朱大旗

（中國人民大學(xué)法學(xué)院，北京100872）

我國現(xiàn)行預(yù)算體制和預(yù)算法制的基本框架是以《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱《預(yù)算法》）為基本依據(jù)而建構(gòu)的，故預(yù)算領(lǐng)域的諸多問題多可圍繞這一基本法律尋找制度根源。事實上，自我國十屆全國人大常委會于2003年將《預(yù)算法》的修訂列入“十五”立法規(guī)劃第一類1以來，關(guān)于預(yù)算體制所存問題及《預(yù)算法》應(yīng)如何修訂的理論研討和制度探索就一直在廣泛地進(jìn)行。如：全國人大常委會預(yù)算工作委員會曾從立法者的角度提出了“預(yù)算法總則中應(yīng)否大量增加預(yù)算原則的規(guī)定”、“預(yù)算編制、執(zhí)行的制衡機制”、“預(yù)算調(diào)整”、“關(guān)于預(yù)算法律責(zé)任”等18個方面的問題；財政部則從預(yù)算管理者的角度提出了“預(yù)算管理法律依據(jù)不明”、“預(yù)算管理職權(quán)劃分不清”等7大類28個方面的問題；國際貨幣基金組織在其提交的《中華人民共和國預(yù)算法課題研究報告》中一方面推薦了發(fā)達(dá)國家普遍遵循的預(yù)算法10大原則，另一方面又針對我國預(yù)算法的現(xiàn)狀提出了“必須考慮的”15大問題、“應(yīng)該考慮的”9大問題、“需要進(jìn)一步考慮”的5大問題；現(xiàn)《預(yù)算法》修訂領(lǐng)導(dǎo)小組組長、全國人大常委會預(yù)算工作委員會高強主任認(rèn)為，“此次修訂預(yù)算法重點應(yīng)解決預(yù)算管理的統(tǒng)一完整性、預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)格規(guī)范性以及預(yù)算監(jiān)督的嚴(yán)肅有效性三大問題”，“這是修改預(yù)算法最關(guān)鍵的三大問題，如果解決不好，預(yù)算法還是不能真正起到規(guī)范預(yù)算管理的作用”。2各方均從不同角度、不同層面闡釋了修訂《預(yù)算法》應(yīng)予解決的問題。而筆者認(rèn)為，基于“以人為本的科學(xué)發(fā)展觀”的要求，從建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的公共財政體制和構(gòu)建和諧社會的目標(biāo)來審視，我國修訂《預(yù)算法》所涉問題雖然很多，但以下五大問題尤其值得我們予以高度關(guān)注和重點突破。

一、修訂《預(yù)算法》首要之務(wù)是要轉(zhuǎn)變預(yù)算觀念、修改立法宗旨

《預(yù)算法》的修訂千頭萬緒，但最根本、最重要的是對立法宗旨、立法目的的修訂。這對整部《預(yù)算法》的修訂具有統(tǒng)領(lǐng)性作用，是我們在修訂《預(yù)算法》時必須予以高度關(guān)注的首要問題。這一問題如果不能得到很好的解決，則《預(yù)算法》的其他修訂就很有可能因為方向不明或錯誤而失去其應(yīng)有的價值和意義。什么是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制條件下預(yù)算法應(yīng)然的立法宗旨呢？筆者認(rèn)為這需要我們重新認(rèn)識國家預(yù)算的概念、功能、特質(zhì)和預(yù)算法的性質(zhì)。

在我國，受計劃經(jīng)濟(jì)和傳統(tǒng)財政學(xué)的影響，人們通常將國家預(yù)算（或稱政府預(yù)算）簡單地定義為“政府的基本財政收支計劃”。將國家預(yù)算定義為“財政收支計劃”雖然在一定程度上表明了國家預(yù)算形式上的特征，但它并不能全面、準(zhǔn)確地揭示國家預(yù)算的深層實質(zhì)和要義。因為國家預(yù)算的誕生及其發(fā)展史表明：國家預(yù)算的功能目的并不僅僅止于計劃本身，而是要經(jīng)由計劃（即預(yù)算）來規(guī)范、控制和監(jiān)督政府的收支行為，實現(xiàn)資源配置的科學(xué)、合理與公平，提高財政資金使用的效率和效能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會長期穩(wěn)定的發(fā)展。質(zhì)言之，預(yù)算的要義在于對政府收支的規(guī)范、控制和監(jiān)督。況且，“收支計劃”不僅國家（政府）需要，個人、企業(yè)和家庭也需要。但這些“私人”預(yù)算（即個人、家庭和企業(yè)的收支計劃）的決策與實施，通常既無須公開，也不需要制定專門法律予以規(guī)范。而國家預(yù)算則與此全然不同，它不僅必須由法定的主體依法定職權(quán)、按法定程序、采用法律許可的方法編制、審批，其編制、執(zhí)行的結(jié)果也應(yīng)予公開，甚至整個預(yù)算過程都應(yīng)當(dāng)在一定程度上向社會大眾開放。那么，國家預(yù)算為什么要公開？為什么要以預(yù)算文件（或預(yù)算法案）的形式存在？為什么需要制定專門法律來訂定規(guī)則和程序、界分權(quán)力與責(zé)任呢？這些問題歸根到底，是由國家預(yù)算不同于“私人”預(yù)算的特質(zhì)所決定的。

考諸市場經(jīng)濟(jì)國家公共財政框架下的預(yù)算法治實踐，國家預(yù)算（包括中央預(yù)算和地方預(yù)算），是指法定的眾多預(yù)算主體（政府立法、行政各部門等）基于人民（納稅人）的信任和委托，依法定權(quán)限、按法定程序和規(guī)則編制、審查和批準(zhǔn)的政府年度財政收支計劃，是統(tǒng)籌可得公共經(jīng)濟(jì)資源依政府施政方針在潛在的支出項目中進(jìn)行選擇，以求公共利益最大化的行為。這種選擇包括兩個方面的內(nèi)容：從表象上看，國家預(yù)算的結(jié)果體現(xiàn)為經(jīng)中央或地方立法機構(gòu)審議通過（即批準(zhǔn)）的靜態(tài)預(yù)算文件；而從實質(zhì)而言，國家預(yù)算體現(xiàn)為預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、決算、監(jiān)督等一系列既有相對獨立程序而又相互交叉影響的動態(tài)決策過程。它是靜態(tài)預(yù)算文件和動態(tài)預(yù)算行為的綜合。國家預(yù)算與“私人”預(yù)算相比，具有受托決策性、決策主體多元性、決策的受制約性及整體剛性與適度彈性相統(tǒng)一等四大特征。3

國家預(yù)算的受托決策性，從法學(xué)的觀點而言，實質(zhì)上是一種法定的公益信托和自益信托相結(jié)合的混合信托。早在1829年，美國政治家亨利·克萊就曾指出：“政府是一個信托機構(gòu)，政府官員則是受托人；信托機構(gòu)和受托人都是為了人民的利益而設(shè)立的?！?這揭示出人民與政府、與政府官員之間為信托關(guān)系，為委托人、受益人與受托人之關(guān)系。抗日戰(zhàn)爭勝利后，面對新時局、新任務(wù)，毛澤東同志在《抗日戰(zhàn)爭勝利后的時局和我們的方針》一文中告誡全黨：“我們的責(zé)任，是向人民負(fù)責(zé)。每句話，每個行動，每項政策都要適合人民的利益……同志們，人民要解放，就把權(quán)力委托給能夠代表他們的、能夠忠實為他們辦事的人，這就是我們共產(chǎn)黨人。”5這實質(zhì)上是說我們共產(chǎn)黨人的政權(quán)本質(zhì)上是由人民基于信任托付而產(chǎn)生的，其責(zé)任是向人民負(fù)責(zé)。第二次世界大戰(zhàn)后，1946年公布的《日本國憲法》序言部分亦宣稱日本的“國政源于國民的嚴(yán)肅信托，其權(quán)威來自國民，其權(quán)力由國民的代表行使，其福利由國民享受。這是人類普遍的原理，本憲法即以此原理為根據(jù)”，更是從切膚之痛的戰(zhàn)火中、從國家根本法的高度宣示人民與政府之間的關(guān)系為信托關(guān)系。在國家預(yù)算信托中，人民（也即廣大的納稅人）選舉政府并基于對政府的信任，直接或間接地通過制定預(yù)算、稅收、規(guī)費方面的法律、法規(guī)，直接或間接地通過編制和審批預(yù)算，授權(quán)政府有關(guān)部門及其人員籌集、分配和支用公共經(jīng)濟(jì)資源（財政資金），以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，進(jìn)而滿足特定社會范圍（國家或者地方）內(nèi)的公共需要（其中當(dāng)然也包括具體納稅人個人的公共需要）。在這一預(yù)算信托過程中，人民作為信托資金（財政資金）的來源者，既是預(yù)算信托的委托人，也是預(yù)算信托的受益人，是預(yù)算信托實施結(jié)果的最終承擔(dān)者。因而，其邏輯的必然應(yīng)當(dāng)是——人民應(yīng)是預(yù)算結(jié)果的知情人，是預(yù)算過程的當(dāng)然參與者和預(yù)算決策的最高話語者，而政府、政府各部門及其官員作為受托人，雖然居于預(yù)算信托管理事務(wù)的中心環(huán)節(jié)，是各類預(yù)算行為的具體決策者、執(zhí)行者，但它們應(yīng)在人民（即委托人）直接或者間接（即經(jīng)由選舉的國會、人民代表大會等）訂定的法律和預(yù)算文件的相應(yīng)授權(quán)范圍內(nèi)行使管理和處分財政資金的職權(quán)（責(zé)），并對預(yù)算委托人（同時也是預(yù)算受益人，即納稅人人民）及其代表（議會、國會、人民代表大會等）負(fù)責(zé)，向他們報告預(yù)算收支運行及其結(jié)果的有關(guān)情況。

申言之，按信托的一般法理，委托人設(shè)定信托的首要目的在于實現(xiàn)受益人的信托利益。對于國家預(yù)算這種特殊形態(tài)的信托而言，公共經(jīng)濟(jì)資源（即財政資金）的來源者——納稅人（亦即作為委托人、受益人之人民）的公共需要（欲望）的實現(xiàn)即應(yīng)是最大和最終的信托利益。預(yù)算法作為規(guī)范國家預(yù)算行為的特別信托法，其目的和任務(wù)當(dāng)然也就在于通過一系列的制度設(shè)計來規(guī)范預(yù)算行為、調(diào)整各預(yù)算主體間的預(yù)算權(quán)益關(guān)系，進(jìn)而維護(hù)和實現(xiàn)這一最高利益，使人民的信托利益最大化地實現(xiàn)。循此目的，依法律規(guī)范的調(diào)整規(guī)律6逆推而上，筆者認(rèn)為我國現(xiàn)階段公共財政語境下預(yù)算法的應(yīng)然立法宗旨應(yīng)當(dāng)是——“為建立健全適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制需要的公共財政制度，規(guī)范預(yù)算行為，科學(xué)、合理、公平配置經(jīng)濟(jì)資源7，加強對政府收支的管理、監(jiān)督和控制，提高財政資金的使用、運營效益，防范和化解財政風(fēng)險，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健、社會和諧和人的全面發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法”。從規(guī)范預(yù)算行為始，以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健、社會和諧和人的全面發(fā)展終，這是符合保護(hù)國家預(yù)算最高信托利益——人民群眾公共需要最大化實現(xiàn)的要求的，同時也與以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀相吻合。

反觀我國現(xiàn)行《預(yù)算法》第1條規(guī)定的立法宗旨，因受上個世紀(jì)90年代中期國家經(jīng)濟(jì)體制剛剛轉(zhuǎn)型、財政領(lǐng)域的國家主體分配論思想及財政體制改革“提高兩個比重”等時代背景的影響，其過于強調(diào)的是國家預(yù)算的工具性職能，是國家的優(yōu)越地位及其對預(yù)算的管理，是經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。過于強調(diào)預(yù)算的工具性職能將應(yīng)受監(jiān)督者（即應(yīng)該受到規(guī)范和控制的政府預(yù)算）反置于監(jiān)督者之地位，以致將國家預(yù)算權(quán)力過分集中于政府某一部門甚或某些個人之手；過于強調(diào)強化預(yù)算分配而非科學(xué)合理公平分配，強調(diào)加強國家宏觀調(diào)控而非規(guī)范和完善國家宏觀調(diào)控，實有政府?dāng)D壓市場、與市場（也即和納稅人私人）爭資源之嫌，這與市場經(jīng)濟(jì)體制要求由市場（而非政府）起基礎(chǔ)性配置資源作用的原則相違，與公共財政主要是提供純公共產(chǎn)品、一定水平的準(zhǔn)公共產(chǎn)品和在法定條件下或經(jīng)特別協(xié)商程序才提供少量私人物品的精神也相悖。過于強調(diào)國家的優(yōu)越地位，以國家為本位、為中心，實則以受托人（政府及其官員）為中心而非以委托人、受益人（即納稅人人民）為本位、為中心，來指導(dǎo)和確立國家的預(yù)算體制機制，勢必會忽視納稅人個人的利益和權(quán)利（力）、忽視老百姓的呼聲；沒有對各具體國家機構(gòu)的預(yù)算權(quán)限的明確界分（即授權(quán)），沒有對預(yù)算權(quán)力的制衡、問責(zé)機制，抽象的國家如何能健全對技術(shù)性預(yù)算的管理？具體的人民及其代表（人大代表及立法機構(gòu)）對預(yù)算過程的有效參與、對預(yù)算結(jié)果的監(jiān)督和控制受到忽視，國家預(yù)算最高利益無法從公開、民主、審議、問責(zé)等制度上予以維護(hù)；片面強調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展未能與預(yù)算的最終目標(biāo)亦即人的發(fā)展需要相聯(lián)系，這與以人為本的科學(xué)發(fā)展觀、與公共財政也即基本民生財政的要求相脫節(jié)。這一切歸結(jié)起來要求我們在修訂預(yù)算法的時候，應(yīng)當(dāng)適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制條件下公共財政和和諧社會發(fā)展的需要，以預(yù)算信托原理為基礎(chǔ)，通過預(yù)算法立法授權(quán)，分散預(yù)算權(quán)力、建立權(quán)力均衡制約機制，規(guī)范預(yù)算行為，以增強預(yù)算的可歸責(zé)性；加強人民（納稅人）的過程參與與結(jié)果監(jiān)督，尤其是加強其代表（人大代表及立法機構(gòu)）的實際監(jiān)控能力，健全審計、審議監(jiān)控機制和程序，以增強預(yù)算的民主性、透明度、可靠性；將經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健、社會和諧和人的全面發(fā)展確立為預(yù)算的最終目標(biāo)，以預(yù)算“最終目的論”替代“工具論”來統(tǒng)領(lǐng)一切具體預(yù)算制度的設(shè)計，保障國家預(yù)算最高利益——人民群眾的公共需要的最大化實現(xiàn)。此即我們修訂預(yù)算法所應(yīng)追求的立法目的。

二、修訂《預(yù)算法》應(yīng)明確確立“全口徑預(yù)算管理原則”，建立一個完整、真實、準(zhǔn)確反映政府財政收支狀況的“復(fù)式預(yù)算體系”

全口徑預(yù)算管理原則，或稱預(yù)算的全面性原則、完整性原則，其簡明涵義是指政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，實施規(guī)范化、法治化的管理、監(jiān)督和控制。預(yù)算的全面性原則，不僅是國際貨幣基金組織向中國政府推薦的預(yù)算法的十大良好原則的重要內(nèi)容8，也是2004年經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）推崇的現(xiàn)代預(yù)算的十大原則之一9，更是國際上眾多市場經(jīng)濟(jì)國家的預(yù)算法治實踐。如英國早自1866年實施的《國庫和審計部法》，即要求所有政府收入都應(yīng)進(jìn)入統(tǒng)一的基金，而該基金的所有支付均需立法機關(guān)批準(zhǔn)撥款。在美國，1787年9月通過的《美國憲法》第1條第9款第6項將一切公款支出的撥款權(quán)賦予了國會；1921年的《預(yù)算和審計法案》正式規(guī)定了預(yù)算過程、創(chuàng)設(shè)了總統(tǒng)預(yù)算局，要求總統(tǒng)及預(yù)算局負(fù)責(zé)制定完整的政府年度預(yù)算，并經(jīng)過特定的程序提交給國會；而自1968年起，約翰遜總統(tǒng)依據(jù)總體預(yù)算概念委員會“編制一個單一的、統(tǒng)一的聯(lián)邦預(yù)算”的建議，將包括社會保障在內(nèi)的所有信托基金包含在1969財年的“統(tǒng)一預(yù)算”中，自此編制統(tǒng)一預(yù)算在美國成為慣例。在日本，1947年3月通過的《日本財政法》第14條的規(guī)定，“所有財政收入與財政支出都必須編入預(yù)算”，即使是皇室費用也不例外，而且這些年度預(yù)算必須由內(nèi)閣向國會提出并經(jīng)其審議通過，處理國家財政的權(quán)限必須根據(jù)國會的決議行使之。10在德國，1945年公布、2001年修訂的《聯(lián)邦德國基本法》第110條第1款規(guī)定：“聯(lián)邦之一切收支應(yīng)編入預(yù)算案。”1968年8月同時通過的《德國聯(lián)邦和各州預(yù)算法律基本原則的法律》第8條和《德國聯(lián)邦預(yù)算法》第11條均規(guī)定了完整性和統(tǒng)一性、到期原則，即“（1）每個預(yù)算年度均應(yīng)編制預(yù)算案。（2）預(yù)算案應(yīng)當(dāng)包括以下各項內(nèi)容：1）該預(yù)算年度的所有預(yù)期收入；2）該預(yù)算年度所有預(yù)計應(yīng)給付的支出；3）該預(yù)算年度所有預(yù)計必須的債務(wù)授權(quán)。”

以上考察表明，預(yù)算的全面性原則不僅僅是一國普通的財政法、預(yù)算法規(guī)定的內(nèi)容，在很多國家它還是憲法所確定的憲政原則。那么，預(yù)算的全面性原則在立法上為什么如此備受重視呢？筆者認(rèn)為，這是由該原則的功能目的所決定的。在筆者看來，預(yù)算的全面性原則的涵義遠(yuǎn)不止將一國政府的全部財政收支技術(shù)性地、規(guī)則性地列示于一份統(tǒng)一的靜態(tài)預(yù)算文件那樣簡單，其更深層的意義在于要借由動態(tài)的預(yù)算過程將政府的一切收支活動納入規(guī)范化、法治化的軌道，納入民眾及其代表（立法機構(gòu)）的監(jiān)控視野，實現(xiàn)現(xiàn)代國家民主憲政的最高主權(quán)者、預(yù)算信托的委托人暨受益者——人民對政府財政收支活動的直接或者間接的參與、控制和監(jiān)督，實現(xiàn)現(xiàn)代國家的公共財政暨公共政策治理，實現(xiàn)預(yù)算委托人暨受益者人民的公共福利最大化。如果沒有全面編列的紙面預(yù)算及其執(zhí)行結(jié)果的公布與公開，沒有人民及其代表對預(yù)算收支編制的科學(xué)性、合理性、公平性加以全面掌控（通過財政、稅收等事項的“議會保留立法”授權(quán)和預(yù)算審批加以實施），沒有人民及其代表對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的審查評價與監(jiān)督（主要通過議會和審計機構(gòu)實現(xiàn)），全面列示于紙面的所有收支項目和數(shù)字又有何價值和意義呢？相反，正是借助于紙面預(yù)算的全面編列和人民尤其是其代表（議會、人民代表大會等立法機構(gòu)）對預(yù)算過程的全面監(jiān)督和控制，現(xiàn)代國家政府公共預(yù)算的授權(quán)和財政問責(zé)功能、總額控制功能、優(yōu)化配置功能、運作效率功能等四大基本功能（或稱四大基本目標(biāo)）才能得以有效地實現(xiàn)。否則，其一，如果有游離于預(yù)算體系之外的政府收支存在，就意味其未經(jīng)立法機關(guān)的審批和授權(quán)，立法機關(guān)及其委托者人民也就無法對支出機構(gòu)問責(zé)；其二，如果有存在于預(yù)算體系之外的政府收支，就會使決策機構(gòu)無法全面評估政府活動的規(guī)模和對資源的占用，也就難以準(zhǔn)確衡量人民負(fù)擔(dān)的輕重，所謂總額控制也就成為一句空話，其結(jié)果既增加國家財政風(fēng)險，也有礙政府財政活動的長期延續(xù)；其三，如果有存在于預(yù)算體系之外的政府收支，決策機構(gòu)沒能將全部政府收支做統(tǒng)籌安排、擇優(yōu)決策，一些資金就可能配置到低效的項目中，而一些急需資金的高效項目卻可能得不到充足的資金；其四，政府支出游離于預(yù)算體系之外，也使得支出機構(gòu)缺乏適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督，可能使其運作效率降低，甚至發(fā)生腐敗問題。11所以，我們必須高度重視和確立預(yù)算管理的全面性原則，同時對此原則不能僅僅從靜態(tài)的紙面來理解，而是更應(yīng)從人民及其代表是否能夠?qū)φ麄€預(yù)算過程實施動態(tài)監(jiān)督和控制來予以評斷，應(yīng)從“紙面編列全面”與“過程監(jiān)控完整”來全面把握這一原則，并據(jù)此統(tǒng)籌設(shè)計相關(guān)的具體制度。

我國目前不僅預(yù)算的全面性原則未能在《憲法》、《預(yù)算法》中加以明確確定，在實踐中我國《預(yù)算法》及其配套法規(guī)《預(yù)算法實施條例》要求按“政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算和其他預(yù)算”編制復(fù)式預(yù)算的規(guī)定，也因經(jīng)濟(jì)、社會、政治體制各方面改革的復(fù)雜性而未能全面實行，有的已經(jīng)實行的內(nèi)容也與原初設(shè)計出現(xiàn)了較大悖離?？傮w情況是：我國目前較為規(guī)范地編制了完全預(yù)算管理意義的政府一般預(yù)算、納入財政管理視野的非完全預(yù)算管理的政府基金預(yù)算及中央政府預(yù)算中的債務(wù)預(yù)算，而國有資本運營預(yù)算（即原規(guī)定的國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算）于2008年才開始試編，社會保障預(yù)算的編制2009年剛剛起步探索，且后兩者目前完全在行政系統(tǒng)內(nèi)部運作而未納入立法機關(guān)的監(jiān)督和審議批準(zhǔn)。另外，我國政府部門還較為普遍地存在預(yù)算外資金、制度外“小金庫”，我國連年來巨額財政超收收入的支出使用、政府部門尤其是地方政府的隱性舉債、我們應(yīng)對國際金融危機的高達(dá)4萬億的巨額經(jīng)濟(jì)刺激方案的實施等，都并未納入預(yù)算實施應(yīng)有的管理、審議和批準(zhǔn)。凡此導(dǎo)致預(yù)算權(quán)威性、嚴(yán)肅性受損，企業(yè)和個人負(fù)擔(dān)失真，國家財力分散，預(yù)算收支隨意，資金使用低效、浪費，乃至貪污、挪用、公款消費等腐敗現(xiàn)象屢禁不止等，不能不引起我們高度注意。對此，我們在預(yù)算管理改革方面，從行政層面必須實現(xiàn)財政部門對所有政府收支的全面、完整管理，在立法層面則必須實現(xiàn)各級人大及其常委會對同級政府所有收支的全過程控制和監(jiān)督。在制度建設(shè)方面，則應(yīng)借鑒國際立法的基本經(jīng)驗，至少應(yīng)在修訂《預(yù)算法》的層面確立“全口徑預(yù)算管理原則”，明確規(guī)定“政府全部收入和支出應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”，依法取締“小金庫”，逐步取消預(yù)算外資金，建立、健全一個包括政府公共預(yù)算（含一般預(yù)算、基金預(yù)算、債務(wù)預(yù)算）、國有資本運營預(yù)算和社會保障預(yù)算在內(nèi)的完整、真實、準(zhǔn)確反映政府財政收支狀況的“復(fù)式預(yù)算體系”，并依全面性原則指導(dǎo)和科學(xué)設(shè)計預(yù)算過程中的各項具體制度，諸如臨時預(yù)算的編制、審批制度，預(yù)算執(zhí)行中的調(diào)整制度，財政資金出入庫制度，財政資金的轉(zhuǎn)移支付制度，預(yù)算執(zhí)行中超收收入的處置制度，重大預(yù)算事件的專項調(diào)查或聽證制度，緊急預(yù)備費的動用、報備制度，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的審計制度、決算制度、績效評價制度和公開制度等，真正實現(xiàn)將預(yù)算的全過程置于人民群眾及其代表（各級人大及其常委會）的監(jiān)督、控制之下。

三、修訂《預(yù)算法》應(yīng)簡化預(yù)算級次、健全財政體制，完善分稅制與轉(zhuǎn)移支付制度，賦予地方政府舉債權(quán)力，實現(xiàn)中央和地方財力與事權(quán)相匹配

我國《預(yù)算法》的修訂，有一項重要的使命，就是確立和完善我國的財政管理體制，實現(xiàn)中央和地方的財力與事權(quán)相匹配。財政管理體制（或稱預(yù)算管理體制）是確定一國各級政府財政收支范圍和管理權(quán)限的重要制度，很多國家除了在憲法或基本法中明確規(guī)定其財政管理體制的核心制度外，還往往通過專門的財政法、財政基本法或財政收支劃分法等法律詳細(xì)規(guī)定各級政府的財政權(quán)限，一些國家和地區(qū)還在地方財政法或地方自治法中對此作出進(jìn)一步規(guī)定。12在我國，由于憲法對財政體制等基本財政問題缺乏詳細(xì)規(guī)定，也沒有制定專門的財政法、財政基本法、財政收支劃分法或者地方自治法、地方財政法，因而《預(yù)算法》實際上發(fā)揮著財政基本法的作用。因此，確定和完善財政管理體制、明確各級政府的財政收支范圍和管理權(quán)限，應(yīng)成為我們修訂《預(yù)算法》的基本任務(wù)之一。

完善財政管理體制，首先需要優(yōu)化財政級次。當(dāng)前，我國實行的是五級預(yù)算制，在各級政府當(dāng)中，都設(shè)立了相應(yīng)級次的預(yù)算。這一模式層級過多，從而造成機構(gòu)重疊、人員臃腫，財政養(yǎng)人過多不堪重負(fù)，而且明顯降低行政效率，形成層層向上集中、層層對下截流的局面，在改革和發(fā)展的進(jìn)程中其負(fù)面效應(yīng)還有擴(kuò)大之勢。13而綜覽國外的實踐，各國多實行三級預(yù)算管理，如在美國是聯(lián)邦、州和地方三級預(yù)算，在日本為中央政府、都道府縣和市町村。為構(gòu)建有利于科學(xué)發(fā)展的財政體制，我們首先應(yīng)簡化我國的財政級次，修訂《預(yù)算法》中五級預(yù)算制的規(guī)定，結(jié)合當(dāng)前一些地方進(jìn)行的“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”模式的改革實踐，探索建立“中央——省——市縣”三級財政管理體制。

作為確定財政管理體制的主要規(guī)范，我國《預(yù)算法》還需規(guī)定各級政府收入劃分的有關(guān)制度。現(xiàn)行《預(yù)算法》僅僅原則性地規(guī)定了我國實行分稅制，對于中央和地方如何劃分預(yù)算收入則未作明確規(guī)定，而是授權(quán)國務(wù)院進(jìn)行規(guī)定。1993年12月由國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》（下稱《決定》）對于分稅制財政體制改革的指導(dǎo)思想、具體內(nèi)容和配套措施進(jìn)行了規(guī)定，尤其是對中央與地方事權(quán)和支出的劃分、中央與地方收入的劃分進(jìn)行了較詳細(xì)的規(guī)定。《決定》將維護(hù)國家權(quán)益、實施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅；將同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃為地方稅，并充實地方稅稅種，增加地方稅收入。這種劃分看似合理，實則存在兩大問題。其一，《決定》在收入劃分上，出于當(dāng)時中央財政占比低的現(xiàn)實考慮，過多地向中央政府進(jìn)行了傾斜，而對地方財政收入保障則明顯不足，這從《決定》規(guī)定的分稅制改革的指導(dǎo)思想中就可以明確看出；14在具體稅種的劃分上，向中央的傾斜也很明顯。15其二，通過國務(wù)院決定的形式對中央和地方的事權(quán)與財權(quán)進(jìn)行劃分，在立法上不夠嚴(yán)肅，甚至有違反法律保留原則之虞。因此，在修訂《預(yù)算法》時，應(yīng)進(jìn)一步明確分稅制的指導(dǎo)思想、基本原則和具體內(nèi)容，將前述《決定》的有關(guān)內(nèi)容納入立法之中，從而對中央和地方的事權(quán)、財權(quán)進(jìn)行明確劃分，同時對于“中央多分”的指導(dǎo)思想，應(yīng)進(jìn)行適度調(diào)整；而關(guān)于中央和地方收入與支出劃分的具體辦法，則應(yīng)由當(dāng)前“國務(wù)院制定，報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案”，改為“國務(wù)院制定，報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)后執(zhí)行”，以體現(xiàn)人民的意志和國家立法機關(guān)的權(quán)威。

此外，在修訂《預(yù)算法》時還應(yīng)增加有關(guān)“轉(zhuǎn)移支付制度”的規(guī)定。因為，前述“分稅制”解決的是中央和地方“如何分錢”的問題，這種收入的劃分建立在地方各自區(qū)域內(nèi)總體財政收入的基礎(chǔ)上，但是由于我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各地財政收入規(guī)模非常懸殊，為了實施國家宏觀調(diào)控、促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，就需要借由相關(guān)的制度調(diào)劑中央與地方、調(diào)劑各地區(qū)間的財力余缺，矯正財力與事權(quán)不匹配的問題。這種財政轉(zhuǎn)移支付制度解決的是中央和地方之間、各級地方政府之間乃至于同級地方政府間“如何撥錢”的問題，其應(yīng)屬財政管理體制中的一個關(guān)鍵問題。但現(xiàn)行《預(yù)算法》及有關(guān)法律對這一制度卻缺乏規(guī)定，這就使得轉(zhuǎn)移支付資金的預(yù)算治理法律依據(jù)不足、轉(zhuǎn)移支付秩序非常混亂。為加強轉(zhuǎn)移支付法治、規(guī)范轉(zhuǎn)移支付秩序，《預(yù)算法》應(yīng)明確我國實行財政轉(zhuǎn)移支付制度，規(guī)定轉(zhuǎn)移支付的基本原則，并應(yīng)明確要求將轉(zhuǎn)移支付資金分地區(qū)、分項目編入預(yù)算。

在完善“分稅制”和“轉(zhuǎn)移支付制度”的基礎(chǔ)上，修訂《預(yù)算法》還應(yīng)賦予地方政府發(fā)行債券的權(quán)力，以彌補地方政府財力的不足。如前所述，地方政府在我國的國家財力分配中處于相對不利的位置，“財權(quán)上移，事權(quán)下放”的問題在舉債權(quán)力的配置上也表現(xiàn)為中央政府對這一權(quán)力的壟斷；現(xiàn)行《預(yù)算法》在賦予中央政府舉債權(quán)力的同時，對地方政府的舉債行為則明確予以禁止。這種規(guī)定雖然反映了立法者控制地方財政風(fēng)險、實現(xiàn)地方財政平衡的努力，但在財力與事權(quán)沒有得到合理匹配、地方收入來源沒有得到充分保障的背景下，地方政府尋求民間融資、舉債以解困局也就成了無奈之舉，立法上禁令的落空似乎也成了勢之必然。要消除過高的財政赤字及公共債務(wù)，必須從預(yù)算政策的制定、各項收支活動的形成等“上游”著手進(jìn)行“疏浚”，而不能簡單地采取不列赤字、不發(fā)公債的“筑堤”式治理，否則必然是“治絲益棼”。具體到我國地方政府的舉債問題上，雖然《預(yù)算法》對此作了明確的禁止性規(guī)定，但在支出壓力不斷增長、地方財政收入難以得到充分保障的背景下，地方政府舉債行為屢禁不止、地方政府負(fù)債規(guī)模不斷膨脹已成為不爭的現(xiàn)實。16巨額的地方政府負(fù)債，沒有表現(xiàn)為可以在政府預(yù)算中進(jìn)行明確調(diào)整的公共債券，而多為通過投資公司、國有資產(chǎn)管理公司、擔(dān)保公司舉借的“隱性債務(wù)”。這些債務(wù)由于額度不明、關(guān)系不清，導(dǎo)致其難以監(jiān)管、秩序混亂，從而埋下了有關(guān)的項目風(fēng)險乃至系統(tǒng)性財政風(fēng)險等隱患。為規(guī)范舉債行為、方便監(jiān)管、化解風(fēng)險，同時也為對地方政府的財權(quán)進(jìn)行相應(yīng)的財力保障，《預(yù)算法》在修訂中應(yīng)取消禁止地方政府舉債的規(guī)定，明確賦予地方政府舉債的權(quán)力，使地方政府舉債行為顯性化、規(guī)范化。

四、修訂《預(yù)算法》應(yīng)實現(xiàn)預(yù)算權(quán)在政府與人大之間的合理配置，補強預(yù)算編制、審議機構(gòu)，提高政府與人大的理財能力，加強對預(yù)算權(quán)運行的制約與監(jiān)督

完善財政管理體制，核心內(nèi)容是要優(yōu)化財政權(quán)限和國家財力的配置。這種配置除了前一問題所探討的合理劃分預(yù)算級次，將事權(quán)、財權(quán)、財力在政府上下級之間進(jìn)行縱向界分之外，還有一個極其重要的內(nèi)容，就是要將作為財政權(quán)核心的預(yù)算權(quán)在同級政府（廣義）的立法、行政和司法部門之間進(jìn)行橫向劃分，要明確和細(xì)化人大、政府（狹義）、編制部門、財政部門、預(yù)算執(zhí)行部門的預(yù)算權(quán)，尤其是要實現(xiàn)預(yù)算權(quán)在政府與人大之間的科學(xué)配置，建立健全預(yù)算權(quán)均衡、有序運行的制約、監(jiān)督機制，促進(jìn)預(yù)算編制的科學(xué)、合理、公平及預(yù)算審議的實質(zhì)化，以保障預(yù)算委托者、受益者暨國家最高權(quán)力來源者——人民公共需要的最大化實現(xiàn)，而這在我們目前修訂《憲法》或制定《財政基本法》都比較困難的情況下，理所當(dāng)然地屬于修訂《預(yù)算法》的另一重大任務(wù)。那么，我們究竟應(yīng)該如何落實這一具體細(xì)致而又關(guān)系甚大的修法任務(wù)呢？筆者認(rèn)為，由于我們所要建構(gòu)的是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)與民主政治建設(shè)需要的公共財政體制，從而我們首先應(yīng)明了公共財政體制國家預(yù)算權(quán)橫向配置的一般規(guī)律，然后結(jié)合中國的國情予以具體制度設(shè)計。

從筆者檢視的近40個市場經(jīng)濟(jì)國家和地區(qū)的憲法和若干國家的財政法、預(yù)算法的內(nèi)容規(guī)定來看，在幾乎所有這些國家中，基于國家最高權(quán)力屬于人民，民有、民治、民享，及代議制民主的考慮，國家預(yù)算最高決策權(quán)通常被賦予人民直接或間接選舉并被認(rèn)為最能代表人民利益、最直接向人民負(fù)責(zé)的代議機構(gòu)、立法機構(gòu)——國會（或稱“議會”）及其附屬機構(gòu)。如果國會設(shè)有兩院，則往往更將權(quán)力授予由人民直接選舉的下院——眾議院、人民院等。這些預(yù)算最高決策權(quán)主要通過三個方面的制度安排來實現(xiàn)：一是由國會（尤其是其下院）對財政法、稅法的制定實施“議會保留權(quán)”（壟斷）、“下院優(yōu)先權(quán)”，以國家法律（或稱“人民公意”）形式去統(tǒng)制財政權(quán)——也即凡是涉及到預(yù)算收入的組織和預(yù)算支出的授權(quán)時，必須由立法機關(guān)通過法律來決定，其實質(zhì)是要將納稅人——人民對課稅的同意權(quán)和對支出的控制權(quán)交由其民意代表機構(gòu)國會來行使，而不許行政部門自定章程去組織收入（主要是收稅）、自立名目去安排支出；二是表現(xiàn)為國會對國家預(yù)算編制的最終決定（同意）權(quán)。在這方面各國制度安排頗有差異，除了年度預(yù)算案的概括同意權(quán)較為普遍、通行之外，還涉及國會預(yù)算修正權(quán)與否決權(quán)的有無及如何行使、預(yù)算外資金的管理權(quán)、預(yù)算追加和調(diào)整的審批權(quán)、延續(xù)決議的形成權(quán)或臨時預(yù)算的批準(zhǔn)權(quán)等；三是對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)。國會對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，形式多樣，但最重要的是對政府按規(guī)定提交的預(yù)算報告進(jìn)行審查。受審預(yù)算報告的形式除了年度報告外，在各國實踐中還存在月份報告、季度報告、半年期報告和年終報告17及行政機關(guān)可能應(yīng)權(quán)力機關(guān)要求或主動提交的單項報告或臨時報告。國會審查的報告種類越多、周期越短，對政府財政收支活動和相應(yīng)的施政活動監(jiān)督就越嚴(yán)、控制也就越有效。此外，各國國會除了根據(jù)政府所提交的預(yù)算報告對預(yù)算執(zhí)行行為進(jìn)行監(jiān)督外，一般還通過獨立于行政而對國會負(fù)責(zé)的審計機關(guān)對預(yù)算進(jìn)行專業(yè)性監(jiān)督。通過這種獨立于行政的外部審計制度，國會在很大程度上克服了其與行政機關(guān)在預(yù)算執(zhí)行中信息不對稱的弊病而有力地強化了預(yù)算監(jiān)督能力。至于預(yù)算編制權(quán)和執(zhí)行權(quán)則往往基于預(yù)算復(fù)雜的專業(yè)性與執(zhí)行效率的考慮，被授予給政府行政部門；司法機構(gòu)則一般只在政府行政部門與立法機構(gòu)、人民與政府機關(guān)之間發(fā)生爭議時才起居中裁判作用。上述權(quán)力的賦予通常由憲法或基本法規(guī)定，并借助于憲政框架制衡博弈、動態(tài)調(diào)適，“一般而言，議會在現(xiàn)代政治生活中居于至高地位，議會至上的原則在現(xiàn)代政治國家的預(yù)算安排中得到普遍的接受。但是，基于分權(quán)的要求以及預(yù)算的特殊性質(zhì)，行政權(quán)力在預(yù)算制度的發(fā)展過程中逐漸取得了主導(dǎo)地位”。18實踐中，議會與行政有如鐘擺的兩極，動態(tài)制衡在預(yù)算中發(fā)揮作用。

反觀我國預(yù)算權(quán)力的橫向配置，如果僅從制度規(guī)定上考察，我國的各級人大及其常委會也已經(jīng)具有了國家預(yù)算中的最高決策權(quán)，處于同級預(yù)算主體中的至高地位。因為，按照我國《憲法》、《立法法》、《預(yù)算法》和《各級人大常委會監(jiān)督法》的規(guī)定，我國的各級人大及其常委會也同樣擁有年度預(yù)算草案、預(yù)算執(zhí)行報告、預(yù)算調(diào)整方案和決算的審查權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)，對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)，財政和稅收事項的立法保留權(quán)及對與憲法、法律相抵觸的有關(guān)預(yù)算、決算行政法規(guī)、決定、命令和地方性法規(guī)、決議的撤消權(quán)，聽取和審議政府專項報告權(quán)，質(zhì)詢權(quán)等等。而各級人民政府及其部門，則主要享有預(yù)算草案、決算草案、預(yù)算調(diào)整方案的編制權(quán)，預(yù)算執(zhí)行權(quán)，預(yù)備費的動用決定權(quán)，及對本級各部門和下級政府預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)。但是，對權(quán)力的規(guī)定是一回事，而權(quán)力能否在預(yù)算實踐中實施和實現(xiàn)則是另一回事。因為預(yù)算權(quán)的實施、實現(xiàn)還受著一系列要素的制約，那就是觀念、能力和包括時間資源在內(nèi)的程序。

由于我國缺乏政府預(yù)算是公共預(yù)算、民主預(yù)算、法治預(yù)算的觀念，我們的預(yù)算過去長期被視為國家機密，由專門機構(gòu)的極少數(shù)人編制，不對百姓公開，對權(quán)力機構(gòu)的人大代表也是短暫、有限公開，預(yù)算編制的科學(xué)、合理、公平，納稅人的知情、參與、監(jiān)督，人大代表的實質(zhì)審議、批準(zhǔn)勢成不能；我們的預(yù)算每年可有多達(dá)4、5個月的執(zhí)行依據(jù)空檔，我們的財政、稅收立法可以空白授權(quán)給行政部門，我們的多達(dá)4萬億的經(jīng)濟(jì)刺激計劃、我們每年巨額預(yù)算超收收入的支出使用，可以不經(jīng)人大或其常委會審議批準(zhǔn)，凡此，給非規(guī)范的財政收支開啟了便利之門；我們預(yù)算文件編制、報批的關(guān)鍵時間節(jié)點，不是由《預(yù)算法》直接規(guī)定或由權(quán)力機關(guān)主導(dǎo)，預(yù)算的審議、批準(zhǔn)因時間緊迫只能流于形式。權(quán)力的行使必須經(jīng)由時間才能發(fā)揮作用，誰掌握了預(yù)算審議的關(guān)鍵時程誰才真正掌握了預(yù)算的控制權(quán)；財政部權(quán)限過多存在職權(quán)沖突、人員有限而又要匯編13億人口以7、8萬億元計的預(yù)算，其結(jié)果不可能不粗疏簡略；我們的各級人大的會期很短，其代表為兼職，其常設(shè)機構(gòu)的實質(zhì)審查、審批權(quán)無法律的明確授權(quán)，其專門機構(gòu)、工作機構(gòu)的人員編制、專業(yè)素質(zhì)又十分有限，從而無能力對預(yù)算進(jìn)行有效審議；我們的審計機關(guān)，其最主要的職能是審計政府各部門及下級政府的財政收支，但卻要隸屬于本級政府首長開展工作，其審計的獨立性、公正性不無疑問。正是因為這些因素，筆者觀察得出的結(jié)論是：“預(yù)算權(quán)力在我國立法機關(guān)與行政機關(guān)之間的分配可以概括為立法機構(gòu)基本上無權(quán)而行政系統(tǒng)內(nèi)高度集權(quán)。”19從而“對于我國而言，預(yù)算法治化改革首先應(yīng)強調(diào)立法機關(guān)的權(quán)威地位，落實其在預(yù)算中的最終決定權(quán)并使行政權(quán)力在預(yù)算決策領(lǐng)域進(jìn)行必要的收縮。而針對行政系統(tǒng)內(nèi)部高度集權(quán)的現(xiàn)狀，也須對預(yù)算權(quán)力在行政系統(tǒng)內(nèi)部的配置進(jìn)行必要的改造”。20

針對中國立法機構(gòu)與行政系統(tǒng)的預(yù)算實踐，筆者謹(jǐn)就預(yù)算權(quán)的橫向配置作以下進(jìn)一步的分析和建議。

首先，根據(jù)中國的現(xiàn)實國情，凡事關(guān)政府財政收支職權(quán)事項的立法權(quán)、預(yù)算的批準(zhǔn)權(quán)、監(jiān)督權(quán)應(yīng)集中于全國人民代表大會（全國政協(xié)可有一定民主監(jiān)督權(quán)），尤其是應(yīng)集中于其常設(shè)機構(gòu)——全國人大常委會。具體的職權(quán)劃分是：年度預(yù)算草案由人民代表大會最終審查、批準(zhǔn)；人大常委會事先就年度預(yù)算草案作實質(zhì)性的“三讀”審查并形成審查決議，審查過程中并享有預(yù)算修訂建議權(quán)、部門（或單項項目）預(yù)算的否決權(quán)；人大常委會對預(yù)算調(diào)整行使審查權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)或否決權(quán)；人大常委會對決算、有關(guān)預(yù)算決算的審計報告行使審查權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)；人大常委會委員長會議根據(jù)特別情況可形成決議，要求對重大項目預(yù)算或部門預(yù)算的編制、執(zhí)行情況，指令國家審計機構(gòu)進(jìn)行專項審計。政府應(yīng)在全國人大代表會議召開3個月以前將政府預(yù)算草案及審計報告提交人大常委會進(jìn)行審查，在全國人大代表會議召開1個月前將政府預(yù)算草案依法在政府信息網(wǎng)站公開（關(guān)系國家安全者可不公開），以便公眾知曉、發(fā)表意見、參與決策，人大代表會前早作準(zhǔn)備（包括有針對性地調(diào)研、舉行意見征集會議和其他活動、向?qū)＜易稍兒徒M織專家論證會等），會中切實參與審議、審批決策，打造政府預(yù)算公開決策、民主決策、科學(xué)決策的制度化平臺。

全國人大及其常委會的審查主要依靠其專門機構(gòu)、工作機構(gòu)——全國人大財政經(jīng)濟(jì)委員會（以下簡稱“財經(jīng)委”）、全國人大常委會預(yù)算工作委員會（以下簡稱“預(yù)工委”）進(jìn)行。我國財經(jīng)委的工作近年來有顯著進(jìn)步，目前財經(jīng)委是我國全國人大九個專門委員會中成員規(guī)模第二大的專門機構(gòu)，但其職能甚多，很難集中精力研究、審議和擬訂有關(guān)財政預(yù)算方面的議案，因而，實有必要增設(shè)專門的預(yù)算委員會、公共收入委員會，廣泛吸收全國人大代表中經(jīng)驗豐富的老領(lǐng)導(dǎo)和財政、預(yù)算、法律、會計、公共管理等專業(yè)領(lǐng)域的專家，與法律委員會等其他專門委員會相配合，切實加強預(yù)算審查、審議和財政、稅收、規(guī)費、福利彩票等方面法律的研擬工作，推進(jìn)預(yù)算審議實質(zhì)化、強化財稅薄弱環(huán)節(jié)立法。預(yù)工委在人大常委會領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，同時對全國人大的相關(guān)專門委員會負(fù)責(zé)。為真正能夠使預(yù)工委卓有成效地開展工作，應(yīng)大力加強其預(yù)算、決算審查隊伍建設(shè)，增強其預(yù)決算審查、政策分析的能力。要較大規(guī)模地擴(kuò)大預(yù)工委的編制，實行專業(yè)審查師制度，加強預(yù)算合法性暨施政政策效果的審查、評估。預(yù)工委在審查預(yù)算工作中應(yīng)與各預(yù)算部門、預(yù)算編制部門加強溝通、協(xié)調(diào)，對特定項目審查時可組織政策協(xié)調(diào)會、專家論證會、公開聽證會，必要時允許其聘請社會審計力量實施審計，并依法保障這些工作所需的經(jīng)費來源。

此外，為加強人大對預(yù)算的實質(zhì)審議和監(jiān)督能力，我們有必要借鑒國際通行經(jīng)驗，改革現(xiàn)行審計機關(guān)的隸屬關(guān)系，使其成為服務(wù)于人大的工作機構(gòu)，在人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)下獨立地開展審計工作。目前，國際上關(guān)于審計機構(gòu)的設(shè)置模式多種多樣，但審計機構(gòu)直接對法律負(fù)責(zé)，尤其對國會負(fù)責(zé)以保持對行政體系獨立的外部審計模式最為多見。21各國憲法多對審計機構(gòu)的設(shè)置與職責(zé)，人員任命與任期，財務(wù)、工薪保障制度等做出特殊重要之規(guī)定，借以確保審計的獨立性、公正性。對此，我們應(yīng)予以借鑒。同時，我們應(yīng)認(rèn)真總結(jié)近些年來我國審計機構(gòu)在財政預(yù)算審計方面取得的成績和經(jīng)驗，應(yīng)當(dāng)通過修訂《預(yù)算法》、《審計法》，將一些帶有普遍性的經(jīng)驗制度化、法律化、程序化，做好《預(yù)算法》與《審計法》之間的配合、銜接，在預(yù)算的各環(huán)節(jié)中賦予審計機構(gòu)以更大的職權(quán)、更多的程序參與機會。因為，財政預(yù)算工作具有很高的專業(yè)性、技術(shù)性，一般群眾監(jiān)督很難發(fā)揮作用，《預(yù)算法》的修訂應(yīng)保障審計衛(wèi)士能夠行權(quán)并有切實的制度保障。

其次，行政系統(tǒng)是預(yù)算編制、執(zhí)行的主角，也是修訂《預(yù)算法》界定預(yù)算主體職權(quán)的重點、難點。筆者認(rèn)為，我國行政系統(tǒng)預(yù)算決策權(quán)限配置應(yīng)貫徹較高程度的集權(quán)與一定程度的分權(quán)相結(jié)合的精神，以保障預(yù)算編制、執(zhí)行決策高效運轉(zhuǎn)、按時保質(zhì)完成。

我國現(xiàn)行行政預(yù)算權(quán)是高度集權(quán)的，但這種集權(quán)在政府層面不是集中在政府首腦，而是集中于財政部門；在各預(yù)算部門、預(yù)算單位方面，不是集中在部門、單位負(fù)責(zé)人手中而是集中于財務(wù)部門。這種集中是有問題的，它使得政府首腦、部門負(fù)責(zé)人有施政的責(zé)任，卻沒有施政所必須的自主的財政權(quán)，事權(quán)與財權(quán)脫節(jié)，政府首腦、部門負(fù)責(zé)人的實際財權(quán)被架空，從而造成財政權(quán)的失控，更不利于問責(zé)制度的實施。而在部門預(yù)算部門編制的情況下，這將不利于加強對日益膨脹的財政支出壓力的實際控制。

解決這一問題的關(guān)鍵是要成立專門的預(yù)算編制部門，直接對各級行政首長負(fù)責(zé)。在國務(wù)院成立正部級的行政管理與預(yù)算辦公室，在各預(yù)算部門亦成立預(yù)算編制辦公室（但不一定非得司局級），在總理、各部門負(fù)責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。國務(wù)院行政管理與預(yù)算辦公室的主要職責(zé)應(yīng)包括三個方面：（1）中央各部門、各單位行政編制、人員定額、工資標(biāo)準(zhǔn)的管理；（2）預(yù)算、決算的審核、協(xié)調(diào)、匯總、編制；（3）公共行政政策研究與績效分析評估。該辦公室應(yīng)實行公務(wù)員和專業(yè)技術(shù)人員（預(yù)算師、預(yù)算分析師）相結(jié)合的管理制度，給予專業(yè)技術(shù)人員較好待遇以吸引人才，具體可考慮吸收中央機構(gòu)編制委員會辦公室全體及財政部現(xiàn)有預(yù)算人員和向社會公開招聘專門人才加以解決。通過這一設(shè)置，行政首長可以有效統(tǒng)籌公共機構(gòu)設(shè)置、人員編制、財政預(yù)算和公共行政的綜合管理。在這方面，歷史地考察——美國于1921年依據(jù)《預(yù)算與會計法案》在財政部內(nèi)設(shè)置由總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)為總統(tǒng)編制整個政府統(tǒng)一預(yù)算的預(yù)算局以取代各部直接向國會編報預(yù)算，羅斯?？偨y(tǒng)于1939年將預(yù)算局從財政部搬移至白宮，1970年尼克松總統(tǒng)拓寬預(yù)算局職能并將其更名為行政管理和預(yù)算局，22都反映了美國政府首腦（總統(tǒng)）不斷強化對各部門預(yù)算和行政的控制，以加強政府公共事務(wù)協(xié)調(diào)、提高施政效率的努力。這些做法值得我們借鑒。

為了更好地做好財經(jīng)規(guī)劃和預(yù)算工作的組織協(xié)調(diào)，真正將有關(guān)財政權(quán)集中于政府首腦手中。筆者建議成立國務(wù)院財經(jīng)規(guī)劃和審核委員會。該委員會為跨部委的決策協(xié)調(diào)機構(gòu)，其日常工作由行政管理與預(yù)算編制辦公室負(fù)責(zé)。委員會主席由國務(wù)院總理親自擔(dān)任，成員包括行政管理與預(yù)算編制辦公室主任、國家發(fā)改委主任、財政部部長、稅務(wù)總局局長、海關(guān)總署署長、國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理局局長、人力資源和社會保障部部長、科技部部長、國資委主任以及若干財經(jīng)、法律、公共政策專家。其職責(zé)是規(guī)劃中長期總體財經(jīng)政策、確定年度財政預(yù)算整體方針和方案、審查各預(yù)算部門預(yù)算草案、在特別情況下協(xié)調(diào)部門預(yù)算編制工作。在這方面，美國預(yù)算的編制實質(zhì)上是由總統(tǒng)在經(jīng)濟(jì)顧問委員會、行政管理和預(yù)算局、財政部（主管稅收預(yù)估）的共同協(xié)助下完成；日本鳩山由紀(jì)夫內(nèi)閣設(shè)置高規(guī)格的國家戰(zhàn)略局統(tǒng)籌國家主要政策和預(yù)算編制基本方針，設(shè)置行政革新會議負(fù)責(zé)從國民的角度對行政進(jìn)行全面檢驗、減少稅金浪費等，均可為我們鏡鑒，以便全面、協(xié)調(diào)考慮國家發(fā)展戰(zhàn)略和整體預(yù)算的編制。

我國財政部門高度集中的財政職權(quán)是由我國建國初期鞏固政權(quán)、上世紀(jì)五十年代抗美援朝及其后計劃經(jīng)濟(jì)等國情決定的必然產(chǎn)物，是和過去相對單一的財政政策目標(biāo)、較小的財政經(jīng)濟(jì)總量和國家對經(jīng)濟(jì)的強力控制的國情相適應(yīng)的。在現(xiàn)今市場經(jīng)濟(jì)體制條件下，由于利益主體多元化帶來的公共支出需求的多元性要求、民主理財要求，由于財政經(jīng)濟(jì)總量的急遽擴(kuò)大，同時也由于政府公共預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算以及部門預(yù)算、績效預(yù)算、零基預(yù)算等的推行，這種由一個部門總管財政收支政策、代編預(yù)算并負(fù)責(zé)收支執(zhí)行管理、監(jiān)督的管理體制已經(jīng)變得越來越不適應(yīng)。其結(jié)果是既不利于集中精力編制好預(yù)算，又不利于集中精力執(zhí)行好預(yù)算，不利于預(yù)算的科學(xué)化、規(guī)范化管理，也缺少行政機構(gòu)之間的制衡機制，財權(quán)過于集中，財力浪費、財政失控現(xiàn)象比較嚴(yán)重。而設(shè)立新機構(gòu)剝離財政部門的預(yù)算編制權(quán)以后，可以使財政部門更好地集中精力做好財政收入入庫組織工作、財政資金的出庫審核、撥付工作以及財政資金使用中的監(jiān)督管理工作、政府支出集中采購工作，進(jìn)而提高我國財政資金的使用運營效率和效益。

以上種種強化人大預(yù)算審議機構(gòu)、強化行政體系預(yù)算編制機構(gòu)的設(shè)想，雖然所費甚多，但實屬必須，也一定會有其所值——因為這必將大大提高政府與人大的理財能力，促進(jìn)預(yù)算編制的科學(xué)、合理、公平及預(yù)算審議的實質(zhì)化。

此外，我們還應(yīng)著力提高預(yù)算透明度，逐步建立健全預(yù)算公開、人民參與和監(jiān)督預(yù)算、媒體監(jiān)督、納稅人公益訴訟、司法監(jiān)督等方面的制度。因為借助于這些主體的參與，我們才更有可能實現(xiàn)預(yù)算權(quán)在人大和行政之間的動態(tài)平衡，更好地開展預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行工作。

五、修訂《預(yù)算法》應(yīng)明確確立預(yù)算公開制度，逐步提高預(yù)算透明度，推進(jìn)公民參與、監(jiān)督預(yù)算的民主政治進(jìn)程，建立健全多種多樣的民主理財制度

預(yù)算公開，或稱預(yù)算透明，是指政府預(yù)算的依據(jù)、內(nèi)容及其編制、審批、執(zhí)行（含調(diào)整）、決算等過程都必須依法通過相應(yīng)方式向社會公開。預(yù)算公開包括靜態(tài)預(yù)算文件的公開和動態(tài)預(yù)算過程公開兩個方面。23其中，預(yù)算文件的公開，被認(rèn)為是預(yù)算公開的最基本內(nèi)容，預(yù)算文件的可獲取乃是預(yù)算公開最基本的要義；就過程公開而言，包括預(yù)算編制、預(yù)算審議、預(yù)算執(zhí)行、決算和監(jiān)督在內(nèi)的各預(yù)算過程都應(yīng)當(dāng)是對外公開的，其中最重要的則是預(yù)算審議過程的對公民開放。

預(yù)算公開是現(xiàn)代民主政治國家預(yù)算的應(yīng)有之義，是政府公共預(yù)算區(qū)別于個人、企業(yè)、家庭等“私人”預(yù)算的顯著特征之一，也是現(xiàn)代民主憲政國家不同于專制集權(quán)國家的重要標(biāo)志。政府公共預(yù)算之應(yīng)公開，其原初依據(jù)在于政府預(yù)算本質(zhì)上是一種公共資金的受托決策：政府公共預(yù)算資金的點點滴滴均來自于廣大納稅人人民而非來自于政府自身；人民所以愿意將自己資財?shù)囊徊糠肿尪山o政府加以管理、運用，非為政府本身而是為了人民自身的福利和幸福；政府基于人民的信任管理和運用財政資金實際上是在履行預(yù)算信托的受托責(zé)任。從而，作為預(yù)算信托受托人的政府，將公共預(yù)算的所需、所用及其執(zhí)行情況，向財政資金的來源者、預(yù)算信托的委托人暨預(yù)算利益的受益人——廣大的納稅人人民報告，接受其監(jiān)督、審議乃至糾正，以確保納稅人人民利益的最大化實現(xiàn)，也就是天經(jīng)地義的事。我國的預(yù)算公開無論是在理論認(rèn)知、制度建設(shè)，還是實踐方面都差強人意：長期以來，我們在思想觀念上將政府預(yù)算視為國家機密，不僅一般民眾難于獲取，即使是各級人大代表也往往只能在短暫的會期獲得寥寥數(shù)頁的預(yù)算草案的概要，更遑論可以進(jìn)行認(rèn)真細(xì)致的審議、批準(zhǔn)。預(yù)算公開連在國家權(quán)力機關(guān)組成人員的層面都無法實現(xiàn)，這實是造成我國預(yù)算編制粗糙、預(yù)算執(zhí)行隨意的重要制度根源之一，也無怪乎一些全球性機構(gòu)將我國評為世界上財政透明度最差的國家之一。24近幾年來，我們雖然在制度建設(shè)方面以推動法治政府、服務(wù)型政府為契機，借助于國務(wù)院行政法規(guī)《政府信息公開條例》的形式將政府財政預(yù)算、決算報告列入了政府應(yīng)予重點公布的信息范圍，并對信息公開的方式和程序、監(jiān)督和保障等作出了規(guī)定，25但亦僅止于此，我國《憲法》、《預(yù)算法》及有關(guān)法律中都沒有關(guān)于預(yù)算公開、公民參與的任何內(nèi)容。實踐中，雖然中央政府有關(guān)部門如審計署，地方政府如廣州、深圳、焦作、承德等地也都在積極推動預(yù)算公開、群眾參與等方面的改革，財政部也先后發(fā)布了約束本系統(tǒng)的《關(guān)于進(jìn)一步推動地方財政部門政務(wù)公開的意見》、《財政部政務(wù)公開規(guī)定》和《財政部機關(guān)政府信息公開實施暫行辦法》等規(guī)定，但因其立法層次低、所能約束的主體極其有限，以至于更多使用財政資金的政府部門、地方政府，仍然將預(yù)算信息視為政府禁臠，人民不得聽聞，更別說監(jiān)督和參與，從而失去了一個很好的民眾知悉、參與和監(jiān)督政府預(yù)算編制、審議和執(zhí)行的最基礎(chǔ)的制度化平臺，從本源上剝奪了民眾的知情權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，而這顯然與我國民主政治改革進(jìn)程相悖。26筆者認(rèn)為，我國目前這種由國務(wù)院特別是由財政部行政主導(dǎo)的財政預(yù)算信息公開，有其難以克服的弊端和難題。一是由行政法規(guī)、規(guī)章來規(guī)范財政預(yù)算信息公開，既不符合我國《立法法》關(guān)于財政、稅收基本制度只能制定法律的基本規(guī)定，也不符合國際上財稅問題應(yīng)是法律保留事項甚至是憲法保留事項的慣例，實質(zhì)上是剝奪了人民對財政事項的最高話語權(quán)。二是就中國的現(xiàn)狀而言，政府部門尤其是財政部門是財政預(yù)算信息的最大壟斷者，因而也就應(yīng)是預(yù)算信息公開的最大義務(wù)人，由義務(wù)人自定規(guī)則規(guī)范自己的行為，其公開的范圍、公開的深度、信息獲得的難易程度、未能獲取時的救濟(jì)和責(zé)任追究機制難以公正。三是所能約束的信息提供主體范圍極其有限，公民難以獲得國家財政預(yù)算信息的全貌。因為，從理論上而言，凡參與預(yù)算過程、使用國家財政資金的所有掌握相應(yīng)預(yù)算編制、執(zhí)行、審計、決算等信息的國家機關(guān)，都有依法報告和公開財政預(yù)算信息的義務(wù)。而國務(wù)院的行政法規(guī)約束不了立法、司法機關(guān)，財政部門的規(guī)定更連同級政府其他部門也管束不了，行政部門應(yīng)如何向立法部門報告和向公民公開？立法機關(guān)、司法機關(guān)應(yīng)如何向公民公開及公開哪些內(nèi)容？顯然只有法律甚至只有憲法才能確定。四是預(yù)算公開還要求設(shè)定預(yù)算權(quán)力（利）、義務(wù)、責(zé)任的實體依據(jù)公開，以實現(xiàn)評估預(yù)算的合法性、合理性，而這些依據(jù)最主要的是各種各樣的法律或地方性法規(guī)，行政法規(guī)、行政規(guī)章則顯然無法規(guī)定這一點。五是現(xiàn)代國家，尤其像中國這樣的大政府，政府管理職能巨大而龐雜，政府、行政部門、執(zhí)行管理職能的社會組織、國有企業(yè)之間的聯(lián)系復(fù)雜，政府一般預(yù)算、基金預(yù)算、國有資本預(yù)算、社會保障預(yù)算間犬牙交錯，其信息的復(fù)雜性遠(yuǎn)非一般的政務(wù)信息公開所能及。因而，在一般的《政府信息公開條例》中對此作規(guī)定，實有難以承受之重。

對此，筆者建議，我國在修訂《預(yù)算法》時，一定要明定預(yù)算公開原則，就預(yù)算公開的基本內(nèi)容如公開主體、公開內(nèi)容及除外、公開程序、救濟(jì)機制作出一般性規(guī)定，同時授權(quán)全國人大常委會依據(jù)我國財政暨政治體制改革進(jìn)程，制定、修訂有關(guān)財政預(yù)算信息公開的具體制度決定，配套完善新聞自由、出版自由等方面的制度建設(shè)，主導(dǎo)和推進(jìn)我國預(yù)算信息公開的具體進(jìn)程，以此作為其他一系列的公民參與預(yù)算制度的基礎(chǔ)。并應(yīng)在時機成熟時，將財政預(yù)算公開制度上升為憲法的規(guī)定。

注：

1“立法規(guī)劃第一類”，是指在本屆全國人大任期內(nèi)應(yīng)予審議的法律草案。

2參見韓潔、王茜：《權(quán)威官員：中國預(yù)算法修訂重點解決三大問題》，新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/politics/2009-07/13/content_11702604.htm。

3該四大特征的具體論述可參見朱大旗：《從國家預(yù)算的特質(zhì)論我國〈預(yù)算法〉的修訂目的和原則》，《中國法學(xué)》2005年第1期。

4參見[美]哈維·S·羅森（Harvey s.Rosen）：《財政學(xué)》（第六版），中國人民大學(xué)出版社2003年版，第5頁。

5毛澤東：《抗日戰(zhàn)爭勝利后的時局和我們的方針》，載《毛澤東選集》第4卷，人民出版社1991年版，第1128頁。

6筆者認(rèn)為，法律規(guī)范的調(diào)整規(guī)律是通過法律制度的制定和實施，來規(guī)范行為，調(diào)整關(guān)系，達(dá)成目的。

7筆者認(rèn)為，在市場經(jīng)濟(jì)和公共財政背景下，所謂預(yù)算的科學(xué)配置經(jīng)濟(jì)資源，是指國家預(yù)算應(yīng)符合公共財政運行規(guī)律的基本要求，即應(yīng)尊重市場機制對資源的基礎(chǔ)性配置作用，應(yīng)主要限于提供私人市場所不能提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域，而競爭性的私人物品則應(yīng)由私人市場提供和配置。所謂合理配置經(jīng)濟(jì)資源，首先是指經(jīng)由國家預(yù)算安排由政府占有的經(jīng)濟(jì)資源在整個社會的經(jīng)濟(jì)資源中其比例應(yīng)該合理，亦即國家的宏觀稅率應(yīng)當(dāng)有度、老百姓的負(fù)擔(dān)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)，在當(dāng)前中國的情況下經(jīng)濟(jì)資源尤其應(yīng)更多地向老百姓傾斜，這樣民間消費才有可能較大幅度增加，國民經(jīng)濟(jì)才能向主要依靠消費拉動的可持續(xù)發(fā)展的模式邁進(jìn)；其次是指國家預(yù)算在地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、行業(yè)間、領(lǐng)域間、階層間的結(jié)構(gòu)安排應(yīng)當(dāng)合理，尤其應(yīng)當(dāng)加大對文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的投入。所謂公平配置經(jīng)濟(jì)資源，首先是指國家預(yù)算安排應(yīng)貫徹憲法規(guī)定的“法律面前人人平等”的原則，所有國民不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況，也無論其所屬地區(qū)、行業(yè)、領(lǐng)域、階層，都應(yīng)能夠享受到均等化的基本公共服務(wù)；其次是指國家預(yù)算的安排應(yīng)該經(jīng)由民主協(xié)商程序最大化最弱者的公共財政福利。

8筆者認(rèn)為，全面性預(yù)算管理原則實際上涵蓋了國際貨幣基金組織推薦的預(yù)算法的十大良好原則中兩大原則的內(nèi)容，即“廣泛原則：所有的財政流都以總額的方式體現(xiàn)在預(yù)算中，支出不沖減收入，沒有在預(yù)算之外發(fā)生的財政活動；單一原則：預(yù)算代表的和批準(zhǔn)的是同一時限內(nèi)的所有收入和支出，通常也只有一個預(yù)算文本。沒有將經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算分裂開的‘復(fù)式’預(yù)算制度”。參見國際貨幣基金組織財政事務(wù)司：《中華人民共和國預(yù)算法課題研究報告》，載于預(yù)算法（修訂）起草工作小組編：《中外專家學(xué)者預(yù)算法研究》（內(nèi)部資料），第185頁。

9這十條原則是OECD（2004）在對各成員國預(yù)算立法體系及其變革進(jìn)行詳細(xì)比較、梳理后，就現(xiàn)代各國制定預(yù)算法體系的原則給出的推薦性意見，其內(nèi)容分別是授權(quán)原則、以年度為基礎(chǔ)原則、全面性原則、一致性原則、嚴(yán)格性原則、平衡預(yù)算原則、可問責(zé)性原則、公開透明原則、穩(wěn)定性原則、績效原則。其中尤以授權(quán)原則、全面性原則、可問責(zé)原則最為重要，屬于應(yīng)當(dāng)被寫入各國憲法的預(yù)算原則。

10前列具體內(nèi)容請依次參見1946年通過的《日本國憲法》第88條、第86條、第83條的規(guī)定。

11參見高培勇主編：《實行全口徑預(yù)算管理》（中國財政政策報告2008/2009），中國財政經(jīng)濟(jì)出版社2009年版，第32頁。

12如日本除了頒行《地方自治法》，還制定了專門的《地方財政法》；我國臺灣地區(qū)于1994年7月29日公布施行了“‘省縣’自治法”及“直轄市自治法”，這兩部“法律”第五章均為自治財政之規(guī)定（它們于1999年合并為“地方制度法”，仍對地方財政問題進(jìn)行了規(guī)定）。

13賈康、閆坤：《完善省以下財政體制改革的中長期思考》，《管理世界》2005年第8期。

14該《決定》規(guī)定：“……中央要從今后財政收入的增量中適當(dāng)多得一些，以保證中央財政收入的穩(wěn)定增長。”

15如作為我國第一大稅種的增值稅，由中央分享75％，地方分享25％。

16中國人民銀行的統(tǒng)計顯示，截至2009年5月末，全國地方政府的負(fù)債超過5萬億元；財政部財政科學(xué)研究所所長賈康的估算是，目前我國地方投融資平臺負(fù)債超過6萬億元，其中地方債務(wù)總余額在4萬億元以上，約相當(dāng)于GDP的16.5％，財政收入的80.2％，地方財政收入的174.6％。參見《地方債務(wù)危機》，《中國新聞周刊》2010年3月1日。

17 See OECD:Best Practices for Budget Transparency,OECD Journal on Budgeting,Vol.1-No.3, OECD,2002,pp.7-14;IMF（International Monetary Fund）:“Code of Good Practices on Fiscal transparency（2007）”,www.imf.org/external/np/pp/2007/eng/051507c.pdf.

18、20朱大旗、何遐祥：《議會至上與行政主導(dǎo)：預(yù)算權(quán)力配置的理想與現(xiàn)實》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2009年第4期。

19參見朱大旗：《論修訂預(yù)算法的若干具體問題》，《安徽大學(xué)法律評論》2005年第1期。

21目前，國際上存在五種審計機關(guān)設(shè)立的模式：在議會系統(tǒng)之下的獨立審計機關(guān)；議會系統(tǒng)之下的獨立審計員；名義上只對法律負(fù)責(zé)的獨立審計院（無司法職能），主要對議會報告、偶爾也會服務(wù)于政府；具有部分司法職能的獨立審計院；行政系統(tǒng)之下的獨立審計機關(guān)。其中第一種被認(rèn)為最符合獨立外部審計原則，最后一種則因與此原則不甚契合而很少有國家采用。但無論采取哪種模式，都要求審計機關(guān)相對于行政系統(tǒng)應(yīng)具有一定的獨立性。另外，人們在關(guān)于審計制度的設(shè)立上則幾乎罕見地達(dá)成了共識，外部審計原則成為一項被有關(guān)國際組織強烈建議各國通過憲法在國內(nèi)法上予以認(rèn)可的規(guī)范準(zhǔn)則。See INTOSAI（International Organization of Supreme Audit Institutions）:The Lima Declaration of Guidel ines on Auditing Precepts,1998,http://intosai.connexcc-hosting.net/bluel ine/upload/l imadeklaren.pdf;IMCL（International Management Consultants for the World Bank）:Organisation of a Supreme Audit Institution,2003,http://info.wor ldbank.org/etools/docs/library/108496/sai_organization.pdf.

22傳統(tǒng)上，該局是一個非黨派機構(gòu)，為歷任總統(tǒng)服務(wù)。其正、副局長由總統(tǒng)任命，參議院批準(zhǔn)。目前，行政管理和預(yù)算局是協(xié)助美國總統(tǒng)工作的主要部門。行政管理和預(yù)算局并非僅只具有預(yù)算編制方面的職能，其局長的職責(zé)是就數(shù)百個政府部門向總統(tǒng)提出詳盡的建議——這些部門需要劃撥多少錢，他們在做什么工作等。在漫長的預(yù)算準(zhǔn)備過程中，美國總統(tǒng)利用該局來維持其中心地位，并利用其進(jìn)行最常規(guī)的監(jiān)督。具體內(nèi)容可進(jìn)一步參見[美]詹姆斯·麥格雷戈·伯恩斯等：《民治政府——美國政府與政治》（第20版），吳愛明、李亞梅等譯，中國人民大學(xué)出版社2007年版，第365頁、第421頁。

23也有學(xué)者認(rèn)為，除了文件（也即財政預(yù)算信息）公開和過程公開之外，關(guān)于預(yù)算的言論自由也是預(yù)算公開原則的重要內(nèi)容。如我國臺灣地區(qū)蔡茂寅教授認(rèn)為：“預(yù)算公開原則之內(nèi)涵，至少包括以下三件事。其一為預(yù)算案、法定預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行之結(jié)果應(yīng)該有規(guī)律的、以易解的方式對外公布；其二為預(yù)算審議應(yīng)該完全公開；其三為對預(yù)算之批評應(yīng)該完全自由，并且不得因此蒙受任何不利益。”見蔡茂寅：《預(yù)算的基本原則與法律性質(zhì)》，《月旦法學(xué)教室》2003年第5期。

24在2001年普華永道會計師事務(wù)所對35個國家和地區(qū)的財政透明度進(jìn)行評分和排序時，我國的“不透明指數(shù)”高達(dá)87，被列為透明度最低的國家；在2004年的評價中，我國的不透明指數(shù)在所評估的48個國家中仍然高居前五位。而低透明度將會影響我國吸引外商投資的努力和以低成本從國際金融組織、國際金融市場融資。參見劉笑霞：《財政透明度的國際努力及其對我國的啟示》，http://www.crifs.org.cn。

25參見2007年4月5日由國務(wù)院發(fā)布、自2008年5月1日起施行的《政府信息公開條例》第10條等的規(guī)定。26在全國人大十一屆三次全會上，溫家寶總理在《政府工作報告》中就明確提出：“要發(fā)展社會主義民主，切實保障人民當(dāng)家作主的民主權(quán)利，特別是選舉權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)”；“要深入推進(jìn)政務(wù)公開，完善各類公開辦事制度和行政復(fù)議制度，創(chuàng)造條件讓人民批評、監(jiān)督政府”；“進(jìn)一步擴(kuò)大基層民主，健全基層自治組織和民主管理制度，讓廣大群眾更好地參與管理基層公共事務(wù)”；“進(jìn)一步健全法制，特別要重視那些規(guī)范和監(jiān)督權(quán)力運行的法律制度建設(shè)”等，均表明民主政治進(jìn)程的必然發(fā)展。