王耀東

（中共上海市委黨校，上海200233）

黨的十七屆五中全會(huì)釋放出的一個(gè)重要信息就是“轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、富民強(qiáng)國(guó)發(fā)展、體現(xiàn)公平正義”。因此，轉(zhuǎn)型、富民、公平正義已成為“十二五”規(guī)劃的核心內(nèi)容，從一定意義上說(shuō)，一個(gè)國(guó)家的生存與發(fā)展，規(guī)劃是主要的手段、載體和標(biāo)志，從制定到實(shí)現(xiàn)規(guī)劃，需要全國(guó)力量的匯聚與實(shí)施，同時(shí)，更需要科學(xué)系統(tǒng)的理論支持，用社會(huì)政策建構(gòu)中國(guó)的未來(lái)發(fā)展已成為頂層設(shè)計(jì)的價(jià)值取向，也充分反映了人民群眾的最大期盼，這標(biāo)志著中國(guó)正邁向社會(huì)政策時(shí)代。

一、為什么社會(huì)政策如此重要

當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的速度、廣度、深度、難度均前所未有。在加速轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，快速的社會(huì)分化與社會(huì)流動(dòng)使社會(huì)結(jié)構(gòu)趨于復(fù)雜化、多元化，許多潛在的社會(huì)沖突不斷地被激發(fā)出來(lái)，并呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)。第一，新的沖突形式不斷出現(xiàn)，包括無(wú)直接利益沖突增加、群體性事件頻發(fā)以及表達(dá)方式多元化等；第二，利益沖突占據(jù)主導(dǎo)地位，利益關(guān)系是社會(huì)生活中普遍存在的一種根本關(guān)系，它是人類社會(huì)一切沖突的最終根源，也是所有沖突的實(shí)質(zhì)所在；第三，文化心理沖突不斷上升。因此，用社會(huì)政策解決社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的社會(huì)問(wèn)題顯得極為重要。

（一）發(fā)展呼喚社會(huì)政策時(shí)代的來(lái)臨

社會(huì)政策是從西方發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體中引進(jìn)的概念。黨的十六大以來(lái)，在關(guān)注民生、發(fā)展社會(huì)事業(yè)、注重社會(huì)建設(shè)等概念的支撐下，社會(huì)政策已成為歷屆政府工作報(bào)告和這次“十二五規(guī)劃建議”中的重要內(nèi)容。社會(huì)政策，是通過(guò)國(guó)家立法和政府行政干預(yù)，解決社會(huì)問(wèn)題，促進(jìn)社會(huì)安全，改善社會(huì)環(huán)境，增進(jìn)社會(huì)福利的一系列政策、行動(dòng)準(zhǔn)則和規(guī)定的總稱。其核心是解決市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下公民的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

隨著西方產(chǎn)業(yè)革命的爆發(fā)，工業(yè)化的加速，福利國(guó)家、福利政策的提出，社會(huì)政策的內(nèi)涵及外延發(fā)生了很大變化，形成了兩種具有代表性的定義。一是英、美學(xué)術(shù)界的定義，其認(rèn)為社會(huì)政策是政府為了直接滿足公民的社會(huì)需求或福利而制定的政策，包括社會(huì)保障、健康、公共服務(wù)、住房政策、教育政策等。英國(guó)社會(huì)政策學(xué)者蒂特馬斯將社會(huì)政策從社會(huì)行政中釋放出來(lái)，認(rèn)為社會(huì)政策主要關(guān)注的是在資源稀缺的條件下，在市場(chǎng)機(jī)制之外通過(guò)人類組織來(lái)滿足人類需求，社會(huì)政策是包括社會(huì)福利、財(cái)政福利、職業(yè)福利在內(nèi)的廣泛領(lǐng)域。1二是德國(guó)學(xué)術(shù)界的定義，主要指政府關(guān)于就業(yè)、勞動(dòng)力和勞動(dòng)力市場(chǎng)管理的政策。

所謂社會(huì)政策時(shí)代，是指在一個(gè)國(guó)家或地區(qū)，以改善弱勢(shì)群體和廣大民眾的生活狀況為目的的社會(huì)政策普遍形成，作為一種制度被有效實(shí)施的社會(huì)現(xiàn)象和社會(huì)發(fā)展階段。時(shí)代是一個(gè)社會(huì)時(shí)間概念，它指的是整個(gè)國(guó)際社會(huì)或世界各國(guó)在一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)表現(xiàn)出來(lái)的重大特征，比如知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代、和平發(fā)展時(shí)代等社會(huì)的重要特征。用社會(huì)政策時(shí)代的概念可以準(zhǔn)確地分析我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)政策和社會(huì)發(fā)展的走向。2

我國(guó)的社會(huì)政策一直是從屬于經(jīng)濟(jì)政策。其表現(xiàn)包括以下幾點(diǎn)：一是可有可無(wú)，有錢就辦，無(wú)錢就不辦，即本身的存在取決于他方；二是即使有必要存在，其存在的價(jià)值和意義也取決于他方，例如，為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)配套；三是即使承認(rèn)其本身的價(jià)值，也是口惠而實(shí)不至，例如，教育和醫(yī)療的重要性是一貫得到承認(rèn)的，但如果讓公立的學(xué)校和醫(yī)院去“創(chuàng)收”，那它們就只能依附于市場(chǎng)；四是即使受到重視，例如經(jīng)費(fèi)增加了，其本身的機(jī)制和運(yùn)作仍然受制于他方，不是獨(dú)立自主的，今天看來(lái)，盡管改革開(kāi)放中所取得的經(jīng)濟(jì)成就很輝煌，綜合國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值排在世界第二位，但社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展、公平正義等基本要素缺失，嚴(yán)重制約了中國(guó)未來(lái)的發(fā)展。為此，我國(guó)新發(fā)展階段的特征及其要求呼喚社會(huì)政策時(shí)代的來(lái)臨，這對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展具有重要意義。

（二）社會(huì)政策時(shí)代的基本特征

首先，社會(huì)公正的理念被普遍認(rèn)可。任何社會(huì)政策的制定都以一定的社會(huì)公正的理念、福利思想為背景，這種思想常表現(xiàn)為人們對(duì)某些社會(huì)問(wèn)題的關(guān)注和對(duì)解決這些問(wèn)題具有較為一致的價(jià)值判斷。這樣，社會(huì)公正的理念、對(duì)困難群體的不利地位的關(guān)注便在決策層和政府那里達(dá)成共識(shí)，于是，政府做出相應(yīng)的制度安排。

其次，出臺(tái)覆蓋面較寬的諸多社會(huì)政策。作為一種時(shí)代特征，社會(huì)政策時(shí)代意味著在一段時(shí)間內(nèi)有較多社會(huì)福利政策出臺(tái)。政府可能在關(guān)鍵的領(lǐng)域制定相關(guān)政策，對(duì)脆弱群體進(jìn)行救助和支援，緩解社會(huì)中的張力，其他社會(huì)福利政策會(huì)逐漸地或較快地被制定，涵蓋那些被認(rèn)為是有利于表現(xiàn)社會(huì)公正的領(lǐng)域，并表現(xiàn)出社會(huì)政策的群體效應(yīng)，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)政策的較充分發(fā)展，以此影響到人們?nèi)粘Ｉ畹闹T多領(lǐng)域。

最后，社會(huì)政策被制度化地有效實(shí)施。為了保障社會(huì)政策的有效實(shí)施，必須有相應(yīng)的執(zhí)行政策的組織體系。通常情況下，這種組織體系并不局限于政府部門，常常有民間組織的參與，實(shí)際上是政府與民間的合作系統(tǒng)，此外，其運(yùn)行及功能效果具有可監(jiān)測(cè)性。

總而言之，改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)獲得了持續(xù)快速增長(zhǎng)，社會(huì)財(cái)富大量增加。同時(shí)也在轉(zhuǎn)型過(guò)程中積累了大量社會(huì)問(wèn)題，其中最明顯的當(dāng)屬收入分配的兩極分化，以及由此帶來(lái)的社會(huì)基層民眾的社會(huì)認(rèn)同問(wèn)題。在此過(guò)程中，社會(huì)公平的增進(jìn)和良好的社會(huì)秩序是不可或缺的社會(huì)條件。

（三）中國(guó)社會(huì)政策發(fā)展的新時(shí)期

首先，確立社會(huì)政策的價(jià)值理念。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)政策的價(jià)值理念由以往平均主義的基本取向轉(zhuǎn)變?yōu)楣?、公正的基本取向?，F(xiàn)代意義上的公正是由幾項(xiàng)基本規(guī)則構(gòu)成的有機(jī)體系：基本權(quán)利的保證，亦即底線保證的規(guī)則；機(jī)會(huì)平等的規(guī)則；按照貢獻(xiàn)進(jìn)行分配的規(guī)則；必要的一次分配后的再調(diào)劑，即社會(huì)調(diào)劑的規(guī)則。由于社會(huì)政策是公正理念和規(guī)則的直接體現(xiàn)，公正的這四個(gè)基本規(guī)則便成為社會(huì)政策的四個(gè)維度。雖然現(xiàn)階段中國(guó)社會(huì)政策尚處于初步發(fā)展階段，但是作為一種基本取向已經(jīng)確定不移。

其次，建構(gòu)社會(huì)政策的基本體系。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)政策的基本體系從過(guò)去依附于經(jīng)濟(jì)政策到逐漸形成獨(dú)立的社會(huì)政策體系；從改革前的企業(yè)——國(guó)家模式轉(zhuǎn)化為政府主導(dǎo)下的社會(huì)化模式，形成了由政府、企業(yè)、社會(huì)和個(gè)人共同負(fù)責(zé)的多層次的“混合福利”的模式；社會(huì)福利模式正在從普遍性福利轉(zhuǎn)化到選擇性為主的福利模式，專門針對(duì)貧困者的社會(huì)救助及福利服務(wù)明顯增強(qiáng)。此外，中國(guó)的社會(huì)政策開(kāi)始同國(guó)際上許多重要的社會(huì)政策接軌，許多內(nèi)容開(kāi)始參照、借鑒國(guó)外社會(huì)政策經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)同“國(guó)際慣例”，而且開(kāi)始加入許多重要的國(guó)際人權(quán)公約。

再次，明確社會(huì)政策的目標(biāo)取向。在1978年以前的三十年間，社會(huì)政策的基本理念是平均主義和身份等級(jí)制，社會(huì)政策受益對(duì)象是帶有極大抽象意義的社會(huì)整體，而不是無(wú)數(shù)個(gè)具體的社會(huì)成員。改革開(kāi)放后，隨著現(xiàn)代化進(jìn)程和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程的推進(jìn)，單位制現(xiàn)象逐步消失，身份等級(jí)制現(xiàn)象逐漸瓦解，個(gè)體人逐漸從社會(huì)整體中剝離出來(lái)，具體的社會(huì)成員成為社會(huì)政策的真正服務(wù)對(duì)象，個(gè)體人成為制定社會(huì)政策的基本立足點(diǎn)，重視民眾的基本生活需求成為社會(huì)政策的重要內(nèi)容。例如，通過(guò)社會(huì)再分配制度達(dá)到維護(hù)社會(huì)公平的目標(biāo)，通過(guò)為居民提供各種社會(huì)服務(wù)而達(dá)到改善生活質(zhì)量的目標(biāo)，等等。

最后，建立社會(huì)政策管理與運(yùn)行機(jī)制。改革開(kāi)放前，中國(guó)的福利性社會(huì)事業(yè)按照“純福利”的方式運(yùn)行，主要體現(xiàn)在為機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位職工提供帶有福利性的收入保障和服務(wù)保障上。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)福利改革從兩個(gè)方向展開(kāi)：一是將社會(huì)福利項(xiàng)目由暗補(bǔ)貼變?yōu)槊餮a(bǔ)貼；二是社會(huì)福利從政府主辦走向政府與民間合辦，逐步建立了社會(huì)化的社會(huì)保障和福利制度，建立了一套國(guó)家倡導(dǎo)資助、社會(huì)力量共同興辦的社會(huì)福利事業(yè)，以及與中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的社會(huì)福利管理體制與運(yùn)行機(jī)制。其具體內(nèi)容包括投資主體的多元化、服務(wù)對(duì)象的公眾化、運(yùn)行機(jī)制的市場(chǎng)化、服務(wù)方式的多樣化和服務(wù)隊(duì)伍的專業(yè)化等。

二、增長(zhǎng)——發(fā)展進(jìn)程中的社會(huì)政策

破壞了環(huán)境、拉開(kāi)了差距并激化了矛盾的增長(zhǎng)不等于發(fā)展。科學(xué)發(fā)展觀把堅(jiān)持以人為本、和諧發(fā)展作為價(jià)值取向，豐富了怎樣增長(zhǎng)才是發(fā)展的科學(xué)命題，這為社會(huì)政策的制定與實(shí)施提供了理論基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)條件，如何將國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)社會(huì)發(fā)展的實(shí)踐相結(jié)合，構(gòu)建具有中國(guó)特色的社會(huì)政策體系是未來(lái)中國(guó)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)。

（一）中國(guó)發(fā)展方式的重大轉(zhuǎn)變

從2011年到2015年，這是中國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，是深化改革開(kāi)放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅(jiān)時(shí)期。加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的一場(chǎng)深刻變革，要堅(jiān)持把經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的主攻方向。1995年，中共十四屆五中全會(huì)提出經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式要由粗放型轉(zhuǎn)向集約型。十七屆五中全會(huì)提出要加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，由增長(zhǎng)向發(fā)展轉(zhuǎn)變，這充分顯現(xiàn)了社會(huì)政策應(yīng)用的專化、細(xì)化和深化。

從增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變到發(fā)展方式的意義十分重大。原來(lái)所說(shuō)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變主要是指通過(guò)生產(chǎn)要素結(jié)構(gòu)的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變則擴(kuò)大到需求結(jié)構(gòu)、供給結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)要素結(jié)構(gòu)三個(gè)方面。在需求結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變方面，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)要從過(guò)度依賴投資和出口，轉(zhuǎn)變?yōu)橄M(fèi)、投資和出口協(xié)調(diào)發(fā)展，增強(qiáng)消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用；在供給結(jié)構(gòu)的調(diào)整方面，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)要從過(guò)度依賴第二產(chǎn)業(yè)的增長(zhǎng)，轉(zhuǎn)變?yōu)橐弧⒍?、三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，加快第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；在要素結(jié)構(gòu)的調(diào)整方面，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)從過(guò)度依賴物質(zhì)資源消耗，轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕揽考夹g(shù)進(jìn)步、強(qiáng)化管理、提高勞動(dòng)者素質(zhì)來(lái)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

面對(duì)后國(guó)際金融危機(jī)時(shí)期，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式更為迫切。十七屆五中全會(huì)提出要加快財(cái)稅體制改革，深化金融體制改革，深化資源性產(chǎn)品價(jià)格和要素市場(chǎng)改革。中國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是在改革開(kāi)放30年中逐步形成的，在這一階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家梯次轉(zhuǎn)移，中國(guó)經(jīng)濟(jì)通過(guò)不斷擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放融入全球經(jīng)濟(jì)。在此過(guò)程中，中國(guó)經(jīng)濟(jì)也出現(xiàn)了內(nèi)外需發(fā)展不平衡、對(duì)外部環(huán)境的依賴程度過(guò)深，城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大，政府主導(dǎo)的投資增長(zhǎng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展支撐力量，資源環(huán)境壓力突出等亟待解決的問(wèn)題。

社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的改革可以推動(dòng)整個(gè)改革事業(yè)的發(fā)展。根據(jù)全會(huì)的精神部署，“十二五”將全面推進(jìn)各個(gè)領(lǐng)域的改革，大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，加快推進(jìn)文化體制、社會(huì)體制改革。這意味著，未來(lái)5年中國(guó)必須通過(guò)其他領(lǐng)域一系列改革的實(shí)現(xiàn)來(lái)推動(dòng)整個(gè)改革事業(yè)向前發(fā)展。可以看出中國(guó)對(duì)改革加強(qiáng)了綜合配套，改革將不再是某一個(gè)方面的改革，而是各領(lǐng)域齊頭并進(jìn)的全面性的改革。

經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展不協(xié)調(diào)是中國(guó)發(fā)展的最大瓶頸。這對(duì)于全面建設(shè)小康社會(huì)是個(gè)很大的制約?！皬?qiáng)國(guó)”與“富民”合為一體是解決好“藏富于民”問(wèn)題的關(guān)鍵所在，著力保障和改善民生，要加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，建立健全基本公共服務(wù)體系，促進(jìn)就業(yè)和構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系，合理調(diào)整收入分配關(guān)系，努力提高居民收入在國(guó)民收入分配中的比重、勞動(dòng)報(bào)酬在初次分配中的比重，健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，這些都是“十二五”規(guī)劃建議的重要內(nèi)容，它是改革發(fā)展成果由全體人民共享理念的進(jìn)一步深化和具體化。

文化作為產(chǎn)業(yè)給經(jīng)濟(jì)提供了新的巨大發(fā)展空間。我們應(yīng)推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱性產(chǎn)業(yè)。以前中國(guó)更多強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，現(xiàn)在公眾除了衣食住行外，還需要更高層次的精神生活，而且，文化產(chǎn)業(yè)可以為中國(guó)經(jīng)濟(jì)提供新的巨大發(fā)展空間，發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，可以滿足人們精神需求，構(gòu)建和諧社會(huì)，為社會(huì)政策提供支持。

（二）“轉(zhuǎn)型”是中國(guó)發(fā)展政策的核心

變，是古今之通理。當(dāng)代中國(guó)面臨著復(fù)雜多變的國(guó)際社會(huì)環(huán)境，世界各國(guó)都在變革，目的就是讓自己的國(guó)家利益在競(jìng)爭(zhēng)中最大化，為適應(yīng)這一變化，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)方式必須轉(zhuǎn)型。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式及轉(zhuǎn)型的內(nèi)容很多，轉(zhuǎn)型的核心問(wèn)題是從原來(lái)的出口導(dǎo)向型與投資拉動(dòng)型，轉(zhuǎn)為以內(nèi)需拉動(dòng)及消費(fèi)支撐的增長(zhǎng)方式，這是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)型的核心。那么，社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型是什么？就是隨之相適應(yīng)地推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，凸顯社會(huì)公平政策。

其一，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。鄧小平認(rèn)為，社會(huì)主義社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵是必須建立強(qiáng)大的物質(zhì)基礎(chǔ)，提出了“發(fā)展才是硬道理”的著名論斷，離開(kāi)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心就有喪失物質(zhì)基礎(chǔ)的危險(xiǎn)。在談到我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)，鄧小平提出要把社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)放在一切工作的首位。其二，穩(wěn)步協(xié)調(diào)地發(fā)展經(jīng)濟(jì)。鄧小平指出，中國(guó)的主要目標(biāo)是要以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，因?yàn)椤爸袊?guó)解決所有問(wèn)題的關(guān)鍵是要靠自己的發(fā)展”。對(duì)于我國(guó)這樣一個(gè)處于社會(huì)主義初級(jí)階段的發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必須是可持續(xù)的。其三，正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展中速度、效益、比例的關(guān)系。鄧小平強(qiáng)調(diào)發(fā)展的高速度，但強(qiáng)調(diào)不能超越經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律?！安皇枪膭?lì)不切實(shí)際的高速度，還是要扎扎實(shí)實(shí)、講求效益、穩(wěn)步協(xié)調(diào)地發(fā)展”。其四，改革是可持續(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)途徑?！皼](méi)有改革就沒(méi)有今后的持續(xù)發(fā)展”?！巴ㄟ^(guò)改革，要取得長(zhǎng)期持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的條件”。其五，關(guān)于社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的可持續(xù)性不僅體現(xiàn)在生態(tài)系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)上，還要求社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

鄧小平的社會(huì)可持續(xù)發(fā)展理論強(qiáng)調(diào)以人為本，發(fā)展生產(chǎn)力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以改善和提高人民生活水平，實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展和社會(huì)的全面進(jìn)步。其實(shí)，中國(guó)已進(jìn)入第二次改革的偉大時(shí)代。我國(guó)進(jìn)入以促進(jìn)人的發(fā)展為目標(biāo)的發(fā)展型新階段。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是我國(guó)改革發(fā)展新階段為適應(yīng)公共需求變化所做出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策，著力推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，是我國(guó)改革發(fā)展新階段為適應(yīng)公共需求變化所做出的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策。人的發(fā)展，既取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，也取決于基本公共服務(wù)保障水平，無(wú)論從“十一五”改革進(jìn)展來(lái)看，還是從實(shí)現(xiàn)2020年發(fā)展目標(biāo)來(lái)看，“十二五”是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的最為關(guān)鍵的五年，應(yīng)當(dāng)以城鄉(xiāng)、區(qū)域基本公共服務(wù)均等化和一體化為核心目標(biāo)，以農(nóng)民工市民化為重要突破口，明確將“初步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”作為“十二五”規(guī)劃的約束性目標(biāo)，由此構(gòu)建相應(yīng)的社會(huì)政策體系。3

（三）中國(guó)發(fā)展型社會(huì)政策建構(gòu)的原則和路徑

第一，以社會(huì)公正為基礎(chǔ)。公正是制度安排的基本價(jià)值取向，但必須通過(guò)一定的載體才能在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中體現(xiàn)出來(lái)。就社會(huì)層面而言，公正必須通過(guò)社會(huì)政策體系才能得到具體體現(xiàn)。在制定發(fā)展型社會(huì)政策時(shí)要堅(jiān)持公正的原則，包括確保社會(huì)成員的生存底線和基本尊嚴(yán)的規(guī)則、機(jī)會(huì)平等的規(guī)則、按照貢獻(xiàn)進(jìn)行分配的規(guī)則以及社會(huì)調(diào)劑的規(guī)則。在目前社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，強(qiáng)調(diào)獲得正義和交易正義對(duì)社會(huì)財(cái)富的重新分配，不僅是必要的，而且是可能的。

第二，以提高社會(huì)福利為目標(biāo)。福利作為一種再分配方式，是維護(hù)社會(huì)公平和穩(wěn)定的重要手段，社會(huì)保障制度的建設(shè)關(guān)系到整個(gè)社會(huì)抗風(fēng)險(xiǎn)能力的強(qiáng)弱。而全社會(huì)抗擊風(fēng)險(xiǎn)的能力，是建基于以整個(gè)社會(huì)和整個(gè)社區(qū)的公共價(jià)值為標(biāo)準(zhǔn)所設(shè)計(jì)的社會(huì)政策之上的。社會(huì)政策要以提高社會(huì)福利為目標(biāo)，要完善社會(huì)福利機(jī)制，提高人民的福利水平和生活質(zhì)量，切實(shí)維護(hù)全體社會(huì)成員的利益。

第三，以民主為手段。民主的本質(zhì)就是參與決策，社會(huì)目標(biāo)由民主參與來(lái)確定，社會(huì)問(wèn)題通過(guò)民主參與來(lái)解決，只有這樣，社會(huì)政策才能反映廣大人民的利益要求，才能滿足廣大人民的福利需求。由于不平等的擴(kuò)大和不公正的存在，受益者和受損者之間的沖突已經(jīng)十分激烈。為了維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，政府必須掌握足夠的福利資源對(duì)潛在的利益受損者提供制度化的補(bǔ)償，以化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

第四，以人力資本為核心。發(fā)展型社會(huì)政策的核心理論是將社會(huì)政策看成是一種社會(huì)投資行為，其基本依據(jù)是，社會(huì)政策對(duì)提高勞動(dòng)力的素質(zhì)有直接的作用，并關(guān)系到國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展。社會(huì)投資型國(guó)家的基本原則是在可能的情況下盡量在人力資本上投資，而最好不要直接提供經(jīng)濟(jì)資助。在知識(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)，人力資本在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中居中心地位，對(duì)人力資本進(jìn)行投資一方面可實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，另一方面又能推動(dòng)福利國(guó)家的改革，能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與福利國(guó)家改革的良性互動(dòng)。因此，發(fā)展型社會(huì)政策特別注重對(duì)人力資本的投資和社會(huì)的發(fā)展。4

第五，以資產(chǎn)建設(shè)為抓手。資產(chǎn)建設(shè)是指將目前以收入、支出和消費(fèi)概念為核心的福利政策轉(zhuǎn)變成為以積蓄、投資和資產(chǎn)積累概念為核心的福利政策。以收入為基礎(chǔ)的反貧困政策是不充分的，對(duì)收入進(jìn)行修補(bǔ)是無(wú)濟(jì)于事的，必須轉(zhuǎn)為以資產(chǎn)為基礎(chǔ)的政策，主張以人的發(fā)展為根本目標(biāo)，提倡由傳統(tǒng)的、單純以再分配為主的消極救助方式轉(zhuǎn)變成為積極的福利政策，如加強(qiáng)對(duì)教育、衛(wèi)生、勞動(dòng)力市場(chǎng)等的社會(huì)投資，以促進(jìn)人力資本的提高及加強(qiáng)個(gè)人參與到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)中來(lái)的能力。

第六，以政府能力建設(shè)為保障。政府在面對(duì)新的發(fā)展機(jī)遇和風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，為了更好地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展的目標(biāo)，必須加強(qiáng)自身社會(huì)政策能力的建設(shè)。毫無(wú)疑問(wèn)，這里需要社會(huì)政策制定及實(shí)施系統(tǒng)方面的制度，包括在各級(jí)政府系統(tǒng)普遍加強(qiáng)社會(huì)政策意識(shí)，具有反思性地實(shí)施社會(huì)政策并對(duì)之進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，積極地發(fā)展社會(huì)福利機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府與非營(yíng)利組織在社會(huì)政策領(lǐng)域的良好合作。5

三、“十二五規(guī)劃”中的社會(huì)政策導(dǎo)向

從“效率優(yōu)先、兼顧公平”到提倡“權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平、分配公平”的包容性增長(zhǎng)，漸漸地，我們的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略正在發(fā)生重要轉(zhuǎn)變。十二五規(guī)劃對(duì)形成健全而有效的社會(huì)政策體系起著導(dǎo)向作用，同時(shí)，中國(guó)對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)政策的研究也亟待拓展。6規(guī)劃建議從經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式改變到民生改善，從擴(kuò)大內(nèi)需到收入分配改革，轉(zhuǎn)型是此次規(guī)劃的終極關(guān)鍵詞，展現(xiàn)給人們的更是未來(lái)中國(guó)社會(huì)政策體系建構(gòu)的導(dǎo)向。

（一）社會(huì)政策：“十二五規(guī)劃”的重心

構(gòu)建起一個(gè)保障和改善民生的規(guī)劃體系和政策體系。堅(jiān)持發(fā)展是硬道理的本質(zhì)要求，就是堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展，更加注重以人為本，更加注重全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，更加注重統(tǒng)籌兼顧，更加注重保障和改善民生，促進(jìn)社會(huì)公平正義。提高發(fā)展的全面性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性，堅(jiān)持在發(fā)展中促轉(zhuǎn)變、在轉(zhuǎn)變中謀發(fā)展，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展。

包容性增長(zhǎng)，也叫共享性增長(zhǎng)，最初由亞洲開(kāi)發(fā)銀行在2007年提出。其含義是經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展更加協(xié)調(diào)、就業(yè)更加充分、勞動(dòng)關(guān)系更加和諧、社會(huì)分配更加合理，包容性增長(zhǎng)與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、建設(shè)和諧社會(huì)的要求是一致的，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的具體體現(xiàn)，是和諧社會(huì)和科學(xué)發(fā)展觀的繼續(xù)延伸。雖然“包容性增長(zhǎng)”相對(duì)是個(gè)經(jīng)濟(jì)概念，但它與近年來(lái)提倡科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)實(shí)際上是一脈相承的。而包容性增長(zhǎng)內(nèi)涵中最重要的一點(diǎn)就是發(fā)展社會(huì)主義的核心價(jià)值，即公平正義，本質(zhì)上是關(guān)乎分配正義的問(wèn)題，也就是讓更多的人分享發(fā)展的成果。

中國(guó)需要的不是紙面的數(shù)字輝煌，而是實(shí)實(shí)在在的“民富國(guó)強(qiáng)”?！按蠛記](méi)水小河干，大河有水小河滿”，其實(shí)此說(shuō)法是錯(cuò)誤的。此話應(yīng)該反過(guò)來(lái)，“小河沒(méi)水大河干，小河有水大河滿”，這就對(duì)了。如果民不富，國(guó)能強(qiáng)嗎？世界上沒(méi)有一個(gè)國(guó)家是民貧而國(guó)家能強(qiáng)大的。從“國(guó)富民強(qiáng)”到“民富國(guó)強(qiáng)”，這將是中國(guó)又一次偉大的轉(zhuǎn)變。在協(xié)調(diào)發(fā)展方面，地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間要得到和諧發(fā)展，需要這種差距擴(kuò)大的趨勢(shì)得到遏制，使中西部發(fā)展得更快一點(diǎn)，使農(nóng)村發(fā)展得更快一點(diǎn)。在收入分配方面應(yīng)該有比較大的舉措，讓居民的收入有普遍增加，而且在增加的過(guò)程中，要盡量地縮小差距，使得低收入者的收入增加得更快一點(diǎn)，達(dá)到共同富裕，共享改革開(kāi)放的成果。

（二）規(guī)劃建議推動(dòng)著社會(huì)政策研究

發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于社會(huì)政策的重視，促進(jìn)了社會(huì)政策研究的興盛，而社會(huì)政策研究的深入開(kāi)展又有力地推動(dòng)了這些國(guó)家社會(huì)政策的制定和不斷的完善。發(fā)達(dá)國(guó)家有關(guān)社會(huì)政策的研究?jī)?nèi)容主要集中在以下幾個(gè)方面。首先，社會(huì)政策的理論依據(jù)。公平、公正是社會(huì)政策的基本理念依據(jù)，社會(huì)政策的理論依據(jù)主要有兩個(gè)，其中一個(gè)是“國(guó)家責(zé)任說(shuō)”，政府是一個(gè)國(guó)家主要的社會(huì)公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，政府對(duì)于社會(huì)成員擔(dān)負(fù)著責(zé)任與義務(wù)。其次，對(duì)于社會(huì)政策保護(hù)對(duì)象的基本定位。在社會(huì)政策研究的始初階段，社會(huì)政策的受益對(duì)象應(yīng)當(dāng)是那些社會(huì)弱勢(shì)群體。但是，隨著社會(huì)政策的實(shí)踐以及社會(huì)政策研究的深入發(fā)展，越來(lái)越多的人逐漸認(rèn)識(shí)到，社會(huì)政策的受益對(duì)象應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大到每一個(gè)社會(huì)成員。再次，社會(huì)政策的具體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是廣泛的，包括社會(huì)救助、社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、婦女兒童保護(hù)、性別平等、房屋住宅政策、平等的勞資關(guān)系、人口政策、婚姻家庭保護(hù)以及義務(wù)教育等等。最后，社會(huì)政策的行動(dòng)主體除政府外，還應(yīng)包括其他的各種主體方可構(gòu)成完整的行動(dòng)主體，從而有效地實(shí)施社會(huì)政策。

時(shí)代呼喚中國(guó)社會(huì)政策學(xué)科理論的建設(shè)。首先，中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展已經(jīng)把對(duì)社會(huì)政策這一學(xué)科的要求擺上議事日程，許多問(wèn)題的解決需要理論支持。其次，一個(gè)學(xué)科有固定的規(guī)范，國(guó)際已經(jīng)形成了規(guī)則，社會(huì)政策也有一定的既定理論，所以應(yīng)按常規(guī)辦事并與其平等對(duì)接。最后，我們需要社會(huì)政策，是需要用社會(huì)政策專業(yè)指導(dǎo)中國(guó)的社會(huì)實(shí)踐，這是社會(huì)政策的首要任務(wù)。7當(dāng)前已進(jìn)入社會(huì)政策時(shí)代，較大范圍、不斷發(fā)展的社會(huì)福利的實(shí)現(xiàn)，必須以經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展為前提。中國(guó)社會(huì)發(fā)展的選擇必須以經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展為條件。8這些都需要社會(huì)政策學(xué)科理論的支持。

過(guò)去我們很重視經(jīng)濟(jì)政策，而社會(huì)政策相對(duì)滯后。當(dāng)今中國(guó)的當(dāng)務(wù)之急是要在人與人關(guān)系方面，健全公平正義的利益協(xié)調(diào)政策；在人與社會(huì)關(guān)系方面，完善公平參與的共同治理政策；在人與自身的關(guān)系方面，實(shí)施體現(xiàn)人文精神的公共文化政策；在人與自然關(guān)系方面，進(jìn)一步充實(shí)生態(tài)環(huán)境政策。9

社會(huì)政策的另一個(gè)顯著特點(diǎn)，就是“價(jià)值立場(chǎng)”，即“公平”與“權(quán)利”。它包含三個(gè)目標(biāo)：其一，其宗旨皆為行善，政策指向“利為民所謀”；其二，兼有經(jīng)濟(jì)與非經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，如最低工資、最低收入保障標(biāo)準(zhǔn)等；其三，涉及某些進(jìn)步的資源再分配手段，如以富濟(jì)貧。因此，社會(huì)政策所要解決的，主要是一系列與國(guó)家和社會(huì)相關(guān)的個(gè)人福利問(wèn)題。通過(guò)政府調(diào)控，采用綜合的社會(huì)政策和手段，建立有效的分配和保障機(jī)制，使全體人民都富裕起來(lái)，這是政府的責(zé)任，也是社會(huì)政策的目標(biāo)。10

（三）邁向中國(guó)特色的社會(huì)政策時(shí)代

在后國(guó)際金融時(shí)期，社會(huì)政策全球性復(fù)歸。在過(guò)去的30多年間，一旦出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，國(guó)際社會(huì)大都問(wèn)罪社會(huì)政策。但如今，全球都在反思社會(huì)政策，并開(kāi)始著手加強(qiáng)和完善社會(huì)福利體系。這種轉(zhuǎn)變，是因?yàn)榭吹搅俗杂少Y本主義多年的發(fā)展已經(jīng)積累了相當(dāng)多的弊病，其體制產(chǎn)生危機(jī)、貧困和兩極分化加劇等，要根除這些弊病，社會(huì)政策在應(yīng)對(duì)危機(jī)的實(shí)踐中確實(shí)發(fā)揮了重要作用。社會(huì)政策可以抵御危機(jī)的沖擊，社會(huì)保障政策和戰(zhàn)略可以恢復(fù)公眾對(duì)社會(huì)保障方案的信心，有助于振興經(jīng)濟(jì)，并對(duì)最脆弱的人群提供充分的保護(hù)，更好地增強(qiáng)社會(huì)的凝聚力。

西方發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)政策是成熟的。福利制度發(fā)展到對(duì)全體國(guó)民的、無(wú)所不包的、高水平的福利供給，然而，中國(guó)是轉(zhuǎn)型與發(fā)展中的國(guó)家，完全可以根據(jù)自己的國(guó)情對(duì)社會(huì)成員實(shí)施廣覆蓋的、但是水平較低的保障。同時(shí)，在中國(guó)，傳統(tǒng)觀念中把政策制定僅僅看成是政府自己的事務(wù)，不重視乃至不愿意與社會(huì)、公眾溝通，所以政策效果多有不盡如人意之處。在制定政策過(guò)程中，公民參與是非常重要的。如今國(guó)際上常用市場(chǎng)理論中的用戶的觀念來(lái)看待我們所常講的政策對(duì)象，其背后的理念即用戶至上。但是，在我們的現(xiàn)實(shí)生活中，公眾與政府直接對(duì)話還是有困難的，而決策者要聽(tīng)到老百姓的實(shí)話也不容易。

在走向社會(huì)政策時(shí)代的過(guò)程中，該怎樣選擇適合我國(guó)國(guó)情的社會(huì)保障制度？社會(huì)保障制度是社會(huì)政策的重要內(nèi)容之一，也是建設(shè)和諧社會(huì)應(yīng)重視的重要內(nèi)容。建立一個(gè)正確的社會(huì)保障模式和社會(huì)福利模式是構(gòu)建和諧社會(huì)的條件和基礎(chǔ)，是經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的保證。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，拉美主要國(guó)家實(shí)行的是完全積累制，這個(gè)制度的主要特征是再分配功能很弱，幾乎為零，但財(cái)政可持續(xù)性較強(qiáng)；而歐美大多數(shù)國(guó)家是現(xiàn)收現(xiàn)付制，具有很強(qiáng)的再分配功能，其缺點(diǎn)是國(guó)家的財(cái)政負(fù)擔(dān)較大。我國(guó)目前采取的是混合模式即部分積累制，從理論上講，其優(yōu)點(diǎn)是兼顧了財(cái)政可持續(xù)性和社會(huì)公正二者的優(yōu)勢(shì)和平衡。

我國(guó)正朝著這一方向發(fā)展，目前處于前社會(huì)政策時(shí)代。很明顯，我國(guó)在總體上已經(jīng)告別了短缺經(jīng)濟(jì)，政府和社會(huì)有一定能力去解決困難群體的基本生活問(wèn)題。另外，政府對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型所帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)穩(wěn)定的重視，對(duì)困難群體生存狀態(tài)的關(guān)注，社會(huì)輿論對(duì)社會(huì)公平的推進(jìn)都為社會(huì)政策時(shí)代的到來(lái)準(zhǔn)備著條件。近些年來(lái)，我國(guó)的社會(huì)保障制度覆蓋了越來(lái)越多的困難群體，城市最低生活保障制度惠及的人口大幅度增長(zhǎng)，醫(yī)療救助、教育救助也在越來(lái)越多的城市和地區(qū)展開(kāi)?？梢钥闯觯M管我國(guó)的社會(huì)政策還不甚完善、不夠系統(tǒng)，甚至還存在許多空白，但是，社會(huì)政策以前所未有的數(shù)量和速度出臺(tái)也是不爭(zhēng)的事實(shí)。這就是說(shuō)，我國(guó)在向社會(huì)政策時(shí)代邁進(jìn)。

注：

1參見(jiàn)楊偉民：《社會(huì)政策導(dǎo)論》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2004年版。

2 1999年，中國(guó)社科院社會(huì)學(xué)所成立了社會(huì)政策研究中心，這是全國(guó)第一個(gè)明確以社會(huì)政策為研究方向和研究目標(biāo)的社會(huì)科學(xué)研究實(shí)體。近年來(lái)，一批高等院校也設(shè)立了社會(huì)政策研究機(jī)構(gòu)，如清華大學(xué)的社會(huì)政策研究中心、南開(kāi)大學(xué)的社會(huì)工作與社會(huì)政策系等，社會(huì)政策的研究在中國(guó)邁出了可喜的第一步。在研究成果方面，有李秉勤、貢森主編的社會(huì)政策譯叢（商務(wù)印書館）；中國(guó)社科院社會(huì)政策研究中心出版的社會(huì)政策研究叢書等。

3遲福林：《加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式與“十二五”基本公共服務(wù)均等化的基本目標(biāo)》，《城市觀察》2010年第5期。

4、6吳忠民：《社會(huì)政策是亟待研究與拓展的領(lǐng)域》，《中國(guó)黨政干部論壇》2002年第1期。

5向德平：《發(fā)展型社會(huì)政策及其在中國(guó)的建構(gòu)》，《河北學(xué)刊》2010年第4期。

7潘屹：《進(jìn)入社會(huì)政策》，《中國(guó)社會(huì)報(bào)》2007年4月3日，第4版。

8楊團(tuán)：《中國(guó)社會(huì)政策演進(jìn)、焦點(diǎn)與建構(gòu)》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2006年第11期。

9鄧偉志：《重視制定社會(huì)政策》，《人民日?qǐng)?bào)》2005年9月9日，第13版。

10周南平：《解決新民生問(wèn)題須重視社會(huì)政策》，《協(xié)商新報(bào)》2006年1月13日，第3版。