王京歌

(河南大學(xué)法學(xué)院,河南 開封 475001)

環(huán)境公益訴訟原告資格問題分析

王京歌

(河南大學(xué)法學(xué)院,河南 開封 475001)

在我國經(jīng)濟飛速發(fā)展與環(huán)境日益惡化的矛盾下,盡快構(gòu)建和完善我國的環(huán)境公益訴訟制度顯得日益迫切,環(huán)境公益訴訟中的一個首要問題就是原告資格的認(rèn)定。在分析我國環(huán)境公益訴訟原告資格問題的現(xiàn)狀和現(xiàn)存三大類主體資格的利弊的基礎(chǔ)上,提出了構(gòu)建一種全新的環(huán)保代理機構(gòu)的必要性,并從理論和實踐可行性方面進行闡述,以期對我國環(huán)保事業(yè)的發(fā)展有所裨益。

環(huán)境公益訴訟;原告資格;新型環(huán)保代理機構(gòu)

2005年12月7日,北京大學(xué)法學(xué)院3位教授及3位研究生就松花江水污染事件向黑龍江省高級人民法院提起了國內(nèi)第一起以自然物(鱘鰉魚、松花江、太陽島)為共同原告的環(huán)境民事公益訴訟,由于我國環(huán)境公益訴訟制度的缺失,黑龍江省高級人民法院以“本案不屬于人民法院的受案范圍”為由退回訴狀。2008年7月,廣東省廣州市海珠區(qū)人民檢察院起訴新中興洗水廠案,檢察院的訴訟主體資格得到承認(rèn)。2009年有著國內(nèi)最大的民間環(huán)保組織之稱的中華環(huán)保聯(lián)會,在無錫環(huán)保法庭以及貴州青鎮(zhèn)環(huán)保法庭提起了兩起環(huán)境公益訴訟,環(huán)保團體的訴訟主體資格也得到了認(rèn)可。實踐中的大膽探索告訴我們,環(huán)境公益訴訟原告資格的合理構(gòu)建已刻不容緩。

一、我國環(huán)境公益訴訟原告資格的現(xiàn)狀

一般認(rèn)為,環(huán)境公益訴訟是指由于自然人、法人、其他組織的違法行為或不作為,使環(huán)境公共利益遭受侵害或即將遭受侵害時,法律允許其他的自然人、法人或社會團體為維護公共利益而向人民法院提起的訴訟。環(huán)境公益訴訟是為了保護社會公共環(huán)境權(quán)利和其他相關(guān)權(quán)利而進行的訴訟活動,是保護環(huán)境的重要法律武器。“無原告即無法官”,環(huán)境公益訴訟原告資格制度無疑是環(huán)境公益訴訟制度的關(guān)鍵。就我國現(xiàn)有訴訟制度來看,《民事訴訟法》第108條規(guī)定,起訴首要具備的條件即原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織?！缎姓V訟法》第2條規(guī)定,公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)或行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益,有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。在起訴條件要求上,第41條第1項規(guī)定,原告是認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織?！缎淌略V訟法》在170條規(guī)定了自訴案件:第一,告訴才處理的案件;第二,被害人有證據(jù)能夠證明的輕微的刑事案件;第三,被害人有證據(jù)證明對被告人侵犯自己人身、財產(chǎn)權(quán)利的行為應(yīng)當(dāng)依法追究刑事責(zé)任,而公安機關(guān)或者檢察院不予追究被告人刑事責(zé)任的案件。三大訴訟法雖然語言表述上不盡相同,但核心均是只有案件與自身有利害關(guān)系,才能向人民法院提起訴訟。也就是說,只有自身合法權(quán)益受到非法侵害,才有權(quán)通過司法途徑獲取救濟。這些規(guī)定在一般訴訟中,可能確實能夠起到防止濫用訴權(quán),節(jié)約司法資源的作用,但是在環(huán)境訴訟中,由于環(huán)境侵害行為的特殊性,使得大量環(huán)境侵害案件無法進入訴訟程序。首先,環(huán)境侵害行為具有間接性特征。它并非直接作用于受害人,而是以環(huán)境為介質(zhì)進而影響到在該環(huán)境中生存的人的利益。其次,環(huán)境侵害通常波及面廣,侵害對象不限于一時一地一人,不特定地區(qū)的多人都可能會受到較大影響。再次,由于人類認(rèn)識水平有限,環(huán)境污染侵害也許并不能通過現(xiàn)有技術(shù)水平監(jiān)測出來,但并不排除幾年、十幾年后產(chǎn)生危害,甚至?xí)蟠嗽斐蓢?yán)重后果。因此,若將環(huán)境公益訴訟起訴資格局限于“有直接利害關(guān)系”,對于保護社會公共利益是不利的。有時候發(fā)生環(huán)境侵權(quán)糾紛時,并沒有實際的利害關(guān)系人,要么是涉及不特定多數(shù)的間接利害關(guān)系人,要么是純公益環(huán)境,這種“直接利害關(guān)系人”制度必然導(dǎo)致國家公益環(huán)境、社會公益環(huán)境及不特定多數(shù)人的環(huán)境利益遭到侵害卻得不到救濟。

立法滯后并沒有阻擋實踐的腳步,貴州、江蘇、云南等地通過建立環(huán)境保護法庭和制定地方規(guī)范性文件嘗試拓寬環(huán)境公益訴訟原告資格的范圍。2007年11月,全國首個環(huán)境保護法庭——貴州省貴陽市清鎮(zhèn)市法院環(huán)境保護法庭成立。2007年12月,貴陽市中級法院向全市發(fā)出《指定管轄決定書》,明確全市所有涉及環(huán)境保護的一審案件,包括環(huán)境公益訴訟案件,均由清鎮(zhèn)市法院環(huán)境保護人民法庭集中管轄。2008年5月,江蘇無錫兩級法院相繼成立環(huán)境保護審判庭和環(huán)境保護合議庭,受理檢察院、環(huán)保部門、環(huán)保社會團體及社區(qū)物業(yè)管理部門提起的訴訟。2008年11月5日,昆明市環(huán)境保護局、公安局、檢察院、人民法院聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于建立環(huán)境保護執(zhí)法協(xié)調(diào)機制的實施意見》規(guī)定,環(huán)境公益訴訟的案件由檢察機關(guān)、環(huán)保部門和有關(guān)社會團體向法院提起訴訟。環(huán)保部門在環(huán)境污染事故鑒定、損害后果評估方面,對環(huán)境公益訴訟提供技術(shù)支持。2008年12月開始,云南省在昆明和玉溪分別成立了環(huán)境保護審判庭,在玉溪的轄區(qū)內(nèi)成立了澄江和銅海的環(huán)保法庭。2009年5月13日《云南省法院環(huán)境保護審判建設(shè)及環(huán)境保護案件審理工作座談會紀(jì)要》規(guī)定,檢察院及在我國境內(nèi)經(jīng)依法設(shè)立登記的、以保護環(huán)境為目的的公益性社會團體,可作為原告向法院提起環(huán)境公益訴訟;公民個人可以向有關(guān)部門反映,通過有關(guān)部門和組織來提起公益訴訟。各地根據(jù)不同情況,分別賦予了檢察院、環(huán)保部門及相關(guān)國家機關(guān),環(huán)保社會團體等以原告主體資格。這些文件都是由地方司法機關(guān)頒布或與行政執(zhí)法機關(guān)聯(lián)合頒布的內(nèi)部規(guī)范性文件,并非地方性立法,因此,其效力等級較低,適用范圍有限[1]。而且它們都沒有賦予公民個人原告資格。

二、不宜作為環(huán)境公益訴訟原告的三種主體

(一)檢察院不宜作為環(huán)境公益訴訟原告

作為法律監(jiān)督機關(guān)的檢察機關(guān)不宜作為環(huán)境公益訴訟的主體。首先,從檢察機關(guān)的職責(zé)分析,根據(jù)《中華人民共和國人民檢察院組織法》的規(guī)定,人民檢察院并無提出環(huán)境公益訴訟的法定職責(zé),如果在實踐中,由人民檢察院作為原告提起公益訴訟于法無據(jù)。其次,從現(xiàn)實可行性分析,環(huán)境公益訴訟是近代社會環(huán)境問題變得突出以后才出現(xiàn)的,特別是環(huán)境權(quán)出現(xiàn)后才大量出現(xiàn)的。而環(huán)境權(quán)作為公民權(quán)的一種更是現(xiàn)代社會權(quán)力結(jié)構(gòu)的基石,現(xiàn)代社會對于公權(quán)力的規(guī)定是“法無明文規(guī)定不能作為”,對于私權(quán)則是“法無明文規(guī)定即自由”,作為受害人有權(quán)對于自己的受損利益提出告訴,要求審判機關(guān)來維護自身的合法權(quán)益。但是,如果原告的自身權(quán)益并沒有受到侵害,而提起了訴訟,那么就是對被害人的權(quán)利侵犯,即損害了被害人提起訴訟的權(quán)利。即使是檢察機關(guān)維護的是被害人的利益,在被害人放棄損害賠償?shù)那闆r下,是不是也損害了被害人的自由選擇權(quán)呢?[2]在此種情況下,檢察院的行為就屬于侵害私權(quán)利的公權(quán)力擴張行為。

(二)環(huán)保部門及相關(guān)國家機關(guān)不宜作為環(huán)境公益訴訟原告

美國著名環(huán)境學(xué)者瑟夫·薩克斯教授提出的“公共信托理論”可以作為環(huán)境行政權(quán)產(chǎn)生的依據(jù)。他認(rèn)為空氣、水、陽光等人類生活所必需的環(huán)境要素在當(dāng)時受到嚴(yán)重污染和破壞以致威脅到人類正常生活的情況下,不應(yīng)再被視為“自由財產(chǎn)”而成為所有權(quán)的客體。環(huán)境資源就其自然屬性和對人類社會的極端重要性來說,它應(yīng)該是全體公民的公共財產(chǎn),任何人不能任意對其進行占有、支配和損害。為了合理支配和保護這種“共有財產(chǎn)”,共有人委托國家來管理[3]。在我國環(huán)境行政就是國家行使環(huán)境權(quán)的基本形式,環(huán)境保護目標(biāo)的實現(xiàn),主要依賴于政府環(huán)境權(quán)的實施,國家環(huán)境行政權(quán)在環(huán)境管理中占絕對的主導(dǎo)作用。但在實踐當(dāng)中,由于環(huán)境利益容易和其他利益發(fā)生沖突,受到其他利益的排擠,受到來自內(nèi)外的各種壓力,這些壓力有時會迫使行政部門的工作偏離軌道,失去自己的原則和立場,從而不積極履行環(huán)境職責(zé),放任違法行為的發(fā)生。受托人濫用權(quán)力,或未盡善良管理人的義務(wù),或損害委托人的利益,或不能公平地對待多數(shù)受益人等情況時有發(fā)生,導(dǎo)致了大量非私有性、非排他性的公共環(huán)境資源浪費。因此,環(huán)保部門及相關(guān)國家機關(guān)不宜作為環(huán)境公益訴訟原告。

(三)現(xiàn)有環(huán)保社會團體不宜作為環(huán)境公益訴訟原告

公民參與是環(huán)境法的一項基本原則,保障公民參與環(huán)境保護的重要措施就是賦予公民以環(huán)境公益訴訟的原告資格。但公民個人的能力畢竟是有限的,他們的專業(yè)知識相對薄弱,在獲取專門知識上相對困難,同時也難以避免其個人利益的狹隘性。鑒于這種情形,人們將目光轉(zhuǎn)向了那些具有一定資歷、力量明顯強于公民個人的環(huán)保組織和社會團體。與公民個人相比,環(huán)保組織更加關(guān)注環(huán)境公益問題。由于環(huán)境問題的復(fù)雜性,環(huán)境訴訟需要較強的技術(shù)背景,公民個人很難達到要求。環(huán)保組織擁有專業(yè)人員、較強的技術(shù)及資金力量,擁有個人無法比擬的社會影響力,因此,賦予環(huán)保組織等專門社會團體以環(huán)境公益訴訟原告資格,可以解決公民個人由于力量弱小、不具備專門知識和取證困難等原因放棄訴訟問題。我國已經(jīng)成立了不少旨在保護公共環(huán)境的民間組織,但遺憾的是,到目前為止,這些組織仍然是政府的“附屬物”,具有“半官半民”雙重屬性。它們的行為受到行政機制和自治機制的雙重支配,同時還要依賴體制內(nèi)和體制外兩種資源,這便直接導(dǎo)致了社團在組織構(gòu)架、運作網(wǎng)絡(luò)、產(chǎn)權(quán)經(jīng)費、社會信賴方面存在著固有的體制依賴,缺乏相對的獨立性和代表性[4]。目前,我國的環(huán)保組織處于起步晚、數(shù)量少、影響小、活動范圍窄的狀況,這也限制了其作用的發(fā)揮。

三、新型環(huán)保代理機構(gòu)作為環(huán)境公益訴訟原告的合理性

通過分析我們可以得知,正是由于環(huán)境資源的公共物品屬性,環(huán)境公益訴訟的共利性,導(dǎo)致了其在實踐運行中面臨重重障礙。在政府環(huán)境職能缺位,社會監(jiān)督機制失靈的情況下,迫切要求我們沖破現(xiàn)有框架的束縛,探求一種全新的解決方案。筆者在此擬建立一種新型的環(huán)保代理機構(gòu)來作為環(huán)境公益訴訟的原告,它是一種旨在保護公益環(huán)境、從事環(huán)境保護事業(yè),獨立于政府之外的民間組織,它脫胎于現(xiàn)有的環(huán)保組織——具有公益性,同時又有其自身的特點——兼具營利性,它是一種全新環(huán)境保護社會組織形態(tài)。筆者從新型環(huán)保代理機構(gòu)產(chǎn)生的理論依據(jù)和實踐可行性兩個方面來探討其存在的合理性。

(一)新型環(huán)保代理機構(gòu)產(chǎn)生的理論依據(jù)

環(huán)境權(quán)是環(huán)境訴訟的基礎(chǔ)。環(huán)境權(quán)理論發(fā)端于美、日、歐等工業(yè)發(fā)達國家,是在20世紀(jì)六七十年代環(huán)境危機日益嚴(yán)峻的情況下被提出來的。1960年,聯(lián)邦德國的一位醫(yī)生向歐洲人權(quán)委員會提出控告,認(rèn)為向北海傾倒放射性廢棄物的做法違反了《歐洲人權(quán)條約》中有關(guān)保障清潔衛(wèi)生環(huán)境的條款,引發(fā)了一場關(guān)于環(huán)境權(quán)法律依據(jù)的大討論。隨著環(huán)境權(quán)理論研究的不斷深入,許多國家也開始嘗試環(huán)境權(quán)的實踐化工作。如美國1969年通過的《國家環(huán)境政策法》、日本1969年的《東京都公害防止條例》及《德國憲法》第15條、《波蘭憲法》第71條等都相繼在立法上支持了環(huán)境權(quán)理論。而環(huán)境權(quán)理論為世界所普遍接受,則體現(xiàn)在1972年聯(lián)合國人類環(huán)境會議上通過的《人類環(huán)境宣言》,該宣言莊嚴(yán)宣布:“人類有權(quán)在一種能夠過尊嚴(yán)和福利的生活環(huán)境中,享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利,并且負(fù)有保護和改善這一代和將來的世世代代的環(huán)境的莊嚴(yán)責(zé)任?！薄妒澜缱匀粦椪隆贰独锛s熱內(nèi)盧宣言》等一系列國際性文件都宣示了對環(huán)境權(quán)的認(rèn)可。環(huán)境權(quán)屬于一項基本人權(quán),這一點已經(jīng)得到廣泛的認(rèn)同,“無救濟即無權(quán)利”,為了保障這種權(quán)利,需要賦予公民向法院提起訴訟的權(quán)利,通過實施由法院司法干預(yù)的預(yù)防措施來進行環(huán)境保護。由于地球生態(tài)系統(tǒng)是一個整體,其內(nèi)部大大小小的生態(tài)系統(tǒng)是相互依賴的,任何有害于環(huán)境的行為,都不僅是對這個整體某一部分的侵害,同時也是對這個整體的侵害,因此人人都有權(quán)依法進行監(jiān)督和干預(yù),環(huán)境公益訴訟的提出也就是水到渠成的事情了。環(huán)境公益訴訟鼓勵公民、法人和其他組織參與到環(huán)境管理當(dāng)中來,以向法院提起訴訟的方式來保護公共環(huán)境利益。如前所述,與公民個人相比,環(huán)保組織擁有專業(yè)人員、較強的技術(shù)及資金力量,擁有個人無法比擬的社會影響力,因此,賦予環(huán)保組織等專門社會團體以環(huán)境公益訴訟原告資格,可以解決公民個人由于力量弱小、不具備專門知識和取證困難等原因放棄訴訟的問題。但就我國來講,由于現(xiàn)有環(huán)保組織的“半官半民”性,其很難勝任環(huán)境公益訴訟原告資格這一“光榮職位”,新型環(huán)保代理機構(gòu)的設(shè)立呼之欲出。

(二)設(shè)立新型環(huán)保代理機構(gòu)的實踐可行性

要充分發(fā)揮環(huán)保組織在環(huán)境保護中的作用,確保其良性發(fā)展,新型環(huán)保代理機構(gòu)不應(yīng)當(dāng)囿于現(xiàn)行環(huán)保團體的窠臼,應(yīng)當(dāng)建立一整套新型的運作機制。

1.適度寬松的“調(diào)控”環(huán)境

從國家的角度來講,應(yīng)當(dāng)摒棄過去對環(huán)保組織的嚴(yán)密監(jiān)管態(tài)度,通過法律規(guī)定這些機構(gòu)的法定權(quán)利義務(wù),從而起到一個調(diào)控者的作用,為新型環(huán)保代理機構(gòu)創(chuàng)造一個適度寬松的生存空間。首先,在政府與環(huán)保代理機構(gòu)的關(guān)系上,由法律規(guī)定政府在促進環(huán)保代理機構(gòu)良性發(fā)展方面所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù),政府宜宏觀調(diào)控,而不宜對其實行直接領(lǐng)導(dǎo)、直接管理或包辦代替、變相干預(yù)。其次,應(yīng)當(dāng)為新型環(huán)保代理機構(gòu)的設(shè)立與登記創(chuàng)造寬松的法律環(huán)境,建議取消成立環(huán)保機構(gòu)的人員和資金的限制,取消業(yè)務(wù)主管部門的嚴(yán)格審查,從而有利于促進新型環(huán)保機構(gòu)的成立與發(fā)展[5]。再次,拓寬和暢通公眾參與的渠道,新型環(huán)保代理機構(gòu)要真正發(fā)揮代理人的作用就要廣泛參與社會環(huán)?；顒?參與國家環(huán)境立法、政府環(huán)境決策,參與規(guī)劃建設(shè)項目等的環(huán)境影響評價,充當(dāng)公眾的代言人,從而做好公眾利益的“代理人”。

2.新型環(huán)保代理機構(gòu)的性質(zhì)、人員組織

從性質(zhì)上講,新型環(huán)保代理機構(gòu)相當(dāng)于社會中間層,是一種類似于律師事務(wù)所的社會組織。它的存在是為了關(guān)注共同的長期存在的環(huán)境問題,為公民提供參與決策和社會發(fā)展的渠道,為了代表、綜合、表達和捍衛(wèi)特殊利益集團的利益,為了在政府和公眾之間架設(shè)橋梁[6]。與傳統(tǒng)的民間環(huán)保組織最大的區(qū)別就在于,它是專門從事環(huán)境保護工作的營利性組織,不依附于任何團體,也不掛靠到政府旗下,其生存和發(fā)展完全依靠自身的力量,經(jīng)濟、人事完全獨立。就人員組織來講,新型環(huán)保代理機構(gòu)的人員組成主要是律師和環(huán)保專業(yè)人士,他們運用自己的專業(yè)知識來代理環(huán)境公益訴訟案件。

3.新型環(huán)保代理機構(gòu)的融資渠道

新型環(huán)保代理機構(gòu)的融資渠道主要有兩條:其一,“環(huán)境公益訴訟基金”撥付。為加強環(huán)境保護,我國應(yīng)當(dāng)效仿國外建立環(huán)境公益訴訟基金,公益訴訟基金來源可由國家財政撥款、社會捐助以及被告敗訴后支付的無人認(rèn)領(lǐng)的賠償金或補償金組成。新型環(huán)保代理機構(gòu)在提起公益訴訟之前可以向公益訴訟基金會申請公益訴訟費用,或在敗訴后或不完全勝訴時,經(jīng)評定對環(huán)境公益有促進貢獻的,基金會支付一定數(shù)額的補償金。其二,新型環(huán)保代理機構(gòu)提起環(huán)境公益訴訟時可以實行風(fēng)險代理,從被告的損失賠償金中提取必要費用及收益以維持其正常運轉(zhuǎn)。由此以來,代理機構(gòu)有了自己全新的融資渠道,保持了組織的獨立性和完整性,避免了一般環(huán)保組織的“雙重性”和體制的依賴性,從而為其長期發(fā)展提供了動力保障。

四、結(jié)語

隨著環(huán)境問題的日益突出,與此相隨的環(huán)境糾紛亦有急劇增長的勢頭,如何快捷、有效地處理環(huán)境糾紛,已成為世界各國所面臨的難題。環(huán)境公益訴訟制度作為一種新型的訴訟解決方式正受到越來越多的關(guān)注。遺憾的是,我國由于傳統(tǒng)的訴權(quán)理論對原告資格的限制使環(huán)境公益的司法保護呈現(xiàn)出極大的不足,盡快構(gòu)建和完善我國的環(huán)境公益訴訟原告資格制度已變得非常迫切。一些學(xué)者可能擔(dān)心,環(huán)境公益訴訟原告資格的擴充,可能會導(dǎo)致“濫訴”現(xiàn)象的發(fā)生,筆者認(rèn)為這種擔(dān)心其實是不必要的。在美國,《清潔空氣法》和《清潔水法》設(shè)立公民訴訟制度時也遇到類似的爭論和阻力,制度實施的初期也遇到了訴訟案件的多發(fā)期。但是實施十多年后,聯(lián)邦和州法院發(fā)現(xiàn),濫訴的現(xiàn)象并不多,環(huán)境保護的效果也很明顯。政府和企業(yè)則認(rèn)為,法律設(shè)立的“公益訴訟”威懾之劍時刻懸于頭上,有利于他們形成科學(xué)、謹(jǐn)慎和負(fù)責(zé)的環(huán)境管理思維和模式[7]?；谕瑯拥牡览?如果我國的環(huán)境公益訴訟原告制度設(shè)計得合理,濫訴現(xiàn)象是可以避免的。新型環(huán)保代理機構(gòu)的確立還有很長的路要走,它不僅有賴于法律制度的認(rèn)可,還需要公民環(huán)保意識的提高、公眾參與積極性的高漲。

[1]張豐芹.我國環(huán)境公益訴訟原告資格制度的現(xiàn)狀及出路[C]//2009年中國法學(xué)會環(huán)境與資源法學(xué)研究會年會論文集.昆明:昆明理工大學(xué)出版社,2009:169-171.

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D925

A

1671-9476(2011)01-0114-04

2010-10-10

王京歌(1979-),女,河南禹州人,講師,碩士,研究方向為環(huán)境與資源保護法、經(jīng)濟法。