莊士成

信訪制度是一項(xiàng)有中國(guó)特色和歷史文化淵源的民主參與和權(quán)利救濟(jì)的政治制度，從1951年建立至今已走過(guò)了半個(gè)多世紀(jì)。多年來(lái)，信訪工作在促進(jìn)民主監(jiān)督、保障公民權(quán)益、化解社會(huì)矛盾等方面發(fā)揮了一定的積極作用。然而，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，公民社會(huì)的逐步確立，信訪制度所面臨的困境日益嚴(yán)峻。我國(guó)信訪制度的困境可以概括為兩個(gè)方面。其一，由外部環(huán)境因素導(dǎo)致的信訪困境，如反映社會(huì)矛盾和利益訴求的信訪量居高不下，脈沖式的信訪洪峰不斷出現(xiàn)。這些信訪問(wèn)題的根源在于社會(huì)轉(zhuǎn)型引起利益多元、貧富分化，加上吏治和司法腐敗導(dǎo)致社會(huì)矛盾不斷加劇。其二，由信訪制度本身缺陷引發(fā)的信訪問(wèn)題，主要表現(xiàn)有：出現(xiàn)纏訪、鬧訪、重復(fù)訪等非正常信訪常態(tài)化傾向；信訪制度與司法和行政制度之間存在矛盾沖突，導(dǎo)致政治資源的內(nèi)耗和無(wú)效運(yùn)轉(zhuǎn)；信“訪”不信法現(xiàn)象普遍存在，涉法涉訴信訪嚴(yán)重影響法律和司法權(quán)威；在“花錢(qián)買(mǎi)穩(wěn)定”的潛規(guī)則下，信訪工作既不公正，也無(wú)效率；長(zhǎng)官意志和行政權(quán)威主導(dǎo)信訪工作，人治色彩濃厚。本文將運(yùn)用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析工具，深入分析信訪困境的制度成因。本文所討論的制度是廣義的制度，正如諾思教授所指出的那樣：“制度是一系列被制定出來(lái)的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個(gè)人行為。”1

一、制度變遷的路徑依賴與信訪制度的“鎖定”效應(yīng)

現(xiàn)行信訪制度為什么會(huì)發(fā)生如此嚴(yán)重的困境，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的路徑依賴?yán)碚摓槲覀兲峁┝艘粋€(gè)有益的視角。路徑依賴?yán)碚撌侵贫冉?jīng)濟(jì)學(xué)分析制度變遷的重要方法，其理論的基本要義在于，在制度變遷中，存在著一種自我強(qiáng)化機(jī)制，制度變遷一旦走上某一路徑，它的既定方向會(huì)在以后的發(fā)展中得到強(qiáng)化。也就是說(shuō)，在制度選擇過(guò)程中，初始選擇對(duì)制度變遷的軌跡具有較大的影響力和制約力，人們一旦作出一種選擇，就會(huì)對(duì)這種選擇產(chǎn)生依賴，在選擇本身的慣性作用下，形成自我積累放大效應(yīng)。在制度變遷的路徑依賴中，文化傳統(tǒng)以及行為人的觀念所發(fā)揮的作用也非常重要，“因?yàn)橐庾R(shí)形態(tài)信念影響著決定選擇的主觀構(gòu)念模型”。2在諾思教授看來(lái)，路徑依賴有兩種不同的表現(xiàn)形式，一種是成功的路徑，沿著這條路徑，經(jīng)濟(jì)和政治制度的變遷能夠進(jìn)入良性循環(huán)的軌道；另一種是持續(xù)失敗的路徑，當(dāng)某種初始制度設(shè)定之后，該制度便進(jìn)入一種低效率的“鎖定”狀態(tài)，可能順著原來(lái)的錯(cuò)誤路徑往下滑，這就是惡性的路徑依賴。路徑依賴?yán)碚搶?duì)制度變遷的分析是有價(jià)值的，它告訴我們，制度的當(dāng)前狀態(tài)與其演化過(guò)程密切相關(guān)，或者說(shuō)與歷史和文化密切相關(guān)。正像格雷夫所說(shuō)的那樣：“制度是歷史進(jìn)程的產(chǎn)物。在這一歷史進(jìn)程中，過(guò)去的制度、經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)和文化的特征相互作用，定型了現(xiàn)行制度及其演進(jìn)?！?

信訪在我國(guó)具有悠久的文化和制度淵源，古代的“直訴”制度和“擊鼓鳴冤”文化以及“青天”觀念與當(dāng)今的信訪制度和信訪文化存在著明顯的傳承關(guān)系?，F(xiàn)代信訪工作最初起源于黨的群眾路線，早在新民主主義時(shí)期，我們黨就把群眾來(lái)信來(lái)訪看成是黨和政府聯(lián)系人民群眾的一種方法，4群眾路線和人治模式成為信訪制度的特殊基因。1951年政務(wù)院頒布了《關(guān)于處理人民來(lái)信和接見(jiàn)人民工作的決定》，標(biāo)志著我國(guó)信訪制度正式確立。上世紀(jì)80年代初，出現(xiàn)大量撥亂反正案件的信訪，在司法和行政救濟(jì)制度嚴(yán)重不足的背景下，我國(guó)制定了《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例（草案）》，將“申訴和控告”的救濟(jì)機(jī)制納入信訪制度之中。5救濟(jì)機(jī)制的加入，使得糾紛協(xié)調(diào)和權(quán)利救濟(jì)成為信訪制度的基本功能而延續(xù)至今。

傳統(tǒng)文化中的“清官”理念、信訪制度初始設(shè)定的人治基因和特殊歷史時(shí)期形成的權(quán)利救濟(jì)功能，成為我國(guó)信訪制度的三重路徑依賴，制約著信訪制度變遷的走向。首先，在制度慣性的作用下，信訪制度變遷滯后于我國(guó)社會(huì)的法治進(jìn)程。信訪制度的初始設(shè)計(jì)具有強(qiáng)烈的人治色彩，至今，信訪制度秉承的仍是政府本位的政治治理理念，行政長(zhǎng)官的權(quán)威主導(dǎo)著信訪的過(guò)程和結(jié)果，信訪制度的運(yùn)行模式和社會(huì)效果與我國(guó)初步形成的法治社會(huì)格格不入。其次，信訪制度的功能錯(cuò)位，也與信訪制度變遷的路徑依賴相關(guān)聯(lián)。學(xué)界普遍認(rèn)為，我國(guó)信訪制度所承載的權(quán)利救濟(jì)功能與其權(quán)能并不相符。在特殊歷史條件下形成的信訪救濟(jì)機(jī)制，是為了彌補(bǔ)當(dāng)時(shí)法律制度的空缺，具有一定的合理性。然而，在我國(guó)司法救濟(jì)和行政救濟(jì)不斷完善的今天，本應(yīng)逐步淡化救濟(jì)功能的信訪制度由于自身的“鎖定”而使救濟(jì)功能不斷強(qiáng)化，導(dǎo)致信訪救濟(jì)制度與法律救濟(jì)制度的摩擦與沖突。再次，信訪制度變遷的路徑依賴，導(dǎo)致信訪制度的某些機(jī)制和功能自我強(qiáng)化，形成所謂無(wú)效率“鎖定”和惡性循環(huán)。比較典型的就是主要領(lǐng)導(dǎo)接訪制度。6必須看到，主要領(lǐng)導(dǎo)接訪是政府親民的舉措，主要領(lǐng)導(dǎo)接訪，深入了解社情民意，是黨的群眾路線在信訪工作中的體現(xiàn)。不少信訪案件在主要領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心下順利解決，信訪人對(duì)此也給予積極的評(píng)價(jià)，更多的信訪人期待主要領(lǐng)導(dǎo)接訪，以求問(wèn)題的快速而完滿解決。然而，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角看，主要領(lǐng)導(dǎo)接訪存在“不經(jīng)濟(jì)”的負(fù)效應(yīng)。第一，主要領(lǐng)導(dǎo)接訪，會(huì)削弱整個(gè)信訪制度的運(yùn)行效率。表面上，一些信訪事件在主要領(lǐng)導(dǎo)的親自過(guò)問(wèn)下迅速解決，表現(xiàn)出“高”效率。然而更多的信訪事件卻因?yàn)闆](méi)有主要領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)而無(wú)法有效解決，一些原本容易處置的信訪事件，因等待主要領(lǐng)導(dǎo)接訪而遲遲不得解決。多數(shù)信訪事件得不到快速有效解決是因?yàn)樯贁?shù)信訪事件由于主要領(lǐng)導(dǎo)接訪而迅速解決，這表明行政資源在配置和使用方面存在嚴(yán)重的效率問(wèn)題。第二，主要領(lǐng)導(dǎo)接訪，會(huì)抬高信訪事件的處置成本。之所以會(huì)抬高處置成本，原因在于信訪人的預(yù)期發(fā)生了變化，導(dǎo)致博弈均衡發(fā)生改變。主要領(lǐng)導(dǎo)掌握著較一般工作人員更多的資源，信訪人自然會(huì)產(chǎn)生更高的期望值。主要領(lǐng)導(dǎo)處置信訪事件的結(jié)果會(huì)影響未來(lái)事件發(fā)生的概率，這等于是向社會(huì)提供了一種信息，這種信息進(jìn)入未來(lái)信訪人的預(yù)期范圍，對(duì)其決策發(fā)生影響。金國(guó)華和湯嘯天等學(xué)者研究的結(jié)果表明，信訪接待人行政級(jí)別越低，處理成本也越低，其事態(tài)平息率反而高；信訪接待人行政級(jí)別越高，處理成本也越高，平息率反而低。7另外，主要領(lǐng)導(dǎo)接訪所強(qiáng)化的是人治的理念和長(zhǎng)官的權(quán)威，對(duì)信訪制度乃至整個(gè)政治體制所造成的負(fù)面影響也是一種效率損失。筆者認(rèn)為，作為民主參與和民主監(jiān)督的信訪，主要領(lǐng)導(dǎo)接訪是必須的，應(yīng)該使其制度化、常態(tài)化。而作為權(quán)利救濟(jì)的信訪，主要領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)對(duì)信訪制度的權(quán)威和運(yùn)行效率都會(huì)產(chǎn)生不良影響，總體上講是弊大于利。

制度變遷的路徑依賴?yán)碚?，?duì)信訪制度變革的路徑選擇也具有一定的啟示意義。從路徑依賴的角度看，信訪制度的變革可以有兩種不同的路徑，一種路徑是重新回歸信訪制度的初始設(shè)定，把信訪制度轉(zhuǎn)變?yōu)辄h的群眾工作機(jī)制和群眾參政議政機(jī)制。通過(guò)信訪機(jī)制，聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，接受群眾監(jiān)督，疏導(dǎo)群眾情緒。用群眾工作總攬信訪工作，所對(duì)應(yīng)的就是這種改革思路。另一種路徑則是沖破路徑依賴的“鎖定”，借鑒西方“監(jiān)察專(zhuān)員制度”8的成熟做法，逐步將信訪納入國(guó)家法律體系，推進(jìn)信訪的法律化、程序化，最終實(shí)現(xiàn)法治信訪。不管是怎樣的路徑，信訪制度的改革都只能是漸進(jìn)性的，這在很大程度上與非正式制度的演變和性質(zhì)有關(guān)。非正式制度的基礎(chǔ)是文化遺產(chǎn)，在正式制度整個(gè)發(fā)生變遷后，非正式制度仍具有強(qiáng)大的生命力，對(duì)參與人之間的交換問(wèn)題仍然能夠產(chǎn)生影響作用。9

二、“信‘訪’不信法”的制度經(jīng)濟(jì)學(xué)解讀

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度結(jié)構(gòu)中的制度安排都是相互關(guān)聯(lián)的，任何一項(xiàng)制度安排的運(yùn)行效率都必定內(nèi)在地聯(lián)結(jié)著制度結(jié)構(gòu)中其他的制度安排?！霸谥贫染鉅顟B(tài)下，各項(xiàng)制度是嚴(yán)格互補(bǔ)而非互替的”，10只有互補(bǔ)的制度結(jié)構(gòu)才是有效率的。如果制度之間存在互替關(guān)系，則制度的逆向選擇就可能發(fā)生。制度的逆向選擇可以做這樣的理解，在具有互替關(guān)系的制度競(jìng)爭(zhēng)中，不一定都是有效率的制度替代無(wú)效率的制度，也可能發(fā)生無(wú)效率的制度替代更有效率的制度，這有點(diǎn)類(lèi)似“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象。由此可見(jiàn)，逆向選擇具有淘汰好制度的功能。11導(dǎo)致制度逆向選擇的原因主要有以下幾方面，其一，信息不對(duì)稱(chēng)，使得更好的制度不能為眾人知曉；其二，某種制度安排存在機(jī)會(huì)主義空間，一部分參與人能夠從制度的運(yùn)行中“尋租”以獲取額外收益；其三，存在著意識(shí)形態(tài)非正式制度安排，人們受意識(shí)形態(tài)（觀念）的支配，產(chǎn)生對(duì)某一種制度的偏好，進(jìn)而影響對(duì)制度的選擇。

在我國(guó)權(quán)利救濟(jì)的制度結(jié)構(gòu)中，存在兩種基本制度安排，即法律救濟(jì)制度和非法律救濟(jì)制度，信訪救濟(jì)就屬于非法律（非訴訟）救濟(jì)。從一定意義上講，我國(guó)的信訪制度是一種“制度外的正式制度”。信訪作為非訴訟糾紛解決機(jī)制的一種，在設(shè)計(jì)之初就處于我國(guó)法律體系之外。在我國(guó)政治生態(tài)中，信訪救濟(jì)的權(quán)威性和受重視的程度遠(yuǎn)不如司法救濟(jì)和行政救濟(jì)，然而，廣大民眾尤其弱勢(shì)群體卻更青睞信訪救濟(jì)，出現(xiàn)所謂“信‘訪’不信法”的現(xiàn)象?！靶拧L’不信法”現(xiàn)象反映的是制度共生的問(wèn)題，它折射出我國(guó)權(quán)利救濟(jì)制度結(jié)構(gòu)的失衡與不和諧。在這里，我們需要進(jìn)一步厘清信訪救濟(jì)與法律救濟(jì)究竟是怎樣的共生關(guān)系，是互補(bǔ)關(guān)系還是互替關(guān)系？《信訪條例》第14條規(guī)定：“對(duì)依法應(yīng)當(dāng)通過(guò)訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請(qǐng)求，信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出?！钡?1條第1款對(duì)信訪事項(xiàng)的受理有如下規(guī)定：“對(duì)已經(jīng)或者依法應(yīng)當(dāng)通過(guò)訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的，不予受理?！睆囊陨蠗l文看，信訪救濟(jì)與法律救濟(jì)應(yīng)該是互補(bǔ)關(guān)系，而且是以法律救濟(jì)為主，信訪救濟(jì)為輔。然而，無(wú)論是從信訪的定義還是從對(duì)信訪范圍的界定來(lái)看，《信訪條例》都沒(méi)有明確信訪與訴訟、仲裁、復(fù)議等法定救濟(jì)方式之間的關(guān)系。12在信訪實(shí)踐中，信訪人往往將信訪作為窮盡法定途徑之后解決問(wèn)題的最終手段，甚至完全拋開(kāi)法律救濟(jì)手段，把信訪作為權(quán)利救濟(jì)的唯一途徑。在我國(guó)權(quán)利救濟(jì)制度結(jié)構(gòu)中，法律救濟(jì)的作用邊界是清晰的，而信訪救濟(jì)的作用邊界則十分模糊，在不少情況下，信訪救濟(jì)的作用范圍較之法律救濟(jì)更廣，兩者之間事實(shí)上存在互替關(guān)系。

“信‘訪’不信法”是典型的制度逆向選擇。導(dǎo)致這種逆向選擇的原因是多方面的。第一，傳統(tǒng)文化、意識(shí)形態(tài)等非正式制度的影響。諾思認(rèn)為，制度反映了當(dāng)事人的信念，信念則反映了當(dāng)事人的語(yǔ)言和文化傳統(tǒng)。13一些人選擇信訪救濟(jì)，與他們潛意識(shí)中的“清官”情結(jié)和“息訟”觀念不無(wú)關(guān)聯(lián)。第二，相對(duì)法律（訴訟）救濟(jì)而言，信訪救濟(jì)的成本較低（可能僅僅是信訪人的主觀想象，事實(shí)證明在很多情況下信訪救濟(jì)的成本并不低）、程序簡(jiǎn)單、限制較少（如不存在訴訟時(shí)效問(wèn)題）。第三，我國(guó)現(xiàn)行的法律救濟(jì)制度不盡完善，司法不公的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，信訪人對(duì)法律救濟(jì)手段缺乏信心。第四，信訪救濟(jì)往往取決于行政長(zhǎng)官意志，存在超預(yù)期收益的可能和巨大的機(jī)會(huì)主義空間，有些人甚至在訴訟救濟(jì)未獲支持后轉(zhuǎn)而尋求信訪救濟(jì)。信訪救濟(jì)制度與法律救濟(jì)制度業(yè)已形成“零和博弈”，信訪救濟(jì)越是被濫用，法律救濟(jì)越是受傷害。其實(shí)，信訪救濟(jì)的濫用，受傷害的不僅僅是法律救濟(jì)制度，它導(dǎo)致信訪資源過(guò)度透支，給信訪制度本身也造成極大的傷害；它引發(fā)權(quán)利救濟(jì)制度結(jié)構(gòu)的內(nèi)部沖突，導(dǎo)致政治資源的內(nèi)耗和政治生態(tài)的失衡。

信訪的救濟(jì)功能產(chǎn)生于特殊歷史時(shí)期，但該功能延續(xù)至今且大有越俎代庖之勢(shì)，其中深層次原因我們應(yīng)該認(rèn)真探究。筆者以為，在社會(huì)矛盾凸現(xiàn)，法律救濟(jì)制度不盡完善的今天，信訪救濟(jì)還是有其存在的價(jià)值，完全關(guān)閉信訪救濟(jì)通道是不現(xiàn)實(shí)的，也是不明智的。但如若繼續(xù)保留信訪的權(quán)利救濟(jì)功能，則必須通過(guò)立法明確信訪救濟(jì)和法律救濟(jì)的作用邊界，規(guī)范信訪救濟(jì)的原則、標(biāo)準(zhǔn)和程序，避免信訪救濟(jì)的過(guò)度膨脹與濫用以及信訪救濟(jì)中的長(zhǎng)官意志和機(jī)會(huì)主義行為。

三、交易費(fèi)用與信訪制度效率分析

任何制度都有效率維度，效率的實(shí)現(xiàn)是由多種相關(guān)的約束條件決定的，而眾多約束條件背后的許多因素又都?xì)w結(jié)到制度。對(duì)信訪制度效率的分析，常用的成本收益比較法意義不大，因?yàn)樾旁L制度運(yùn)行的成本與收益很難評(píng)判與確定。從成本角度看，除了信訪機(jī)構(gòu)和其他政府機(jī)構(gòu)的直接行政成本和信訪人信訪成本（包括因上訪而可能遭受打擊報(bào)復(fù)的精神成本）外，信訪還存在難以計(jì)量的機(jī)會(huì)成本、社會(huì)成本和政治成本（如制度摩擦成本等）。從收益的角度看，信訪制度收益評(píng)價(jià)更為復(fù)雜，既有信訪人滿意度的評(píng)價(jià)，又有制度運(yùn)行的社會(huì)效果評(píng)價(jià)；信訪制度的績(jī)效考量還摻雜著意識(shí)形態(tài)的維度，如民主參與、民主監(jiān)督和社會(huì)穩(wěn)定，特別是信訪工作與社會(huì)穩(wěn)定之間存在微妙張力，使得信訪制度的績(jī)效極其不確定。筆者認(rèn)為，從交易費(fèi)用的角度考量信訪制度效率，具有一定的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。

交易費(fèi)用可以被定義為制度的運(yùn)行費(fèi)用，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)用有限理性、不完全信息的假設(shè)來(lái)解釋人類(lèi)的行為，把交易費(fèi)用納入經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的視野。巨大的交易費(fèi)用是導(dǎo)致信訪制度低效率或無(wú)效率的主要原因。信訪制度交易費(fèi)用產(chǎn)生的原因主要有以下幾個(gè)方面。第一，信息不對(duì)稱(chēng)。信息不對(duì)稱(chēng)是指當(dāng)事人雙方的信息條件是不相同的，其中一方確切知道該行為的整個(gè)過(guò)程和主要特征，但對(duì)另一方故意隱瞞，以期獲得較高的收益。信訪實(shí)際上是信訪人與信訪機(jī)構(gòu)（或有關(guān)政府部門(mén)）相互博弈的過(guò)程，在信訪博弈中，信訪人和信訪機(jī)構(gòu)所擁有的信息都是不充分且不對(duì)稱(chēng)的。一個(gè)好的制度能夠降低信息成本，因?yàn)橹贫缺旧砭褪且环N特有的信息傳導(dǎo)和溝通機(jī)制，但信訪制度在信息傳導(dǎo)與溝通的方面的安排卻存在明顯的不足。首先，從整個(gè)政治溝通的制度環(huán)境看，民意表達(dá)的渠道太少，大量信息擁塞在信訪通道之中，造成信道不良、信息處理能力不濟(jì)、信息資源流失等后果。其次，《信訪條例》在信息傳導(dǎo)和溝通方面一些規(guī)定和安排也有值得商榷的地方。該條例第19條對(duì)信訪人在信息真實(shí)方面的義務(wù)做出規(guī)定：“信訪人提出信訪事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)客觀真實(shí)，對(duì)其所提供材料內(nèi)容的真實(shí)性負(fù)責(zé)，不得捏造、歪曲事實(shí)，不得誣告、陷害他人?！钡?1條對(duì)信訪機(jī)構(gòu)調(diào)查核實(shí)提出要求，如聽(tīng)取陳述，必要時(shí)可以要求信訪人、有關(guān)組織和人員說(shuō)明情況，組織調(diào)查，對(duì)重大、復(fù)雜、疑難的信訪事項(xiàng)可以舉行聽(tīng)證等。但條例對(duì)信訪機(jī)構(gòu)和相關(guān)行政部門(mén)在信息公開(kāi)方面的義務(wù)卻沒(méi)有明確規(guī)定，這種單方面的規(guī)定不僅忽視了信訪人的知情權(quán)，也反映了《信訪條例》在信訪人權(quán)利義務(wù)方面的規(guī)定存在缺陷，這就是重義務(wù)輕權(quán)利。14另外，《信訪條例》規(guī)定信訪機(jī)構(gòu)只是信訪事項(xiàng)的受理機(jī)構(gòu)，對(duì)大多數(shù)信訪事件都無(wú)權(quán)直接處置，信訪事項(xiàng)的層層轉(zhuǎn)辦必然會(huì)加重信息成本，也會(huì)因?yàn)橄嚓P(guān)權(quán)力機(jī)構(gòu)的推諉、扯皮而導(dǎo)致信息的時(shí)效損失?！缎旁L條例》在信息方面的不對(duì)稱(chēng)規(guī)定以及“層層轉(zhuǎn)辦”的運(yùn)行模式，既不利于信息溝通和減少信息成本，也加劇了信訪中的不確定性。第二，信訪人的機(jī)會(huì)主義行為。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)“機(jī)會(huì)主義行為”的解釋是：人們?cè)诮灰走^(guò)程中不僅追求個(gè)人利益最大化，而且通過(guò)不正當(dāng)?shù)氖侄蝸?lái)謀求自身的利益。15機(jī)會(huì)主義與一般的利己主義不同，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，人人都具有“經(jīng)濟(jì)人”理性，都會(huì)在一定的社會(huì)制度條件約束下追求自身利益的最大化。當(dāng)制度不能有效規(guī)范、約束人的利己行為時(shí)，利己主義就可能走向機(jī)會(huì)主義。因此，信訪實(shí)踐中出現(xiàn)的機(jī)會(huì)主義行為，只能從制度中尋找原因。信訪中的機(jī)會(huì)主義行為包括明顯不合理訴求、信訪權(quán)的濫用（如采用纏訪、鬧訪、重復(fù)訪等非正當(dāng)手段要挾有關(guān)部門(mén)讓步以達(dá)到非分目的）等?！缎旁L條例》對(duì)信訪人的機(jī)會(huì)主義行為還是有所約束的，如條例第19條規(guī)定信訪人提出信訪事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)客觀真實(shí)，第20條規(guī)定不得以信訪為名借機(jī)斂財(cái)，第32條對(duì)信訪事件的處理也設(shè)置如下規(guī)定：“請(qǐng)求缺乏事實(shí)根據(jù)或者不符合法律、法規(guī)、規(guī)章或者其他有關(guān)規(guī)定的，不予支持?！比欢缎旁L條例》以上規(guī)定，并未有效遏制信訪中的機(jī)會(huì)主義行為，一個(gè)合理的解釋是，《信訪條例》只是一部行政法規(guī)，在法律體系中的地位和效力等級(jí)較低，面對(duì)信訪中的機(jī)會(huì)主義行為，規(guī)范與調(diào)整的力度明顯不夠。另外，《信訪條例》對(duì)沒(méi)有觸犯法律的機(jī)會(huì)主義行為（多數(shù)機(jī)會(huì)主義行為僅僅是不道德行為，而非違法行為），沒(méi)有設(shè)定任何的懲戒條款，也就是說(shuō)，信訪人的機(jī)會(huì)主義行為不會(huì)產(chǎn)生任何成本，但這樣做的后果卻是極大增加了信訪制度運(yùn)行的道德風(fēng)險(xiǎn)和摩擦成本。16第三，信訪過(guò)程和結(jié)果的不確定性。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，只要選擇或者決策的結(jié)果不止一種，就是不確定性。不確定性是產(chǎn)生交易費(fèi)用的重要原因，而制度存在的目的就是為了消除社會(huì)生活中的不確定性。然而，現(xiàn)實(shí)信訪活動(dòng)卻存在嚴(yán)重的不確定性困惑，由于信訪事件處置的程序性不足，權(quán)利救濟(jì)實(shí)體性標(biāo)準(zhǔn)缺失，領(lǐng)導(dǎo)接訪的隨意性等方面的原因，出現(xiàn)所謂“不鬧不解決、小鬧小解決、大鬧大解決”的信訪亂象，更有沒(méi)完沒(méi)了的重復(fù)信訪，造成信訪機(jī)構(gòu)超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，政治資源無(wú)意義地消耗。信訪博弈是典型的非合作博弈，信息不對(duì)稱(chēng)、信訪人的機(jī)會(huì)主義行為以及信訪過(guò)程和結(jié)果的不確定性，導(dǎo)致信訪博弈無(wú)法實(shí)現(xiàn)納什均衡。17即使最終達(dá)到某種均衡，也是在較高的要價(jià)上實(shí)現(xiàn)的，是一種低效率的均衡。

四、結(jié)語(yǔ)

信訪“困境”與系統(tǒng)性制度缺陷相關(guān)聯(lián)，除了信訪制度本身存在許多不足外，信訪制度運(yùn)行的政治生態(tài)環(huán)境也是不容忽視的因素。長(zhǎng)期以來(lái)，人們把信訪機(jī)構(gòu)視同維穩(wěn)部門(mén)，把信訪工作與社會(huì)穩(wěn)定捆綁在一起，信訪機(jī)構(gòu)都成了平息突發(fā)危機(jī)的“消防”機(jī)構(gòu)。這樣做的后果只能是，在穩(wěn)定壓倒一切的前提下，不得不放棄程序、標(biāo)準(zhǔn)和原則，任由信訪中的機(jī)會(huì)主義行為泛濫，“花錢(qián)買(mǎi)太平”成為信訪工作的潛規(guī)則，甚至不惜采取非正當(dāng)手段阻撓信訪人上訪，造成民眾與政府的對(duì)立甚至沖突。一種調(diào)解社會(huì)矛盾糾紛、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定的特殊制度安排，本身卻滋生出不利于社會(huì)穩(wěn)定的因素，形成典型的悖論現(xiàn)象。因此，要解決信訪制度無(wú)效率的困境與亂象，目前必須構(gòu)建有利于信訪制度運(yùn)行的和諧政治生態(tài)。一方面，從源頭上化解信訪“困境”，我們各級(jí)行政部門(mén)和立法部門(mén)要努力減少群眾不滿意的立法、決策和行政決定的出臺(tái)，消除社會(huì)矛盾發(fā)生的根源；另一方面，加快政治體制改革步伐，健全公眾利益訴求與表達(dá)機(jī)制，在司法獨(dú)立和司法公正的旗幟下重塑司法和法律權(quán)威。同時(shí)，在全社會(huì)深入開(kāi)展全民“法治”教育，努力培育與我國(guó)社會(huì)法治進(jìn)程相適應(yīng)的政治文化，為廣大群眾與政府的良性互動(dòng)營(yíng)造一個(gè)公平、有序和寬松的制度與人文環(huán)境。通過(guò)這種和諧的政治生態(tài)的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)矛盾的法治化化解機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)信訪權(quán)利救濟(jì)功能的淡出。

注：

1［美］道格拉斯C.諾思：《經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，陳郁、羅華平譯，上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社1994年版，第225-226頁(yè)。

2、9［美］道格拉斯C.諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效》，杭行譯，格致出版社、上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社2008年版。

3張宗慶、張寅：《交易成本、歷史和文化：新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的三種分析指向》，《江海學(xué)刊》2009年第5期。

4王雅琴：《治理語(yǔ)境下的信訪制度》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2009年第1期。

5《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例（草案）》第2條規(guī)定：“人民群眾通過(guò)來(lái)信來(lái)訪向各級(jí)黨委和政府提出要求、建>議、批評(píng)和揭發(fā)、控告、申訴，是憲法規(guī)定的民主權(quán)利，也是人民群眾參與管理和監(jiān)督國(guó)家各項(xiàng)工作、監(jiān)督國(guó)家工作人員的一種方式。各級(jí)黨委和政府要保障人民群眾行使這項(xiàng)民主權(quán)利?！?/p>

6在信訪制度建立之初，毛澤東要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)親自處理信訪工作，指出：“如果人民來(lái)信很多，本人處理困難，應(yīng)設(shè)立適當(dāng)人數(shù)的專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)或?qū)ｉT(mén)的人，處理這些信件。如果來(lái)信不多，本人或秘書(shū)能夠處理，則不要另設(shè)專(zhuān)人?！眳⒁?jiàn)中共中央文獻(xiàn)研究室編《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（第2冊(cè)），中央文獻(xiàn)出版社1992年版。

7參見(jiàn)金國(guó)華、湯嘯天：《信訪制度改革研究》，法律出版社2007年版。

8監(jiān)察專(zhuān)員制度是指獨(dú)立的、中立的行政監(jiān)察官制度，它源于西方的議會(huì)監(jiān)察。監(jiān)察專(zhuān)員制度是許多國(guó)家和地區(qū)對(duì)不良行政在法律救濟(jì)手段以外所采取的非法律的救濟(jì)手段，也稱(chēng)訴訟外救濟(jì)手段。參見(jiàn)金國(guó)華、湯嘯天主編：《信訪制度改革研究》，法律出版社2007年版。

10、15參見(jiàn)國(guó)彥兵：《新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，立信會(huì)計(jì)出版社2006年版。

11程虹：《制度變遷的周期——一個(gè)一般理論及其對(duì)中國(guó)改革的研究》，人民出版社2000年版，第61頁(yè)。

12張立剛：《信訪條例立法缺陷評(píng)析》，《經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊》2010年第25期。

13劉和旺：《諾思的制度與經(jīng)濟(jì)績(jī)效理論研究》，中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2010年版，第320頁(yè)。

14《信訪條例》沒(méi)有專(zhuān)章規(guī)定信訪人的權(quán)利與義務(wù)，信訪人權(quán)利與義務(wù)的有關(guān)規(guī)定散見(jiàn)于相關(guān)條文中。在這些規(guī)定中，我們能看到明確的信訪人義務(wù)規(guī)定，該條例第19條、第20條運(yùn)用“應(yīng)當(dāng)”“不得”等法律文本形式，對(duì)信訪人的義務(wù)做出規(guī)定，并且通過(guò)第47條明確了違反義務(wù)規(guī)定的信訪人之法律責(zé)任。對(duì)信訪人在信訪過(guò)程中應(yīng)當(dāng)擁有的權(quán)利（如信息獲知權(quán)等），《信訪條例》的規(guī)定既不全面，也不明確。

16制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，法律制度提供給行為人以成本—收益計(jì)算的標(biāo)準(zhǔn)，人們按成本—收益計(jì)算結(jié)果來(lái)決定他們守法與違法的決策，法律制度通過(guò)給人們的行為以確定隱含的價(jià)格來(lái)指引人們更有效地使用資源以使個(gè)人效用最大化。參見(jiàn)程恩富、胡樂(lè)明主編：《新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社2005年版，第184頁(yè)。

17納什均衡是指這樣一個(gè)狀態(tài)，在這個(gè)均衡狀態(tài)里，如果其他參與者不改變策略，任何一個(gè)參與者也都不會(huì)改變自己的策略。參見(jiàn)盧現(xiàn)祥、朱巧玲主編：《新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)》，北京大學(xué)出版社2007年版。