林 偉

（廣東省社會主義學院，廣東 廣州 510400）

論參政黨建設法治環(huán)境的構(gòu)建

林 偉

（廣東省社會主義學院，廣東 廣州 510400）

法治環(huán)境是我國參政黨建設重要的外部生態(tài)環(huán)境，將法治環(huán)境納入?yún)⒄h建設的研究視野具有十分重要的理論意義和現(xiàn)實意義?；谖覈鴧⒄h建設的內(nèi)在機理和現(xiàn)實經(jīng)驗，應著重從立法、參政黨及其成員的權(quán)利保障和國家投入三個方面，采用以軟法為主、軟法與硬法相結(jié)合的保障機制，構(gòu)建有利于參政黨建設的法治環(huán)境。

參政黨建設；法治環(huán)境；軟法；硬法

參政黨建設是個系統(tǒng)工程，它既包括思想建設、組織建設和制度建設等各參政黨自身的內(nèi)部建設，也包括參政黨與執(zhí)政黨的關系、參政黨之間的關系、參政黨與國家政權(quán)的關系以及參政黨與所聯(lián)系的社會階層的關系等黨際關系的體系建設，還包括與參政黨建設相關的社會政治環(huán)境、法治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、文化環(huán)境等參政黨外部的生態(tài)環(huán)境建設。本文試圖以法治環(huán)境為切入點，從參政黨賴以生存的外部環(huán)境中尋求我國參政黨建設的另一種思路。

一、法治環(huán)境對參政黨建設的重要意義

依據(jù)我國“依法治國”的治國方略和現(xiàn)代法治的基本原理，國家與社會公共領域，尤其是政治經(jīng)濟領域，在總體上都應納入法治的軌道，并按照法治的原則和法律的要求運作，否則，就必然意味著法治的缺陷，意味著國家管理和社會運行的不規(guī)范［1］23。按照這一邏輯，參政黨作為中國特色社會主義政黨制度的主體之一，其自身建設以及與之相關的政黨體系建設無疑應當納入法治的軌道。既然參政黨建設需要納入法治軌道進行運作，那么，如何為參政黨建設構(gòu)建一個良好的法治環(huán)境，使其在法治軌道上運行，就成為當前參政黨建設必須直面的問題。當前，參政黨建設的理論框架和實踐活動能夠在以下幾個方面得以拓展或者有所創(chuàng)新：

（一）在參政黨思想建設方面

法治要求參政黨成員要從憲法的規(guī)定中理解參政黨的地位，亦即參政黨既有政治地位，又有法律地位。從政治的角度來看，我國憲法所規(guī)定的政黨制度，確立了中國共產(chǎn)黨在國家政治生活中的領導地位，明確了中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度。這從憲法的角度則可以理解為，參政黨負有維護中國共產(chǎn)黨執(zhí)政黨地位的法律責任，同時，參政黨享有憲法規(guī)定的政治自由、組織獨立和法律地位平等的權(quán)利。

（二）在參政黨組織建設方面

法治能夠為參政黨組織體系健全和發(fā)展對象拓展等提供程序性規(guī)則。當這些規(guī)則內(nèi)化為參政黨成員的個人行為時，參政黨組織現(xiàn)存的諸如組織相對渙散、紀律約束不足等問題將會得到有效遏制。

（三）在參政黨制度建設方面

參政黨及其各級組織所提出的“制度化、規(guī)范化和程序化”工作思路，從法治的角度來理解其實就是現(xiàn)代法治精神的實質(zhì)——“規(guī)則之治”。因此，我們可以從“規(guī)則之治”的高度來理解“制度化、規(guī)范化和程序化”對參政黨建設的作用，也就是說，它既降低了參政黨機關工作人員的個人責任風險，調(diào)動了他們的積極性和主動性，也增進了行政透明度和信息公開，使參政黨成員更加信服和自覺服從其政黨的組織管理，從而使參政黨的各項制度真正落到實處。

（四）法治對參政黨的參政議政和民主監(jiān)督提出了更高的要求

在法治環(huán)境下，參政黨要“依法參政”，這既要求參政黨本身要懂法，提出的參政議政建議不違背法治精神、法律原則和法律規(guī)定，也要求參政黨要依照法律程序參政和辦事［2］。同時，法治要求參政黨要結(jié)合黨派自身的特點，以參與立法的形式提高其參政議政的質(zhì)量，積極提出立法建議、討論法律草案。在民主監(jiān)督方面，法治要求參政黨對包括執(zhí)政黨在內(nèi)的各政黨及機關團體是否在憲法和法律范圍內(nèi)活動進行監(jiān)督。其中，參政黨對執(zhí)政黨的違憲或違法行為進行監(jiān)督尤為重要，它有助于改革和完善執(zhí)政黨的領導方式和執(zhí)政方式，推進依法治國的進程。由此可見，將法治環(huán)境納入?yún)⒄h建設的研究視野具有十分重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

二、參政黨建設法治環(huán)境的構(gòu)建要素

法治環(huán)境就是全社會主張法律主治、依法而治所形成的特定意義上的社會環(huán)境。對于參政黨建設而言，法治環(huán)境是一個復雜的系統(tǒng)，其具體構(gòu)成包括法治觀念、立法、法律制度、執(zhí)法與司法、法律教育與研究、法律宣傳、法律監(jiān)督、權(quán)利保障、國家投入等許多方面。然而，在這些構(gòu)成要素之間，有的具有相似性甚至是可替換性，有的具有一定程度的相關性，還有的不具有構(gòu)建的可操作性（如法治觀念）。因此，我們應該結(jié)合我國參政黨建設的內(nèi)在機理和實際情況，通過篩選和整合不同的要素來建立一個滿足參政黨建設可持續(xù)發(fā)展的法治環(huán)境。現(xiàn)階段，我國應該從立法、參政黨成員的權(quán)利保障和國家投入三個方面來構(gòu)建參政黨建設的法治環(huán)境。

（一）立法

法治化的首要標準是“有法可依”，即相關的事務要有明確而詳盡的法律來規(guī)范，所以，立法是構(gòu)建參政黨建設法治環(huán)境的基礎要素。參政黨建設是一項全新的事業(yè)，各種新鮮事物層出不窮，相應的行為也是多種多樣，為了增強新事物、新行為的合法性和合理性，必須有對其有所定義和約束的規(guī)范和立法，使其能夠在法律的范圍內(nèi)存在和健康發(fā)展?？梢哉f，立法數(shù)量的多少和質(zhì)量的好壞直接影響到整個參政黨建設法治環(huán)境的狀況。所立法律數(shù)量越多，法律依據(jù)就越充分；所立法律質(zhì)量越高，法律保障就越有效。

（二）參政黨成員的權(quán)利保障

權(quán)利保障是法治的出發(fā)點和歸宿，沒有權(quán)利的保障，參政黨成員的參政作用就會落空，參政黨建設就會失去根基。因此，參政黨成員的權(quán)利保障是構(gòu)建參政黨法治環(huán)境建設的核心要素。隨著我國社會政治民主化進程的不斷推進，作為治理國家和社會管理手段的“法治”在政治生活中占有越來越大的份額，這就要求執(zhí)政黨在科學執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政的同時，也要使參政黨能夠獨立自主地行使憲法和法律所允許的各種權(quán)利。這既是共產(chǎn)黨領導和支持人民當家作主的一個重要方面，也是中國特色社會主義民主政治建設的一個重要方面［3］。建國以來，我國多黨合作實踐正反兩方面的經(jīng)驗和教訓也說明，民主黨派在國家政治生活中的建設性作用與其成員的權(quán)利保障程度有著正相關的關系。當民主黨派及其成員的權(quán)利得到有效保障時，民主黨派建設就越順利、黨派建設水平也就越高；而當民主黨派及其成員的權(quán)利遭到剝奪時，民主黨派建設就會停滯不前、黨派建設水平也就無從談起。這段歷史經(jīng)驗對于當前參政黨建設有著重要的借鑒意義。同時，我們還應注意到，權(quán)利保障也不是被動地、單方面地受法治環(huán)境水平的決定，相反，對法治環(huán)境建設有著強有力的反作用力。

（三）國家投入

國家投入是法治的物質(zhì)保障。在參政黨建設的語境下，國家投入是指國家承認參政黨的活動是我國民主制度運行不可或缺的部分，由國家從國庫中撥款對參政黨的活動予以補貼。法治要素的實現(xiàn)需要政府行為的保障，而公共部門本身具有非贏利性，其經(jīng)費需要來自政府的財政支持［4］。從世界范圍來看，越來越多的國家把資助政黨作為完善民主制度運行、規(guī)范政黨行為甚至是遏制腐敗的措施和手段，并且借助法律來規(guī)范而不是僅僅依賴政黨內(nèi)部的專門機構(gòu)來管理政黨經(jīng)費。一般而言，在滿足參政黨自身建設和發(fā)展需要的基礎上，國家對參政黨建設的投入越是能夠得到規(guī)范的管理，法治的物質(zhì)保障就越高。當然，法治的物質(zhì)保障對構(gòu)建參政黨法治環(huán)境的相關關系沒有立法活動和權(quán)利保障那樣明顯，但是，也是必不可少的部分。

三、參政黨建設法治環(huán)境的構(gòu)建方式

對于我國參政黨法制體系的建設，學界存在著兩種觀點。其中，傳統(tǒng)的觀點認為，有關參政黨建設的制度化規(guī)定散見于《中國人民政治協(xié)商會議章程》、《中共中央關于進一步加強中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設的意見》、《中共中央關于加強人民政協(xié)工作的意見》以及《中國共產(chǎn)黨章程》和各民主黨派章程等重要文件中，但是，這些文件不屬于國家的立法，沒有國家強制力［5］。這是基于法學通說對法的界定而得出的結(jié)論，這一結(jié)論的推論就是要制定各種法律來規(guī)范參政黨建設。近年來，羅豪才教授提出了“公域之治的軟法”理論，他認為，在公法領域，法律可以分為硬法和軟法兩種。傳統(tǒng)意義上的法律屬于硬法范疇，而上述重要文件屬于軟法范疇，兩者都具有法的約束力［6］。那么，在構(gòu)建參政黨法治環(huán)境的過程中應該采用哪種立法模式呢？基于參政黨建設的內(nèi)在機理和現(xiàn)實情況，應采用以軟法為主的立法模式，同時，以軟法保障參政黨成員的權(quán)利，用硬法規(guī)范國家對參政黨建設的投入。

（一）以軟法作為主要的立法模式

參政黨建設的立法應采取以軟法為主的立法模式主要是基于兩個方面的原因：第一，硬法所要求的穩(wěn)定性及其所堅持的司法中心主義使其暫時不適合作為當前我國參政黨法治建設的主要立法模式。所謂硬法，是指經(jīng)由國家嚴格的立法程序制定或認可并由國家的強制力予以保障實施的一般性行為規(guī)范［1］24。法的穩(wěn)定性是保證硬法權(quán)威的基本要求。但是，參政黨建設這項工作從開始醞釀到現(xiàn)在僅有十多年時間，許多具體實施仍在探索之中。強調(diào)穩(wěn)定性的硬法在很多時候難以適應正處于轉(zhuǎn)型階段的參政黨建設需要。另外，硬法實現(xiàn)其效力的基本立場是堅持司法中心主義，即“通過獨立的司法機關適用法律來裁決法律糾紛、保障公民自由”［7］53－55。然而，如果以司法途徑解決在參政議政、民主監(jiān)督過程中的糾紛，參政議政和民主監(jiān)督就都有可能成為純粹的法律監(jiān)督，這不僅使二者失去了存在的意義，而且也不利于參政黨與執(zhí)政黨之間合作關系的良性發(fā)展。第二，軟法所具有的個性特征適合當前我國參政黨建設的需要。所謂軟法，是指由多元主體非經(jīng)正式的國家立法程序而制定或形成并由各制定主體自身所隱涵的約束力予以保障實施的一般性行為規(guī)范［1］24。以硬法作為參照物，軟法表現(xiàn)出的創(chuàng)制方式與制度安排的彈性、實施方式的非國家強制性、實現(xiàn)法律效力的非司法中心主義等個性特征，能夠適應處于不斷變革和完善中的參政黨建設的需要。軟法這種效力實施方式與參政黨建設中的注重過程導向、重視實施措施相適應。

事實上，在過去十幾年的參政黨建設過程中，正是軟法的不斷創(chuàng)制和完善從而大力推動了參政黨建設的發(fā)展。從軟法的視角來觀察，我國已經(jīng)以軟法為主要載體為參政黨建設的良性發(fā)展構(gòu)建了最基礎的法治環(huán)境。在憲法層面，我國多黨合作領域存在著很多涉及參政黨建設的憲法慣例，如各參政黨之間有重大的共同性事務需要協(xié)商或處理時，通常由同級中共黨委統(tǒng)戰(zhàn)部進行組織與協(xié)調(diào)、每年的政府工作報告在遞交人民代表大會之前都要先征求各參政黨的意見、各參政黨可以以本黨派的名義在人民政協(xié)中開展政治活動等等，這些慣例一直為各個參政黨所自覺遵守，從根本法層面確保了參政黨建設（尤其是黨際體系建設）能夠向規(guī)范化方向發(fā)展。在基本法律層面，《中國人民政治協(xié)商會議章程》（以下簡稱《政協(xié)章程》）、2005年頒布的《中共中央關于進一步加強中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設的意見》（以下簡稱2005《意見》）和2006頒發(fā)的《中共中央關于加強人民政協(xié)工作的意見》（以下簡稱2006《意見》）構(gòu)成了參政黨建設的基本法依據(jù)。這部分的軟法，尤其是2005《意見》規(guī)定了參政黨參政議政和民主監(jiān)督的性質(zhì)、內(nèi)容、形式、渠道和機制等，明確了執(zhí)政黨如何支持各民主黨派的自身建設，規(guī)范了參政黨之間、參政黨與執(zhí)政黨之間、參政黨與國家政權(quán)各組織之間以及參政黨與人民群眾之間的關系，為參政黨建設提供了相對系統(tǒng)而全面的規(guī)范。而各參政黨的章程及其內(nèi)部規(guī)定構(gòu)成了參政黨建設的政黨規(guī)章。這些內(nèi)部規(guī)章對約束參政黨成員遵守軟法規(guī)范起到了保障作用。

因此，無論是從理論分析來看，還是從現(xiàn)實分析來看，現(xiàn)階段我國的參政黨建設都離不開軟法規(guī)制。主要依靠軟法的模式來立法，是構(gòu)建我國參政黨建設法治環(huán)境的必然選擇。

（二）以軟法保障參政黨成員的權(quán)利

參政黨成員的權(quán)利可以從權(quán)利客體的角度分為黨派組織內(nèi)部權(quán)利和黨派組織外部權(quán)利兩種。黨派組織內(nèi)部權(quán)利指的是參政黨成員個體在其政黨系統(tǒng)內(nèi)對各級組織所享有的知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)等權(quán)利。對于黨派組織內(nèi)部權(quán)利的保障，應采納軟法的立法模式。這是因為，參政黨自身所隱涵的約束力能夠保障參政黨成員內(nèi)部權(quán)利的實現(xiàn)。事實上，各參政黨現(xiàn)行的章程都有專門的規(guī)范來明確和保障參政黨成員在其黨派組織中享有的權(quán)利，只是這些規(guī)范過于簡單，而且缺乏具體的實現(xiàn)機制。建議各參政黨中央不妨參照中共中央頒布的《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》制定各自的權(quán)利保障條例，或者對其黨派章程的相關規(guī)定進行修改，以切實保障本黨派成員在組織內(nèi)部的權(quán)利。

參政黨成員在黨派組織外部行使的權(quán)利主要是指在參政議政和民主監(jiān)督的過程中對執(zhí)政黨和國家機關行使的各種權(quán)利。例如，在參政議政時對執(zhí)政黨和國家政權(quán)機關的知情權(quán)，對執(zhí)政黨和國家政權(quán)機關提出意見、批評和建議的權(quán)利等等。如前文所述，一方面，這方面的權(quán)利不適宜以硬法加以規(guī)范，因為，這將導致參政議政和民主監(jiān)督成為純粹的法律監(jiān)督而失去其存在的價值。所以，只能考慮由軟法加以保障。另一方面，這種權(quán)利的實現(xiàn)需要執(zhí)政黨和國家政權(quán)機關的配合，僅僅依靠各參政黨規(guī)章的約束力無法真正實現(xiàn)參政黨成員在黨派外部行使的權(quán)利。因此，這部分的權(quán)利只能以執(zhí)政黨頒布的軟法加以保障。例如，中共廣州市委以政治協(xié)商規(guī)程來要求其地方政協(xié)主動聽取包括參政黨在內(nèi)的各方面的意見、建議和批評，并主動向參加協(xié)商的廣州市各參政黨和有關各界代表人士提供相關的資料。建議在條件成熟的時候，在2005《意見》和2006《意見》的框架下并在總結(jié)全國各地中共黨委制定的地方政治協(xié)商規(guī)程的基礎上，把經(jīng)過檢驗的保障參政黨成員權(quán)利的具體措施上升為全國性的政治協(xié)商規(guī)程，以確保參政黨成員這方面的權(quán)利不因領導人的變化、領導人注意力的轉(zhuǎn)變而發(fā)生變化。

（三）以硬法規(guī)范國家對參政黨建設的投入

參政黨建設是一項長期的工作，穩(wěn)定而有保障的國家投入更有利于參政黨建設的可持續(xù)發(fā)展。相對于軟法而言，硬法的穩(wěn)定性更適合于規(guī)范國家對參政黨建設的投入，而且借助于硬法規(guī)范來管理政黨經(jīng)費已成為越來越多國家的選擇。事實上，我國已經(jīng)通過硬法的方式來規(guī)范由國家財政負擔參政黨機關工作人員的工資福利。根據(jù)1993年國務院頒布的《國家公務員暫行條例》的相關規(guī)定，各參政黨機關工作人員參照公務員的待遇領取工資和享受福利保險；而現(xiàn)行《公務員法》更是將參政黨機關工作人員正式納入公務員管理范圍，使參政黨機關工作逐步走向規(guī)范化。因此，在其他參政黨建設的國家投入方面，可以采取同樣的立法模式，對各民主黨派經(jīng)費的來源、經(jīng)費的保障、經(jīng)費的使用、經(jīng)費的管理和監(jiān)督等作出具體的規(guī)定。

綜合以上分析，我們不難看出，為參政黨建設構(gòu)建法治環(huán)境不僅是必要的和可行的，而且是執(zhí)政黨與參政黨目前正在著手解決的問題。鑒于我國參政黨建設法治環(huán)境的構(gòu)建還處于起步階段，我們應該緊緊抓住法治環(huán)境中最基礎、最核心和必不可少的要素來開展這項工作。在今后推動參政黨建設法治化的過程中，有必要逐步健全軟法的實現(xiàn)機制和開展硬法的立法工作。盡管這些工作任重而道遠，但是，我們必須認識到，只有在制度化、規(guī)范化和程序化的環(huán)境下加強參政黨建設，參政黨建設的目標才能夠真正實現(xiàn)。

［1］羅豪才，胡旭晟．對我國多黨合作與人民政協(xié)的法學考察——以“軟法”為主要分析工具［J］．湖南社會主義學院學報，2008（6）．

［2］曾學智．實行依憲參政 促進依法治國——論參政黨在憲政建設中的觀念轉(zhuǎn)變和作用發(fā)揮［EB／OL］．（2011－10－26）．惠州政協(xié)，2007（1）．http：／／zx．huizhou．gov．cn／viewdocument1．shtml？method＝viewArticle＆id＝ff80808121ec96080122829ff2600025．

［3］王長江．政黨論［M］．北京：人民出版社，2009：185．

［4］陳巖．城市法治環(huán)境評價體系指標的相關性分析［EB／OL］．（2005－12－05）．北京社科規(guī)劃網(wǎng)：http：／／www．bjpopss．gov．cn／bjpssweb／n22651c11．a(chǎn)spx．

［5］常紀文．完善有中國特色的社會主義民主黨派參政議政法制體系［EB／OL］．（2011－09－22）．中國法學網(wǎng)：http：／／www．iolaw．org．cn／showArticle．a(chǎn)sp？id＝1809．

［6］羅豪才等．軟法與協(xié)商民主［M］．北京：北京大學出版社，2007．

［7］羅豪才等．軟法與公共治理［M］．北京：北京大學出版社，2006．

責任編輯：張秀紅

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1002－0519（2011）06－0033－04

2011－08－23

林偉（1979－），女，廣東省社會主義學院講師，香港城市大學博士研究生，主要從事法學理論研究。