桂 靜 范曉婷 王 琦

國家管轄以外海洋保護區(qū)的現狀及對策分析

桂 靜*范曉婷 王 琦

近年來,國家管轄以外海域的管理越來越受到國際社會的重視。作為新的管理手段,國家管轄范圍以外海洋保護區(qū)有其產生的現實基礎和法律基礎,因此有其存在的積極意義。目前,國際社會對國家管轄范圍以外海洋保護區(qū)進行了一定程度的規(guī)范,但依然存在著諸如沒有成形的法律框架、科學研究明顯滯后于實踐等問題?？梢灶A見,今后國際社會將加強對相關海域的國際法律框架研究、繼續(xù)加大相關海域生物多樣性的科學研究并且更加強調國際合作。

國家管轄以外海洋保護區(qū) 公海 深海底 海洋生物多樣性

一、國家管轄范圍以外海洋保護區(qū)辨析

近幾年來,生物多樣性不斷遭到破壞的現實使人類越來越認識到生物多樣性的保護已經刻不容緩。隨著對生態(tài)系統科學認識的發(fā)展,生態(tài)系統管理已經成為許多政府部門、公眾及私人資源管理機構明確的目標,并成為關注可持續(xù)發(fā)展的新方法。以漁業(yè)捕撈為例,自上個世紀90年代以來的捕撈作業(yè)和激烈的資源掠奪已經證明,人為劃定界限并不適合跨界自然生物資源的管理,因此為了合理地管理和養(yǎng)護海洋生物資源,任何管理的法規(guī)、行動應該建立在海洋生態(tài)系統的功能、物種之間的競爭和合作以及海洋生態(tài)發(fā)展等最準確的科學研究基礎之上。①陳作志、邱永松、黃碩琳:《海洋生物資源的養(yǎng)護和管理:當前國際法律體制及其進展》,載于《湖北農學院學報》2002年第22卷第4期,第334～337頁。而海洋保護區(qū)是實施生態(tài)系統管理的有效工具,不僅能夠完整地保存海洋資源和自然環(huán)境的本來面貌,還能保護、恢復、發(fā)展、引種、繁殖物種群落,保存生物物種的多樣性,消除和減少人為的不利影響。

(一)概念

海洋保護區(qū)分為國家管轄范圍以外海域的自然保護區(qū)和國家管轄范圍以內海域的自然保護區(qū)。在國家管轄范圍以內海域建立自然保護區(qū),受沿海國的主權或主權權利支配,屬于國內法問題;在國家管轄范圍以外海域建立自然保護區(qū)則需要國際社會達成共識,屬于國際法問題。依照現有國際海洋法律框架,國家管轄以外海域包括公海和國際海底區(qū)域。同時筆者注意到,一些國際組織(如世界自然基金會)將海洋保護區(qū)的管理劃分為“公?！焙汀吧詈！眱蓚€部分。①下載于http://www.panda.org/what_we_do/how_we_work/conservation/marine/our_ solutions/protected_areas,2009年5月13日。因此,從理論與實踐看,國家管轄范圍以外海洋自然保護區(qū)應包括公海自然保護區(qū)和國際海底區(qū)域自然保護區(qū)兩種。后者可簡稱“區(qū)域”自然保護區(qū)或深海底自然保護區(qū)。②華敬炘著:《海洋法學教程》,青島:中國海洋大學出版社2009年版,第267頁。

公海是不包括在國家的專屬經濟區(qū)、領海或內水或群島國的群島水域內的全部海域(《聯合國海洋法公約》第86條),占據全球海洋面積(20200萬平方公里)的64%。公海保護區(qū)主要針對海水水體中的生物資源及其多樣性,如魚類、海鳥等資源的保護。從過去幾年出版和發(fā)布的國際會議文集、報告的數量來看,公海生物多樣性保護受到了國際社會的普遍關注。③下載于http://wwz.ifremer.fr/institut_en/actualites/colloques_manifestations,2009年5月13日。作為公海生物多樣性保護的工具之一,公海保護區(qū)(也有的稱公海保護地)一詞也頻頻見于國際文件中,目前也有這方面的實例。公海建立自然保護區(qū),應由《聯合國海洋法公約》締約國大會、《生物多樣性公約》締約國大會或聯合國環(huán)境規(guī)劃署、國際海事組織、聯合國糧食及農業(yè)組織或其他由主權國家參加的政府間組織召開的外交大會建立,由有關協定規(guī)定的專門機構進行管理,按照保護對象的不同,規(guī)定國家在保護區(qū)內的權利和義務。深海底保護區(qū)則主要針對深海海底的生物資源及其多樣性,如深海基因資源的保護?！皡^(qū)域”自然保護區(qū)按照《聯合國海洋法公約》第145條和第162條的規(guī)定,應由國際海底管理局建立和管理。在該區(qū)域內,任何國家不得進行探礦,從事其他活動亦應受到限制。

(二)國際法依據

國家管轄范圍以外海洋保護區(qū)的建立與管理,都需要以國際法依據作為背景。國際社會于20世紀80年代初才意識到海洋保護區(qū)的重要性。第一個提及建立真正意義上的海洋保護區(qū)的國際條約,是1980年簽署的《南極生物資源保護公約》,規(guī)定建立海洋保護區(qū)以保護有關種類的重要生態(tài)環(huán)境。①而在此之前的用于管理海洋生物資源開發(fā)的國際公約,包括《國際捕鯨公約》、《保護南極海豹公約》,一般都忽略生態(tài)環(huán)境的保護,即使有這方面的意識,也只是規(guī)定臨時性地關閉一定的開發(fā)區(qū)。參見R.V.薩爾姆蓍,國家海洋局海洋管理監(jiān)測司編譯:《海洋與海岸自然保護區(qū)-規(guī)劃與管理人員指南》,1993年版,第23頁。1990年《大加勒比海區(qū)海洋環(huán)境開發(fā)和保護公約》和2001年《養(yǎng)護和管理東南大西洋漁業(yè)資源條約》也有這樣的傾向。進入20世紀90年代以后,許多國家已完成國家管轄海域的立法和劃界事務,開始轉向對國家管轄以外海域制度的修改和調整,包括國家管轄范圍以外海洋生物多樣性的保護問題。同時,因為海洋勘探技術的發(fā)展,在資源利用方面,各國互相滲透,互相影響的趨勢日益明顯。在這一背景下,資源立法的國際化趨勢逐步加強。②甘藏春:《當代資源立法的發(fā)展趨勢與我國的資源立法革命》,下載于http://www.mlr. gov.cn/ggfw/wskt/wskt_dqkt/200503/t20050307_65576.htm,2008年10月23日。包括1982年《聯合國海洋法公約》、《生物多樣性公約》在內的大量的全球性和區(qū)域性的相關法律文書總體上構成了規(guī)范超出國家管轄范圍以外的海洋地區(qū)生物多樣性的現行國際法律框架,在此框架內有相當多的機會可促進在超出國家管轄范圍以外的海洋地區(qū)建立海洋保護區(qū),并且可以通過加強各文書之間的協調促進這些保護區(qū)的建立。③UNEP/CBD/WG-PA/1/2,20 April 2005.at Para8(4),at www.cbd.int/doc/meetings/ pa/pawg-01/official/pawg-01-02-zh.pdf,20 June 2011.

1982年《聯合國海洋法公約》(以下簡稱“公約”)是一個最全面的涵蓋國際海洋事務的國際公約,其第十二部分對海洋環(huán)境保護作了專章規(guī)定。但是對海洋生態(tài)環(huán)境的總體保護以及保護區(qū)的作用卻未見有所涉及。但《公約》中并不是沒有反映海洋生態(tài)保護的內容。例如,在其關于海洋環(huán)境的保護和保全的第十二部分規(guī)定,按照本部分采取的措施,應包括為保護和保全稀有或脆弱的生態(tài)系統以及衰竭、受威脅或有滅絕危險的物種和其他形式的海洋生物的生存環(huán)境而有必要的措施。(第194條第5款)又如,在關于區(qū)域內活動的政策方面規(guī)定,對區(qū)域內資源進行有秩序、安全和合理的管理,包括有效地進行區(qū)域內活動,并按照健全的養(yǎng)護原則,避免不必要的浪費。(第150條)國際海底管理局大會每五年還對本公約設立的“區(qū)域”的國際制度的實際實施情況進行一次全面和系統的審查,審查應確保繼續(xù)維持關于保護海洋環(huán)境方面的各項原則。(第155條第2款)而《公約》針對“區(qū)域”海洋環(huán)境保護方面規(guī)定,管理局應制定適當的規(guī)則、規(guī)章和程序,保護和養(yǎng)護“區(qū)域”的自然資源,并防止對海洋環(huán)境中的動植物造成損害。(第145條2項)由此可見,雖然這一條款沒有直接規(guī)定建立海洋保護區(qū),但為所有海域,包括國家管轄海域和國家管轄以外海域建立海洋保護區(qū)奠定了法律基礎。

《生物多樣性公約》于1984年由世界自然保護聯盟起草制定,并于1993年生效。其中有很大一部分規(guī)定在于對生物多樣性的保護。公約對概念做出界定,規(guī)定了相應的措施,包括制定有關保護和持續(xù)利用生物多樣性的國家戰(zhàn)略、計劃或方案,或是監(jiān)測保護生物多樣性組成部分,或是持久使用、宣傳教育、環(huán)境影響評價等,此外它也涉及到就地保護,這部分包括建立保護區(qū)系統和就地保護,向發(fā)展中國家提供財務和其他資助。因而,它也是一份宏觀性的條約。

二、國際社會管理實踐

20世紀90年代以后,許多國家在完成專屬經濟區(qū)和大陸架的立法和劃界等事務之后,開始轉向對國家管轄以外海域制度的修改和調整,要求進一步協調國家管轄以外海域資源開發(fā)與資源環(huán)境保護之間的利益沖突。具體表現之一就是公海保護區(qū)方面。①王翰靈:《國際海洋法發(fā)展的趨向》,下載于http://lunwen.5law.cn/news/guoji/2008-9 -28-cs/155EC1KB99J9.html,2008年6月18日。一方面,海洋保護區(qū)問題在許多國際組織及其會議上進行了討論,這些組織及會議主要有聯合國、《生物多樣性公約》締約國大會、聯合國環(huán)境規(guī)劃署、世界自然保護同盟、世界自然基金會等?！渡锒鄻有怨s》還專門設立特設工作組,就海洋保護區(qū)問題開展工作。這些會議產生了大量的全球性和區(qū)域性相關法律文書,形成了國際社會的有關海洋保護區(qū)的管理原則、目標和標準。另一方面,一些主要海洋國家對于國家管轄以外海洋保護區(qū)的態(tài)度是積極的,但是就如何管理存在分歧。

(一)已經確認的管理原則、目標和標準

確立的原則。聯合國大會在處理有關國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護和可持續(xù)利用的問題方面起著核心作用。2002年,聯合國大會呼吁“發(fā)展各種方法和工具,包括生態(tài)系統方法,建立符合國際法并以科學知識為基礎的海洋保護區(qū)”(第57/141號決議),并“邀請有關的全球和區(qū)域機構根據其任務規(guī)定,緊急調查如何在科學基礎上,更好地處理國家管轄范圍以外區(qū)域內脆弱的和受威脅的海洋生態(tài)系統和生物多樣性所面對的威脅和危險;研究如何能夠在這個過程中利用現有的條約和其他有關文書,而又符合國際法,特別是符合公約,并且符合基于生態(tài)系統的綜合管理辦法的原則,包括確定應予優(yōu)先注意的海洋生態(tài)系統類型;并且探討保護和管理這些生態(tài)系統的各種可能辦法和手段?！?第58/240號決議)可以看到,現行國家管轄以外海洋保護區(qū)的管理原則包括符合國際法的原則、符合基于生態(tài)系統的綜合管理辦法的原則、以科學為基礎的原則。

確立的目標和標準。2002年世界可持續(xù)發(fā)展峰會達成一項重要協議,即在2012年以前建立一個具有代表性的海洋保護區(qū)網絡。聯大不限成員名額非正式特設工作組于2006年,圍繞世界可持續(xù)發(fā)展峰會確定的這一目標,就是否應建立多功能的海洋保護區(qū),以及界定、設立和管理海洋保護區(qū)的標準等問題展開討論。2004年《生物多樣性公約》締約方第7次會議通過了《關于保護區(qū)、海洋和沿海區(qū)域以及森林生物多樣性的工作綱領》(第Ⅶ/28號決議),其中將“在大型的、未分割的、完整的、不可替代的或高危地區(qū)建立并擴展保護區(qū)范圍”列為關鍵目標(目標1.1.2-重點關注區(qū)域)。2005年《生物多樣性公約》保護區(qū)問題不限成員名額特設工作組召開第一次會議,指出“應當迅速制定標準,劃定、標示并建立海洋保護區(qū),全部保護區(qū)面積應達到世界海洋總面積的40%,才能實現至2012年建立一個全球海洋保護區(qū)網絡的目標?！雹賲⒁奤NEP/CBD/COP/8/31,DecisionⅧ/24,para.11,at http://www.cbd.int/decision/ cop/?id=11038,20 June 2011.2008年5月《生物多樣性公約》締約方大會第9次會議上,各國代表就選擇劃分海洋保護區(qū)的標準上達成一致,首次草擬了建立國際海洋保護區(qū)的標準,并計劃于2012年前公布正式規(guī)章。②參見UNEP/CBD/COP/9,Decision IX/20,para.18,at http://www.cbd.int/doc/decisions/cop-09/full/cop-09-dec-en.Doc,20 June 2011.

(二)主要國家的態(tài)度

歐盟、澳大利亞對于公海保護區(qū)問題的態(tài)度也是積極的。歐盟主張應制訂《聯合國海洋法公約》的第三部執(zhí)行協定,重點是在公海建立海洋保護區(qū)。一些非政府間組織如綠色和平組織支持歐盟的提議,重點是制止破壞性捕魚和建立監(jiān)督機構。他們還主張基于預先環(huán)境評估、預警原則及生態(tài)系統方式,設立公海保護區(qū)并且積極開展相關科研活動。③2008年12月9日至11日在法國舉行的名為“2012海洋目標”的歐盟會議將公海保護區(qū)問題列為討論的核心議題,下載于http://wwz.ifremer.fr/institut_en/actualites/colloques_manifestations,2008年11月23日。

澳大利亞是將海洋保護區(qū)作為綜合管理的一種手段加以利用的堅決擁護者。它認為,海洋保護區(qū)是一種能夠以可持續(xù)的方式具體體現生物多樣性保護、負責任的漁業(yè)、礦物勘探與開采、特別敏感的海區(qū)、旅游以及科學研究的綜合管理制度和極好的手段。2000年5月,在聯合國海洋事務非正式磋商機制第一次會議上,澳大利亞代表團提交一份非正式文件提請會議審議。該文件指出,盡管對公海內資源的了解有限,但越來越多的具有重大多樣性價值的地區(qū)被發(fā)現,這些地區(qū)應當得到保護和持續(xù)利用。建議基于大洋中的魚類生境、深海海溝、洋脊、海山、熱液噴口生物多樣性的重要性應當建立公海海洋保護區(qū)。

美國則存在著一個態(tài)度的轉變過程。一直以來,美國以海洋法公約有關海底開發(fā)的條款對發(fā)展中國家有利為由推遲批準公約。2004年,美國參議院外交關系委員會首次投票贊成批準公約,但未能提交全院表決。自此以后,美國轉而支持聯合國有關公海海洋保護區(qū)的協議。分析認為,這一轉變是由于美國企圖控制太平洋公海水域和通航。因為,近幾年來,美國試圖對毗鄰其專屬經濟區(qū)的公海漁業(yè)進行實際限制。但美國明確反對制訂《公約》的新協定來管理公海海洋保護區(qū)的提議,認為就深海生物多樣性保護而言,充分有效地執(zhí)行現有協定與利用現有機制完全可以解決當前面臨的最緊迫問題。強調海洋保護區(qū)應是對環(huán)境影響有明確定義的區(qū)域,反對將海洋保護區(qū)設定成禁止一切活動的區(qū)域,主張應發(fā)揮區(qū)域漁業(yè)管理組織等機制的作用。日本、韓國、挪威、冰島等國也主張利用現有機制管理公海海洋保護區(qū)。

此外,一些發(fā)展中國家由于技術等條件的限制而對于保護區(qū)的建立保持低調,認為在深海和遠海上執(zhí)行海洋保護區(qū)的規(guī)定存在著相當的困難。

(三)實例概況

到目前為止,全球陸地超過12%被列為保護區(qū),海洋卻只有不到1%的面積受到保護,而公海和深海比例則更小。①ISBA/14/LTC/5.para.10,下載于http://www.isa.org.jm/files/documents/EN/ 14Sess/LTC/ISBA-14LTC-5.pdf,2011年6月20日。世界自然基金會在幫助建立公海保護區(qū)以及合作建立海洋保護區(qū)網絡等方面作了大量工作。②世界自然基金會官方網站,下載于http://www.panda.org/what_we_do/how_we_work/ conservation/marine/protected_areas/increasing_protection/high seas,2008年11月23日。2003年,世界自然基金會與世界自然保護聯盟及世界保護區(qū)委員會一起制定了“公海海洋保護區(qū)10年戰(zhàn)略:促進全球有代表性的公海海洋保護區(qū)網絡體系建立的10年戰(zhàn)略”。③IUCN/WWF/WCPA.TEN-YEAR HIGH SEAS MARINE PROTECTED AREA STRATEGY:A ten-year strategy to promote the development of a global representative system of high seas marine protected area networks.Summary Version,September,2003, at http://cmsdata.iucn.org/downloads/10ystrat.pdf,23 November 2008.2003年9月9日,第5屆世界公園大會在南非德班召開。大會發(fā)表了《2003年聯合國保護區(qū)名單》報告,并宣稱在2008年以前至少建立5個在全球具有代表性的公海海洋保護地。大會還通過了“公海海洋保護區(qū)10年戰(zhàn)略”。從實例來看,由世界自然基金會幫助建立的并與法國、摩納哥、意大利合作管理的利古里亞海洋鯨類保護區(qū)是世界上較為成功的公海保護區(qū)實例。這個公海特別保護區(qū)內,意大利、摩納哥和法國三國協調對該海域的監(jiān)管,并加強了對污染源的控制,對捕魚業(yè)更是嚴加規(guī)制,尤其是禁止使用拖網。①劉惠榮、韓洋:《特別保護區(qū):公海生物多樣性保護的新視域》,載于《華東政法大學學報》2009年第66卷第5期,第141～145頁。第一個深海海洋保護區(qū)也是由世界自然基金會在大西洋亞述爾群島附近的兩個熱液噴口周圍幫助建立的,除此之外,該基金將繼續(xù)在西北大西洋的海山、噴口、冷水珊瑚和其他深海生境進一步建立保護區(qū)。②世界自然基金會網站,下載于http://www.panda.org/what_we_do/how_we_work/conservation/marine/protected_areas/increasing_protection/deep_seas/#deepsea_mpa, 2008年11月23日。.

就筆者了解,到目前為止,已經建立起來的真正意義上的公海海洋保護區(qū)是南極生物資源養(yǎng)護委員會設立的南奧克尼群島南大陸架海洋保護區(qū)。2009年11月在澳大利亞召開的第28屆南極生物資源養(yǎng)護委員會大會上通過了一項措施,設立南奧克尼群島南大陸架海洋保護區(qū)。這是在公海上設立的第一個海洋保護區(qū)。采取的保護措施包括:禁止一切捕魚活動;為監(jiān)測或其他目的,參考科學委員會的意見,經委員會同意的前提下,與漁業(yè)有關的科研活動才能實施。同時,該科研活動必須符合規(guī)定的保護措施;禁止一切漁業(yè)船只(包括漁船、對漁船進行支撐的船只、漁業(yè)加工船只、漁業(yè)運輸船只等)在該區(qū)進行任何形式的傾廢排污;禁止實施與任何漁業(yè)船只有關的轉運活動;為監(jiān)測保護區(qū)內的交通情況,鼓勵漁業(yè)船只在途徑該區(qū)前將其船旗國、船只大小、IMO編號、途徑路線等信息通知南極生物資源養(yǎng)護委員會秘書處;涉及海上人員安全的緊急情況時,保護措施不適用。③南極海洋生物資源養(yǎng)護委員會(CCAMLR)網站,下載于http://www.ccamlr.org,2009年11月23日。

三、國家管轄范圍以外海洋保護區(qū)的意義、存在問題及趨勢分析

從產生背景和現狀及其本身的固有屬性分析,這里暫且不對它是否是海洋生物多樣性保護的最佳手段作出評價。不難得出結論,國家管轄范圍外建立海洋保護區(qū)存在諸多優(yōu)勢,作為用來保護大范圍區(qū)域海洋生物多樣性的海洋保護區(qū)的積極意義應當肯定,它也將會是國際社會的一種發(fā)展趨勢。但由于目前在實際的操作過程中已經遇到諸多方面的問題,包括法律、自然科學、海洋管理等層面存在不同程度的缺陷,因此在此類海洋區(qū)域建立保護區(qū)還存在著一些必然也是必需研究的問題。

(一)積極意義和存在的問題

國家管轄范圍以外海洋保護區(qū)的積極意義,主要體現在以下三個方面:1.有利于海洋可持續(xù)發(fā)展,有利于保護全人類的共同財產——高生物多樣性地區(qū),符合以生態(tài)為基礎的海洋綜合管理趨勢,并具有一定的可操作性和科學性。2.使國家管轄以外海域生物多樣性的保護具有實際操作性。以往國際社會對于國家管轄范圍外海域的生物多樣性的關注和解決對策,主要停留在國際輿論或是各類國際民間環(huán)保組織的呼吁上,而在實際行動上少有建樹。海洋保護區(qū)的建立則打破了這種困境,可以將國家管轄范圍外海域生物多樣性的保護進行實際有效的管理,同時使國際社會對所謂的保護有了具體化認識。3.國家管轄以外海域生物多樣性的保護的科學手段。在國家管轄外特定區(qū)域內劃定特別保護區(qū)能夠體現地域特點,有針對性地保護特定區(qū)域的生物多樣性。不僅有益于對海中珍稀生物物種或是其他高價值種群的保護,而且有增進資源效益的成效,凸顯出保護公海生物多樣性手段的科學性。

目前存在的主要問題體現在以下四個方面:1.相關的國際法律框架尚未建立起來。上文提及,大量的國際文件為國家管轄外海洋保護區(qū)的管理提供了機會,但目前來看,有關規(guī)制公海特別保護區(qū)的國際法,包括《聯合國海洋法公約》、《生物多樣性公約》,僅是普遍性國際公約,所提供的僅是核心性精神導向,而沒有對國家管轄外海洋保護區(qū)進行直接規(guī)制的國際法存在。因此,相關的國際法律框架尚未建立起來。2.與現行海洋法律制度存在沖突,使海洋秩序現有格局受到影響。目前明顯地表現在公海制度上。例如理論上講公海保護區(qū)的建立會使公海航行、捕魚、科研等自由受到限制。國際上現有的法律和機制應尋求協調它們之間關系的途徑。3.國際社會的態(tài)度不一致。有些國家擔心保護區(qū)的建立可能排除區(qū)域內資源的開發(fā)利用,一些發(fā)展中國家由于技術等條件的限制而對于保護區(qū)的建立保持低調。4.海洋保護區(qū)的建立,其科學研究明顯滯后于實踐的需要。到目前為止,相關的建立保護區(qū)的標準、評估標準等還未制定出來。

(二)趨勢及對策

1.相關法律框架的研究將成為必然。由于國家管轄范圍外海洋保護區(qū)的相關國際法律框架尚未建立起來,并且與現行海洋法律制度存在沖突,因此,有必要研究海洋保護區(qū)管理與相關國際條約的協調問題,探討促進在《聯合國海洋法公約》、《生物多樣性公約》、《聯合國魚類協議》以及其他相關協議基礎上的全球框架或途徑,用以推動符合國際法的國家管轄以外海洋保護區(qū)網絡研究體系的建立。

2.各國有望達成共識,區(qū)域性合作將得到加強。國際社會包括以美國為代表的發(fā)達國家,還有一些發(fā)展中國家也對海洋保護區(qū)持不同的立場,但相關討論已經開啟,并且今后對這一問題的理論方面的研究會更加深入。2008年5月《生物多樣性公約》締約方大會第9次會議上,各國代表承諾到2012年建立一個全球海洋保護區(qū)網絡的目標。由于國家管轄以外海洋保護區(qū)的建立要求具備較高的科學技術力量,一般發(fā)展中國家不具備這樣的技術水平而產生顧慮,因此加強國際合作是推動公海保護區(qū)的必需途徑。

3.相關的科學研究將繼續(xù)并不斷深入。2004年世界自然保護聯盟出版了題為《海洋保護區(qū)現狀如何?評估海洋保護區(qū)管理效果的自然和社會指標指南》一書。該指南為規(guī)劃和評估海洋保護區(qū)的管理效果提供了經過實地檢驗的、分步進行的程序。①UNEP/CBD/SBSTTA/10/2,第6頁,下載于https://www.cbd.int/doc/meetings/sbstta/sbstta-10/official/sbstta-10-02-en.pdf,2004年11月29日。其他的相關研究還將包括:包括確認優(yōu)先關注的海洋熱點區(qū)域;制定界定、設立和管理海洋保護區(qū)的相關標準和指導方針、原則;生態(tài)系統和預防性背景下這些區(qū)域生物多樣性的情況、趨勢和面臨的多重威脅的信息;②CBD保護區(qū)不設名額特設工作組第一次會議,2005年6月13至17日,《在超出國家管轄范圍以外的海洋地區(qū)建立海洋保護區(qū)方面開展合作的選項》執(zhí)行秘書的說明,第8段第5條。海山、冷水珊瑚礁和其他生態(tài)系統的分布、機能和相關物種生態(tài)情況的信息;通過信息中心機制進行信息共享;③參見UNEP/CBD/COP/8/31,DecisionⅧ/24,第44段第8項,下載于http://www.cbd. int/decision/cop/?id=11038,2011年6月20日。在科學分析的基礎上,探討能否以生態(tài)上可持續(xù)發(fā)展的方式來管理深海資源;哪些生態(tài)系統/生態(tài)區(qū)域需要考慮優(yōu)先保護?④王文革:《生態(tài)環(huán)境建設立法問題研究》,載于《環(huán)境保護》2005年第8期,第20～23頁。是否建立多功能的海洋保護區(qū)等問題。

綜上,國家管轄以外海洋保護區(qū)的設立與管理是否可行在國際層面上應當已經有了答案,現在的問題是著眼于我國的具體情況,是否有其可行性,如果可行又如何建立和管理等。筆者認為應從四個方面入手:第一,國家管轄以外海洋保護區(qū)的設立與管理不能脫離國際社會,因此應當密切跟蹤國際上相關的管理現狀,包括法律層面、科學層面;第二,在此基礎上加強相關法律、理論和科研研究力度,使我們對問題的認識建立在科學的基礎上;第三,積極參加國際社會相關立法、規(guī)章和標準的制定,擴大我國在國際社會上的影響;第四,加強國際合作,履行我國承擔的國際義務的同時實現我國合法利益。為此,現階段應著重就以下問題進行研究:

1.與公海制度的協調。公海上建立保護區(qū)勢必對包括我國遠洋漁業(yè)在內的公海捕魚造成影響。但應當看到,這種影響本就已經因為國際海洋法的發(fā)展而產生。類似1995年《跨界和高度洄游魚類種群協定》這樣的對公約的實質性修改已使公海捕魚自由受到了較大的限制,公海捕魚自由實際上已不可能。①王翰靈:《國際海洋法發(fā)展的趨向》,下載于http://lunwen.5law.cn/news/guoji/2008-9 -28-cs/155EC1KB99J9.html,2008年6月18日。幾十年來的實踐證明,無限制的自由只能帶來公海生物資源毀滅性的打擊,公海上的自由是要以承擔相應的國際義務為前提的,各國在公海捕魚必須承擔其養(yǎng)護與管理公海生物資源的義務。海洋保護區(qū)只是對于不合理的人類活動進行了合理地限制。況且,國家管轄范圍以外海洋保護區(qū)都是建立在生物多樣性高豐富性地區(qū),而這樣的地區(qū)多是在有特殊動物區(qū)系的獨特深海環(huán)境(如熱液噴口和海山),其面積有限,不會對捕魚等海洋資源利用活動造成大的影響。

2.保護與開發(fā)利用的關系。熱液噴口、海山等具有地方性強的特點,從長遠角度講,它們的生物、礦物及碳氫化合物有被開發(fā)的可能性。因此建立這類海洋保護區(qū)并不排除合理的開發(fā)利用。其實,世界自然保護聯盟規(guī)定了從高度保護到提供多種利用的各種不同類別的海洋保護區(qū),而且現有的國內海洋保護區(qū)管理實踐也提供了將保護和開發(fā)二者協調起來,在保護海洋環(huán)境和生物的同時促進當地經濟發(fā)展的海洋保護區(qū)實例。如澳大利亞大堡礁海洋公園就支持一系列多種多樣的利用,從生物多樣性保護、科學研究到產值達幾十億澳元的漁業(yè)及旅游娛樂業(yè)。有關研究顯示,澳大利亞海洋公園的建立不但沒有阻礙反而增加了當地漁民的收入,達到經濟與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。②趙領娣、張燕:《澳大利亞海洋公園對我國漁民增收的啟示》,載于《漁業(yè)經濟研究》2008年第2期,第51～56頁。

3.類似保護區(qū)實例的研究。目前,一些國內或國家合作建立的海洋保護區(qū)有的或在位置、地質或在保護類型方面與國家管轄以外海洋保護區(qū)類似,可以提供非常有益的經驗。例如,由自然基金會幫助建立的葡萄牙彩虹噴口區(qū)域保護區(qū),就是沿海國大陸架上的第一個海洋保護區(qū),自然基金會參與建立的加拿大大西洋沿岸大型水下峽谷保護區(qū)被作為深海海洋保護區(qū)試點,該峽谷深達2000米以上,③下載于http://www.panda.org./what_we_do/how_we_work/conservation/marine/our_ solutions/protected_areas/increasing_protection/high_seas,2009年5月13日。加拿大、葡萄牙還都嘗試在海山建立海洋保護區(qū)。④下載于www.dfo-mpo.gc.ca/CanOceans/INDEX.HTM;www.joel.ist.utl.pt/dsor/ Projects/Asimov,2009年11月21日。

(責任編輯:蘇寶清)

*桂靜,國家海洋信息中心副研究員,碩士。電子郵箱:jingui59167@yahoo.com.cn。