)域發(fā)生,所產(chǎn)生的環(huán)境后果也都相當嚴重。①這些事故包括Exxon Valdez,Hawaiian Patriot,Torrey Canyon,Amoco Cadiz,Odyssey, Aegean Sea,Urquiola,Prestige,Jakob Maersk,Khark’s Atlantic Empress,Abt Summer, Castillo De Bellver,Katinap,Braer,Sea Empress,Haven,Independenta,Irenes Serenade, Sea Star.See ITOPF,Major Oil Spills(figure 7),at http://www.itopf.com/information -services/data-and-statistics/statistics/,29 March 2011.畢竟,近岸的封閉或半封閉海域,其水體交換速度遠遠低于公海上的海水交換速度,自凈能力也遠遠低于公海。而對于各沿海國來說,近岸海域往往是其交通、漁業(yè)、旅游以及其他各項海洋利用用途的重要支柱,一旦發(fā)生重大事故,沿海各國所受到的影響也就不僅僅是環(huán)境上的后果。也正是基于此,其他區(qū)域海洋的各沿岸國在區(qū)域合作中,都將如何防范突發(fā)性溢油或其他物質(zhì)泄露事故作為首要問題之一,并以附錄或議定書的形式予以具體規(guī)定。

在南海區(qū)域,溢油事故也并非不曾造訪。1975年以來,緊鄰南海的馬六甲海峽就見證了數(shù)次溢油事故。①Zhengdi Wang and Scott A.Stout,Oil Spill Environmental Forensics:Fingerprinting and Source Identification,Boston,MA:Academic Press,2007,p.491.只是很幸運地,這些溢油事故發(fā)生的地點是鄰接開闊海域的一端,未在封閉區(qū)域內(nèi)造成災(zāi)難性后果。然而,區(qū)域內(nèi)的事故隱患仍在不斷增加:其一,除了油輪的頻繁進出之外,其他運輸危險和有害物質(zhì)的船舶,也會航經(jīng)該區(qū)域;其二,由于南(中國)海蘊涵豐富的石油資源,已經(jīng)在進行的海底石油開發(fā)也是另一個突發(fā)事故的來源;其三,還有瀕臨該區(qū)域的核電站。這些足以構(gòu)成事故隱患的因素疊加起來,一旦爆發(fā),在缺乏相應(yīng)規(guī)范制度的背景下,其后果可謂不堪設(shè)想。

(二)南海區(qū)域合作對抗突發(fā)性污染事故的實踐

南海區(qū)域?qū)χ苓吀鲊哂兄匾沫h(huán)境、經(jīng)濟和政治利益。周邊各國依憑南海實現(xiàn)其利益的同時,也讓此區(qū)域海面臨著諸多突發(fā)性污染事故風(fēng)險。與此形成對照的,則是區(qū)域內(nèi)規(guī)范體制構(gòu)建的滯后、甚至是缺失。

南海區(qū)域作為聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署主持的區(qū)域海洋項目——東亞海區(qū)域下的一個亞區(qū)域海洋,其規(guī)范構(gòu)建當然也受到了東亞海區(qū)域整體的影響。作為隸屬于UNEP管理下的區(qū)域海洋項目,東亞海區(qū)域的海洋環(huán)境保護實踐也同樣參照了地中海區(qū)域的許多做法。該區(qū)域的海洋環(huán)境保護,其實開始頗早,只是進程十分緩慢。截至目前,各方的合作基礎(chǔ)只是一份不具有任何拘束力的區(qū)域行動計劃。在海洋環(huán)境保護問題上,則完全仰仗各方的良好意愿,沒有區(qū)域公約予以約束和保障。而且,目前也沒有跡象表明各方有締結(jié)公約的意愿。在這種背景下,南海區(qū)域的合作也同樣無所依憑。

真正可以稱得上有所進展的,則是南海沿岸各國在2002年締結(jié)的《南海各方行為宣言》,東亞海大會于2006年所提出的區(qū)域內(nèi)石油和化學(xué)物泄漏應(yīng)急計劃與響應(yīng)議題,以及2011年中國東盟之間的落實《南海各方行為宣言》指導(dǎo)方針。但這些,也只是表明各方的合作意愿。在缺乏內(nèi)在推動的前提下,及至該意愿落實還有一個漫長的過程。

(三)南海區(qū)域合作防范突發(fā)性污染事故法律制度缺失引發(fā)的問題

從歷史經(jīng)驗以及南海實際海洋環(huán)境來看,區(qū)域內(nèi)防范突發(fā)性污染事故所可能引發(fā)的問題主要有如下幾個方面:

其一,各方的合作實踐難以進行,甚至停滯。防范海上突發(fā)性污染事故的國際法律制度發(fā)展表明,在缺乏規(guī)范機制約束的前提下,沿海各國只會各自為政。甚至?xí)行﹪覇畏矫娴匾試鴥?nèi)法規(guī)范限制可供國際社會使用的海域。二十世紀前半期英美等國的海洋環(huán)境保護法律制度構(gòu)建已經(jīng)證實了這一點。①國際社會當時普遍接受的領(lǐng)海寬度為3海里,而美國出于控制油污的考慮,將自己的管轄權(quán)拓寬至50海里,甚至還有100海里的做法。See Sonia Zaide Pritchard,Oil Pollution Control,London:Routledge Kegan&Paul,1987,pp.62～63.

其二,國內(nèi)法與國際法的規(guī)范適用空間上出現(xiàn)難以銜接的斷層。托雷坎永號事故所暴露出的最大問題就是這一點,即單純依憑國內(nèi)法或未考慮區(qū)域特點的國際法,使得區(qū)域合作應(yīng)急對抗大規(guī)模溢油或其他污染事故,而導(dǎo)致情況的進一步惡化。

其三,與船舶或其貨物雖無直接的利害關(guān)系,但領(lǐng)土可能因船舶事故而受到影響的國家,其利益應(yīng)當如何保護的問題。

概言之,在區(qū)域內(nèi)發(fā)生污染事故風(fēng)險日增的情形下,區(qū)域內(nèi)的合作以及對此類合作的規(guī)范付諸闕如,必將引發(fā)嚴重的環(huán)境、經(jīng)濟以及法律問題。

二、區(qū)域合作保護南海海洋環(huán)境的適當性

(一)區(qū)域海洋的界定

在海洋環(huán)境保護上,所有的區(qū)域海洋都有一個共同的特征,即自凈能力有限。所謂區(qū)域海洋,事實上并沒有一個廣為接受的統(tǒng)一概念。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署所使用的“區(qū)域海洋”一詞或許對界定其概念有所啟發(fā),即含義等同于聯(lián)合國《海洋法公約》所使用的“閉海和半閉?！?兩個或兩個以上國家所環(huán)繞并由一個狹窄的出口連接到另一個?；蜓?或全部或主要由兩個或兩個以上沿海國的領(lǐng)海和專屬經(jīng)濟區(qū)構(gòu)成的海灣、海盆或海域。②聯(lián)合國《海洋法公約》第122條規(guī)定:基于本公約之目的,“閉?；虬腴]海”是指兩個或兩個以上國家所環(huán)繞并由一個狹窄的出口連接到另一個?；蜓?或全部或主要由兩個或兩個以上沿海國的領(lǐng)海或?qū)俳?jīng)濟區(qū)構(gòu)成的海灣、海盆或海域。

對此定義加以解讀可以看出,區(qū)域海洋的特點就是具有明確的地理邊界、因為被陸地包圍而造成水體自凈能力受限,并因此更易受污染事故的威脅。這些特點,使得區(qū)域海洋的環(huán)境完全依賴于沿海各國的合作保護得宜與否?！逗Ｑ蠓üs》確認了這一點,并就閉海或半閉海沿海各國的合作事宜予以明文規(guī)定。③《聯(lián)合國海洋法公約》第123條規(guī)定:閉海或半閉海沿岸國的合作閉?；虬腴]海沿岸國在行使和履行本公約所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)時,應(yīng)互相合作。為此目的,這些國家應(yīng)盡力直接或通過適當區(qū)域組織:(a)協(xié)調(diào)海洋生物資源的管理、養(yǎng)護、勘探和開發(fā);(b)協(xié)調(diào)行使和履行其在保護和保全海洋環(huán)境方面的權(quán)利和義務(wù);(c)協(xié)調(diào)其科學(xué)研究政策,并在適當情形下在該地區(qū)進行聯(lián)合的科學(xué)研究方案;(d)在適當情形下,邀請其他有關(guān)國家或國際組織與其合作以推行本條的規(guī)定。籍由對國際海洋環(huán)境法律制度發(fā)展歷史考察可知,《海洋法公約》的這些規(guī)定,受啟發(fā)于此前的諸多區(qū)域性海洋環(huán)境保護公約的相關(guān)條款。①包括:1969年《應(yīng)對北海油污合作協(xié)議》前言以及第3條,1974年《波羅的海區(qū)域地區(qū)海洋環(huán)境保護公約》;1976年《保護地中海免受污染公約》(后被1995年《保護地中海海洋環(huán)境和沿海區(qū)域公約》所取代);1978年《合作保護海洋環(huán)境防止污染的科威特地區(qū)公約》; 1981年《合作保護和開發(fā)中西非洲地區(qū)海洋和海岸環(huán)境的阿比讓公約》和議定書;1981年《保護東南太平洋海岸地區(qū)海洋環(huán)境的利馬公約》和協(xié)定。See Agreement for Co-operation in Dealing With Pollution of the North Sea by Oil,at http://sedac.ciesin.org/entri/ texts/pollution.north.sea.by.oil.1969.html,15 June 2012;UNEP,The Regional Seas Programmes,at http://www.unep.org/regionalseas/,30 February 2011.這些區(qū)域性公約之所以成功,很大程度上是基于公約對區(qū)域性特點的尊重。亦即區(qū)域海洋明確的地理界限天然地使其成為一個適合規(guī)范的單位,不會太小而使得管理規(guī)范價值不夠,也不會太宏大而難以規(guī)范。②Veronca Frank,The European Community and Marine Environmental Protection in the International Law of the Sea:Implementing Global Obligations at the Regional Level, Leiden,Boston:Martinus Nijhoff Publishers,2007.p.31.晚近所達成的數(shù)項區(qū)域性海洋環(huán)境保護公約,也證實了區(qū)域合作途徑解決海洋環(huán)境、尤其是閉海半閉海環(huán)境問題的適當性。③U.N.General Assembly.Report on the work of the United Nations Open-ended Informal Consultative Process established by the General Assembly in its resolution 54/33 in order to facilitate the annual review by the Assembly of Developments in Ocean Affairs(Third Meeting,April 8-15,2002).5-7,at http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/ GEN/N02/395/80/PDF/N0239580.pdf?Open Element,29 March 2011.

(二)區(qū)域合作途徑的適宜性

與開闊廣宏的公海相比,閉海或半閉海更易受到污染事故的破壞,也更容易受到沿海各國經(jīng)濟活動的影響。正是基于此,與閉?；虬腴]海所形成的區(qū)域海洋相適宜的法律制度,有別于國際公約為全球海洋所確立的規(guī)范體系,也有別于各主權(quán)國家為確保本國海洋環(huán)境所確立的國內(nèi)法律制度。聯(lián)合國《海洋法公約》所確立的海洋活動規(guī)則是以國際社會為規(guī)范適用范圍,更注重對全體利益的平衡和國際社會共同問題的考慮;對特定區(qū)域的具體情形則難免會有所疏漏。基于區(qū)域內(nèi)的明確地理邊界、區(qū)域內(nèi)各方通常所共有的相似歷史背景、具有共同利益的開發(fā)活動以及面臨同樣的環(huán)境問題,區(qū)域合作途徑則具有更明確的適用性。而區(qū)域途徑對解決問題的適用性,以及對區(qū)域內(nèi)各方利益更切實的保障和實現(xiàn),則可以敦促各方履行公約所規(guī)定的義務(wù)。

反觀區(qū)域合作保護海洋環(huán)境的發(fā)展歷史,也可以看出區(qū)域合作途徑的適宜性。1967年,托雷坎永號事故④Davod Axford and Colin Davies,The Breaking-up of the oil tanker Torrey Canyon,at http://www.axfordsabode.org.uk/torreycn.htm,15 June 2011.引發(fā)的環(huán)境后果震動了整個國際社會,也因此推動了此后20年內(nèi)國際環(huán)境法律制度、尤其是海洋環(huán)境保護法律制度的發(fā)展。海洋環(huán)境保護由此進入國際社會的視野,并成為國際法發(fā)展最為引人注目的一個領(lǐng)域。①Alexandre Charles Kiss and Dinah Shelton,Guide to International Environmental Law, Leiden;Boston:BRILL,2007,p.33.托雷坎永號事故發(fā)生之后,北海各沿岸國積極行動,并確立了以區(qū)域合作途徑解決突發(fā)性溢油事故帶來的環(huán)境問題。最終,北海各沿岸國于1969年締結(jié)了《應(yīng)對北海油污合作協(xié)議》。此項公約當時是、現(xiàn)在也仍然是國際法發(fā)展歷史中一項獨特的法律文件,從公約締結(jié)到最終生效只用了兩個月。

在國際層面上,此次事故也促成了聯(lián)合國人類環(huán)境大會的召開?；诖髸ㄟ^的人類環(huán)境行動計劃,②UNEP,Report of the United Nations Conference on Human Environment,Stockholm,at http://www.unep.org/Documents.multilingual/Default.asp?DocumentID=97&ArticleID=,27 February 2011.聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署得以成立并成為負責(zé)協(xié)調(diào)國際環(huán)境保護行動的機構(gòu)。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署通過3個步驟來處理其所需重點解決的問題。三步驟的做法,也被稱為“項目方法”。③Essam,El-Hinnawi:Two Decades of Achievement and Challenge,Nairobi:UNEP,1992. p.9.項目方法在海洋環(huán)境保護上的應(yīng)用,體現(xiàn)為區(qū)域海洋項目的設(shè)立。區(qū)域海洋項目的設(shè)立,無疑受到了北海各國合作實踐的啟發(fā)。而這種區(qū)域合作的途徑,很快也影響到了其他閉海和半閉海區(qū)域,包括:波羅的海、地中海等。尤其是地中海區(qū)域,甚至成為了“區(qū)域合作協(xié)議的原型,以及區(qū)域合作協(xié)議的最好工作樣本”。④Maria Gavouneli,New Forms of Cooperation in the Mediterranean System of Environmental Protection,in Myron H.Nordquist,John Norton Moore&Said Mahmoudi Nordquist ed.,The Stockholm Declaration and Law of the Marine Environment.Leiden;Boston: Martinus Nijhoff Publishers,2003,p.223.以致于其后的區(qū)域海洋項目和應(yīng)急制度,均深受其影響。

(三)區(qū)域合作途徑的廣泛實踐

20世紀70年代以來,在國際社會以及區(qū)域?qū)哟紊?多項海洋環(huán)境保護公約得以達成。在聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的推動下,全球的閉海和半閉海被劃分為18個區(qū)域海洋,其中14個區(qū)域締結(jié)了此類公約,并就特定問題制定了相應(yīng)的議定書。有關(guān)泄露事故的應(yīng)急議定書,包括油類泄露和其他化學(xué)以及有害物質(zhì)泄露,則是各區(qū)域所首要解決的一個問題。在國際上現(xiàn)有的區(qū)域海洋項目中,除了南北極區(qū)域外,其余的16個區(qū)域中,有14個區(qū)域確立了應(yīng)對突發(fā)性污染事故的應(yīng)急制度(東北太平洋區(qū)域和南亞海區(qū)域的應(yīng)急制度尚處于建立過程中)。兩個沒有確立應(yīng)急制度的區(qū)域,正是中國所在的兩個區(qū)域海洋:東亞海區(qū)域和西北太平洋區(qū)域。南海則是屬于東亞海區(qū)域的一個重要亞區(qū)域海。

三、區(qū)域合作保護南海海洋環(huán)境的路徑分析

(一)其他區(qū)域的合作經(jīng)驗借鑒

全球其他十四個區(qū)域海洋規(guī)范合作實踐的經(jīng)驗表明,區(qū)域海洋在環(huán)境上、經(jīng)濟上的重要性,足以平衡區(qū)域內(nèi)其他方面的利益分歧,其價值也足以讓區(qū)域內(nèi)各方為解決問題而竭盡自己的才能和智慧。對于南海來說,其他區(qū)域的合作經(jīng)驗具有充分的可適用性和可復(fù)制性。簡言之,區(qū)域合作雖然可能因為區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟、政治利益分歧被延后,卻不可能因此而被否定;南海的海洋環(huán)境實際以及海洋環(huán)境利益、經(jīng)濟利益狀態(tài),決定了區(qū)域內(nèi)合作的必然性。

在區(qū)域合作防范突發(fā)性污染事故的已有實踐中,可充當范例的有北海/東北大西洋區(qū)域、波羅的海區(qū)域,以及地中海區(qū)域。北海/東北大西洋區(qū)域的合作經(jīng)驗主要可歸結(jié)為:海洋環(huán)境具有的基礎(chǔ)利益短期之內(nèi)可能會被忽視,①一戰(zhàn)后,英國即已注重有關(guān)海洋環(huán)境的國內(nèi)立法,并積極推進了國際社會層次上的合作,但最終并未成功。See Sonia Zaide Pritchard,Oil Pollution Control,London:Routledge Kegan&Paul,1987,p.6.長期來看它決定了合作的實現(xiàn);經(jīng)由較小區(qū)域合作實踐推廣至更大范圍是促成合作的一條有益途徑;法律規(guī)范和政治措施并行將會發(fā)揮更大的作用;區(qū)域內(nèi)是否存在主導(dǎo)力量,也會加速或延緩應(yīng)急制度的形成。波羅的海的經(jīng)驗,最為突出的就是一點:海洋環(huán)境利益的重要性可以超越區(qū)域內(nèi)政治利益的分歧甚至對抗。②Fitzmauurice,Malgosina International Legal Problems of the Environmental Protection of the Baltic Sea.The Hague:Kluwer Academic Publishers,1992,p.15.除此之外,外部推動力量的存在可以使合作進程更為順利。被譽為“區(qū)域合作協(xié)議最好樣本”的地中海區(qū)域,歷經(jīng)三十余年的發(fā)展,可資借鑒的則有:區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展水平的差異是可以在公約體系內(nèi)予以協(xié)調(diào)的,即以必須同時批準的區(qū)域公約解決區(qū)域內(nèi)的共同問題,以可以根據(jù)國內(nèi)發(fā)展實際為決定何時批準的議定書解決具體問題并適應(yīng)不同國家的不同履約能力。另外,則是區(qū)域內(nèi)的推動力量對實現(xiàn)區(qū)域合作具有重要的促進作用。③Chung,Suh-Yong,Is the Mediterranean Regional Cooperation Model Applicable to Northeast Asia?,Georgetown International Environmental Law Review,Winter 1999,p.364; Andrew T.Guzman and A.O.Sykes.Research Handbook in International Economic Law,Cheltenham,Camberley:Edward Elgar Publishing,2007,p.484.

(二)區(qū)域合作保護南海海洋環(huán)境的模式選擇

從南海海洋環(huán)境實際以及其他區(qū)域規(guī)范合作的法律制度經(jīng)驗看,南海區(qū)域防范突發(fā)性污染事故的法律制度構(gòu)建,可以選擇的路徑有如下兩種:

以地中海模式為參考,締結(jié)區(qū)域保護海洋環(huán)境的公約,在公約的框架內(nèi),達成防范突發(fā)性污染事故的具體議定書。這種公約議定書的模式具有明確的優(yōu)點,即適應(yīng)區(qū)域內(nèi)各方履約能力差異的現(xiàn)狀。而其不足之處在于締約過程耗時,并需要區(qū)域內(nèi)一方積極推動。

另外,可以參照北海以及此后由北海拓展至整個東北大西洋的經(jīng)驗,以具體的突發(fā)性污染事故為解決對象締結(jié)公約;并在此后的國際合作中,針對其他具體海洋環(huán)境問題締結(jié)其他公約。當各具體公約逐漸成熟之后,再締結(jié)綜合的海洋環(huán)境保護公約。這種模式的優(yōu)點在于,締約目標明確,內(nèi)容具體,而且在具體公約的達成上需要耗費的締約成本較低。各方也可以在締約經(jīng)驗日漸成熟的基礎(chǔ)上,再解決更大層面上的問題。但這種模式的缺點在于,長期來看其締約成本較大,畢竟要為具體海洋環(huán)境問題一一締約,而后再進行綜合,是一件需要各方積極投入的一個長期項目。對于當前的南海區(qū)域來說,此路徑的全面實現(xiàn)可能性較低。

綜合來看,要在南海區(qū)域構(gòu)建防范突發(fā)性污染事故的法律制度,最具可行性的方法就是以北海/東北大西洋區(qū)域的模式開始,為解決突發(fā)性污染事故而單獨締結(jié)一項公約。但在此項公約達成之后,應(yīng)積極推動區(qū)域內(nèi)海洋環(huán)境保護公約的實現(xiàn),吸收地中海模式的經(jīng)驗,轉(zhuǎn)入公約和議定書結(jié)合的模式。由此,可適應(yīng)區(qū)域內(nèi)各方因經(jīng)濟發(fā)展水平不一致而造成的履約水平差異。而更為重要的,則是區(qū)域內(nèi)海洋環(huán)境利益明顯的一方,譬如中國,積極推動此進程。畢竟,國際法的發(fā)展歷史表明,積極推進國際法律文件達成的國家,大多是在此事項上具有明顯利益的國家;而國際法律文件的內(nèi)容也表明,積極推進國際法發(fā)展的國家,其利益也能在相關(guān)法律規(guī)范中得到更好的維護和保障。這對中國這一海洋大國但同時是海洋地理不利的國家而言,具有很好的啟示意義。

(三)中國應(yīng)推進構(gòu)建南海區(qū)域防范突發(fā)性污染事故法律制度進程

南海這一半閉海對于周邊沿海各國都具有重要的意義,對于中國而言尤甚。無論從海洋漁業(yè)、海上交通、離岸油氣資源、海洋環(huán)境還是地緣看,中國在此區(qū)域的利益都值得付諸更大的關(guān)注和努力,以維護和實現(xiàn)自身的利益。在上述利益中,海洋漁業(yè)、海上交通以及離岸油氣資源等方面利益的實現(xiàn)以海洋環(huán)境利益的維護和實現(xiàn)為基礎(chǔ);加之前者由于涉及敏感的經(jīng)濟以及政治利益,容易招致外來力量的干涉,這就昭示了中國在此區(qū)域維護和實現(xiàn)自身利益的途徑:即籍由對低政治領(lǐng)域的合作保護海洋環(huán)境的推進,逐漸實現(xiàn)在區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、交通、資源以及政治利益。加之前文對區(qū)域海洋特點以及南海海洋環(huán)境風(fēng)險的分析,更加佐證了這種區(qū)域合作的正當性與適當性。

在推進區(qū)域合作保護海洋環(huán)境上,有必要揭示隨著區(qū)域內(nèi)各沿海國經(jīng)濟的進一步發(fā)展,區(qū)域內(nèi)突發(fā)性污染事故的風(fēng)險與日俱增。這就要求沿海各國在以其他區(qū)域經(jīng)驗為參照的同時,明確南海區(qū)域防范突發(fā)性污染事故的法律制度構(gòu)建應(yīng)以解決該區(qū)域?qū)嶋H問題為首義。

其一,明確公約目標,即通過各方合作防范突發(fā)性污染事故,防止船源污染。而各方的合作,是有效處理此類事故的關(guān)鍵因素;明確各方的合作范圍以及公約適用的地理范圍,以避免出現(xiàn)管轄權(quán)沖突或疏漏,并且避免任何一方任意單邊擴大管轄權(quán)范圍。

其二,確立公約的基本原則,應(yīng)包括風(fēng)險預(yù)警原則,合作原則,以及污染方承擔(dān)損失等。而這之中,區(qū)域內(nèi)各成員方的合作尤為重要,具體可包括信息共享,技術(shù)援助,協(xié)調(diào)機構(gòu)的職責(zé)等。以此明確此條約的作用,是在區(qū)域?qū)哟紊蠀f(xié)調(diào)各方的相關(guān)行動。

其三,界定公約所使用的關(guān)鍵概念,包括何謂污染事故,何謂突發(fā)性污染事故、油類、有害物質(zhì)、海洋利益以及相關(guān)利益等。此類關(guān)鍵概念應(yīng)與國際法中以及各沿海國內(nèi)國法使用的概念保持一致,以避免法律之間的沖突。

其四,公約的具體條文應(yīng)包括對各國國內(nèi)應(yīng)急能力的要求,各國為防范突發(fā)性污染事故所應(yīng)履行的義務(wù),具體的應(yīng)急措施,賠償和費用返還,港口接收設(shè)備以及危急船舶的避難等。

最后,則是有關(guān)程序上的具體規(guī)定,諸如成員國大會,公約與其他公約的關(guān)系,簽字,批準,加入以及履行等。

無論是從理論的還是實際的立場出發(fā),南海區(qū)域,甚至其所隸屬的整個東亞海區(qū)域,海洋環(huán)境保護法律制度的構(gòu)建對于區(qū)域內(nèi)各方利益的實現(xiàn)都是不可或缺的。區(qū)域內(nèi)海洋環(huán)境問題的性質(zhì)決定了最適合的解決途徑是區(qū)域合作,而該區(qū)域合作的實現(xiàn)要避免僅僅是一紙空文就要以有約束力的法律文件作為保障。

南海區(qū)域雖然各方經(jīng)濟利益以及政治利益有所差異,但在海洋環(huán)境保護上存在一致的利益是不容否認的事實。自20世紀60年代末,國際社會即開始關(guān)注海洋環(huán)境對沿海各國的利益一致性,這種關(guān)注直接促成了區(qū)域海洋項目的誕生。歷經(jīng)多年實踐,區(qū)域合作已取得了良好的、可借鑒的經(jīng)驗,并經(jīng)由國際法律文書毫無例外一再地強調(diào)和重復(fù)。南海區(qū)域合作防范突發(fā)性污染事故的法律制度構(gòu)建,在以其他區(qū)域已有經(jīng)驗為借鑒,以防范本海域突發(fā)性污染事故風(fēng)險為基礎(chǔ)的前提下,并非是一個不能實現(xiàn)的任務(wù)。隨著區(qū)域內(nèi)中國和東盟各方經(jīng)濟利益的融合,各方在其他領(lǐng)域的合作基礎(chǔ)也會越來越堅實;而海洋環(huán)境利益的一致性,也將促成各方的合作;中國作為區(qū)域內(nèi)海洋環(huán)境利益明顯的一個國家,更應(yīng)積極推進區(qū)域內(nèi)的合作。

(責(zé)任編輯:鐘洪彬)

*張相君,福州大學(xué)法學(xué)院講師,法學(xué)博士,主要從事國際法、國際海洋法研究。電子郵箱: reezxj@yahoo.com.cn。本文是以下基金項目的階段研究成果:國家社科基金重大課題“南海地區(qū)國家核心利益的維護策略研究”(10ZD&013);福建省教育廳項目“福建省海洋環(huán)境保護法律體制的綜合構(gòu)建”(JA08027S);福州大學(xué)科研項目“區(qū)域合作保護海洋環(huán)境法律制度研究”(022317)。