薛桂芳

巖礁應(yīng)擁有多大的海域?
——以沖之鳥礁為例

薛桂芳*

日本以沖之鳥礁為基點(diǎn)主張200海里的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū),而且向外延伸大陸架最遠(yuǎn)至550海里。該行為已引起了國際社會的廣泛關(guān)注和爭議。本文旨在探討沖之鳥礁的自然地理條件、基于該條件所能夠主張的海域及日本極端主張所引發(fā)的問題。

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一、前言:日本對沖之鳥礁的主張及島嶼制度

日本于1983年2月7日簽署《公約》,并于1996年6月20日批準(zhǔn)。①《公約》于1982年通過,并于1994年11月16日生效。批準(zhǔn)《公約》的國家名單,下載于http://www.un.org/Depts/los/reference_files/chronological_lists_of_ratifications.htm #,2011年6月20日。截至2011年6月3日,共計162個國家和歐盟批準(zhǔn)或加入《公約》?！豆s》于1996年7月20日對日本正式生效。歷經(jīng)多年的準(zhǔn)備,日本于2008年11月12日向“大陸架界限委員會”(以下簡稱“委員會”)提交了外大陸架劃界的勘定申請。其所申請的大陸架總面積為74萬平方千米,為日本國土面積(378,000平方千米)的2倍。②關(guān)于大陸架界限委員會的職責(zé),下載于http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/clcs_ home.htm,2011年6月20日。日本于2008年11月向大陸架界限委員會提交了相關(guān)申請,成為第13個向大陸架界限委員會提交相關(guān)申請的國家。該委員會在2009年8月的會議上對此申請做出了初步審查。下載于http://www.sof.or.jp/en/activities/index1. php,2011年6月20日。

日本外大陸架劃界提案的執(zhí)行摘要提供了勘定界限所需的全部地圖與坐標(biāo)。該申請包括七個區(qū)域:九州南部帕勞嶺地區(qū)、南硫黃島地區(qū)、南鳥島地區(qū)、茂木海山地區(qū)、小笠原海臺地區(qū)、沖大東海嶺南部地區(qū)、四國海盆地區(qū)。③關(guān)于日本申請的執(zhí)行摘要,下載于http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/jpn08/jpn_execsummary.pdf,2011年6月20日。其中,九州南部帕勞嶺地區(qū)、南硫黃島地區(qū)以及四國海盆地地區(qū)的外大陸架申請是以由幾塊礁石構(gòu)成的沖之鳥島(確切地說是沖之鳥礁)為基點(diǎn)提出的。④“shima”是日語的“島嶼”。日本在其申請中稱之為“沖之鳥島”(Okinotorishima Islands),本文采用“沖之鳥礁”(Okinotorishima Rocks)。根據(jù)該申請,以沖之鳥礁為基礎(chǔ)所主張的外大陸架最遠(yuǎn)的區(qū)域可延伸至550海里。日本的外大陸架劃界申請引起了國際輿論的廣泛關(guān)注,也加深了國際社會的憂慮。

自20世紀(jì)80年代起,日本就開始對沖之鳥礁進(jìn)行“島嶼化”。日本以沖之鳥礁為中心向周邊海域延伸,不僅主張200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū),更提出外大陸架主張。⑤詳細(xì)信息見:海洋政策基金會:《沖之鳥修復(fù)及相關(guān)問題研究報告》(日語),2008。下載于http://www.sof.or.jp/jp/report/pdf/200903_ISBN978-4-88404-216-5.pdf,2011年6月20日。日本政府試圖通過外大陸架劃界申請,除確認(rèn)其1,550平方千米的領(lǐng)海、43萬平方千米的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)外,還力爭實(shí)現(xiàn)以沖之鳥礁為基點(diǎn)的3塊外大陸架區(qū)域的劃界主張,同時包括日本對這些海域海洋活動及資源的管轄權(quán)。⑥Yukie Yoshikawa,Okinotorishima:Just the Tip of the Iceberg,Harvard Asian Quarterly,Vol.9,No.4,2005,at http://asiaquarterly.com/2006/02/03/ii-131/,15 January 2011.

《公約》第121條對島嶼制度作出了相關(guān)規(guī)定。①《公約》第121條全文如下:(1)島嶼是四面環(huán)水并在高潮時高于水面的自然形成的陸地區(qū)域。(2)除第3款另有規(guī)定外,島嶼的領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架應(yīng)按照公約適用于其他陸地領(lǐng)土的規(guī)定加以確定。(3)不能維持人類居住或其本身的經(jīng)濟(jì)生活的巖礁,不應(yīng)有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架。參見:《聯(lián)合國海洋法公約》,1982年12月10日,1833 U.N.T.S.3。該條第1款明確規(guī)定了島嶼的定義。該定義直接采用了1958年《領(lǐng)海及毗連區(qū)公約》第10條關(guān)于島嶼的定義?！豆s》第121條還規(guī)定了“島嶼”的重要判定標(biāo)準(zhǔn),即:四面環(huán)水并在高潮時高于水面的自然形成的陸地區(qū)域。該款規(guī)定將人工島嶼和低潮高地排除在島嶼范圍之外。②參見Center for Ocean Law and Policy,University of Virginia School of Law,United Nations Convention on the Law of the Sea 1982,a Commentary,Vol.Ⅲ,The Hague:Martinus Nijhoff,1995,p.338.

第121條第2款體現(xiàn)了“以陸定?！钡脑瓌t。該款規(guī)定島嶼和其他陸地領(lǐng)土一樣可以擁有領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。這些海域應(yīng)按照《公約》適用于陸地領(lǐng)土的規(guī)定加以確定。

第121條第3款是本條的核心。該款規(guī)定“不能維持人類居住或其本身經(jīng)濟(jì)生活的”巖礁,不應(yīng)有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架。該款的主要目的是為保證第1、2款所規(guī)定的島嶼制度不適用于那些缺乏維持人類正常生活所必需自然條件的小島和巖礁。從這一角度看,《公約》將“島嶼”與“巖礁”進(jìn)行了明確地區(qū)分。③參見Center for Ocean Law and Policy,University of Virginia School of Law,United Nations Convention on the Law of the Sea 1982,a Commentary,Vol.Ⅲ,The Hague:Martinus Nijhoff,1995,p.338.

在了解了第121條及其內(nèi)涵后,日本在《公約》協(xié)商期間曾提議取消第121條中第3款,但未能遂愿。④參見Center for Ocean Law and Policy,University of Virginia School of Law,United Nations Convention on the Law of the Sea 1982,a Commentary,Vol.Ⅲ,The Hague:Martinus Nijhoff,1995,p.337.為了改變沖之鳥作為巖礁的不利的法律地位,日本花費(fèi)了幾十年的時間對其進(jìn)行“島嶼化”建設(shè)。雖然當(dāng)前尚無法對日本在沖之鳥礁“島嶼化”實(shí)踐中收益做出準(zhǔn)確的評估,但在國家實(shí)踐中,日本對沖之鳥礁的“島嶼化”實(shí)踐及其對過分的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和外大陸架的影響值得關(guān)注。

二、沖之鳥礁及日本的“島嶼化”企圖

自從20世紀(jì)80年代,沖之鳥礁開始受到國際社會的關(guān)注。爭論焦點(diǎn)主要集中在其法律地位及其是否有權(quán)主張專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。沖之鳥礁的基本情況簡介如下。

(一)沖之鳥礁

沖之鳥礁(日本語:沖ノ鳥島、おきのとりしま),位于北緯20°25′,東經(jīng)136° 05′西太平洋菲律賓海的九州帕勞海脊上。①參見Wikipedia,at http://en.wikipedia.org/wiki/Okinotorishima,16 March 2011.處于沖大東島東南方534千米,小笠原群島的美奈美硫黃島的西南偏西567千米,距日本本土1740千米,由五個環(huán)礁組成。②參見Wikipedia,at http://en.wikipedia.org/wiki/Okinotorishima,16 February 2011. Both“Parece Vela”and“Douglass Reef”are still used today.這些珊瑚礁最初于1565年由一名西班牙水手命名為“帕里西維拉”,因為“它看起來像船帆”。③相關(guān)著述見:宋燕輝:《沖之鳥:巖礁還是島嶼?中國臺灣與日本之間的海洋劃界爭端》,載于Jon M.Van Dyke主編:《海洋劃界爭端、處理方法及海洋法》,2009年版;J.I. CHARNEY,Rocks that cannot Sustain Human Habitation,American Journal of International Law,Vol.93,1999,pp.863～878.1789年被以西班牙航海家威廉·道格拉斯的名字命名為“道格拉斯礁”。④參見Wikipedia,下載于http://en.wikipedia.org/wiki/Okinotorishima,2011年2月16日,“帕里西維拉”與“道格拉斯”至今仍被沿用。

日本沒有關(guān)于沖之鳥礁1888年以前的官方記載。1922年至1925年日本發(fā)現(xiàn)了這些巖礁,1931年在確定沒有任何其他國家對該地區(qū)進(jìn)行主張后,宣稱這些珊瑚礁是日本領(lǐng)土。⑤宋燕輝認(rèn)為,根據(jù)20世紀(jì)30年代早期的國際法,日本將沖之鳥置于其主權(quán)之下是有爭議的。參見:宋燕輝:《沖之鳥:巖礁還是島嶼?中國臺灣與日本之間的海洋劃界爭端》,載于Jon M.Van Dyke主編:《海洋劃界爭端、處理方法及海洋法》,2009年版;J.I. CHARNEY,Rocks that cannot Sustain Human Habitation,American Journal of International Law,Vol.93,1999,pp.863～878.另外,根據(jù)《波茨坦公告》第8節(jié),日本僅對本州島、北海道島、九州島、四國島擁有主權(quán)。因此,日本對于沖之鳥礁的主權(quán)是有爭議的。詳細(xì)信息見:《波茨坦公告》:日本無條件投降聲明,下載于http://pwencycl.kgbudge. com/P/o/Potsdam_Declaration.htm,1945年7月26日,2011年6月20日。在行政管理上,日本政府將沖之鳥礁作為小笠原群島的一部分,置于東京都政府的管轄之下,并賦予其一個新的日本名字,即:沖之鳥(“遙遠(yuǎn)的鳥狀島”或“日本最南端的島”)。⑥Yukie Yoshikawa,Okinotorishima:Just the Tip of the Iceberg,Harvard Asian Quarterly,Vol.9,No.4,2005,at http://asiaquarterly.com/2006/02/03/ii-131/,9 February 2011.

這些巖礁位于環(huán)礁中水深3～4.6米的瀉湖的西部,東西長4.5千米,南北長1.7千米,面積約5平方千米,其中大部分區(qū)域甚至低潮時也位于海平面以下。⑦參見Wikipedia,at http://en.wikipedia.org/wiki/Okinotorishima,18 February 2011.其邊緣的環(huán)礁呈梨形東西向分布,東端最寬。西南端距巖礁東南部250米,修建了一條約15米寬、6米深的航道,以便小型船舶進(jìn)出瀉湖。

臺風(fēng)與海水的侵蝕一直威脅著沖之鳥礁的存在。幾十年前,曾有5塊礁石高出海平面。至今,僅有2塊小巖礁依稀可見,即:東露巖(日本稱為“東小島”)和位于偏西方向的北露巖(日本稱為“北小島”)。①宋燕輝:《沖之鳥:巖礁還是島嶼?中國臺灣與日本之間的海洋劃界爭端》,載于Jon M. Van Dyke主編:《海洋劃界爭端、處理方法及海洋法》,2009年版;也參見Martin Fackler, A Reef or a Rock?Question Puts Japan In a Hard Place To Claim Disputed Waters,Charity Tries to Find Use For Okinotori Shima,Wall Street Journal,16 February 2005,p.A1.對于日本何時更改了巖礁的名字尚不明確:在2003年更新的“沖之鳥特征”(http:// www.nodaland.com/okitori/okitori.php)中,使用的還是“東露巖”與“北露巖”,但是自2005年開始,在相關(guān)的討論與文件中使用的便是“東小島”與“北小島”。因此推測日本可能在2004年將名字做了更改。高潮時,東露巖大約僅有雙人床大小,且只高出海平面16厘米,而北露巖不如一間小臥室大,只高出海平面6厘米。②宋燕輝:《沖之鳥:巖礁還是島嶼?中國臺灣與日本之間的海洋劃界爭端》,載于Jon M. Van Dyke主編:《海洋劃界爭端、處理方法及海洋法》,2009年版;J.I.CHARNEY,Rocks that cannot Sustain Human Habitation,American Journal of International Law,Vol. 93,1999,pp.863～878.通過衛(wèi)星圖片看,這兩塊巖礁完全為人工設(shè)施,與1987年衛(wèi)星圖片上所顯示的自然性質(zhì)的巖礁狀態(tài)相去甚遠(yuǎn)。

(二)日本的“島嶼化”行動

為防止沖之鳥礁由于受侵蝕而消失,以使其高于海平面之上并獲得最大范圍的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架,日本政府采取多種舉措使沖之鳥礁符合國際法意義上“島嶼”的最低標(biāo)準(zhǔn)。日本政府的實(shí)踐可分為三個階段(詳細(xì)信息見附件1:沖之鳥礁:歷史與事件)。

從沖之鳥礁被發(fā)現(xiàn)到20世紀(jì)70年代后期,日本政府對沖之鳥礁宣示主權(quán)并對其情況和潛在的利用價值進(jìn)行了初步勘探,其中包括建立海軍基地。③海軍基地于1939年開始建設(shè),但在1941年由于第二次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)被迫中斷。由于在當(dāng)時的國際環(huán)境下,不適于公開建設(shè)軍用設(shè)施,所以日本政府決定對外稱為“燈塔以及氣象觀測站”,參見Wikipedia,at http://en.wikipedia.org/wiki/Okinotorishima,18 February 2011.二戰(zhàn)后,日本喪失了對沖之鳥礁的主權(quán),交由美國行使。20世紀(jì)60年代后期,日本重獲沖之鳥的主權(quán),④Andrew L,Silverstein,Okinotorishima:Artificial Preservation of a Speck of Sovereignty, Brooklyn Journal of International Law,Vol.12,No.1,2009,pp.409～432,p.410.得以繼續(xù)對沖之鳥礁進(jìn)行勘查。

直到20世紀(jì)70年代后期,由于各沿海國紛紛主張各自的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū),日本政府才開始關(guān)注沖之鳥礁。根據(jù)其于1977年7月1日生效的《漁區(qū)臨時措施法案》,日本政府將其對沖之鳥礁周邊海域的漁業(yè)管轄權(quán)范圍延伸至自領(lǐng)?；€起200海里。①參見Kiyofumi Nakauchi and Law of the Sea Institute,Japan,Emergy(sic)Measures for Protecting the“Oki-no-tori-Shima”Island from Waves in Japan’s Ocean Affairs—Ocean Regime,Policy and Development,September 1989.該漁區(qū)面積約400,000平方千米,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過日本全部國土的面積。②參見Kiyofumi Nakauchi and Law of the Sea Institute,Japan,Emergy(sic)Measures for Protecting the“Oki-no-tori-Shima”Island from Waves in Japan’s Ocean Affairs—Ocean Regime,Policy and Development,September 1989.這也進(jìn)一步激發(fā)了日本政府對這些小巖礁的激情,對沖之鳥礁的“島嶼化”行動進(jìn)入了新的階段。

1983年,日本政府簽署了1982年通過的《公約》?！豆s》確立了專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度。基于對沖之鳥礁的主權(quán),日本將先前的漁區(qū)轉(zhuǎn)化為面積相同的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。然而,日本政府最為擔(dān)心的是沖之鳥礁可能被海水淹沒。如果那樣的話,日本不僅無法擁有對沖之鳥礁周邊200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的專屬管轄權(quán),還無法主張200海里外的大陸架。因此,從1987年起,日本通過政府機(jī)關(guān)和科研機(jī)構(gòu)采取了一系列緊急措施,以挽救沖之鳥礁,使其免于被侵蝕,標(biāo)志著日本大規(guī)?！皪u嶼化”行動的正式開始。

1987年,隨著海平面上升理論的提出,并得到相關(guān)證據(jù)的支持。日本有關(guān)方面提議,為確保對巖礁周邊海域的主張,應(yīng)在沖之鳥礁及其周邊建造人工設(shè)施和結(jié)構(gòu),防止該巖礁因受海水侵蝕而被淹沒。同年,日本啟動了為沖之鳥礁構(gòu)筑防波堤的計劃。

1987年至1993年間,東京都政府及日本中央政府先后在沖之鳥礁周圍建造了防波堤和直徑50米的混凝土墻,使東露巖和北露巖完全被人工混凝土結(jié)構(gòu)所覆蓋,不再受到海水侵蝕。③1925年,尚有5塊巖石位于海平面以上,并不斷被海水侵蝕。參見Wikipedia,at http:// en.wikipedia.org/wiki/Okinotorishima,5 March 2011.1998年,日本政府斥資8億日元為東露巖安裝了網(wǎng)罩。

1988年,日本海洋科學(xué)技術(shù)中心在沖之鳥礁建立了海洋觀測平臺,該平臺為高腳屋式的長方形,長100米,寬50米,位于瀉湖較淺部分。這個三層建筑物由一定數(shù)量的柱子支撐,④1925年,尚有5塊巖石位于海平面以上,并不斷被海水侵蝕。參見Wikipedia,at http:// en.wikipedia.org/wiki/Okinotorishima,5 March 2011.上面建有直升機(jī)停機(jī)坪,設(shè)有海洋觀測設(shè)施,建立了無人值守氣象觀測站。

2002年2月8日,日本政府修訂了其制定于1956年5月12日的《海岸法》。⑤下載于http://law.e-gov.go.jp/htmldata/S31/S31HO101.html(日語),2011年3月5日。依據(jù)該法第37條第2款的規(guī)定,日本中央政府直接負(fù)責(zé)對沖之鳥礁的人工設(shè)施和結(jié)構(gòu)進(jìn)行管理。自2004年開始,日本政府采取了更為有力的綜合舉措,開始了其“島嶼化”實(shí)踐的第三階段。該階段,政府撥付了大量資金對原有的防波堤進(jìn)行加固,并在沖之鳥礁以及其周邊海域開展了一系列的研究和觀測項目。①Yukie Yoshikawa,Okinotorishima:Just the Tip of the Iceberg,Harvard Asian Quarterly,Vol.9,No.4,2005,at http://asiaquarterly.com/2006/02/03/ii-131/,5 March 2011.

2004年,日本海洋政策基金會舉辦了第22屆海洋論壇,主題為沖之鳥的地位與重建。②下載于http://www.sof.org.jp/jp/forum/22/php,2011年3月6日。其后發(fā)布了關(guān)于沖之鳥的修護(hù)等問題的報告,并確立了電子基線。③Hajime Kayane,Submerged atolls and their regeneration-Territorial preservation of island states in the Pacific Ocean and islands along the Japanese border,Newsletter No.99, 2004,OPRF,at http://www.sof.or.jp/en/news/51-100/99_1.php#01,20 June 2011.此后,海洋政策研究基金會以定期論壇的形式,舉辦了一系列有關(guān)沖之鳥問題的會議。④Nippon Foundation,The Report on Promoting economic activities in Okinotorishima(Japanese),2005,at http://nippon.zaidan.info/seikabutsu/2004/00009/contents/0001.htm, 16 March 2011.

2004年11月和2005年3月,日本財團(tuán)組建代表團(tuán),調(diào)研沖之鳥及周邊專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的利用問題。代表團(tuán)成員包括國際法、珊瑚礁生態(tài)學(xué)和建筑的專家。⑤日本財團(tuán),促進(jìn)沖之鳥礁經(jīng)濟(jì)活動的報告(日文),2005,下載于http://nippon.zaidan.info/seikabutsu/2004/00009/contents/0001.htm,2011年3月16日。其后發(fā)布的報告提出的建議包括:在沖之鳥建造燈塔,使沖之鳥的名字能夠被標(biāo)注在各種海圖上,以彰顯其存在;通過培植珊瑚和其它方式建造個人工珊瑚礁以擴(kuò)大沖之鳥的規(guī)模;建造海洋溫差發(fā)電設(shè)備以吸引魚群(據(jù)說這一方法是世界上的首次嘗試);⑥石原慎太郎網(wǎng)站,下載于http://www.citymayors.com/mayors/tokyo_mayor.html, 2011年3月16日。在周邊海床勘探礦產(chǎn)資源;建造港口、房屋等供人類居住、從事海洋科研與開發(fā)等的基礎(chǔ)設(shè)施,大力發(fā)展旅游業(yè)。⑦日本財團(tuán),促進(jìn)沖之鳥礁經(jīng)濟(jì)活動的報告(日文),2005,下載于http://nippon.zaidan.info/seikabutsu/2004/00009/contents/0001.htm,2011年3月16日。2005年,由日本財團(tuán)派出的第二個代表團(tuán)重點(diǎn)對最具開發(fā)前景的船舶工程、發(fā)電與燈塔建造等進(jìn)行了可行性研究。⑧日本財團(tuán),促進(jìn)沖之鳥礁經(jīng)濟(jì)活動的報告(日文),2005,下載于http://nippon.zaidan.info/seikabutsu/2004/00009/contents/0001.htm,2011年3月16日。

在日本財團(tuán)和海洋政策研究基金會的共同努力及其研究成果的刺激下,政府官員和政客們成功地促使中央政府加大了對沖之鳥幾塊礁石的關(guān)注。⑨宋燕輝:《沖之鳥:巖礁還是島嶼?中國臺灣與日本之間的海洋劃界爭端》,載于Jon M. Van Dyke主編:《海洋劃界爭端、處理方法及海洋法》,2009年版;也參見Martin Fackler, A Reef or a Rock?Question Puts Japan In a Hard Place To Claim Disputed Waters,Charity Tries to Find Use For Okinotori Shima,Wall Street Journal,16 February 2005,p.A1.對于日本何時更改了巖礁的名字尚不明確:在2003年更新的“沖之鳥特征”(http:// www.nodaland.com/okitori/okitori.php)中,使用的還是“東露巖”與“北露巖”,但是自2005年開始,在相關(guān)的討論與文件中使用的便是“東小島”與“北小島”。因此推測日本可能在2004年將名字做了更改。2005年,日本政府決定在沖之鳥建燈塔,①日本共同社:《日本計劃在太平洋爭議島嶼上建造燈塔》,2005年8月24日。安裝了價值3.3億日元的雷達(dá)系統(tǒng)以全天候監(jiān)測進(jìn)入巖礁周邊的船只,②英國廣播公司:《日本將在沖之鳥島設(shè)立監(jiān)視系統(tǒng)》,2005年5月16日。整修了直升機(jī)停機(jī)坪,在沖之鳥設(shè)立了正式的地址標(biāo)牌,用日本語寫著:“東京都小笠原村沖之鳥島一番地”。③新華社:《日本在太平洋爭議暗礁上設(shè)立地址標(biāo)牌》,2005年6月20日。東京都知事石原慎太郎還不顧環(huán)保主義者的反對,決定在沖之鳥修建發(fā)電場。④《2005年5月,政府官員視差沖之鳥島》,下載于http://www.sensenfukoku.net/mailmagazine/no36.html,2011年3月18日。也參見政府官員石原的論文:《沖之鳥礁的戰(zhàn)略意義》,下載于http://www.sankei.co.jp,2005年6月6日。捕魚船隊被派到?jīng)_之鳥,只為證明其礁石存在“經(jīng)濟(jì)生活”。⑤日本共同社:《漁船在爭議島嶼沖之鳥島捕魚后返回》,2005年4月19日。2007年3月16日,日本海岸警衛(wèi)隊在沖之鳥建造了一座燈塔并已投入使用。隨后,該燈塔便被標(biāo)注在了航海圖上。沖之鳥成為日本民族主義者愛國情懷的聚焦點(diǎn)和敏感的政治問題。⑥Yukie Yoshikawa,Okinotorishima:Just the Tip of the Iceberg,Harvard Asian Quarterly,Vol.9,No.4,2005,at http://asiaquarterly.com/2006/02/03/ii-131/,19 March 2011.

除了對沖之鳥礁使用混凝土加固防護(hù)外,日本政府還啟動了一系列宣傳項目以提高公眾對這幾塊礁石重要性的認(rèn)識。⑦參見政策研究基金會海洋論壇及相關(guān)活動,下載于http://www.sof.or.jp/en/index. php,2011年3月19日。其中包括一部電影,名為《沖之鳥島——神奇的島》”⑧下載于http://www.metro.tokyo.jp/ENGLISH/TOPICS/2005/index.htm,2011年6月20日。該電影由六部分組成,包含沖之鳥礁每部分的基本情況,比如方位、歷史、氣候、海洋環(huán)境、資源、重要性以及保護(hù)活動。。這部長達(dá)70分鐘的影片于2007年12月上映,并可以很方便地在電影院、圖書館、信息中心等公共場所觀賞到。

2010年1月,在一次常規(guī)的國會會議上,日本政府提交了一份新的法案,旨在保護(hù)最南端的沖之鳥海岸線,以鞏固其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的主張與權(quán)益。2010年5月,日本政府通過了《低潮線保全和基地設(shè)施整備法案》。⑨該法案全稱為:“為保護(hù)并促進(jìn)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架利用的低潮線保全和基地設(shè)施整備法案”。參見今日日本,日本共同社:《日本通過立法來保護(hù)其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)》,2010年5月26日;《通過立法保護(hù)日本專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)》,載于《海洋政策研究基金會月報》,2010年5月,下載于http://www.japantoday.com/category/politics/view/diet-enacts-law-topreserve-japans-eez,第12頁,2011年6月20日。通過這一國家立法,日本對沖之鳥礁的保護(hù)有望提升到一個新的高度。

(三)日本對沖之鳥礁“島嶼化”的動因

從1932年開始,日本政府陸續(xù)投入資金,對沖之鳥礁進(jìn)行建設(shè),包括斥資850億日元(約合7.4億美元)在觀測站建造住所和提供日常維護(hù)。1987年,為防止這些巖礁被海水徹底侵蝕并消失,日本政府再斥資2.8億美元,建造混凝土結(jié)構(gòu)以保護(hù)它們,對于較小的巖礁,則斥資5000萬美元建造了鈦合金防護(hù)罩,保護(hù)巖礁使其免遭海浪的侵蝕。

2005年,日本投入1000萬日元建造燈塔和觀測站。2006年又斥資755萬美元用于珊瑚礁的重建。同時,為日本海岸警衛(wèi)隊投資3.4億日元建造了太陽能發(fā)電燈塔。2007年以來,日本政府不斷擴(kuò)大對珊瑚礁的加固和維護(hù)規(guī)模,并使用電極造沙技術(shù)以保護(hù)沖之鳥。①《政府將運(yùn)用電極造沙技術(shù)拯救沖之鳥礁》,下載于http://www.japanprobe.com/2008/ 09/21/government-will-use-sand-creating-electrodes-to-save-okinotorishima, 2011年3月20日。據(jù)2008年4月9日的媒體報道:日本政府計劃在其后的三年內(nèi),投資7.7億日元對沖之鳥周邊的珊瑚礁進(jìn)行培植。日本還同時實(shí)施著一項旨在充分利用這些巖礁的長期開發(fā)計劃。

2010年,日本政府制定了一項對沖之鳥礁進(jìn)行管理和養(yǎng)護(hù)的計劃。根據(jù)該計劃,日本政府進(jìn)一步加強(qiáng)了對沖之鳥礁防波堤的維護(hù)力度。除了年度的外觀檢查外,日本還將采取一系列有效的措施,確保這些混凝土構(gòu)造物免受諸如海水侵蝕、臺風(fēng)和風(fēng)浪等惡劣的自然條件的破壞。②參見《日本眾議院通過保護(hù)‘沖之鳥島’法案》,載于《南方日報》2010年5月19日。下載于http://news.sina.com.cn/w/2010-05-19/082117532724s.shtml,2011年3月20日。

2011年的1月,日本政府宣布了一項新的計劃,準(zhǔn)備在未來6年內(nèi),撥款7500億日元在沖之鳥礁建設(shè)港口,一方面進(jìn)一步加強(qiáng)其基于沖之鳥礁的海洋權(quán)益主張。同時,還可以此為基地,開展海洋資源調(diào)查并拓展相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動。③參見格斯盧賓:《中國對日本在關(guān)鍵的經(jīng)濟(jì)區(qū)制造島嶼感到震驚》,下載于http://www. businessinsider.com/chinese-angered-by-japan-island-grab-2010-1,2010年1月7日。也可參見:《日本將在沖之鳥礁建造基地(中文)》,下載于http://junshi.daqi. com/slide/2735790.html#t,2011年6月20日。

就此人們不禁要問:日本在這些既遠(yuǎn)又小的礁石上不惜重金進(jìn)行投入的動機(jī)究竟是什么?答案就隱藏在沖之鳥礁會為日本帶來諸多方面的巨大利益。例如:日本政府從沖之鳥礁能夠獲取的最明顯的利益在于,這些礁石可以顯著提升日本海洋資源的潛力。在資源開發(fā)方面,日本擁有先進(jìn)的技術(shù),并且需要從海洋中獲取資源,尤其是海洋生物和礦產(chǎn)資源,以維持其國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。據(jù)稱,沖之鳥礁周邊海底蘊(yùn)藏著豐富的油氣資源,并發(fā)現(xiàn)儲量豐富的錳結(jié)核和稀有金屬。

從保障國家安全的角度考量,沖之鳥礁的地位同樣舉足輕重。位于太平洋中西部的沖之鳥礁具有無可比擬的地理位置,這些小礁石可以充當(dāng)永不沉沒的航母。這一功能凸顯其重要的戰(zhàn)略價值和軍事潛能,將極大地提高日本控制太平洋及海上活動的能力。①參見Martin Fackler,A Reef or a Rock?Question Puts Japan In a Hard Place To Claim Disputed Waters,Charity Tries to Find Use For Okinotori Shima,Wall Street Journal,16 February 2005,p.A1.對于日本何時更改了巖礁的名字尚不明確:在2003年更新的“沖之鳥特征”(http://www.nodaland.com/okitori/okitori.php)中,使用的還是“東露巖”與“北露巖”,但是自2005年開始,在相關(guān)的討論與文件中使用的便是“東小島”與“北小島”。因此推測日本可能在2004年將名字做了更改。

沖之鳥礁最重要、最根本的作用在于,日本基于該巖礁,通過在巖礁周圍建立專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架等海域,主張和建立具有主權(quán)、主權(quán)權(quán)利和管轄權(quán)等的大面積的管轄海域。②參見《聯(lián)合國海洋法公約》第55條和第77條。在《公約》的框架下,海洋上的一座孤立、微小、遠(yuǎn)離大陸的島嶼能夠使其所屬國憑借在其周邊建立海域的權(quán)利而成為海上強(qiáng)國。③Yasuhiko Kagami,Environmental Policy for Desert Islands:Beyond“Island or Rock?”,in OPRF,Research Report on the Okinotorishima Revival and Related Issues,2008,p.109.日本沖之鳥礁的情況尤為如此。若沒有這些巖礁,日本領(lǐng)海最南端將回退到南硫磺島,這將使其失去1550平方千米領(lǐng)海的水域、海底和上空的主權(quán)。日本的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)也將退回到位于沖之鳥礁東北約400米遠(yuǎn)的硫磺島,或退回到位于沖之鳥礁西北約相同距離的另一個島——沖大東島。這樣日本將失去430,000平方千米的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和在三個區(qū)域所主張的外大陸架。④Yukie Yoshikawa,Okinotorishima:Just the Tip of the Iceberg,Harvard Asian Quarterly,Vol.9,No.4,2005,at http://asiaquarterly.com/2006/02/03/ii-131/,19 March 2011.

從經(jīng)濟(jì)、政治或社會角度,日本政府顯然也會從這項“島嶼化”建設(shè)中獲益巨大。為獲得這些利益,日本決定保護(hù)這些巖礁并通過經(jīng)濟(jì)活動對其周邊海域加以有效的控制。

三、日本對沖之鳥礁的主張及“島嶼化”行動“理論”

一直以來,日本維持著對沖之鳥礁的主張和“島嶼化”實(shí)踐。一方面,日本堅定不移地主張沖之鳥礁的島嶼法律地位;另一方面,日本政府處心積慮地通過“島嶼化”行動為使沖之鳥礁符合法律意義上的島嶼的標(biāo)準(zhǔn)鋪平道路。同時,在近幾十年的時間里,為論證日本政府的主張與實(shí)踐的合法性,日本學(xué)者對沖之鳥礁進(jìn)行了全面而系統(tǒng)的研究。其中一些代表性的“理論”和觀點(diǎn),反映了日本“島嶼化”行動的動機(jī)與決心。

(一)強(qiáng)調(diào)沖之鳥礁具有“島嶼”的法律地位

對于沖之鳥礁的法律地位,日本的觀點(diǎn)一邊倒地認(rèn)可其“自我構(gòu)建的信念”,即這些礁石適用于《公約》第121條,而且符合其所規(guī)定的“島嶼”標(biāo)準(zhǔn),因為它們是“自然形成的陸地區(qū)域”、“四面環(huán)水”、“高潮時高出水面”。①外交部經(jīng)濟(jì)廳長官大島太郎:《日本眾議院建設(shè)委員會公開報告》,1999年4月16日。下載于http://www.shugiin.go.jp/index.nsf/htm/index_kaigiroku.htm,2011年6月20日。Akesato Nakayama,Island Definition and related Issues in International Law p. 34,in OPRF,Research Report on the Okinotorishima Revival and Related Issues,2008, pp.26～38.此外,日本堅稱《公約》第121條第1款中所指島嶼不應(yīng)受到第121條第3款規(guī)定的限制?；谶@一邏輯,沖之鳥礁“有資格”并且“有權(quán)”向外拓展海域,包括專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。②外交部經(jīng)濟(jì)廳長官大島太郎:《日本眾議院建設(shè)委員會公開報告》,1999年4月16日。下載于http://www.shugiin.go.jp/index.nsf/htm/index_kaigiroku.htm,2011年6月20日。Akesato Nakayama,Island Definition and related Issues in International Law p. 34,in OPRF,Research Report on the Okinotorishima Revival and Related Issues,2008, pp.26～38.

即便如此,就沖之鳥礁的“島嶼”法律地位,日本國內(nèi)的觀點(diǎn)也不一致。東京東洋英和女學(xué)院大學(xué)法律教授栗林忠男認(rèn)為巖礁和珊瑚礁在組成和結(jié)構(gòu)方面存在差異?！豆s》第121條第3款的含義僅適用于巖礁,即:不能維持人類居住或其本身經(jīng)濟(jì)生活的巖礁無權(quán)擁有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。③Yukie Yoshikawa,Okinotorishima:Just the Tip of the Iceberg,Harvard Asian Quarterly,Vol.9,No.4,2005,at http://asiaquarterly.com/2006/02/03/ii-131/,19 March 2011。此外,鑒于珊瑚礁和巖礁(由堅硬的陸源土壤構(gòu)成)的差異,④根據(jù)琉球大學(xué)藤田和彥的觀點(diǎn),珊瑚島礁一般是指“低洼的平地和由小島構(gòu)成的礁坪環(huán)礁,其大部分由松散的生物碎屑和碎石構(gòu)成。因此,島嶼易受洪水、海水腐蝕、風(fēng)暴以及其他沿海災(zāi)害的侵襲。參見藤田和彥提高有孔蟲沙的生產(chǎn)效率,維持珊瑚島,載于OPRF,Research Report on the Okinotorishima Revival and Related Issues,2008,p.97.認(rèn)為沖之鳥礁是巖礁而不是小島的說法毫無意義。栗林教授堅稱日本的主張是正當(dāng)?shù)?因為國際法沒有對“巖礁”進(jìn)行準(zhǔn)確的界定,一國可基于其所擁有的珊瑚礁主張專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。⑤Tadao Kuribayashi,The position of Okinotorishima in international law,in Nippon Foundation,Report on Promoting Economic Activities in Okinotorishima,at http://www. nippon-foundation.or.jp/eng/maritime/programsseas.html,20 June 2011.

另一位日本學(xué)者芹田健太郎認(rèn)為,根據(jù)《公約》序言中的規(guī)定:《公約》未予明確規(guī)定的事項應(yīng)繼續(xù)參照一般國際法的規(guī)定和原則,建立200海里的捕魚區(qū)是習(xí)慣國際法,據(jù)此,沖之鳥礁有權(quán)享有200海里的捕魚區(qū)。⑥Kentaro Serita,Japan’s Territory(Japanese),C HUOKORON-SHINSYA,INC,2002, pp.182～189,pp.224～245.他還認(rèn)為:自《公約》生效以來日本政府根據(jù)其國內(nèi)立法對沖之鳥礁所進(jìn)行的各種實(shí)踐,從未得到任何國家的抗議,基于這一事實(shí),沖之鳥礁有權(quán)享有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。⑦Kentaro Serita,Japan’s Territory(Japanese),C HUOKORON-SHINSYA,INC,2002, pp.182～189,pp.224～245.

事實(shí)上,日本政府基于沖之鳥礁不僅主張了200海里的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū),而且根據(jù)自然延伸原則,在四國海盆、南硫磺島和九州南部帕勞海嶺地區(qū)提出了外大陸架主張。根據(jù)《公約》第76條第1款規(guī)定:“沿海國的大陸架包括領(lǐng)海以外依其陸地領(lǐng)土(著重強(qiáng)調(diào))的全部自然延伸,擴(kuò)展到大陸邊外緣的海底區(qū)域的海床和底土……”。

對于這一點(diǎn),日本采用了與主張沖之鳥礁專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)類似的手段,利用自然延伸原則,基于幾塊巖礁,最大限度地主張其外大陸架。這一主張體現(xiàn)在日本政府所提交的執(zhí)行摘要的第6.2部分的第二段中,即,九州-帕勞海嶺構(gòu)成“以‘沖之鳥島’(日本所謂的島!)為代表”的區(qū)域是日本大陸(著重強(qiáng)調(diào))自然延伸的一部分。①參見關(guān)于日本申請的執(zhí)行摘要,下載于http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/jpn08/jpn_execsummary.pdf,2011年6月20日。為了掩飾其向帕勞海嶺延伸的外大陸架主張基于沖之鳥礁本身的事實(shí),日本強(qiáng)調(diào)沖之鳥礁是日本大陸的自然延伸。這種難以自圓其說的說法顯然是站不住腳的,因為事實(shí)顯而易見,沖之鳥礁的海床離日本最近的大陸也非常遙遠(yuǎn)。

(二)采取措施使沖之鳥礁具備維持人類生存或其本身經(jīng)濟(jì)生活的條件

除了在沖之鳥礁的法律地位和地理位置方面尋找論據(jù)支撐其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的主張外,日本政府還一直期盼能夠使這些巖礁具備維持其自身經(jīng)濟(jì)生活的條件。

一位日本學(xué)者認(rèn)為《公約》第121條第3款的解釋和適用是有問題的,并且評論道:

“如果‘能夠維持人類居住或其本身經(jīng)濟(jì)生活的巖礁’是判斷島嶼地位的必要條件,而并不要求對該巖礁實(shí)際居住,那么就有理由認(rèn)為僅僅滿足可能居住的條件這一標(biāo)準(zhǔn)就足夠了。若果真如此,該標(biāo)準(zhǔn)本身將隨科學(xué)技術(shù)發(fā)展而發(fā)展,從而導(dǎo)致滿足島嶼條件的不確定性?！雹贖iroshi Terashima,The Need for a Comprehensive Study on the Problems of Islands and Management of their Surrounding Waters,in OPRF,Research Report on the Okinotorishima Revival and Related Issues,2008,p.113.

這一觀點(diǎn)實(shí)際表明了一個未曾承認(rèn)的事實(shí):日本一直以來都在通過科技手段,使沖之鳥礁不被認(rèn)為是《公約》第121條第3款所指的巖礁。

為了對日本的主張和“島嶼化”行動提供佐證,日本學(xué)者在世界范圍內(nèi)搜尋相關(guān)的實(shí)踐。一份關(guān)于其他國家實(shí)踐的調(diào)查報告稱,現(xiàn)有的資料表明,分散在大洋中的荒島可能(或?qū)⒖赡?“維持人類居住或其自身經(jīng)濟(jì)生活”。③Yasuhiko Kagami,Environmental Policy for Desert Islands:Beyond“Island or Rock?”,in OPRF,Research Report on the Okinotorishima Revival and Related Issues,2008,p.109.其中包括:永久性小規(guī)模駐兵或氣象觀測人員、建造燈塔、配備其他助航設(shè)備、捕魚活動、近年來在島嶼周邊為保護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性而設(shè)立的海洋保護(hù)區(qū)等。①Yasuhiko Kagami,Environmental Policy for Desert Islands:Beyond“Island or Rock?”,in OPRF,Research Report on the Okinotorishima Revival and Related Issues,2008,p.109.該學(xué)者所列舉出的最新實(shí)例是美國于2006年在夏威夷群島西北部設(shè)立的當(dāng)時全球最大的海洋自然保護(hù)區(qū)(帕帕哈瑙莫夸基亞國家海洋保護(hù)區(qū)),美國自19世紀(jì)70年代起就主張對上述地區(qū)的10個荒島周邊的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。②根據(jù)一位美國海洋法專家的說法,根據(jù)《公約》第121條的規(guī)定,那些不應(yīng)該擁有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū),參見Yasuhiko Kagami,Environmental Policy for Desert Islands:Beyond“Island or Rock?”,in OPRF,Research Report on the Okinotorishima Revival and Related Issues, 2008,p.109.2009年1月,美國又在太平洋上的一些遠(yuǎn)島建立了新的國家海洋紀(jì)念碑。③Yasuhiko Kagami,Environmental Policy for Desert Islands:Beyond“Island or Rock?”,in OPRF,Research Report on the Okinotorishima Revival and Related Issues,2008,p.109.

該日本學(xué)者還注意到,采取諸如在荒島周邊設(shè)立海洋自然保護(hù)區(qū)的做法不僅被所美國采用,法國、澳大利亞、基里巴斯等國也均已采用。該學(xué)者希望這些實(shí)踐對“島嶼或巖礁”爭議產(chǎn)生積極的意義或影響,雖然“荒島不能作為主張其周邊海域的依據(jù),但卻可以作為海洋可持續(xù)發(fā)展管理的依據(jù)”。④Yasuhiko Kagami,Environmental Policy for Desert Islands:Beyond“Island or Rock?”,in OPRF,Research Report on the Okinotorishima Revival and Related Issues,2008,p.109.

這些實(shí)踐或許會對荒島管理有所啟迪。但是,這位學(xué)者忘記了關(guān)鍵的一點(diǎn):就國家實(shí)踐來說,日本事實(shí)上是首個基于巖礁向外拓展海域主張的國家。

從其他國家實(shí)踐中尋找佐證之外,也有日本學(xué)者試圖從國際法和國家實(shí)踐發(fā)展的角度論證日本主張和國家實(shí)踐的合理性。日本海洋政策研究財團(tuán)執(zhí)行理事寺島弘士認(rèn)為需要從《公約》的整體框架及其倡導(dǎo)的海洋綜合管理的精神出發(fā),看待《公約》第121條第3款與沖之鳥礁問題。⑤Hiroshi Terashima,The Need for a Comprehensive Study on the Problems of Islands and Management of their Surrounding Waters,in OPRF,Research Report on the Okinotorishima Revival and Related Issues,2008,p.114.寺島弘士指出:對于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的爭論主要集中在沿海國獲得的權(quán)利方面,而沒有考慮沿海國承擔(dān)的管理這些海域的責(zé)任和義務(wù)。近年來的海洋管理的重心發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變,《公約》起草時所要求的海洋污染應(yīng)對,如今已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)對海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)及其它問題上,比如:提倡基于生態(tài)系統(tǒng)的管理及其對島嶼周邊海域的功能區(qū)劃管理。

寺島弘士建議不必糾結(jié)于小島是否有權(quán)主張專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架的問題,而應(yīng)當(dāng)從關(guān)注誰應(yīng)該管理島嶼周邊海域以及如何進(jìn)行管理的角度以解決相關(guān)問題。不僅如此,他還提出應(yīng)重新思考并評估島嶼和其周邊水域的管理問題。他呼吁各國在分配人類共同繼承財產(chǎn)的時,不僅應(yīng)當(dāng)關(guān)注小島及其周邊海域的資源能夠獲得多大的管轄權(quán)利,還應(yīng)當(dāng)回答這樣一個問題:在養(yǎng)護(hù)小島及其周邊海域的海洋資源、保護(hù)海洋環(huán)境等的責(zé)任與義務(wù)方面,誰是最合適的履行責(zé)任者?①Hiroshi Terashima,The Need for a Comprehensive Study on the Problems of Islands and Management of Their Surrounding Waters,in OPRF,Research Report on the Okinotorishima Revival and Related Issues,2008,p.114.他同時希望日本政府能夠為《公約》島嶼制度的完善與發(fā)展做出自身的貢獻(xiàn)。②參見Tadao Kuribayashi,Concluding Remarks:The Present Implications regarding“Island Regime from the Perspective of International Law of the Sea Order”,in OPRF,Research Report on the Okinotorishima Revival and Related Issues,2008,pp.83～84.

上述觀點(diǎn)和論述印證了日本對沖之鳥礁的“島嶼化”實(shí)踐及其對所轄海域的主張。同時,這些觀點(diǎn)也使日本與《公約》法律制度漸行漸遠(yuǎn)。

四、沖之鳥礁“島嶼化”行為引發(fā)的思考

前面所述的日本學(xué)者的觀點(diǎn)似乎表明,日本政府的所做的這一切都是為了養(yǎng)護(hù)巖礁周邊海域的海洋資源,保護(hù)海洋環(huán)境,推行基于生態(tài)系統(tǒng)的管理。然而,對此不得不提出的問題是:上述觀點(diǎn)能夠使日本政府的主張及其“島嶼化”企圖合理化嗎?如果其他國家效仿日本的作法,紛紛對類似的巖礁提出過度的主張,那么詮釋和執(zhí)行《公約》的基本原則又是什么?這種情況是否會產(chǎn)生減損《公約》的權(quán)威性、損害人類共同財產(chǎn)的潛在危險?國際社會的利益應(yīng)該由誰來保護(hù)?如何保護(hù)?本部分將討論這些問題。

(一)巖礁是否與島嶼有區(qū)別?

日本政府所稱的“沖之鳥島”,位于東京南部1740千米,只是不能維持人類生存和自身經(jīng)濟(jì)生活的珊瑚礁。日本認(rèn)為沖之鳥是島嶼而不是巖礁,是由于島嶼和巖礁無法區(qū)分嗎?顯然不是。事實(shí)上,盡管《公約》沒有對第121條第1款的島嶼和第121條第3款的巖礁提供客觀的標(biāo)準(zhǔn),但《公約》第121條的條款是清楚明確的。

對照《公約》第121條第1款關(guān)于島嶼的定義,“巖礁”可以簡單概括為:“自然形成的”、“陸地區(qū)域”、“四周被水域覆蓋的”、“在高潮時高出海面的”、“不能維持人類居住和本身的經(jīng)濟(jì)生活”。這包涵以下特征:“巖礁”是一種特殊類型的島嶼;巖礁的面積(指在高潮時高出海面的“陸地區(qū)域面積”)一般很小;①霍奇森博士,美國國務(wù)院的地理學(xué)家建議“巖礁”是小于0.001平方英里的島嶼,“小島”指面積在0.001至1平方英里的島嶼,而“島嶼”的面積則大于1平方英里。參見Robert.D.Hodgson,Islands:Normal and Special Circumstances,in John King Gamble,Jr. and Giulio Pontecorvo ed.,Law of the Sea:The Emerging Regime of the Oceans,Cambridge,Massachusetts:Ballinger Publishing,1974,p.148。巖礁一般不能為人類正常生活提供必要的條件。事實(shí)上,最后一項特征是巖礁區(qū)別于島嶼的根本特性。如果某一島嶼不能滿足這個條件,則只能擁有領(lǐng)海和毗連區(qū),而不能主張專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。

國際法專家一般認(rèn)為島嶼必須保有淡水、能夠種植維持人類生存的植物、可提供一些居住材料,并足以支撐一定數(shù)量人群的生活。②與此相似的觀點(diǎn),參見JoséLuis Jesus,Rocks,New-born Islands,Sea Level Rise and Maritime Space,in Jochen Abr.Frowein,Klaus Scharioth,Ingo Winkelmann and Rüdiger Wolfrum ed.,Verhandeln für den Frieden-Negotiating for Peace:Liber amicorum Tono Eitel,2003,pp.587～592;Charney,Jonathan,Rocks That Cannot Sustain Human Habitation,American Journal of International Law,Vol.93,1999,pp.864～871.一些專家認(rèn)為島嶼必須至少支撐50個人的生活所需。③參見國際底管理局新聞稿,SB/15/10,p.3,para.18.事實(shí)上,食物、淡水和生存空間構(gòu)成人類在島嶼上生存的最基本的條件。有了這三個條件,島嶼便可以被認(rèn)定能夠維持人類的生存,不管它能“維持”多久,也不管這些“維持”生存的條件只是暫時的或是永久的。

為了使這些標(biāo)準(zhǔn)易于理解,印度尼西亞大使哈西姆·賈拉爾對島嶼的判定提出如下三項標(biāo)準(zhǔn):第一,島嶼或巖礁上面是否有淡水;第二,是否有種植農(nóng)作物的可能;第三,是否有建造房屋的材料。只有當(dāng)這三項標(biāo)準(zhǔn)都得到滿足時,這個地理特征的法律地位才不是巖礁,而是一個可以維持人類生存和繁衍的島嶼。也就是說,該島的法律地位與島的面積無關(guān),而與其是否適應(yīng)人類生活有關(guān)。若這三項標(biāo)準(zhǔn)得不到滿足,該島就只能被賦予12海里的領(lǐng)海。④參見Ian Townsend-Gault,Preventive Diplomacy and Pro-activity in the South China Sea,Contemporary Southeast Asia,Vol.20,No.2,1998,p.179.

“可維持其本身經(jīng)濟(jì)生活”的標(biāo)準(zhǔn)似乎暗示了巖礁擁有或有潛力滿足其獨(dú)立的、盡管不必滿足其自給自足的經(jīng)濟(jì)生活的能力;也可以指其具有進(jìn)行開發(fā)、分配以及交換自身資源的潛力或能力;從某種方式上看,如果有人類居住,則可構(gòu)成滿足在巖礁上生存和發(fā)展的相對穩(wěn)定的人類居住或社區(qū)形成。⑤參見JoséLuis Jesus,Rocks,New-born Islands,Sea Level Rise and Maritime Space,in Jochen Abr.Frowein,Klaus Scharioth,Ingo Winkelmann and Rüdiger Wolfrum ed.,Verhandeln für den Frieden-Negotiating for Peace:Liber amicorum Tono Eitel,2003,p. 590.由此可見,島嶼的維持其本身經(jīng)濟(jì)生活的標(biāo)準(zhǔn)并非簡單的擁有特定資源或者特定經(jīng)濟(jì)生活設(shè)施,無論該資源或設(shè)施多么重要。①參見JoséLuis Jesus,Rocks,New-born Islands,Sea Level Rise and Maritime Space,in Jochen Abr.Frowein,Klaus Scharioth,Ingo Winkelmann and Rüdiger Wolfrum ed.,Verhandeln für den Frieden-Negotiating for Peace:Liber amicorum Tono Eitel,2003,p. 590.

如果一塊在高潮時高于海面的“陸地區(qū)域”(無論其在傳統(tǒng)上被稱作什么)滿足“維持人類居住”或“維持其本身的經(jīng)濟(jì)生活”兩個標(biāo)準(zhǔn)中的一個,該“陸地區(qū)域”就有資格擁有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。就沖之鳥礁來說,沒有一塊巖礁超過1平方米且總面積小于10平方米。②《硬說礁石是島嶼日在‘沖之鳥’建燈塔搶權(quán)益》,載于《新京報》2005年3月11日。下載于http://news.xinhuanet.com/world/2005-03//11/content_2681137.htm,2011年4月2日。沖之鳥礁上沒有淡水,也沒有土壤,更沒有任何植被。更重要的是,其面積太小以至于不能“維持人類居住”?；谄渥匀粭l件,沖之鳥不能被當(dāng)作島嶼。

盡管無法對《公約》第121條有關(guān)島嶼的解釋和適用達(dá)成一致,對島嶼與巖礁的區(qū)別對待也是國際上持續(xù)已久的爭議,各國的實(shí)踐也多有不同,然而,國際法專家基于《公約》的釋義及國際司法法庭和國際仲裁法庭就此問題作出的裁判都是一致的、清晰的。當(dāng)前的趨勢以及眾多判例至少表明島嶼或巖礁應(yīng)如何被區(qū)別對待。無論《公約》第121條被如何釋義,鑒于沖之鳥礁的面積狹小并且無法提供人類生存的必要條件,它不應(yīng)被賦予島嶼的法律地位。這其實(shí)也正是日本一直努力對其進(jìn)行“島嶼化”的原因。

(二)如何執(zhí)行《公約》及保護(hù)國際海底?

《公約》第121條第3款明確指出巖礁不應(yīng)擁有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。然而,日本依舊以沖之鳥礁為基點(diǎn)主張200海里的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū),并在其劃界提案中向周邊海域擴(kuò)展200海里外大陸架。日本政府的單方面主張與《公約》的“人類共同財產(chǎn)”原則背道而馳。作為“人類共同財產(chǎn)原則”的首倡者,馬耳他大使阿維德·帕爾多指出:“如果200海里管轄權(quán)可以基于無人居住的、遙遠(yuǎn)的或者非常小的島嶼,那么國家管轄范圍外海洋空間的國際管理效力將被嚴(yán)重破壞?！雹蹏H海底管理局,文件A/AC.138/SR.57,p.167.

1988年,在注意到日本建造沖之鳥礁時,夏威夷大學(xué)的喬恩·范戴克教授表達(dá)其觀點(diǎn)如下:“沖之鳥礁不過是兩塊遭受侵蝕的凸起物,不如一個特大號床大,當(dāng)然符合不能維持其自身經(jīng)濟(jì)生活、不適合人類居住的巖礁的標(biāo)準(zhǔn)。因此,沖之鳥礁不應(yīng)被賦予200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。”④參見Martin Fackler,A Reef or a Rock?Question Puts Japan in a Hard Place to Claim Disputed Waters,Charity Tries to Find Use for Okinotori Shima,Wall Street Journal,16 February 2005,p.A1.他還進(jìn)一步指出:“沖之鳥得到200海里海域的主張”不可能得到支持。①《海洋法會議上的污點(diǎn)》,載于《紐約時報》1988年1月21日。2005年,范戴克教授再次重申了他的觀點(diǎn)。②參見Martin Fackler,A Reef or a Rock?Question Puts Japan in a Hard Place to Claim Disputed Waters,Charity Tries to Find Use for Okinotori Shima,Wall Street Journal,16 February 2005,p.A1.

范戴克教授還建議沖之鳥礁的法律地位問題與英國羅科爾島類似,而該島的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)主張最終以失敗而告終。羅科爾島是英國北大西洋專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)一塊無人居住的小島。③《英國和愛爾蘭專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)》,下載于http://www.seaaroundus.org/eez/eez.aspx,2011年6月20日。羅科爾島距離蘇格蘭海岸約200海里,高出水面25米,面積624平方米。④更多關(guān)于羅科爾島信息,下載于http://en.wikipedia.org/wiki/Rockall,2011年6月20日。也可參見James Fisher,Rockall.London:Geoffrey Bles,1956,pp.12～13.1977年,英國以羅科爾島為基點(diǎn)在其周邊海域主張200海里的漁區(qū),受到丹麥、冰島和愛爾蘭的抗議。⑤下載于http://www.opsi.gov.uk/SI/si1997/19971750.htm,2011年6月20日。1977年漁業(yè)限制令,1977年成文法令第1750號。1997年英國在加入《公約》后放棄了其主張。⑥英國外交和聯(lián)邦事務(wù)局指出:“羅科爾島并不是第121條第3款規(guī)定的有效的基點(diǎn)”,漁區(qū)的限制在1997年漁業(yè)限制令中被重新定義。參見Alex G.Oude Elferink,Clarifying Article 121(3)of the Law of the Sea Convention:the Limits Set by the Nature of International Legal Process,IBRU Boundary and Security Bulletin,Summer 1998,p.59,p.66.編者注:還可參見D.D.Anderson,“Islands and Rocks in the Modern Law of the Sea”in the present volume.

毫無疑問,英國羅科爾島的案例跟沖之鳥礁的情況非常相似,但是立足點(diǎn)不同?！豆s》第121條第3款否定了小的島礁主張與之不相稱的大面積海域(專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架)管轄權(quán)的可能性,因為大多數(shù)情況下,這類不當(dāng)主張侵害其他國家的海域或是侵蝕作為人類共同財產(chǎn)的國際海底區(qū)域。⑦聯(lián)合國文件A/CONF.62/122,1982年10月7日。

2004年以來,作為日本的海上鄰國,中國堅決反對日本對沖之鳥礁及其周圍200海里水域?qū)嵤┕茌牪Ｑ罂茖W(xué)研究加以限制。⑧新華網(wǎng):《日本希望在中日爭議礁石上建立燈塔》,2005年8月25日。中國認(rèn)為這些水域的法律地位是公海,也是中國大陸、中國臺灣和韓國漁民的傳統(tǒng)漁場。中國堅決反對日本政府的單方面行動,因為這些行動是對其他國家權(quán)利的嚴(yán)重侵犯。⑨參見于賈宇、李明杰:《不認(rèn)可人造的沖之鳥》,下載于http://news.sina.com.cn/c/2004 -05-24/12103317063.shtml,2011年6月20日。

在關(guān)于沖之鳥礁的法律地位是島嶼還是巖礁爭論激烈的情況下,中國和韓國就日本向“委員會”所提交的基于沖之鳥礁的外大陸架申請的抗議,進(jìn)一步引起了世界各國對這一問題的廣泛關(guān)注。

2009年2月,中國和韓國分別向聯(lián)合國秘書處遞交了照會,反對日本關(guān)于沖之鳥礁外大陸架的申請。①中國的照會,下載于http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/jpn08/ chn_6feb09_e.pdf,2011年6月20日,韓國照會,下載于http://www.un.org/Depts/ los/clcs_new/submissions_files/jpn08/kor_27feb09.pdf,2011年6月20日。中國和韓國均認(rèn)為日本不應(yīng)基于沖之鳥礁向外延伸專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架,因為沖之鳥是巖礁而不是島嶼。②中國的照會,下載于http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/jpn08/ chn_6feb09_e.pdf,2011年6月20日,韓國照會,下載于http://www.un.org/Depts/ los/clcs_new/submissions_files/jpn08/kor_27feb09.pdf,2011年6月20日。

盡管國際社會盡量避免卷入紛爭,但日本的申請引起了國際社會愈發(fā)強(qiáng)烈的反對意見和憂慮。質(zhì)疑日本這一主張的焦點(diǎn)主要集中在日本有義務(wù)維護(hù)、而不是損害國際社會的共同利益。曾幾何時,日本似乎記得這項義務(wù),并因此而否定了新西蘭對南極的主張。當(dāng)新西蘭向聯(lián)合國“委員會”提交其外大陸架主張時,③新西蘭的劃界申請,下載于http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/ submission_nzl.htm,2011年6月20日。日本曾向聯(lián)合國遞交照會,反對新西蘭對于南極洲的主張。④日本照會,下載于http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/submission_nzl.htm,2008年6月28日。對于新西蘭向大陸架界限委員會提交的主張,日本常駐聯(lián)合國委員會向聯(lián)合國秘書長以及大陸架界限委員會表達(dá)了其意見,05.2006 LOS(大陸架通知書)2006年4月21日。日本指出在《南極條約》和《公約》中保持和諧的重要性,并在南極地區(qū)保證持續(xù)的合作、安全和穩(wěn)定。依據(jù)《南極條約》的第6條,日本不承認(rèn)任何國家對南極大陸周邊水域、海床和底土的權(quán)利主張。日本甚至強(qiáng)調(diào),“不承認(rèn)任何國家對南極主張領(lǐng)土主權(quán),也不承認(rèn)任何國家對于南極洲及其南極及其周邊大陸架的周邊海域、海床和底土的權(quán)利主張”。⑤日本照會,下載于http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/submission_nzl.htm,2008年6月28日。

也有觀點(diǎn)認(rèn)為沖之鳥礁沒有資格主張大陸架,基于沖之鳥礁的劃界申請部分均不應(yīng)被認(rèn)可。在日本向“委員會”提交了外大陸架申請后,國際海底管理局第15次會議和《公約》締約國第19次大議對該問題進(jìn)行了認(rèn)真的討論。⑥《公約》參加國第19次會議,SPLOS/L.60,2009年5月22日,下載于http://daccessdds-ny.un.org/doc/UNDOC/LTD/N09/346/55/PDF/N0934655.pdf,2011年6月20日。還可參見《沖之鳥的相關(guān)法律問題》,載于《海洋發(fā)展管理》,2009年第8卷(130)。會議期間,許多國家針對基于巖礁主張外大陸架侵占國際海底區(qū)域的行為提出了質(zhì)疑和嚴(yán)重的憂慮。⑦《公約》參加國第19次會議,SPLOS/L.60,2009年5月22日,下載于http://daccessdds-ny.un.org/doc/UNDOC/LTD/N09/346/55/PDF/N0934655.pdf,2011年6月20日。還可參見《沖之鳥的相關(guān)法律問題》,載于《海洋發(fā)展管理》,2009年第8卷(130)。第19次會議在原有議程的相關(guān)議題外,決定在后續(xù)會議中增加“作為人類共同財產(chǎn)的國際海底區(qū)域和《公約》第121條”的議題。

專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與大陸架是國家對未來的一筆投資。它不僅僅是經(jīng)濟(jì)問題或如何在大陸架上開發(fā)海洋資源的問題,而且事關(guān)沿海國的法律存在及主權(quán)權(quán)力問題。日本政府試圖基于巖礁擴(kuò)張其大陸架的主張不會得到任何支持。作為《公約》的締約國,日本有義務(wù)遵守《公約》,不違反其法律制度,尊重其鄰國的不同意見及國際社會的反對意見。

(三)聯(lián)合國大陸架界限委員會如何履行其職能?

2008年11月12日,日本向“委員會”提交了其外大陸架劃界申請的信息。①下載于http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/submission_jpn. htm,2011年8月20日。日本的這一申請首開惡例,基于遙遠(yuǎn)太平洋上的幾塊巖礁主張專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和外大陸架。國際輿論對日本利用“委員會”作為加強(qiáng)、維持和支撐其主張的平臺深表憂慮,因為事關(guān)島、礁的法律地位及其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架及外大陸架。日本基于沖之鳥礁的外大陸架界限及其大面積200海里外的大陸架如果得到“委員會”的確認(rèn),日本將會對超過74萬平方千米的海域享有管轄權(quán),這是其本土面積的兩倍。

也有輿論對于“委員會”所提建議的適用性持懷疑態(tài)度。作為《公約》體制下一個國際機(jī)構(gòu),“委員會”既不是一個司法機(jī)構(gòu)也不是一個政治團(tuán)體。②對于大陸架界限委員會的討論,參見Ted L.Mc Dorman,The Entry into Force of the 1982 LOS Convention and the Article 76 Outer Continental Shelf Regime,International Journal of Marine and Coastal Law,Vol.10 1995,pp.165～187;Ted L.McDorman,The Role of the Commission on the Limits of the Continental Shelf:A Technical Body in a Political World,International Journal of Marine and Coastal Law,Vol.17,2002,pp.301～324.其職能是為各沿海國提供技術(shù)建議和指導(dǎo),對沿海國依據(jù)《公約》的技術(shù)要求和客觀標(biāo)準(zhǔn)提交的數(shù)據(jù)進(jìn)行審議并提出建議。截至2012年1月18日,“委員會”共收到了59份外大陸架劃界申請。③關(guān)于主張,下載于http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/commission_submissions. htm,2012年1月20日。同時,截至2011年10月19日,“委員會”還收到45份關(guān)于外大陸架劃界意圖的臨時信息。④下載于http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/commission_preliminary.htm,2011年10月19日?！拔瘑T會”的審核沿海國的申請材料并對其外大陸架界的界限提出建議。

日本向“委員會”提交的申請使得《公約》框架下的島嶼制度及“委員會”的職能變得復(fù)雜化,這將導(dǎo)致《公約》的完整性受到損害,并使得作為“人類共同繼承財產(chǎn)”的國際海底區(qū)域受到侵害。⑤大陸架界限委員會審核大量劃界申請和其他國家的意見,平衡各方意見。提交的59份提案中,22份意見受到第三方反對、不贊成或不建議。45份初步信息中,4件遭到第三方異議。下載于http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/commission_submissions.htm, 2011年6月20日?！拔瘑T會”在處理日本的申請時不得不考慮其他國家的意見。⑥相關(guān)討論參見:Michael Sheng-ti Gau,Third Party Intervention in the Commission on the Limits of the Continental Shelf Regarding a Submission Involving a Dispute,Ocean Development and International Law,Vol.40,2009,pp.61～79.如前文所述,中國和韓國向聯(lián)合國秘書處提出的照會均建議“委員會”不應(yīng)審理日本外大陸架申請中關(guān)于沖之鳥礁的部分。①參見:3-5段中國回應(yīng)日本外大陸架申請照會,4-6段韓國回應(yīng)日本外大陸架申請照會.參見中國的照會,下載于http://www.un.org/Depts/los/clcs_new/submissions_ files/jpn08/chn_6feb09_e.pdf,2011年6月20日,韓國照會,下載于http://www.un. org/Depts/los/clcs_new/submissions_files/jpn08/kor_27feb09.pdf,2011年6月20日。“委員會”如何處理日本基于沖之鳥礁的外大陸架主張,勢必將是一個備受關(guān)注并令許多國家憂慮的問題。

2009年9月11日,“委員會”表示,其下的一個工作小組已經(jīng)著手處理日本提出的外大陸架延伸申請。②沖之鳥礁,下載于http://baike.baidu.com/view/62702.htm,2011年5月21日。討論日本的提案,首先需要明確沖之鳥的法律地位。但“委員會”沒有責(zé)任、也無權(quán)對沖之鳥的法律地位作出裁定。為遵守《公約》的規(guī)定,維護(hù)人類的共同財產(chǎn),“委員會”的最佳選擇是對日本的提案中具有爭議性的部分不予審理。沖之鳥問題是引發(fā)關(guān)于“委員會”職責(zé)更深層次思考的前奏。有一點(diǎn)是明確的,“委員會”不會是被用作違反《公約》原則的工具,也不會是濫用其職權(quán)的機(jī)構(gòu)。

(四)沖之鳥仍是自然巖礁還是人工構(gòu)造物?

關(guān)于沖之鳥是巖礁還是島嶼問題的核心,在于它是否可以作為拓展管轄海域的基點(diǎn)。根據(jù)《公約》第121條的規(guī)定,無論島嶼或是巖礁都必須是“自然形成”的。關(guān)于“自然形成”的定義存在以下兩種觀點(diǎn):一種觀點(diǎn)著眼于是否存在人工建筑,并認(rèn)為“自然形成”意味著“不存在任何人工建筑”。③Clive R.Symmons,The Maritime Zones of Islands in International Law,The Hague: Martinus Nijhoff,1979,p.36.這一觀點(diǎn)看起來似乎有些偏激,另一種觀點(diǎn)則允許存在“人工建筑”,但根據(jù)修建目的的不同而區(qū)別對待:④At http://www.seastead.org/localres,20 June 2011.如果以保護(hù)“陸地”區(qū)域為目的而修建的人工建筑,則該“陸地”區(qū)域的法律地位不受影響。⑤Andrew L,Silverstein,Okinotorishima:Artificial Preservation of a Speck of Sovereignty, Brooklyn Journal of International Law,Vol.12,No.1,2009,pp.409～432.如果人工建筑是為了拓展該區(qū)域的陸地面積,則其原有的和額外獲得的新“陸地”將會失去其法律地位及其領(lǐng)海。⑥D(zhuǎn)erek.W.Bowett,The Legal Regime of Islands in International Law,New York: Oceana Publications,1979,p.122.國際法學(xué)者贊成這一觀點(diǎn)的居多。⑦參見Leticia Diaz,Barry Hart Dubner and Jason Parent,When is a“Rock”an“Island”?: Another Unilateral Declaration Defies“Norms”of International Law.Michigan State Journal of International Law,Vol.15,2007,p.547.也參見Yasuhiko Kagami,Environmental Policy for Desert Islands:Beyond“Island or Rock?”,in OPRF,Research Report on the Okinotorishima Revival and Related Issues,2008,p.109.值得一提的是迪亞茲,杜伯納和帕略特在他們的文章中指出:通過利用珊瑚和其他海洋生物技術(shù)而擴(kuò)大的島嶼將變成人工島,而且無權(quán)享有其管轄海域。①賈兵兵認(rèn)為,如果一個島嶼在沒有混凝土結(jié)構(gòu)或人工設(shè)施的情況下不能繼續(xù)存在,那么它就不再是一個自然島嶼,而是一個人工島,除500米的安全區(qū)之外,不能享有任何海域。參見Bin Bin Jia,A Preliminary Study of the Problem of the Isle of Kolbeinsey,Nordic Journal of International Law,66,1997,p.313.也參見Leticia Diaz,Barry Hart Dubner and Jason Parent,When is a“Rock”an“Island?”:Another Unilateral Declaration Defies“Norms”of International Law,Michigan State Journal of International Law,Vol. 15,2007,p.547.

就沖之鳥礁而言,如果日本采取的措施完全是出于保護(hù)巖礁,則沖之鳥礁將保持自然巖礁的屬性,可有權(quán)享有領(lǐng)海和毗連區(qū);但如果日本的目的是為了擴(kuò)大巖礁的面積,則結(jié)果將大為不同。②Silverstein也認(rèn)為人工島無權(quán)享有領(lǐng)海,但他把沖之鳥作為特殊情況排除在外。參見Andrew L,Silverstein,Okinotorishima:Artificial Preservation of a Speck of Sovereignty, Brooklyn Journal of International Law,Vol.12,No.1,2009,pp.429～430.

為保護(hù)沖之鳥礁不被侵蝕殆盡,日本付出了極大的人力物力,但其目的在于通過保護(hù)巖礁進(jìn)而得以主張大面積的海域。為確保巖礁高于海平面,并符合法律上的“島嶼”的標(biāo)準(zhǔn),日本開展了一系列野心勃勃的工程,擴(kuò)大巖礁的面積,人為地在沖之鳥礁上制造經(jīng)濟(jì)生活,并計劃將其打造成為一個可以居住的地方。這種“國家建筑”所增加的面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了沖之鳥礁原有的規(guī)模,而且其根本目的并不在于保護(hù)巖礁、而是出于“擴(kuò)張領(lǐng)土”的需要。鑒于這些巖礁原有的規(guī)模,經(jīng)過多年大規(guī)模的蓄意擴(kuò)建、混凝土澆鑄、設(shè)施安裝等,已經(jīng)改變了這些巖礁的特征。從詳細(xì)的衛(wèi)星地圖上看,每塊巖石均呈現(xiàn)直徑50米的圓形,而這些大多是人工構(gòu)造物。沖之鳥礁早已失去了其自然特征,而成為“人工形成的陸地區(qū)域”或者“人工建筑的陸地區(qū)域”。③參見Leticia Diaz,Barry Hart Dubner and Jason Parent,When is a“Rock”an“Island?”: Another Unilateral Declaration Defies“Norms”of International Law,Michigan State Journal of International Law,Vol.15,2007,p.519.

按照日本的邏輯,這一挽救性的建筑是為了“擴(kuò)大”巖礁的規(guī)模,使之成為《公約》第121條第1款規(guī)定的島嶼,能夠“維持人類居住或本身的經(jīng)濟(jì)生活”,從而獲得額外的管轄海域。事實(shí)上,這是對《公約》釋義的濫用,破壞其基于現(xiàn)存海洋秩序的國家權(quán)利和利益保障機(jī)制。日本改變巖礁自然屬性,企圖獲得不該得到法律認(rèn)可的額外管轄海域的行為嚴(yán)重違反了國際法和《公約》。

如果允許該邏輯和行為的肆意妄為,則各國均可效仿日本的實(shí)踐對本國的島礁進(jìn)行“變形”,如把暗礁和沙洲改造為島嶼,繼而主張所不應(yīng)享有的大面積的管轄海域及其資源。這種趨勢將導(dǎo)致對《公約》權(quán)威性不可逆轉(zhuǎn)的損害,導(dǎo)致對海域的新一輪爭奪和海洋亂象。④參見Leticia Diaz,Barry Hart Dubner and Jason Parent,When is a“Rock”an“Island?”: Another Unilateral Declaration Defies“Norms”of International Law,Michigan State Journal of International Law,Vol.15,2007,pp.519～555.《公約》多方面基于習(xí)慣國際法所構(gòu)建的法律框架,正是為了避免上述情況的發(fā)生。

日本不惜重金為使沖之鳥礁“島嶼化”所做的一切努力,得到的卻是適得其反的結(jié)果。日本的種種努力使沖之鳥礁的法律地位從《公約》第121條第3款規(guī)定的巖礁轉(zhuǎn)變?yōu)檫m用《公約》第60條規(guī)定的人工構(gòu)造物。①參見《公約》第60條第4、5、8款,第147條第2款(e)項,第259條。也就是說,沖之鳥礁已經(jīng)喪失了其巖礁的基本特征,而成為“沖之鳥人工島”或“沖之鳥人工構(gòu)造物”。從國際法的角度,日本只能建立500米的安全地帶,卻無權(quán)享有除此之外的任何海域。

五、結(jié) 論

《公約》的島嶼制度引發(fā)了海洋主張、島嶼主權(quán)爭端、島嶼的法律效力紛爭以及過分主張外大陸架的劃界提案。然而,沒有任何國家像日本這樣處心積慮地利用《公約》的不完善之處,試圖基于巖礁主張大面積的管轄海域。

在國際法中,島嶼及巖礁可以依法享有相應(yīng)的海洋區(qū)域,但并非所有的島礁都能夠享有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)及外大陸架。位于太平洋上的沖之鳥礁事實(shí)上是無人居住的巖礁,根本無法維持人類居住或其本身的經(jīng)濟(jì)生活。高潮時,構(gòu)成沖之鳥礁的兩塊巖礁僅僅能夠略高出水面,其總面積還不及羅科爾島的十六分之一。非常明顯,沖之鳥礁完全符合《公約》第121條第3款的巖礁定義,不能擁有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架,更不用說外大陸架。

出于對廣闊海洋空間和豐富資源的期冀,日本試圖以小小的巖礁向周邊拓展,主張面積巨大的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)甚至200海里外大陸架。為此,日本實(shí)施了一系列人工建設(shè)項目,以確保沖之鳥礁能夠適合人類居住或維持其本身的經(jīng)濟(jì)生活,進(jìn)而提高獲得周邊海域的管轄權(quán)的可能性。從衛(wèi)星照片上看,原有的兩塊巖礁已呈現(xiàn)完全人工的狀態(tài),難以尋覓兩塊自然巖礁的痕跡。

無論日本如何努力,恐怕都難以獲得成功。首先,日本的“島嶼化”實(shí)踐違反了《公約》框架的完整性和權(quán)威性。其次,日本的過分主張會侵蝕作為全人類共同繼承財產(chǎn)的國際海底區(qū)域;再次,日本已經(jīng)改變了沖之鳥礁的法律地位,使之從自然巖礁變成了人工構(gòu)造物。無論日本如何扭曲“巖礁”的定義或偷換“島嶼”的概念,該條款的由來、學(xué)者的著作、國際社會的意見等,終將證明日本的“島嶼化”行動在法律和道義上都是錯誤的。

有爭議“島嶼”可能享有12海里的領(lǐng)海,但主張其對周邊海域享有完全的管轄權(quán)則違背了《公約》限制過分主張的目標(biāo)和初衷。鑒于沖之鳥“人工島嶼、設(shè)施、結(jié)構(gòu)”頗具爭議的自然特征,賦予其500米的安全地帶和專屬管轄權(quán)就足夠了。

日本基于以巖礁為中心、國家建設(shè)的人工島向周邊主張大面積海域的企圖是顯而易見的。作為貪婪的代表,日本的實(shí)踐成為擴(kuò)大海洋管轄權(quán)、濫用《公約》、嚴(yán)重侵蝕國際海底區(qū)域的惡例。然而,日本的主張所反映出的深刻含義和深遠(yuǎn)影響值得深思。如果各沿海國都如同日本一樣進(jìn)行擴(kuò)張,則國際法和《公約》所構(gòu)建的法律體系將變得毫無意義,外大陸架劃界提案的提交熱也將引發(fā)國際法和國際海底區(qū)域真正的危機(jī)。國際社會應(yīng)攜起手來,共同應(yīng)對這一危機(jī)。

附件1:沖之鳥礁:歷史及事件

續(xù)表1

續(xù)表2

(責(zé)任編輯:曹 旎)

*薛桂芳,中國海洋大學(xué)海洋法學(xué)研究所所長、教授、博士生導(dǎo)師。電子郵箱:juliaxue@ ouc.edu.cn。

本文首先介紹沖之鳥礁的基本情況和日本基于該巖礁所提出的主張,指出該主張與《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱《公約》)的島嶼制度相悖離的事實(shí)。進(jìn)而概括了日本為滿足其多重目的,試圖將沖之鳥礁改造成為國際法意義上的島嶼(簡稱“島嶼化”)的實(shí)踐,并對日本支撐其國家主張所提出的所謂觀點(diǎn)與理由進(jìn)行了評述。最后,本文提出了與日本“島嶼化”行為相關(guān)的幾個重要問題。例如,依照國際法,巖礁是否與島嶼有所不同?《公約》應(yīng)當(dāng)如何被實(shí)施及國際社會的意見是否應(yīng)被尊重?“委員會”如何通過其所做出的決定履行職能?歷經(jīng)數(shù)年大規(guī)模、處心積慮的改造后,沖之鳥礁的法律地位是否依然是巖礁,還是應(yīng)當(dāng)被視為人工設(shè)施?

本文指出:沖之鳥礁不具備法律意義上的島嶼條件,因此無權(quán)主張專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。此外,日本在沖之鳥礁周圍所進(jìn)行的建構(gòu)已經(jīng)改變了沖之鳥礁的自然地理條件;這些混凝土結(jié)構(gòu)和設(shè)施已事實(shí)上將沖之鳥礁改造為人工島嶼或人工設(shè)施,只應(yīng)享有500米的安全區(qū)。

同時,本文闡明了日本基于沖之鳥礁提出的主張所產(chǎn)生的重大和深遠(yuǎn)影響。目前,各國不斷提交外大陸架劃界申請,已使國際法以及國際海底制度面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn),國際社會當(dāng)共同努力以應(yīng)對挑戰(zhàn)。