劉家沂

(國家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所，北京 100860)

海洋污染事故頻發(fā)，已成為威脅我國海洋生態(tài)安全的重要原因。海洋生態(tài)損害的日趨嚴(yán)重，使得如何救濟(jì)這類損害成為亟待解決的問題。人類作為生態(tài)系統(tǒng)的參與者，其生存與發(fā)展離不開生態(tài)系統(tǒng)的支持，生態(tài)損害危及人類生產(chǎn)與發(fā)展的基本自然條件。因此，當(dāng)代法學(xué)改變了“傳統(tǒng)上僅僅將環(huán)境看作是致人權(quán)益受損之媒介，只重視對人的救濟(jì)，而忽略對生態(tài)損害之彌補”這種觀念［1］，開始將“生態(tài)損害”視為引起法律責(zé)任的原因，并結(jié)合生態(tài)損害的特點，研究法律如何應(yīng)對生態(tài)損害問題。海洋生態(tài)損害進(jìn)入法律調(diào)整領(lǐng)域，主要是因為人們已經(jīng)意識到油類污染的損害后果遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出特定的人身及財產(chǎn)損失，直接侵害到人類生存與發(fā)展的海洋生態(tài)利益，

由于海域及其自然資源全民所有，因此該利益具有公共屬性。但就海洋生態(tài)公共利益的損失，利用法律手段索賠，在訴和求上，目前都同樣存在法律缺失的問題。就行為損害而言，各國際公約的規(guī)定較多定格于船舶造成的污染，其局限性在于對近海乃至深海石油開采趨勢及其環(huán)境風(fēng)險的考慮不足。就損害內(nèi)容而言，各國際公約的規(guī)定基本不認(rèn)可賠償環(huán)境價值的減損，其局限性在于對于海洋生態(tài)價值與效益的認(rèn)識不足。

一、油污環(huán)境損害事件中的海洋生態(tài)利益分析

海洋環(huán)境是人類賴以生存和發(fā)展的自然環(huán)境的重要組成部分。通說認(rèn)為，海洋環(huán)境包括海洋水面、水體、海底、底土和海水表層上方的大氣空間。隨著海洋環(huán)境各學(xué)科領(lǐng)域的發(fā)展，海洋環(huán)境的涵射范圍逐漸擴大，海洋自然生態(tài)環(huán)境、人為影響的海洋環(huán)境和海洋生物資源及生物多樣性等多個部分也被納入到其支配領(lǐng)域。意欲明晰海洋生態(tài)損害的涵義，必須詳盡探究海洋生態(tài)損害與海洋環(huán)境污染的相互聯(lián)系與差異。

(一)海洋生態(tài)損害的涵義

《聯(lián)合國海洋法公約》第1條第4款規(guī)定，海洋環(huán)境污染是指人類直接或間接把物質(zhì)或能量引入海洋環(huán)境，其中包括河口灣，以致造成或可能造成損害生物資源和海洋生物、危害人類健康、妨礙包括捕魚和海洋的其他正當(dāng)用途在內(nèi)的各種海洋活動、損壞海水使用質(zhì)量和減損環(huán)境優(yōu)美等有害影響。

該定義己成為國際上普遍接受的“海洋環(huán)境污染”的定義。海洋環(huán)境污染除包括對海洋生態(tài)平衡的破壞以及由此帶來的其它影響外，還包括污染對海洋上面的活動，如旅游、文化娛樂活動的影響以及對優(yōu)美環(huán)境的有害影響，但這些有害影響很難從海洋生態(tài)平衡的角度來判別［2］。

《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》第95條第1款規(guī)定，“海洋環(huán)境污染損害，是指直接或者間接的把物質(zhì)或者能量引入海洋環(huán)境，產(chǎn)生損害海洋生物資源、危害人體健康、妨害漁業(yè)和海上其他合法活動、損害海水使用素質(zhì)和減損環(huán)境質(zhì)量等有害影響?！痹摲ㄒ?guī)定了關(guān)于“海洋環(huán)境污染損害”用語的含義，從該條款中可以認(rèn)為，海洋環(huán)境污染損害包括了對海洋生物資源的損害，及對海洋生態(tài)服務(wù)系統(tǒng)的有害影響。

我國現(xiàn)行法律法規(guī)卻并未對“海洋生態(tài)損害”作出明確的界定。但是，這一概念又在現(xiàn)代海洋法中占據(jù)著不可忽視的重要地位，忽視對其涵義的闡釋只能增加更多的不確定。筆者擬從生態(tài)學(xué)與法學(xué)兩個完全不同的視角探究“海洋生態(tài)損害”的不同意蘊。

國際法對海洋生態(tài)損害的定義與生態(tài)學(xué)對海洋生態(tài)損害的定義是有差別的，主要分歧在于自然因素對海洋環(huán)境的影響。有的生態(tài)學(xué)學(xué)者把海洋生態(tài)損害定義為，因自然變化或人類活動而引起或可能引起的海洋生態(tài)系統(tǒng)失衡和生態(tài)環(huán)境惡化，以及由此給人類和整個海洋生物界的生存和發(fā)展帶來的不利影響;而有的學(xué)者將海洋生態(tài)損害定義為，在海岸帶和海域范圍所包含的生物體與生態(tài)系統(tǒng)及其所依托的自然環(huán)境，因外部原因而發(fā)生負(fù)面生態(tài)效應(yīng)，包括自然性狀與功能的損害和多方面的價值衰減?？偨Y(jié)并分析多位學(xué)者的研究，結(jié)合現(xiàn)有的海洋生態(tài)損害實例，生態(tài)學(xué)角度的海洋生態(tài)損害，是指在海岸帶和海域范圍所包含的生物體與生態(tài)系統(tǒng)及其所依托的自然環(huán)境，因自然變化或人類活動而引起或可能引起的海洋生態(tài)系統(tǒng)失衡和生態(tài)環(huán)境惡化，以及由此給人類和整個海洋生物界的生存和發(fā)展帶來的不利影響，包括自然性狀與功能的損害和多方面的價值衰減。發(fā)生海洋生態(tài)損害的區(qū)域，可以包括一定范圍的自然海域、自然海岸帶，以及各種涉海經(jīng)濟(jì)責(zé)任區(qū)或其他特定使用海域。

1992年《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》(又稱《地球憲章》)提出:“世界各國應(yīng)制定關(guān)于污染和其他環(huán)境損害的責(zé)任和賠償受害者的國家法律?！敝链?，國際公約和區(qū)域性法律文件開始日益全面地、明確地界定“損害”或“環(huán)境損害”?！碍h(huán)境”成為“損害”的客體之后，其法學(xué)涵義不斷擴大，“環(huán)境”已不限于單個的環(huán)境要素，而是兼容自然資源、環(huán)境條件、生境及其組成的動態(tài)的、系統(tǒng)化的生態(tài)系統(tǒng)平衡能力的“大環(huán)境”［3］。隨之，“損害”的定義范圍也不斷擴大，甚至包括了因生態(tài)服務(wù)功能遭受破壞或生物多樣性遭受損害而引起的各種損害。結(jié)合海洋生態(tài)系統(tǒng)特點，從法學(xué)的角度規(guī)范海洋生態(tài)損害，可以認(rèn)為是指由于人類的各種行為而給海洋生態(tài)系統(tǒng)的功能造成了難以恢復(fù)或不可逆轉(zhuǎn)的損害，影響海洋生態(tài)系統(tǒng)功能發(fā)揮，破壞海洋生物資源，損壞海水使用質(zhì)量，侵害人類生態(tài)利益的法律事實。與生態(tài)學(xué)角度的定義比較，該定義強調(diào)兩點:一是海洋生態(tài)損害是由人為因素而引起的，人是法律主體;二是海洋生態(tài)損害是對海洋生態(tài)利益造成的損害，是對公共利益的侵權(quán)損害。

綜上所述，筆者認(rèn)為，海洋生態(tài)損害，是指由于人類的各種行為而給海洋生態(tài)系統(tǒng)的功能造成了難以恢復(fù)或不可逆轉(zhuǎn)的損害，影響海洋生態(tài)系統(tǒng)功能發(fā)揮，破壞海洋生物資源，損壞海水使用質(zhì)量，侵害人類生態(tài)利益的法律事實。

(二)海洋生態(tài)的公共利益屬性

海洋生態(tài)價值是一種社會產(chǎn)物，生態(tài)學(xué)上叫做大海洋生態(tài)系體現(xiàn)了整個海洋生態(tài)和人類的關(guān)系。海洋水體作為海洋生態(tài)價值關(guān)系的載體，它的物質(zhì)循環(huán)、能量流信息傳遞等特點，說明了海洋生態(tài)價值的全球性特征。在生態(tài)平衡相當(dāng)脆弱的情況下，局部的生態(tài)破壞往往會帶來整個海洋生態(tài)系統(tǒng)的連鎖反應(yīng)。海洋生態(tài)價值的全球連鎖性要求全人類舉力合作，共同維護(hù)和恢復(fù)海洋生態(tài)平衡。海洋生態(tài)價值整體有用性是間接表現(xiàn)出來的，通常稱之為海洋生態(tài)效益，實際上也屬于潛在的海洋生態(tài)價值的一部分。海洋生態(tài)效益表現(xiàn)為海洋對環(huán)境和整個生態(tài)系統(tǒng)的效益，如海洋對大氣及溫度調(diào)節(jié)，吸收空氣中的二氧化碳、釋放氧氣、凈化空氣等等?？梢哉J(rèn)為，海洋生態(tài)損害是對海洋生態(tài)價值和效益的損害，侵害的是全人類共同的利益［4］。因此，從法學(xué)的角度，海洋生態(tài)損害公共訴求法律關(guān)系的客體即海洋生態(tài)利益。

根據(jù)海洋生態(tài)損害的定義可知，造成損害的原因是自然變化或人類活動，損害結(jié)果的表現(xiàn)形式是海洋生態(tài)系統(tǒng)失衡、生態(tài)環(huán)境惡化，以及對人類和整個海洋生物界的生存和發(fā)展帶來的不利影響，包括自然性狀與功能的損害和多方面的價值衰減。

海洋環(huán)境是生物資源產(chǎn)生和依存之本，海洋環(huán)境的破壞，直接危及海洋生態(tài)系統(tǒng)和生物資源及其產(chǎn)品的根本，直接損害海洋經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。因此對海洋生態(tài)損害的界定首先要確定海洋環(huán)境功能是否被破壞。海洋環(huán)境功能的損失，主要是由于海洋環(huán)境損害引起的功能性損失，如污染物的過量排放引起的海洋對污染物可容量的減少，由于圍海造地潮灘面積減少進(jìn)而致使納潮量的減少、海洋環(huán)境容量的減弱等海洋物理環(huán)境變化等。海洋環(huán)境功能是海洋生態(tài)的承載環(huán)境，因而海洋環(huán)境功能的損失是海洋生態(tài)損害的基礎(chǔ)。

海洋生物物種、種群、群落、生境及生態(tài)食物鏈?zhǔn)呛Ｑ笊鷳B(tài)系統(tǒng)的組成部分，損失主要針對海洋生物環(huán)境損失及生物多樣性減弱等，這部分損失是海洋生態(tài)損害的最直接的體現(xiàn)。由于生物只適應(yīng)某些自然條件，因此在決定生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)的種群時，自然條件往往發(fā)揮重要的作用。人類活動改變海洋自然條件的同時，對海洋生物造成了嚴(yán)重的影響。海洋環(huán)境的嚴(yán)重污染會導(dǎo)致一個物種的消失，進(jìn)一步導(dǎo)致其他物種的損失或相對數(shù)量的改變，或?qū)е律锓N群失去活力、種群退化、衰竭甚至毀滅。在某些系統(tǒng)中，關(guān)鍵物種的消失引起種群從一個狀態(tài)向另一個狀態(tài)轉(zhuǎn)移，過度利用引起生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生不可逆轉(zhuǎn)的變化。

海洋生態(tài)系統(tǒng)功能的損失，則主要是生態(tài)系統(tǒng)對于人類社會的服務(wù)功能減弱，限制或破壞了人類社會環(huán)境的穩(wěn)定發(fā)展。隨著人們利用海洋資源形式的不斷發(fā)展，海洋生態(tài)系統(tǒng)不但向人類提供實物型生態(tài)產(chǎn)品，還向人類提供非實物型生態(tài)服務(wù)。生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)并不等于生態(tài)系統(tǒng)功能，生態(tài)系統(tǒng)功能是生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生的生物和化學(xué)現(xiàn)象，而服務(wù)是基于人類的需要和利用發(fā)生的。換言之，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的每一種形式都有生態(tài)系統(tǒng)功能做支撐，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是生態(tài)系統(tǒng)功能的表現(xiàn)，但二者并不一一對應(yīng)。海洋生態(tài)系統(tǒng)破壞，造成其服務(wù)功能的損害與削弱，直接威脅到人類可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)基礎(chǔ)。因此，對于海洋生態(tài)損害的界定需要考慮所造成的生態(tài)服務(wù)功能的損失。

因此，生態(tài)學(xué)角度的海洋生態(tài)公共利益損害直接體現(xiàn)在:海洋環(huán)境功能損失;海洋生物物種、種群、群落、生境及生態(tài)食物鏈的損失;海洋生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能損失。海洋生態(tài)損害是對海洋生態(tài)價值和效益的損害，侵害的是全人類共同的利益。海洋生態(tài)損害訴求法律關(guān)系的客體即海洋生態(tài)利益，具有公共利益屬性。

二、海洋生態(tài)損害的公共利益訴求內(nèi)容

所謂訴求內(nèi)容，是指索賠主體向責(zé)任人提出的可以被法律承認(rèn)的賠償要求的具體種類和數(shù)量。法國民法學(xué)中的侵權(quán)行為理論認(rèn)為，損害既是侵權(quán)行為的成立要件，也是確定賠償責(zé)任范圍的依據(jù)。羅馬法諺云:無損害即毋需賠償。對于油類污染海洋環(huán)境污染損害的訴求，因確定損害類型的研究不成熟，導(dǎo)致對賠償范圍爭議較大，沒有一定之規(guī)，我國立法中沒有明確規(guī)定，司法實踐中往往參照國際公約的規(guī)定。

(一)國際公約中關(guān)于油污環(huán)境損害的規(guī)定

《1969年國際油污損害民事責(zé)任公約1992年議定書》(以下簡稱《1969年責(zé)任公約》)第2條規(guī)定，污染損害的賠償范圍是:(1)對環(huán)境損害的賠償，除這種損害所造成的盈利損失外，應(yīng)限于已實際采取或即將采取的合理復(fù)原措施的費用;(2)為防止或減輕污染損害由任何人采取的任何合理措施的費用和因此項措施而造成的進(jìn)一步損失或損害。

《1971年關(guān)于設(shè)立國際油污損害賠償基金國際公約》(以下簡稱《1971年基金公約》)。《1971年基金公約》彌補了《1969年國際油污損害民事責(zé)任公約》所提供保護(hù)的不足部分，并在確保符合海上安全和其他公約的條件下，對油污損害環(huán)境的賠償，除了因戰(zhàn)爭行為所引起的以外，其余都承擔(dān)賠償責(zé)任。但1980年《1971年基金公約》大會通過決議，為防止環(huán)境索賠的范圍過分寬泛，聲明對賠償?shù)脑u估將不以根據(jù)理論模型計算的抽象量化的損害為基礎(chǔ)。

可見，對環(huán)境損害的賠償除了因環(huán)境污染導(dǎo)致的直接經(jīng)濟(jì)利益損失外，對自然資源本身遭受的損害賠償僅限于己經(jīng)或即將采取的恢復(fù)措施費用即“實際發(fā)生的且可量化的經(jīng)濟(jì)損失”;對環(huán)境價值的減損不予賠償，即“抽象理論計算和數(shù)學(xué)模型計算的索賠”［5］。還有一點是，各公約基本都認(rèn)可責(zé)任認(rèn)定因果關(guān)系推定原則，認(rèn)為“恢復(fù)措施的采取和研究的進(jìn)行必須針對特定事故，對一般性防止和控制污染的措施及研究不予認(rèn)可”。

(二)美國立法中關(guān)于油污環(huán)境損害的規(guī)定

各國際公約基本承認(rèn)的賠償范圍包括已經(jīng)采取的和可預(yù)見將要采取的清理措施費用、可預(yù)見的即將采取的合理恢復(fù)措施的費用以及為達(dá)上述目的而采取的研究費用。與國際公約不同，美國法律認(rèn)同環(huán)境價值的損失賠償。美國1980年的《綜合環(huán)境應(yīng)對、賠償和責(zé)任法》對泄露有害物質(zhì)的船舶擁有者和運營者負(fù)責(zé)賠償相關(guān)損害的范圍作了擴大解釋，不僅包括負(fù)責(zé)賠償對自然資源的損害、破壞或損失，以及評估這種損害、破壞或損失的費用和成本以外，而且包括“沒有證據(jù)證明的事實上的損害，美感上的損害和價值上的損害”。

美國不是《聯(lián)合國海洋法公約》的締約國，也未加入《1969年責(zé)任公約》。但是美國環(huán)境保護(hù)的立法思想較為先進(jìn)，尤其表現(xiàn)在維護(hù)環(huán)境公共利益方面。美國以《1990年油污法》為基礎(chǔ)建立了美國的船舶油污損害賠償機制。作為OPA90的配套制度，建立了油污責(zé)任信托基金?！?990年油污法》認(rèn)為賠償應(yīng)當(dāng)包括:(1)自然資源的損害、破壞、損失或使用損失;(2)合理的損害估算費用;(3)不動產(chǎn)或個人財產(chǎn)的損害，或者不動產(chǎn)或個人財產(chǎn)因毀滅造成的經(jīng)濟(jì)損失;(4)作為維生的自然資源損失;(5)由于不動產(chǎn)、個人財產(chǎn)或自然資源損害或毀滅，稅收、礦區(qū)使用費、服務(wù)費、租金或利益份額的凈損失;(6)由于不動產(chǎn)、個人財產(chǎn)或自然資源的損害、毀滅或損失造成的利潤損失;(7)清污期間或之后額外的公共服務(wù)費用。

美國是世界上最早建立保護(hù)區(qū)的國家，為加強保護(hù)海洋生態(tài)，1972年制定了《美國國家海洋保護(hù)區(qū)法》。該法第1432條對“損害”進(jìn)行了定義:(1)賠償保護(hù)區(qū)資源的更換、恢復(fù)、導(dǎo)入替代物(acquire)的費用，以及在前述方式恢復(fù)過程中，無法使用保護(hù)區(qū)資源的價值(value);或者在無法恢復(fù)時，賠償保護(hù)區(qū)資源的價值;(2)損害評估費用;(3)對受害的、被更換的或恢復(fù)的資源進(jìn)行恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)測費用;(4)對保護(hù)區(qū)資源進(jìn)行考古學(xué)的、歷史的和文化性的修復(fù)和保護(hù)的費用;(5)實施針對破壞、喪失或侵害保護(hù)區(qū)資源的反應(yīng)行動的費用。

(三)國內(nèi)立法缺失及相關(guān)考慮

我國國內(nèi)法中在環(huán)境污染賠償責(zé)任上僅有原則性的規(guī)定，《憲法》第9條規(guī)定，“國家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”?！睹穹ㄍ▌t》第117條規(guī)定，“損害國家的、集體的財產(chǎn)或他人財產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)回復(fù)原狀或者折價賠償。受害人因此遭受重大損失的，侵害人應(yīng)當(dāng)賠償損失?！钡?24條規(guī)定，“違反國家保護(hù)環(huán)境防止污染的規(guī)定，污染環(huán)境造成他人損害，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任。”《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條第1款規(guī)定，“造成海洋環(huán)境污染損害的責(zé)任者，應(yīng)當(dāng)排除危害，并賠償損失;完全由于第三者的故意或過失，造成海洋環(huán)境污染損害的，由第三者排除危害，并承擔(dān)賠償責(zé)任。但是，國內(nèi)法缺乏對賠償范圍和計算依據(jù)的明確規(guī)定，急需立法上的明確。

學(xué)界對海洋生態(tài)損害的賠償范圍基本可分為兩種觀點，前者支持國際公約的規(guī)定;后者支持美國的有關(guān)立法，認(rèn)為除了國際公約認(rèn)可的內(nèi)容外應(yīng)包括對“不可恢復(fù)的環(huán)境損害”［6］。法律實踐均可找到上述兩種觀點的原型。一是被譽為“中國首例海洋生態(tài)損害索賠”的“塔斯曼?！陛啺涪?002年11月23日凌晨4時08分，滿載8萬噸原油的馬耳他籍油輪“塔斯曼海”輪與中國大連“順凱一號”輪在天津大沽錨地東部海域23海里處發(fā)生碰撞，導(dǎo)致該輪右舷第三艙破損，大量原油從破損處溢出流入海中。經(jīng)確定，此次油污事故造成油污染較嚴(yán)重的海水面積為359.6平方公里，受此次油污影響嚴(yán)重的沉積物面積為82179平方公里和影響灘涂范圍為290平方公里。這次事故不僅使渤海灣西部的大片海域遭受嚴(yán)重污染和損害，津冀1800名漁民也成為這次事故的直接受害者。天津市海洋局向天津海事法院提起海洋生態(tài)損害賠償之訴，要求索賠金額人民幣98，369，307元。2004年12月25日，天津海事法院對該案作出了一審判決，判決被告承擔(dān)賠償損失共約人民幣995.81萬元。由于不滿該判決，原、被告雙方即刻向天津市高級人民法院提出了上訴。原告要求索賠的“海洋環(huán)境容量損失、海洋生態(tài)服務(wù)功能損失、海洋沉積物恢復(fù)費用、潮灘生物環(huán)境恢復(fù)費用、浮游植物恢復(fù)費用、游泳動物恢復(fù)費用、生物治理研究費用和監(jiān)測評估費用”中，天津海事法院的一審判決只認(rèn)定了“海洋環(huán)境容量損失和調(diào)查、監(jiān)測、評估費及生物修復(fù)研究經(jīng)費”，“海洋生態(tài)服務(wù)功能損失，海洋生物物種、種群、群落、生境及生態(tài)食物鏈損失”等因缺乏認(rèn)定依據(jù)而不予支持。雖然是國內(nèi)法律實踐中首次認(rèn)可“生態(tài)損害”，或者稱“純生態(tài)損害”、“純環(huán)境損害”，但由此也帶來了諸多新的法律思考。;二是被譽為“開辟法國溢油生態(tài)損害索賠先河”的“埃瑞克”號法國海域溢油案②1999年12月，馬耳他籍油輪“Erika”號在法國比斯開灣附近由于船體斷裂造成19800噸重燃油泄露，引發(fā)嚴(yán)重的海上溢油污染。自2000年開始，包括法國政府、環(huán)保組織、企業(yè)、個人在內(nèi)的796名索賠人對船東、船東的保險商和“1992 Fund”提起了法律訴訟。經(jīng)過8年多的司法程序和4個月的庭審辯論，法國巴黎高等法院最終于2008年1月16日宣判。判決中包括法國莫爾比昂省(Morbihan)提起的海洋生態(tài)損害之訴和法國鳥類保護(hù)聯(lián)盟(LPO)等公益性組織提起的自然資源損失之訴。。且不論不同海域的法律屬性，就海洋的自然屬性而言，也非千篇一律的，這一方面說明海洋生態(tài)價值與效益雖然能夠被證明存在，但不會一成不變;另一方面也說明海洋環(huán)境污染損害的索賠范圍要視特定事件而隨之調(diào)整和變化。

綜合考量相關(guān)判例和綜合國際條約、國外法、國內(nèi)法等有關(guān)規(guī)定，油污環(huán)境損害的海洋生態(tài)損害公共利益訴求應(yīng)該包括:(1)海域使用金、稅收等國家收入損失;(2)海洋環(huán)境價值減損;(3)自然資源損失;(4)為恢復(fù)、減輕海洋生態(tài)損害而支付的合理費用，或者無法原地復(fù)原時需要采取異地恢復(fù)或區(qū)域措施的補償費用;(5)為上述目的而支付的研究和評估費用;(6)公共服務(wù)費用。

三、海洋油污環(huán)境損害案件的公共利益索賠主體

油污法律制度規(guī)范和調(diào)整的法律關(guān)系中，國際公約中多見到以油輪造成的突發(fā)性事故為調(diào)整對象。但事實上，油類的生產(chǎn)和運輸?shù)娜我画h(huán)節(jié)可能都存在著潛在的環(huán)境污染風(fēng)險，以墨西哥“深海地平線”爆炸引發(fā)的重大溢油環(huán)境事故為例①2010年4月20日，墨西哥灣進(jìn)行深海開采作業(yè)的石油鉆井機發(fā)生爆炸，事故造成原油持續(xù)泄漏87天，約490萬桶(約70萬噸)原油入海，該事故成為石油工業(yè)史上最大的污染事故。，表明近海及深海的石油開采所引發(fā)的環(huán)境污染應(yīng)成為一種新型法律關(guān)系受到限制或規(guī)范。油污環(huán)境污染的行為類型有三，一是自然因素造成的油污事故，主要包括颶風(fēng)、海嘯等海上災(zāi)難;二是海上航運導(dǎo)致的油污事故，主要包括船舶觸礁、船舶碰撞等航運災(zāi)難;三是海上石油開采過程中因突發(fā)事故造成的油污事故。不同的油污環(huán)境污染行為類型在責(zé)任承擔(dān)方面也應(yīng)有所區(qū)別，但是依據(jù)致害物而確定責(zé)任者，是各類型責(zé)任承擔(dān)的主要義務(wù)人。

《國際海事委員會油污損害指南》(以下簡稱《油污損害指南》)確定的油污損害索賠主體包括:(1)油污造成有形財產(chǎn)滅失或者損害，依據(jù)所有權(quán)或者占有權(quán)而具有法律上認(rèn)可的人和利益的主體，如財產(chǎn)所有人、占有人;(2)水產(chǎn)養(yǎng)殖的經(jīng)營者和依靠捕魚為生的漁民;(3)旅游服務(wù)的經(jīng)營者，如旅館、飯店、商店、沙灘設(shè)備及相應(yīng)設(shè)備的經(jīng)營者;(4)依靠水源進(jìn)行生產(chǎn)或者冷卻的企業(yè)，如海水淡化、制鹽、發(fā)電廠;(5)預(yù)防措施及清污措施的實施者;(6)因采取合理的預(yù)防或者清除措施而產(chǎn)生的損害的受害人;(7)為受油污染的動物進(jìn)行清理的人;(8)自然資源的所有人或者管理人?！队臀蹞p害指南》不是國際公約，沒有法律約束力，但可以借鑒其部分精神，確定本國的索賠主體資格。

《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條規(guī)定，對破壞海洋生態(tài)的責(zé)任者，由行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家提出損害賠償要求。這是我國首次在立法上明確行政機關(guān)的海洋生態(tài)損害索賠主體資格，從而以法律形式正式確立了行政機關(guān)代表國家提出海洋生態(tài)公共利益索賠的法律制度。其問題在于立法對行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門作了模糊處理。

但是，這種法律規(guī)定卻無法獲得訴訟法的制度支撐?，F(xiàn)行三大訴訟法中，唯一明確公益訴訟的是針對危害國家利益、社會公共利益的犯罪行為，檢察機關(guān)可向人民法院提起刑事訴訟。除此之外，公益訴訟制度存在明顯的法律缺位，實踐中對海洋生態(tài)損害索賠的救濟(jì)方式多種多樣。

環(huán)境侵權(quán)賠償多集中于由污染造成的人身傷害或財產(chǎn)損失而引起的索賠，通常忽視生態(tài)環(huán)境本身的損害。世界各國的現(xiàn)行法律受制于生態(tài)環(huán)境法律歸屬等問題，較少將生態(tài)利益列為侵權(quán)損害的客體。不過，傳統(tǒng)的法律觀念不斷地進(jìn)行調(diào)整，《1969年責(zé)任公約》中沒有規(guī)定油污對環(huán)境本身的損害，但該公約1984年議定書對此做了修正，在界定“污染損害”的范圍時，涵蓋了環(huán)境本身因油類污染而遭受的損害，這是運用環(huán)境法律來預(yù)防和救濟(jì)海洋生態(tài)的國際法律文件。盡管如此，依據(jù)傳統(tǒng)的環(huán)境侵權(quán)法仍無法解決海洋生態(tài)損害問題。

侵權(quán)責(zé)任法是私法，只對民事主體的人身或者財產(chǎn)所遭受的損害提供救濟(jì)，而不包括生態(tài)損害。人類活動對生態(tài)環(huán)境所造成的不利后果只有涉及到某個民事主體的人身或者財產(chǎn)，造成傳統(tǒng)損害才能通過侵權(quán)責(zé)任法予以救濟(jì)。這種救濟(jì)直接針對的是受到損害的民事主體，而不是遭到破壞的生態(tài)環(huán)境［7］。

海域作為公共利益受到損害時，侵害人也應(yīng)承擔(dān)賠償損失的責(zé)任。在缺乏一般性規(guī)定的情況下，可以尋求行業(yè)法律制度的救濟(jì)?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》第90條第2款規(guī)定，“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求。”該條款表明了海洋生態(tài)損害作為公共利益索賠的法律關(guān)系，第一，損害海洋生態(tài)即損害國家公共利益，民事權(quán)利、義務(wù)方分別為國家和責(zé)任者;第二，該法律關(guān)系中具備民事代理人，具有海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門可以代表國家提出索賠;第三，該法律關(guān)系的客體要素明確，即被破壞的海洋生態(tài)。該條款使“海洋生態(tài)損害”正式進(jìn)入到我國民事侵權(quán)索賠類型之中，同時也明確了國家索賠權(quán)。但是這種損失，到底是指海洋生物資源減少的經(jīng)濟(jì)損失，還是指海洋生境破壞的生態(tài)損失，尚沒有明確的法律規(guī)定。

四、環(huán)境公益訴訟:海洋生態(tài)損害的公益訴求路徑

民事訴訟是解決一般侵權(quán)損害糾紛的基本方式，也是受害人可以尋求的最終救濟(jì)手段。油污環(huán)境損害的國際公約中對船舶溢油民事糾紛的訴訟救濟(jì)途徑有零星的規(guī)定?！?969年責(zé)任公約》第8條規(guī)定，油污損害賠償?shù)脑V訟時效為三年，自損害發(fā)生之日算起;第9條規(guī)定，索賠訴訟僅可在污染損害發(fā)生地，或防止或減輕污染損害的預(yù)防措施的實施地法院提起。

由于現(xiàn)代油污環(huán)境損害法律制度多以船舶作為調(diào)整的對象，國內(nèi)法的立法也傾向于在海事法院解決溢油的環(huán)境污染問題?！逗Ｊ略V訟法》規(guī)定，“海事法院受理當(dāng)事人因海事侵權(quán)糾紛、海商合同糾紛以及法律規(guī)定的其他海事糾紛提起的訴訟?！薄蛾P(guān)于海事法院受理案件范圍的若干規(guī)定》海事侵權(quán)糾紛案件包括，“船舶排放、泄漏、傾倒油類、污水或者其他有害物質(zhì)，造成水域污染或者他船、貨物及其他財產(chǎn)損失的損害賠償糾紛案件，海上或者通海水域的航運、生產(chǎn)、作業(yè)或者船舶建造、修理、拆解或者港口作業(yè)、建設(shè)造成水域污染、灘涂污染或者他船、貨物及其他財產(chǎn)損失的損害賠償糾紛案件，還包括了其他海事侵權(quán)糾紛案件”。但《環(huán)境保護(hù)法》也明確了環(huán)境侵權(quán)案件可以由人民法院管轄，該法第41條規(guī)定，“賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當(dāng)事人的申請，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他依照法律規(guī)定行使監(jiān)督管理權(quán)的部門處理;當(dāng)事人對處理決定不服的，可以向人民法院起訴。當(dāng)事人也可以直接向人民法院起訴?！?/p>

仲裁也是解決海事爭端的一種法律途徑?！睹袷略V訟法》第192條規(guī)定，“對外經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、運輸和海事中發(fā)生的糾紛，當(dāng)事人有書面協(xié)議提交中華人民共和國的涉外仲裁機構(gòu)仲裁的，不得向人民法院起訴;沒有書面協(xié)議的，可以向人民法院起訴?！薄吨俨梅ā芬?guī)定，涉外的海洋環(huán)境損害賠償糾紛案件可提交中國海事仲裁委員會仲裁。

由于油污污染案件的重大社會影響性，無論是仲裁還是普通民事訴訟都無法保證不特定多數(shù)人的利益，也無法有效地遏制大型公司的懈怠或者不作為。為從根本上建立起油污污染損害中的海洋生態(tài)公共利益的保障機制，環(huán)境公益訴訟是最佳的選擇。

環(huán)境問題是當(dāng)今各國的典型公共問題。20世紀(jì)30年代至60年代著名的“八大公害事件”，促使世界各國開始警覺環(huán)境惡化引發(fā)的社會問題，環(huán)境公益訴訟應(yīng)運而生①1960年，原西德一位醫(yī)生向歐洲人權(quán)委員會提出控告，認(rèn)為向北海傾倒放射性廢物這種行為違反了《歐洲人權(quán)條約》中關(guān)于保障清潔、衛(wèi)生的環(huán)境的規(guī)定。之后，圍繞著把環(huán)境權(quán)追加入歐洲人權(quán)清單的問題，在歐洲人權(quán)會議、歐洲環(huán)境部長會議和其它有關(guān)歐洲會議曾開展多次討論。1969年，日本在《東京都公害防止條例》序言中規(guī)定:“所有市民都有過健康、安全以及舒適的生活的權(quán)利，這種權(quán)利不能因公害遭受侵害”。。環(huán)境公益訴訟是指當(dāng)環(huán)境作為一種公共利益遭受侵害或有受侵害的危險時，法律允許公民或團(tuán)體為維護(hù)公共利益而向法院提起訴訟的制度，其并非獨立于民事、行政、刑事訴訟之外的獨立訴訟類型，屬于公益訴訟的一種。

能夠提起環(huán)境公益訴訟的主體有個人、社會團(tuán)體和國家機關(guān)。各國普遍承認(rèn)無利害關(guān)系人以公共利益名義提起的訴訟。英國《污染控制法》規(guī)定，“對于公害，任何人均可起訴”，這樣有利于促進(jìn)整個社會關(guān)注人類的生存環(huán)境。作為社會團(tuán)體提起公益訴訟，在國外有較多的司法實踐，多數(shù)為公益性社會組織。公益性社會組織是以促進(jìn)和保護(hù)公共利益為宗旨的非贏利性組織，例如環(huán)境保護(hù)組織、動物保護(hù)組織、殘疾人聯(lián)合會、婦女兒童聯(lián)合會和公益律師事務(wù)所等。基于公益性社會組織的目的是為了推動和保護(hù)公共利益，且具備一定程度的訴訟負(fù)擔(dān)承受能力，可以作為公益訴訟的適格主體。國家機關(guān)包括國家以立法形式授權(quán)的特定行政機關(guān)和國家檢察機關(guān)兩種，無論從政府責(zé)任角度，還是從訴訟負(fù)擔(dān)承受能力角度，都是公益訴訟的適格主體。“埃瑞克”號法國海域溢油案中，法國當(dāng)局提起海洋生態(tài)損害賠償之訴獲賠1，015，067歐元;而法國鳥類保護(hù)聯(lián)盟(LPO)等公益性組織因提起海鳥大量死亡的自然資源損失之訴獲賠 300，000 歐元［4］。

美國是世界上環(huán)境公益訴訟最為發(fā)達(dá)的國家。下面通過美國《1990年油污法》介紹美國環(huán)境公益訴訟?！?990年油污法》對“索賠人”的名詞解釋是，指依據(jù)油污法提出損害賠償?shù)娜魏稳嘶蛘哒?“人”是指個人、公司、合伙企業(yè)、協(xié)會、國家、市政當(dāng)局、委員會、政府部門或者任何州際組織。因此，因油污污染事件而提起環(huán)境公益訴訟的主體有:(1)自然資源的托管人;(2)受污染損害的動產(chǎn)和不動產(chǎn)的所有人或者管理人;(3)由于自然資源受到損害，而失去生活來源的人;(4)對污染導(dǎo)致財政收入損失享有權(quán)利的聯(lián)邦政府、州或者政府機構(gòu);(5)由于不動產(chǎn)、動產(chǎn)或者自然資源損害、毀壞或者滅失而導(dǎo)致利潤損失或者盈利能力減損的權(quán)利人;(6)在清除行動期間或者之后提供增加或者額外的公共服務(wù)，包括由于溢油導(dǎo)致的火災(zāi)、安全或者健康危害的預(yù)防的州政府或者州政府部門。

《1990年油污法》在“索賠人”的規(guī)定上最為突出的是“自然資源的托管人”?！?990年油污法》將自然資源根據(jù)權(quán)屬分為四類:(1)屬于聯(lián)邦，或由聯(lián)邦管理、控制，或附屬于聯(lián)邦的自然資源向聯(lián)邦政府承擔(dān)責(zé)任;(2)屬于州，或由州管理、控制，或附屬于州的自然資源向州政府承擔(dān)責(zé)任;(3)屬于印第安部落，或由印第安部落管理、控制，或附屬于印第安部落的自然資源向印第安部落承擔(dān)責(zé)任;(4)屬于外國，或由外國管理、控制，或附屬于外國的自然資源向外國政府承擔(dān)責(zé)任。

總統(tǒng)或者州、印第安部落、外國政府的授權(quán)代表自然資源托管人，可以代表公眾、印第安部落或者外國提出自然資源損害賠償?？偨y(tǒng)應(yīng)任命聯(lián)邦官員代表公眾作為油污法下的自然資源的托管人;每個州的州長應(yīng)任命州和當(dāng)?shù)毓賳T代表公眾作為油污法下的自然資源的托管人，并將任命告知總統(tǒng);印地安部落的管理組織應(yīng)任命部落官員代表部落或者它的成員作為油污法下的自然資源托管人，并應(yīng)告知總統(tǒng);外國元首可以任命托管人代表政府作為油污法下的自然資源托管人。自然資源托管人的主要職責(zé)有兩個:(1)評估在自己托管范圍內(nèi)自然資源的情況;(2)在托管范圍內(nèi)，開展和執(zhí)行自然資源恢復(fù)、復(fù)原、替代或者獲得等價物的計劃。

美國作為環(huán)境公益訴訟法律制度最為完善的國家，一定程度上代表了環(huán)境公益訴訟的發(fā)展方向。英美法系國家中，英國、印度、澳大利亞等也是環(huán)境公益訴訟的成文法和判例法較為發(fā)達(dá)的國家。大陸法系國家中，德國、意大利、法國、日本等也有不系統(tǒng)的環(huán)境公益訴訟制度。研究表明:第一，世界多數(shù)發(fā)達(dá)國家都根據(jù)本國國情建立了環(huán)境公益訴訟制度;第二，通過國家檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟為大多數(shù)國家采用，且并不排除公民提起環(huán)境公益訴訟;第三，環(huán)境公益訴訟是公共利益獲得合法救濟(jì)途徑。

五、海洋油污環(huán)境損害案件的受害方利益保障

生態(tài)權(quán)益關(guān)乎全人類全民族的共同利益，是保證資源可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，與其他法律權(quán)益相比，生態(tài)權(quán)益的公眾性特點更加明顯。因此，對生態(tài)法律學(xué)關(guān)系的調(diào)整必須逾越公平正義的局限而順應(yīng)事態(tài)發(fā)展的規(guī)則。現(xiàn)代油污法律制度中，不同程度都體現(xiàn)了區(qū)別于一般民事侵權(quán)損害賠償?shù)姆稍瓌t，以保證實現(xiàn)保護(hù)海洋生態(tài)利益這一目的。

第一，無過錯責(zé)任原則。

一般意義上，危險責(zé)任論是以公平原則為基礎(chǔ)，不以主觀心理為必要要件，而以客觀行為是否創(chuàng)造了危險為責(zé)任構(gòu)成，其基本思想在于對不幸損害的合理分配。該理論已經(jīng)成為環(huán)境侵權(quán)民事責(zé)任的核心歸責(zé)原則，指導(dǎo)著環(huán)境損害賠償?shù)倪M(jìn)行。在危險責(zé)任論下，環(huán)境侵權(quán)行為只要造成環(huán)境利益的危險狀態(tài)，即須加害人承擔(dān)賠償責(zé)任。賦予責(zé)任人更多的舉證責(zé)任與注意義務(wù)，能夠平衡責(zé)任人與受害人之間的地位關(guān)系，利于環(huán)境侵權(quán)民事賠償?shù)膶崿F(xiàn)，同時也給加害人形成壓力，有利于實現(xiàn)預(yù)防損害發(fā)生的效果。此外，關(guān)于是否應(yīng)當(dāng)賠付的問題，我國的法律規(guī)定確有沖突之處?！睹穹ㄍ▌t》第124條規(guī)定:“違反國家保護(hù)環(huán)境防止污染的規(guī)定，污染環(huán)境造成他人損害的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)民事責(zé)任”，而《環(huán)境保護(hù)法》第41條的規(guī)定，“造成環(huán)境污染危害，有責(zé)任排除危害，并對直接受到損害的單位或個人賠償損失”。前者有違法性的要求而后者沒有，對于此等碰撞式的法律漏洞，需要相關(guān)的法律修訂。

第二，賠付實現(xiàn)和懲罰性賠償原則。

生態(tài)侵權(quán)是指由于人類活動造成的環(huán)境污染和破壞，以至于危害環(huán)境權(quán)益及人類生存和發(fā)展的侵權(quán)行為。國內(nèi)通說認(rèn)為民事侵權(quán)行為的構(gòu)成需具備四個要件:行為人主觀上有過錯，行為的違法性，損害事實存在，違法行為與損害結(jié)果之間有因果關(guān)系。但在海洋生態(tài)侵權(quán)損害中，不要求責(zé)任人的侵權(quán)行為在主觀上有過錯;另一方面，雖然生態(tài)損害并非全由違法行為而引起，但畢竟已經(jīng)造成特定或不特定人的環(huán)境權(quán)益的損失，如果不要求其賠償，而是將責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給國家，勢必有悖于法律的公平和正義。環(huán)境侵權(quán)行為的構(gòu)成，不要求行為的違法性，此即“合法侵權(quán)行為”。因此，生態(tài)侵權(quán)損害賠償應(yīng)當(dāng)確立不同于傳統(tǒng)侵權(quán)損害的特別原則——賠付實現(xiàn)和懲罰性賠償原則。關(guān)于賠付實現(xiàn)，可以借助國際條約規(guī)定之責(zé)任限制得以實現(xiàn)。關(guān)于，懲罰性賠償雖然環(huán)境侵權(quán)歸責(zé)以危險責(zé)任淪為基本理念，不問責(zé)任人是否有過失，但是如果不加區(qū)別，也不符合法律的基本價值取向;因此有必要對有過失的生態(tài)侵害行為施以更重的責(zé)任，予以懲罰性賠償;這將給予事業(yè)經(jīng)營者更多的謹(jǐn)慎和注意義務(wù)。

第三，證明責(zé)任倒置原則。

《民事訴訟法》第64條第1款“當(dāng)事人對自己提出的主張有責(zé)任提供證據(jù)”的規(guī)定確立了我國民事糾紛的證據(jù)制度“誰主張誰舉證”基本原則，基于這一原則民事訴訟舉證責(zé)任為主張訴訟的一方承擔(dān)。油污環(huán)境污染事件具有高度的復(fù)雜性、專業(yè)性和技術(shù)性。嚴(yán)格奉行“誰主張，誰舉證”的責(zé)任將很大程度上阻礙受害人向加害方主張的力度，受害方也很難獲得由加害方掌握的證據(jù)，復(fù)雜的技術(shù)性更加遮蔽了受害方勝訴的渠道。特別是海洋生態(tài)侵權(quán)損害事件本身具有復(fù)雜、多變的特點再加上有害物質(zhì)遷移、擴散、復(fù)合、轉(zhuǎn)化等因素，即使運用高科技手段也難以準(zhǔn)確得出因果關(guān)系的結(jié)論。2002年4月1日起施行的《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第4條規(guī)定，因環(huán)境污染引起的損害賠償訴訟，由加害人就法律規(guī)定的免責(zé)事由及其行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。這就是環(huán)境污染損害案件中的證明責(zé)任倒置，即由受害方初步證明環(huán)境污染及其損害后果，而由加害方證明免責(zé)事由以及污染行為與損害后果不存在因果關(guān)系。如果加害方無法對此進(jìn)行證明，將承擔(dān)敗訴風(fēng)險。這樣就加重了加害方的證明義務(wù)，一定程度上實現(xiàn)了原告與被告之間的平等對抗。這也是美國、日本、德國的環(huán)境侵權(quán)領(lǐng)域的通常做法。

六、完善和推進(jìn)我國海洋生態(tài)保護(hù)立法的建議

海洋生態(tài)環(huán)境的維續(xù)直接關(guān)系人類賴以生存的根基。特別是美國墨西哥灣漏油事件，吸引了更多人對海洋生態(tài)環(huán)境的關(guān)注。海洋一旦發(fā)生改變水質(zhì)、生物多樣性、食物鏈等生態(tài)現(xiàn)象的損害，侵犯的就是人類生存的根本利益。因此，必須從完善和推進(jìn)立法上來切實保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，以促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

(一)再次修訂《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》

《海洋環(huán)境保護(hù)法》第90條第2款規(guī)定了國家行政部門可以代表國家可以行使海洋生態(tài)損害索賠權(quán)，但該法對于海洋生態(tài)損害的定義和索賠范圍都沒有規(guī)定，因此迫切需要修訂，并納入下列公共利益損失內(nèi)容:(1)海域使用金、稅收等國家收入損失;(2)海洋環(huán)境價值減損;(3)自然資源損失;(4)公共服務(wù)費用。

(二)建立適合我國國情的環(huán)境公益訴訟制度

海洋生態(tài)損害應(yīng)由海域及其自然資源所有人即國家主張公共利益侵權(quán)賠償。國家可以通過建立環(huán)境公益訴訟制度得以實現(xiàn)該賠償。國家可以以立法形式授權(quán)特定的行政機關(guān)或公益團(tuán)體等代表國家提起海洋生態(tài)損害一般公益訴訟，也可以由國家檢察機關(guān)提起海洋生態(tài)損害民事公訴，上述都可以成為海洋生態(tài)利益得以救濟(jì)的有效途徑。

［1］蔡守秋，海燕.也談對環(huán)境的損害——歐盟《預(yù)防和補救環(huán)境損害的環(huán)境責(zé)任指令》的啟示［J］.河南省政法管理干部學(xué)報，2005，(3):97-102.

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