中國(guó)城市化進(jìn)程中城市立法若干問(wèn)題思考*本文是江蘇省社科基金項(xiàng)目“城市化與近代英國(guó)憲政研究”（項(xiàng)目編號(hào)：09FXC010）及南京航空航天大學(xué)社科基金項(xiàng)目“論英國(guó)憲政與城市化對(duì)我國(guó)的啟示”（項(xiàng)目編號(hào)：V0857-10）的階段性成果。

欒 爽

一、法治是城市化的題中之義

城市化已是當(dāng)代一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的潮流。1800年，世界2%的人居住在城鎮(zhèn)，1900年這一比例上升到13%，2007年5月23日人類社會(huì)迎來(lái)了城市時(shí)代，其標(biāo)志就是全球65億地球村人已經(jīng)有33億居住在城市。自1978年以來(lái)的30年，中國(guó)城市人口占全國(guó)人口的比例已經(jīng)從大約17%上升到將近50%。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《中華人民共和國(guó)2008年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，截至2008年末，中國(guó)城鎮(zhèn)人口已達(dá)6.07億人，城鎮(zhèn)化率為45.7%。加上實(shí)際長(zhǎng)期在城市工作生活居住的農(nóng)村人口，許多人口學(xué)者估計(jì)中國(guó)的城鄉(xiāng)人口大致是各占50%。近30年是當(dāng)代中國(guó)城市化發(fā)展最快的時(shí)期。中國(guó)高速推進(jìn)的城市化引起了國(guó)際學(xué)術(shù)界的關(guān)注。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者斯蒂格利茨將中國(guó)的城市化與美國(guó)的高科技發(fā)展并列為影響21世紀(jì)人類社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的兩大關(guān)鍵因素。1

城市化離不開法治，是由城市化的基本特點(diǎn)決定的。集中是城市生活的基本特點(diǎn)，是城市生活方式形成的原因。隨著群體規(guī)模的擴(kuò)大，對(duì)社會(huì)制約、協(xié)調(diào)機(jī)制的要求就越復(fù)雜，群體成員間社會(huì)交往中的非直接因素就快速增長(zhǎng)，群體的統(tǒng)一性不再由成員間的直接交往關(guān)系來(lái)維持，而必須以正規(guī)的控制工具諸如各種法律機(jī)構(gòu)來(lái)代替。城市化的發(fā)展，必然使社會(huì)流動(dòng)性增強(qiáng)。交往的擴(kuò)大，使城市人眼界開闊，價(jià)值取向多元化，對(duì)不同意見(jiàn)更加寬容。而多元化、寬容是民主的溫床。城市人口的集中和流動(dòng)性的增強(qiáng)使異質(zhì)性明顯增強(qiáng)。由于人們之間大多不相識(shí)，相互之間的關(guān)系不是基于感情上的交流，而是基于功能上的需要，持有的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)很不一致，對(duì)異常行為的社會(huì)控制采用非正式手段已無(wú)濟(jì)于事。為了保障社會(huì)秩序，就必須采用法律和其他正式的制裁手段。因此，城市生活必然造就法理社會(huì)，法治應(yīng)是城市化的題中之義。

一個(gè)城市要法治化，首先就是加強(qiáng)城市立法。

法治是城市發(fā)展的保障。我國(guó)考古工作者對(duì)多處古代城市遺址大范圍發(fā)掘的材料說(shuō)明，早在國(guó)家出現(xiàn)之前，人們關(guān)于城的構(gòu)建已開始形成某種概念，遵循大體類似的模式和習(xí)慣。由此，后來(lái)演變?yōu)殛P(guān)于城市建設(shè)的法律。從已看到的法律史料中選出的實(shí)例可知，有關(guān)城市的法律遞相沿襲，內(nèi)容不斷豐富。其中既涉及城市建設(shè)，又涉及居民生活；既涉及手工業(yè)生產(chǎn)，又涉及集市貿(mào)易；既涉及宮廷、官府警衛(wèi)，又涉及社會(huì)治安。正是這些法律規(guī)定，保障了社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)了城市發(fā)展。2

西方歷史上的城市法是指中世紀(jì)西歐城市中形成、發(fā)展、適用的法律體系。歐洲中世紀(jì)的城市法原本是城市的產(chǎn)物，而城市法也促進(jìn)了城市的發(fā)展?！叭绻麤](méi)有城市法律意識(shí)和一種城市法律體系,那就根本無(wú)法想象歐洲城市和城鎮(zhèn)的產(chǎn)生”。3城市法律及其觀念的存在是西歐中世紀(jì)至近代城市得以存在和發(fā)展的真正內(nèi)在因素?？梢哉J(rèn)為，離開了城市法這個(gè)切入點(diǎn)，我們甚至都無(wú)法真正理解西方法律傳統(tǒng)的形成和西方社會(huì)制度的變遷。

當(dāng)今世界，縱觀全球，無(wú)論是紐約、倫敦等國(guó)際化大都市，還是蘇黎世、慕尼黑等單一職能的國(guó)際性城市，其共同特點(diǎn)就是厲行法治，把法律作為規(guī)范城市建設(shè)和管理的最主要手段。他們的經(jīng)驗(yàn)表明，只有依法治市，才能保證城市空間和資源得到充分利用，才能保證環(huán)境得到有效保護(hù)，才能保證城市建設(shè)有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行。

我國(guó)目前的城市立法存在著諸多問(wèn)題。首先是城市立法的自主性作用未能充分發(fā)揮。在觀念上，過(guò)去較多地強(qiáng)調(diào)城市立法是國(guó)家立法的補(bǔ)充和細(xì)化，只講其從屬性，對(duì)其相對(duì)獨(dú)立性重視不夠，似乎城市立法只能在國(guó)家立法的基礎(chǔ)上做一點(diǎn)充實(shí)、搞一些操作性規(guī)范。在內(nèi)容上，比較單一，城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生要求沒(méi)有充分體現(xiàn)。其次是城市立法空間受限。我國(guó)現(xiàn)行憲法和《地方各級(jí)人大和地方各級(jí)人民政府組織法》（下稱《地方組織法》）等有關(guān)法律關(guān)于立法權(quán)限的劃分主要還是局限于立法主體和立法形式這兩方面，沒(méi)有明確劃分中央和地方的立法事項(xiàng)范圍。城市立法內(nèi)容單一，空間受到擠壓，創(chuàng)新非常有限。最后是城市立法特色危機(jī)。表現(xiàn)在“較大的市”既要對(duì)城市管理事項(xiàng)進(jìn)行立法，又要對(duì)農(nóng)村管理事項(xiàng)進(jìn)行立法，要同時(shí)履行這兩種截然不同的立法職能，導(dǎo)致了“較大的市”城市立法特色的危機(jī)。城市立法失去個(gè)性，造成“省里市里一個(gè)樣，城里城外一個(gè)樣”，增加了立法協(xié)調(diào)的難度，甚至?xí)斐沙青l(xiāng)兩方面立法的顧此失彼。而且，城市立法在保護(hù)、凸顯城市特色方面也乏善可陳。

二、關(guān)于城市立法的思考之一：明確城市立法權(quán)限

目前城市立法存在著立法權(quán)限不明的問(wèn)題，主要是城市立法與地方性立法的劃分不明確，“較大的市”含義比較模糊等問(wèn)題。

立法權(quán)限一般由立法主體、立法形式和立法事項(xiàng)三部分構(gòu)成。立法權(quán)限劃分的內(nèi)在要求是立法內(nèi)容即立法事項(xiàng)的歸屬的確定。而我國(guó)現(xiàn)行憲法和《地方組織法》等有關(guān)法律關(guān)于立法權(quán)限的劃分主要還是局限于立法主體和立法形式這兩方面，沒(méi)有明確劃分中央和地方的立法事項(xiàng)范圍。

《立法法》第六十四條和第七十三條對(duì)于“地方性事務(wù)”的規(guī)定及“本行政區(qū)域的具體行政管理事項(xiàng)”仍然不甚明確。《立法法》對(duì)同屬地方立法的省級(jí)立法和“較大的市”立法未作進(jìn)一步區(qū)分,從有關(guān)法律規(guī)定來(lái)看，省級(jí)人大和“較大的市”人大之間制定地方性法規(guī)的立法權(quán)限，都是根據(jù)本地“具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下”制定，唯一的區(qū)別就是“較大的市”制定地方性法規(guī)時(shí)不得和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸?，F(xiàn)行的地方組織法對(duì)地方政府職權(quán)的規(guī)定幾乎是對(duì)中央政府職權(quán)的平面式分解，在地方人大無(wú)所不包的“討論、決定本行政區(qū)域的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)”的職權(quán)中，“地方性事務(wù)”是一個(gè)空洞的概念?！读⒎ǚā返诹臈l第二款規(guī)定，除中央專屬立法事項(xiàng)外，中央尚未立法的，地方可以先行立法，制定地方性法規(guī)，似乎給城市立法留了很大的空間。但城市先行立法事項(xiàng)，具有很大的不確定性，一旦中央進(jìn)行立法，地方立法同中央立法相抵觸的規(guī)定無(wú)效。如江蘇省南京市在制定《住房公積金管理?xiàng)l例》時(shí)，對(duì)住房公積金能否列入職工工資性收入在上位法中找不到依據(jù)，向南京高校的民法專家咨詢的結(jié)果是法律上不存在障礙，但在報(bào)江蘇省人大常委會(huì)批準(zhǔn)時(shí)，由于各方面的爭(zhēng)議，該項(xiàng)條款最終還是被取消了。

由于法律對(duì)中央與地方、省級(jí)地方和“較大的市”地方立法的事項(xiàng)權(quán)限基本上沒(méi)有予以明確界分，再加上地方各級(jí)人大與政府的職權(quán)在內(nèi)容上相對(duì)雷同，往往造成對(duì)同一立法事項(xiàng)，中央、省和“較大的市”都認(rèn)為是自己的立法權(quán)限范圍，導(dǎo)致了大量的重復(fù)立法，進(jìn)而引發(fā)立法沖突，破壞法制統(tǒng)一。

中世紀(jì)英國(guó)城市和城鎮(zhèn)通常是通過(guò)授予特許狀而建立的,特許狀類似于近代資本主義憲政制度中的“特別授權(quán)”的法律,它在某種意義上是一種政治契約,規(guī)定了城市市民階級(jí)的權(quán)利以及城市自身作為一個(gè)獨(dú)立法人組織的權(quán)利。這些城市與我國(guó)單一制政體下的城市存在著本質(zhì)上的差異。但同時(shí)也應(yīng)該看到，我國(guó)的城市立法是伴隨著改革開放發(fā)展起來(lái)的，中央立法機(jī)關(guān)對(duì)各個(gè)城市授予較大的立法權(quán)，從授權(quán)意圖上看，就是要提高各個(gè)城市的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性。也就是說(shuō)，在為城市提供更大的活動(dòng)空間這一點(diǎn)上，中西方在授權(quán)各城市自主立法方面存在一定的共性和可比性。

有學(xué)者建議，我們應(yīng)當(dāng)按照中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、充分發(fā)揮地方主動(dòng)性積極性的憲法原則，構(gòu)建中央合理集權(quán)與地方適度分權(quán)相結(jié)合的立法權(quán)限體制，明確中央和地方對(duì)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)等方面的立法權(quán)限。明確“較大的市”的界限，將適宜于“較大的市”立法的事項(xiàng)，以及上位法難以有效解決或者法律空白事項(xiàng)，交由“較大的市”有針對(duì)性地進(jìn)行立法予以調(diào)整，尤其是要突出“較大的市”立法的“城市”特色，將如城市規(guī)劃、城市建設(shè)、城市管理等城市能夠自我決策的事務(wù)逐步交由“較大的市”自主立法，使中央、省級(jí)、“較大的市”三級(jí)立法主體集中精力，在相對(duì)固定領(lǐng)域行使立法權(quán)，各司其職，各負(fù)其責(zé)，從而提高立法質(zhì)量，減少立法資源的浪費(fèi)。

規(guī)范化分權(quán)是憲政國(guó)家的基本特征。中央和省級(jí)乃至“較大的市”立法權(quán)限劃分和界定，不應(yīng)當(dāng)沒(méi)有任何依據(jù)加以規(guī)定或者是僅僅通過(guò)內(nèi)部政策進(jìn)行隨機(jī)掌握，而應(yīng)當(dāng)將其納入法治的軌道，通過(guò)法律的形式將中央與地方之間、省級(jí)地方和“較大的市”之間的立法權(quán)限范圍明確予以確定，從根本上實(shí)現(xiàn)立法行為有法可依。因此，有必要對(duì)《立法法》進(jìn)行修改，對(duì)中央、省和“較大的市”的立法權(quán)限作出適當(dāng)明晰的劃分。

另外，“較大的市”含義比較模糊。憲法和《立法法》、《地方組織法》都將“較大的市”作為一個(gè)法律名稱，但其實(shí)際意義卻相去甚遠(yuǎn)，即便是具有憲法中“較大的市”的行政地位，也未必具有《地方組織法》和《立法法》中所謂“較大的市”的立法職權(quán)。即使是同為具有立法權(quán)的“較大的市”，《立法法》和《地方組織法》所規(guī)定的含義也不盡相同?！兜胤浇M織法》規(guī)定的“較大的市”僅指經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的“較大的市”，將省、自治區(qū)所在地的市排除在外。而《立法法》為了表述上的方便，將省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的“較大的市”統(tǒng)一稱之為“較大的市”。若非專題研討，實(shí)難區(qū)分憲法與《地方組織法》、《立法法》等有關(guān)法律“較大的市”意義之不同，更遑論理解很多特大城市和大城市還不是“較大的市”。4因此，必須明確界定“較大的市”。“較大的市”作為一個(gè)法律概念，不具有法律術(shù)語(yǔ)的規(guī)范性，易導(dǎo)致其內(nèi)容的不確定性。這一法律名稱確實(shí)可以提供彈性空間，使中央政府對(duì)地方權(quán)力的收放調(diào)控游刃有余，但這不符合法律術(shù)語(yǔ)語(yǔ)義精確無(wú)誤、文字解釋單一的要求，有必要進(jìn)行規(guī)范。全國(guó)人大及其常委會(huì)還應(yīng)對(duì)現(xiàn)行地方組織法和立法法進(jìn)行修改，統(tǒng)一其法律名稱和內(nèi)涵。

“較大的市”至今沒(méi)有明確的法律標(biāo)準(zhǔn)。從實(shí)踐來(lái)看，批準(zhǔn)“較大的市”主要依據(jù)人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和對(duì)外開放程度，后來(lái)又有城市法制建設(shè)等條件，這些標(biāo)準(zhǔn)缺乏一定的科學(xué)性和連續(xù)性。而且，“較大的市”批準(zhǔn)行為隨意性也較大。如寧波市于1988年順利獲批，而同屬浙江的溫州市從1987年就開始申請(qǐng)卻未獲批準(zhǔn)。另外，“較大的市”的地區(qū)和城市類型分布極不均衡。鑒于目前我國(guó)城市化發(fā)展之態(tài)勢(shì)，建議應(yīng)該繼續(xù)批準(zhǔn)具有立法權(quán)的“較大的市”，給新發(fā)展起來(lái)的城市一席之地。2009年7月9日，國(guó)務(wù)院法制辦主任曹康泰表示，國(guó)務(wù)院法制辦正在積極啟動(dòng)“較大的市”的審批工作，并初步確定“較大的市”應(yīng)具備以下四個(gè)條件：一是城市規(guī)模較大，城市綜合實(shí)力較強(qiáng)，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中有較大的影響力；二是依法行政水平較高，法制機(jī)構(gòu)健全，法制力量滿足立法需要；三是城市人文和社會(huì)環(huán)境較好；四是有著特殊的立法需求。從現(xiàn)實(shí)情況看，應(yīng)綜合考慮“較大的市”的界定標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和地區(qū)差異。應(yīng)按照各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，劃分若干片區(qū)，再制定符合每個(gè)片區(qū)經(jīng)濟(jì)情況、地理因素的標(biāo)準(zhǔn)，可能會(huì)更符合實(shí)際。更為重要的是，劃定具有地方立法權(quán)的“較大的市”，應(yīng)當(dāng)首先從地方立法權(quán)的本質(zhì)屬性出發(fā)加以分析。從立法權(quán)的中央與地方劃分角度分析，地方立法的本質(zhì)屬性在于地方的自治性，地方立法權(quán)源于并服務(wù)于地方自治權(quán)（普遍意義上的地方自主管理，與民族地方自治有本質(zhì)的區(qū)別）。因此，劃定“較大的市”標(biāo)準(zhǔn)，必須說(shuō)明限制或者賦予城市“地方自治立法權(quán)”的理由。具體而言，應(yīng)當(dāng)是以城市民主政治發(fā)展為基礎(chǔ)，而不僅僅是以經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)劃定；應(yīng)當(dāng)是以城市居民素質(zhì)為基礎(chǔ)，而不單純是以城市人口或者地域管轄面積為基礎(chǔ)。例如應(yīng)綜合考慮城市人大及其常委會(huì)和人大代表、人大常委會(huì)委員法案審議水平和能力，城市居民對(duì)地方性事務(wù)和地方立法的認(rèn)知與參與情況，城市政務(wù)公開發(fā)展水平，城市自治性行業(yè)組織和社會(huì)團(tuán)體活動(dòng)開展情況等等?？傊?，“較大的市”的衡量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是以城市自治水平為基礎(chǔ)的綜合性標(biāo)準(zhǔn)。5

現(xiàn)行憲法賦予省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會(huì)立法權(quán)，而“較大的市”立法權(quán)制度則由地方組織法和立法法予以確認(rèn)。雖然地方組織法和立法法都是由全國(guó)人大而不是它的常委會(huì)制定的基本法律，是具有憲法性質(zhì)的法律，但其地位和效力仍不能和憲法相提并論。應(yīng)在修改憲法時(shí)，對(duì)“較大的市”立法權(quán)做出明確規(guī)定。

三、關(guān)于城市立法的思考之二：彰顯城市立法特色

建國(guó)初期，我國(guó)實(shí)行的市制基本上延續(xù)了民國(guó)的體制，是城鄉(xiāng)分立的。但為時(shí)不久，天津、北京、上海等大城市自發(fā)地領(lǐng)導(dǎo)起周圍的縣，市領(lǐng)導(dǎo)縣體制得以逐步推行。目前，市管縣體制已成為我國(guó)最基本的行政區(qū)劃模式，建制市逐漸演變?yōu)閺V域型行政建制。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立、區(qū)域經(jīng)濟(jì)的形成、城市化進(jìn)程的加快，其弊端和局限性愈來(lái)愈突出。反映在立法方面，表現(xiàn)在城市既要對(duì)城市管理事項(xiàng)進(jìn)行立法，又要對(duì)農(nóng)村管理事項(xiàng)進(jìn)行立法，要同時(shí)履行這兩種截然不同的立法職能，無(wú)法突出城市這個(gè)中心。導(dǎo)致了“較大的市”立法城市特色的危機(jī)，城市立法失去個(gè)性，增加了立法協(xié)調(diào)的難度，甚至?xí)斐沙青l(xiāng)兩方面立法的顧此失彼。

城鄉(xiāng)屬于兩種不同范疇的地域，城市和鄉(xiāng)村的差異十分明顯，彼此之間的獨(dú)特性突出，這種客觀存在決定了城市與鄉(xiāng)村對(duì)管理體制的不同需求。在城市內(nèi)部需要統(tǒng)一規(guī)劃，集中式管理，而農(nóng)村則可以相對(duì)分散、放權(quán)管理，這是國(guó)際上普遍遵循“城鄉(xiāng)分治、城鄉(xiāng)分立”原則的根本原因。福建、江蘇、浙江以及湖北等省已經(jīng)激活了試點(diǎn)改革，探索性地賦予縣以地級(jí)市的管理職能，尤其是省直管縣財(cái)政體制的有益嘗試，收到良好效果，為省直管縣體制積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。有些省已經(jīng)具備了直接領(lǐng)導(dǎo)縣的條件，地級(jí)管理層可以逐步撤銷。

實(shí)行省直管縣體制后，“較大的市”不再領(lǐng)導(dǎo)縣（當(dāng)然也不代管縣級(jí)市），回歸為城市型行政建制。職能重塑是市制歸位的必然結(jié)果，新市制下的市政府，應(yīng)當(dāng)以市政管理和市政服務(wù)為已任。城市立法應(yīng)當(dāng)為城市職能服務(wù)，只適用于城市，只調(diào)整城市事務(wù)，使城市立法不僅具有地方特色，而且更加彰顯城市特色。

此外，現(xiàn)代法律更多是城市生活的產(chǎn)物。由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，城市化程度不同，各地的法律需求其實(shí)是相當(dāng)不同的。按照吉爾茨“地方性知識(shí)”的觀點(diǎn)，6每個(gè)城市都存在無(wú)可替代的特殊經(jīng)驗(yàn)，而隱藏于城市中的“地方性知識(shí)”也許只有這個(gè)城市才有可能真切而詳盡地把握。7地方特色是立法多樣性和多元化的必然存在，而保護(hù)地方特色又是立法的必然使命。1215年的《大憲章》第十三條規(guī)定：倫敦市應(yīng)保有其原有之一切自由權(quán)及自由風(fēng)俗習(xí)慣，水陸皆然，并承認(rèn)其他各城邑、市鎮(zhèn)、口岸保有其自由權(quán)及自由風(fēng)俗習(xí)慣。

城市立法機(jī)關(guān)應(yīng)把握本區(qū)域的特殊立法事項(xiàng)、特殊社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況、特殊區(qū)域特征，適時(shí)立法。改革開放以來(lái)，上海圍繞社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略和階段性經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，構(gòu)建了涉及資金、技術(shù)、勞動(dòng)力、房地產(chǎn)等市場(chǎng)調(diào)控的地方性法規(guī)和規(guī)章的基本框架，為上海社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展注入了活力，充分體現(xiàn)了地方立法的功效和特色。如2009年通過(guò)的《上海市推進(jìn)國(guó)際金融中心建設(shè)條例》，為積極推進(jìn)上海國(guó)際金融中心建設(shè)提供了有力的法制保障。

在確定城市立法項(xiàng)目時(shí)，需要不斷挖掘具有城市特色的立法資源。城市應(yīng)根據(jù)自身的功能定位、發(fā)展路徑、人文特色、地理特點(diǎn)等以城市立法凸顯地方特色，打造個(gè)性化的城市法治。如云南立法堅(jiān)持突出民族特色，根據(jù)云南是我國(guó)民族最多、民族自治地方最多省份的實(shí)際，它在全國(guó)率先出臺(tái)民族區(qū)域自治法實(shí)施辦法，制定了城市民族工作條例等一批地方性法規(guī)，出臺(tái)了100多件單行條例和變通規(guī)定，依法規(guī)范和推動(dòng)民族工作；根據(jù)云南地處高原、資源豐富而又生態(tài)脆弱的實(shí)際，制定和批準(zhǔn)了滇池保護(hù)條例等9個(gè)關(guān)于高原湖泊保護(hù)的地方性法規(guī)，做到“一湖一法”，把高原主要湖泊的保護(hù)和開發(fā)納入法制軌道；根據(jù)云南地處邊疆、禁毒防艾形勢(shì)嚴(yán)峻的實(shí)際，制定了昆明市禁毒法規(guī)和一些民族自治地方的禁毒單行條例。

要凸顯城市的立法特色，必須重視習(xí)慣和判例。英國(guó)中世紀(jì)城市立法的淵源中習(xí)慣和判例占了重要地位。習(xí)慣和判例是各城市在長(zhǎng)期社會(huì)生活和商業(yè)交往中形成的各種習(xí)慣及城市法院的判例，許多城市法匯編實(shí)際上是習(xí)慣法和判例的記載。這些匯編在調(diào)整城市商事活動(dòng)、規(guī)范市民行為等方面具有重要作用。這些習(xí)慣和判例非常具有地方性，應(yīng)適時(shí)列入城市立法。

重視非政府組織在城市立法中的作用，也有利于凸顯城市的立法特色。英國(guó)中世紀(jì)的城市行會(huì)章程是城市立法的重要組成部分。由于在英國(guó)各城市中，行會(huì)是一種普遍存在且不依附于任何權(quán)力的自治團(tuán)體，它雖不是官方正式的管理機(jī)構(gòu)，卻承擔(dān)著管理和支配城市基本群眾生活，組織領(lǐng)導(dǎo)各項(xiàng)事務(wù)的具體任務(wù)。凡是屬于城市議會(huì)和城市法院權(quán)限之外的各種政治與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，均受行會(huì)章程的制約。目前，非政府組織的發(fā)展是當(dāng)今世界各國(guó)普遍的發(fā)展趨勢(shì)。不可否認(rèn)政府在推進(jìn)城市法治化的進(jìn)程中的主導(dǎo)和主體作用，但面對(duì)紛繁復(fù)雜的社會(huì)事務(wù)，政府并不一定都能管到、管好，同時(shí)在處理一些事務(wù)時(shí)也缺乏及時(shí)性和應(yīng)有的靈活性。而由非政府組織來(lái)處理這些事務(wù)和開展一些活動(dòng)，就可能表現(xiàn)出許多有利之處。曾訪問(wèn)過(guò)中國(guó)的美國(guó)著名的非政府組織“正義聯(lián)盟”發(fā)起人納恩·阿倫認(rèn)為，中國(guó)公民對(duì)美國(guó)的公眾利益倡導(dǎo)團(tuán)體很感興趣，但是缺乏傳統(tǒng)和信心正在影響這類組織在中國(guó)的發(fā)展。但是阿倫說(shuō)，在中國(guó)，已有很多力量在起作用，這些力量將會(huì)創(chuàng)造出比較人性、比較開放的公民參與的氣氛。因此創(chuàng)造一個(gè)對(duì)非政府組織認(rèn)知程度較高的社會(huì)環(huán)境，將十分有利于發(fā)揮非政府組織在城市法治化進(jìn)程中的積極作用。目前，某些領(lǐng)域的城市立法，政府可以通過(guò)授權(quán)或委托的方式由非政府組織來(lái)行使。這在客觀上，必然有利于凸顯城市立法特色。2006年鄭州市委托社會(huì)力量起草《鄭州市物業(yè)管理?xiàng)l例》，就做了有益的嘗試。

四、關(guān)于城市立法的思考之三：突出城市立法內(nèi)容

城市立法要立足城市特點(diǎn)，找準(zhǔn)法治創(chuàng)建的切入點(diǎn)。根據(jù)城市空間狹窄、資源有限、生態(tài)脆弱的城建特點(diǎn)，應(yīng)突出抓好城市規(guī)劃、城市生態(tài)、市政管理等領(lǐng)域的立法，扼制城市盲目擴(kuò)張，避免城市生態(tài)危機(jī)，建設(shè)一個(gè)綠色家居的城市環(huán)境。針對(duì)城市人口密集、消費(fèi)活躍、流動(dòng)迅速、個(gè)體陌生的社會(huì)特點(diǎn)，立法上應(yīng)體現(xiàn)預(yù)防和教育為主。順應(yīng)市民素質(zhì)相對(duì)較高、民主法治意識(shí)較強(qiáng)、政治參與熱情較高的特點(diǎn)，應(yīng)加強(qiáng)城市社區(qū)立法建設(shè)，健全基層群眾自治機(jī)制，擴(kuò)大基層群眾自治范圍，實(shí)現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動(dòng)。

除此之外，要大力突出城市經(jīng)濟(jì)法治化主題。促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是城市法產(chǎn)生的原因，也是城市立法的首要任務(wù)。讓城市立法真正成為城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“助推器”，首先，需要通過(guò)城市立法確認(rèn)和保障來(lái)自國(guó)內(nèi)外各地的不同主體的平等地位和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主性，擯棄地方保護(hù)主義，以法治原則約束政府權(quán)力，排除行政權(quán)力的任意干預(yù)，確保主體能按市場(chǎng)機(jī)制的要求獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。其次，要為城市公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提供規(guī)則和秩序，這種規(guī)則和秩序需要由法律確認(rèn)和保障。而且只有通過(guò)法律才能實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)的公平性和效益。最后，隨著對(duì)外開放的深入，城市已成為對(duì)外交往的窗口，城市是各國(guó)間經(jīng)濟(jì)貿(mào)易聯(lián)系頻繁、密切的重要場(chǎng)所，而維系這種聯(lián)系的保障主要是國(guó)際經(jīng)貿(mào)法律、規(guī)則和慣例，這就要求城市立法要同國(guó)際經(jīng)貿(mào)法律、規(guī)則和慣例接軌。充分發(fā)揮城市立法對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的促進(jìn)作用。

城市立法要大力突出民生法治主題。隨著城市化進(jìn)程的加快，中國(guó)城市發(fā)展中的公平失衡已日益嚴(yán)重，集中體現(xiàn)在城市中組織或個(gè)體在財(cái)富收入的占有差距加大，教育、文化、醫(yī)療等資源的配給不均衡，以及機(jī)會(huì)、權(quán)利與規(guī)則的享用不公平等各個(gè)方面，直接體現(xiàn)為城市強(qiáng)弱群體嚴(yán)重分化的不公平現(xiàn)象。城市政府作為公共權(quán)力的代表，應(yīng)謀求最大多數(shù)人的公共利益，對(duì)縮小強(qiáng)弱差距，追求社會(huì)和諧責(zé)無(wú)旁貸。這要求城市法治建設(shè)要高度重視改善民生，服務(wù)大局，圍繞中心，通過(guò)立法鞏固城市建設(shè)的成果，改善民生促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)。2010年上海將加強(qiáng)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)領(lǐng)域立法，正式立法項(xiàng)目15件，預(yù)備項(xiàng)目12件，其中涉及社會(huì)領(lǐng)域的項(xiàng)目11件。2011年保障民生成為北京市立法的側(cè)重點(diǎn)。北京市將根據(jù)《價(jià)格法》制訂價(jià)格監(jiān)測(cè)規(guī)定，對(duì)農(nóng)副產(chǎn)品、能源、家電、汽車、房地產(chǎn)等進(jìn)行價(jià)格監(jiān)測(cè)，在發(fā)生價(jià)格異常時(shí)實(shí)施臨時(shí)干預(yù)措施。此外，北京市還將抓緊《食品安全條例》、《老年人權(quán)益保障條例》、《社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)條例》、《流通領(lǐng)域商品質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》、實(shí)施《工傷保險(xiǎn)條例》辦法等法規(guī)、規(guī)章草案的立法調(diào)研工作。

要突出城市民生立法，必須在城市立法中明確市民的權(quán)利。在這一點(diǎn)上，中世紀(jì)英國(guó)城市立法很值得借鑒。當(dāng)時(shí)，許多城市都明確規(guī)定市民城市立法的參與權(quán)利。如伊普斯維奇市法規(guī)定：根據(jù)古老的習(xí)慣，每一個(gè)市民都可以自由地參加9月8日選舉市長(zhǎng)（bai li f fs）和其他市政官員的市政會(huì)議以及選舉出席國(guó)王議會(huì)城市議員的會(huì)議。9有時(shí)候?yàn)榱耸故姓?huì)議順利地召開，市法還對(duì)那些缺席的人員進(jìn)行處罰，規(guī)定相應(yīng)的出席程序。

城市立法中要規(guī)定市民的監(jiān)督權(quán)。以征稅權(quán)為例，林恩市法規(guī)定：市長(zhǎng)與市鎮(zhèn)向所有市民保證，以前所征收的不合法的捐稅（tax and tal lage），將不再征收了。如果要征稅，需要有充分的理由，并且是以適當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行，沒(méi)有人可以特殊化，稅收的賬目將由三個(gè)等級(jí)組成的代表團(tuán)檢查。9不久市法規(guī)定：征稅員應(yīng)該考慮到各個(gè)階層的承受能力，向富人征收的稅多一些，對(duì)窮人征收的稅少一些，這樣才能使得征稅合理。10以后的市法還強(qiáng)調(diào)，沒(méi)有其他市政官員的同意，市長(zhǎng)是不可以隨意征稅的。市法規(guī)定城市市民可以對(duì)城市的財(cái)政狀況進(jìn)行檢查，如果城市入不敷出，市長(zhǎng)與司庫(kù)是要被審問(wèn)與懲罰的。雅茅斯市法規(guī)定：如果城市的收入有盈余的話，應(yīng)該給市長(zhǎng)相應(yīng)的報(bào)酬；如果城市的收入入不敷出的話，當(dāng)負(fù)債額不超過(guò)10鎊時(shí)候，由市長(zhǎng)自己負(fù)擔(dān)；如果城市負(fù)債超過(guò)10鎊時(shí)，市長(zhǎng)應(yīng)該在賬目審核后的4天內(nèi)召開市民大會(huì)，以求一個(gè)解決的辦法。11此外市法還規(guī)定：所有的財(cái)務(wù)工作者（如司庫(kù)、城墻修筑官、征稅者等）應(yīng)該每年一次把合格且清楚的賬目交給現(xiàn)任市長(zhǎng)、前任市長(zhǎng)和至少2名審計(jì)員面前，每年的第一個(gè)工作日在市會(huì)議廳（tolhouse）進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)工作，一直到每一個(gè)賬目收入與支出項(xiàng)目審計(jì)結(jié)束，所有的賬目在新年后的14天內(nèi)記錄在冊(cè)。12市民對(duì)官員監(jiān)督的嚴(yán)格性可見(jiàn)一斑。

目前，我國(guó)城市立法中民生問(wèn)題是呼聲最高，也是市民最不滿意的問(wèn)題。究其原因，是立法無(wú)法充分表達(dá)市民的利益訴求，更深層次原因在于市民的參與權(quán)利未得到充分有效的保障。要從根本上解決這一問(wèn)題，必須在立法和機(jī)制方面充分保障市民的參與權(quán)利。首先，注重城市立法的前期調(diào)研，注意聽取管理相對(duì)人和利害關(guān)系人的意見(jiàn)，確保各方利益得到充分、平等的表達(dá)。近些年，不少城市向社會(huì)公開征集立法項(xiàng)目建議，在立法過(guò)程中公開向市民征求意見(jiàn)，就是值得推廣的做法。其次，對(duì)重大復(fù)雜問(wèn)題，要充分進(jìn)行協(xié)調(diào)協(xié)商，對(duì)全市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展有重大影響的，關(guān)系廣大人民群眾切身利益的，以及立法內(nèi)容存在重大意見(jiàn)分歧的要舉行立法聽證。目前的立法聽證在人員的組成上還要加大普通市民的比例。最后，要明確市民對(duì)城市立法的監(jiān)督權(quán)。上海的立法后評(píng)估程序應(yīng)該推廣。所謂“立法后評(píng)估”，是指法規(guī)實(shí)施一段時(shí)間后，用多種方式檢查其所取得的成效和所發(fā)揮的作用，看其還存在什么問(wèn)題。后評(píng)估中有社會(huì)公眾的看法，主要是對(duì)市民意見(jiàn)的抽樣調(diào)查。但目前，這一做法僅是個(gè)別城市針對(duì)個(gè)別法規(guī)，還不具有普遍性。

城市化發(fā)展過(guò)程中，新問(wèn)題必然層出不窮，解決城市化進(jìn)程中的問(wèn)題，要求城市立法內(nèi)容創(chuàng)新。近年來(lái)，許多城市立法都進(jìn)行了大膽的創(chuàng)新。2003年上海市人民政府制定的《上海市個(gè)人信用征信管理試行辦法》是國(guó)內(nèi)首部由地方政府頒布的金融規(guī)章。2006年《上海市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)國(guó)家通用語(yǔ)言文字法〉辦法》是國(guó)內(nèi)首部將規(guī)范網(wǎng)絡(luò)語(yǔ)言行為寫入法律的地方性法規(guī)。2009年，《廣州市垃圾分類管理規(guī)定》的出臺(tái)，使廣州成為了中國(guó)內(nèi)地首個(gè)立法保障垃圾分類的城市。2011年廈門通過(guò)了全國(guó)首部公共資源市場(chǎng)化配置的地方法規(guī)，把公共資源配置納入法制化管理渠道。許多城市立法的創(chuàng)新內(nèi)容將為為中央立法提供試驗(yàn)和參考。如2001年上海通過(guò)了全國(guó)尚屬首創(chuàng)的《上海市中小學(xué)校學(xué)生傷害事故處理?xiàng)l例》；2007年“非正規(guī)就業(yè)”上海模式首次列入地方性立法；2009年《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革創(chuàng)新促進(jìn)條例》是全國(guó)首部改革創(chuàng)新促進(jìn)法規(guī)；2010年《南昌市控制二手煙草煙霧危害條例（草案）》在全國(guó)首創(chuàng)全面無(wú)煙立法。還有許多城市立法補(bǔ)充了某些領(lǐng)域的立法空白。如2006年杭州和南京分別出臺(tái)了《杭州市城市房屋使用安全管理?xiàng)l例》和《南京市城市房屋安全管理?xiàng)l例》，這兩個(gè)條例的出臺(tái)，豐富了我國(guó)白蟻防治立法的種類，在諸多方面創(chuàng)新了我國(guó)白蟻防治立法。還有2010年《上海市促進(jìn)典當(dāng)業(yè)發(fā)展條例》率先提出典當(dāng)業(yè)地方立法，等等。

注：

1轉(zhuǎn)引自李金昌,程開明：《中國(guó)城市化與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)態(tài)計(jì)量分析》，《財(cái)經(jīng)研究》2006年第9期。

2參見(jiàn)劉海年在2010年上海世博會(huì)“城市法治化”論壇上的演講：《中國(guó)古代城市的演進(jìn)與相關(guān)法制》，http：//www.expo2010.cn/a/20091226/000022.htm。

3[美]H.J.伯爾曼：《法律與革命》，賀衛(wèi)方等譯，中國(guó)大百科全書出版社1993年版，第143頁(yè)。

4余峰：《“較大的市”立法權(quán)存在的問(wèn)題及其完善》，ht tp：//www.chinalaw.gov.cn/ar ticle/dfxx/dffzxx/js/200705/20070500055241.shtml。

5李兵：《關(guān)于劃定具有立法權(quán)的“較大的市”的思考》，《法學(xué)》2005年第9期。

6梁治平：《法律的文化解釋》，三聯(lián)書店1994年版，第73頁(yè)。

7喻中：《論城市立法的概念與理念》，《四川大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2002年第1期。

8httpwww.trytel.com/-t ristan/towns/ipswich7.html#cap91，2008年6月訪問(wèn)。

9httpwww.trytel.com/-t ristan/towns/lynnlaws.html 1309，2008年6月訪問(wèn)。

10httpwww.t rytel.com/-t ristan/towns/lynnlaws.html 1315·12·20，2008年6月訪問(wèn)。

11httpwww.t rytel.com/-t ristan/towns/lynnlaws.html 1491·8，2008年6月訪問(wèn)。

12httpwww.t rytel.com/-t ristan/towns/lynnlaws.html 1491·8，2008年6月訪問(wèn)。