崔 磊

(天津商業(yè)大學(xué)法學(xué)院，天津300134)

1 土地犯罪的立法狀況解讀

馬克思曾經(jīng)講:“土地是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉?！保?］土地作為人類獲得給養(yǎng)的基本場所，它不僅僅是土壤，它是能量流過一個由土壤、植物以及動物所形成的環(huán)路的源泉。食物鏈?zhǔn)且粋€能量向上層運動的活的通道，死亡和衰敗則使它又回到土壤。這個環(huán)路不是封閉的，而是持續(xù)不斷的，就像一個慢慢增長的旋轉(zhuǎn)著的生命儲存處。［2］土地如此重要，因而世界許多國家都從刑事立法的角度保護(hù)土地，打擊土地違法犯罪行為。

1.1 國外土地犯罪的立法情況

俄羅斯的刑法第254條規(guī)定了毀壞土地罪，其內(nèi)容具體如下:(1)由于在肥料、植物生長素、農(nóng)藥和其他危險化學(xué)物質(zhì)或生物物質(zhì)的保管、使用和運輸過程中違反這些物質(zhì)的處理規(guī)定而使土地受到經(jīng)濟活動或其他活動有害產(chǎn)品的毒化、污染或其他破壞，導(dǎo)致人的健康和周圍環(huán)境受到損害的，處數(shù)額為最低勞動報酬200倍至500倍或被判刑人2個月至5個月的工資或其他收入的罰金，或處3年以下剝奪擔(dān)任一定職務(wù)或從事某種活動的權(quán)利，或處2年以下的勞動改造。(2)在發(fā)生生態(tài)災(zāi)難的地區(qū)或在生態(tài)形勢嚴(yán)峻的地區(qū)實施上述行為的，處3年以下的限制自由或相同期限的剝奪自由。(3)本條第1款或第2款規(guī)定的行為，過失致人死亡的，處2年以上5年以下的剝奪自由。［3］再如，《加拿大刑事法典》第430條規(guī)定:故意實施下列行為的，構(gòu)成本罪:(1)毀損財產(chǎn);(2)使財產(chǎn)處于危險之中，無用、失靈或失效。第428條規(guī)定:本章中的“財產(chǎn)”，是指不動產(chǎn)或動產(chǎn)。土地屬于不動產(chǎn)，故使土地處于危險之中，無用、失靈或失效，或毀損的，也構(gòu)成犯罪。［4］還如，日本刑法典第323條規(guī)定，侵奪他人的不動產(chǎn)的，處10年以下懲役。［5］在此尤其要說明的是該侵占不動產(chǎn)罪意在保護(hù)日本土地私有權(quán)。日本對土地私有權(quán)保護(hù)采取刑法保護(hù)方式，對土地的使用權(quán)采取行政法保護(hù)的方式。［6］從上可以看出，國外刑法把土地犯罪歸為兩類型的犯罪:一類是財產(chǎn)型犯罪，從保護(hù)土地的使用效能和土地所有權(quán)為核心出發(fā)，如日本、加拿大刑法。另一類是破壞環(huán)境型犯罪，從保護(hù)生態(tài)環(huán)境與人身健康為核心出發(fā)，如俄羅斯刑法。以上國外關(guān)于土地犯罪的立法模式，可以為我國土地犯罪的刑事立法提供有益的借鑒。

1.2 我國土地犯罪的立法情況

新中國成立之初，我國雖然對土地資源的保護(hù)進(jìn)行了一些立法，但都屬于行政立法，尚未上升至刑法的高度?！拔母铩睍r期中斷了各種立法工作，也不用奢談用刑法來打擊土地犯罪。1979年雖然頒布了刑法典，但由于當(dāng)時撥亂反正的政治氣候，對土地資源的刑法保護(hù)尚未引起足夠的重視，另一方面我國當(dāng)時屬于計劃經(jīng)濟，不易滋生土地犯罪，故1979刑法典并未規(guī)定有關(guān)土地犯罪的罪名?？梢哉f，到1997年刑法出臺前，我國土地資源的保護(hù)只限在行政立法的層面上用政策手段進(jìn)行保護(hù)。例如1987年1月頒布施行《土地管理法》也并沒有規(guī)定違反該法的刑事責(zé)任。

自從1978年改革開放后，經(jīng)濟迅速發(fā)展，市場經(jīng)濟代替計劃經(jīng)濟。受土地巨大利益驅(qū)動，非法批準(zhǔn)征用、占用土地，非法低價出讓土地使用權(quán)，非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)，非法占用耕地等嚴(yán)重違法行為愈演愈烈，嚴(yán)重破壞了國家土地管理法律制度，已觸及國家為解決糧食問題所提出的18億畝耕地紅線。從1998年到2007年我國的耕地面積依次如下:19.45、19.38、19.24、19.14、18.89、18.37、18.51、18.31、18.27、18.26(億畝計)，呈逐年下降趨勢。基于此，中共中央在十七屆三中全會上提出最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度。《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006—2020年)》明確提出全國耕地保有量到2010年保持在12 120萬公頃(18.18億畝)，到2020年保持在12 033.33萬公頃(18.05億畝);并確保 10 400萬公頃(15.6億畝)基本農(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高，單位建設(shè)用地二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值年均提高6%以上，通過引導(dǎo)開發(fā)未利用地形成新增用地125萬公頃(1 875萬畝)以上。［7］然而，面對日益嚴(yán)重的土地違法現(xiàn)象，單純行政手段(罰款、拆除等)的運用往往顯得蒼白無力，已無法遏制各種嚴(yán)重的土地違法現(xiàn)象，刑罰手段的引入勢在必行。正如盧梭所說:“刑法在根本上與其說是一種特別的法律，還不如說是其他一切法律的制裁?！保?］刑法是其他一切法律的最后保障法，只有在其他法律難以有效調(diào)整的情況下，刑法才介入，這是刑法的謙抑性和必要性原則所決定的。對于土地犯罪行為，必須綜合采用民事、行政和刑事手段加以遏制，刑罰是必要的、最后的手段。正是基于此原因，1997年我國刑法典第228條、342條、410條將《土地管理法》中有關(guān)刑事責(zé)任的規(guī)定進(jìn)一步明確化、具體化，增設(shè)了關(guān)于土地犯罪的5個具體罪名，從而形成土地犯罪這一類罪名。但是，就目前的立法而言，這五個具體罪名分散在刑法典的不同章節(jié)中，很難歸納出我國土地犯罪是屬于財產(chǎn)型犯罪，還是破壞環(huán)境型犯罪，存在著很大的缺陷和不足。

2 土地犯罪的含義解讀

要科學(xué)地界定出土地犯罪的概念，必須根據(jù)我國刑法第13條關(guān)于犯罪總概念可得出所有的犯罪必須具有嚴(yán)重的社會危害性、刑事違法性和應(yīng)受刑罰懲罰性的特征，土地犯罪是刑法中總犯罪下的一個類罪概念，屬于犯罪的下位概念，因此也不例外具有犯罪概念的共同特征。

土地犯罪的條文存在于土地刑法規(guī)范之中，所謂土地刑法是指國家為了實現(xiàn)土地管理的目的，維護(hù)正常的土地管理秩序保護(hù)人類賴以生存的生態(tài)環(huán)境，以土地為對象而規(guī)定的有關(guān)土地犯罪及刑事責(zé)任的刑法規(guī)范的總稱。因此要定義土地犯罪概念，必須基于土地刑法規(guī)范。我國1997年刑法中的刑法分則增設(shè)了土地犯罪的專門條款，如第228條規(guī)定的非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)罪，第342條規(guī)定的非法占用農(nóng)用地罪，第410條規(guī)定的非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪，非法低價出讓國有土地使用權(quán)罪，如果從廣義的角度來看刑法第六章第六節(jié)破壞環(huán)境資源保護(hù)罪也屬于土地刑法規(guī)范。然而本文采用狹義的土地刑法規(guī)范，因而土地犯罪概念也是采用狹義性。盡管在我國刑法中土地刑法規(guī)范各不相同，然而都是以土地為對象，對其進(jìn)行非法占有、使用、收益和處分，嚴(yán)重破壞了以土地為基礎(chǔ)的生態(tài)環(huán)境。另外，土地破壞是人類行為包括個人或單位而非大自然的危害行為。

綜上所述，土地犯罪指自然人或單位在對土地占有、使用、收益和處分的過程中實施的違反國家土地法規(guī)、損害人類賴以生存的生態(tài)環(huán)境、危害土地管理秩序、情節(jié)嚴(yán)重、依法應(yīng)受刑法處罰的行為。

3 土地犯罪的構(gòu)成解讀

土地犯罪構(gòu)成是依照我國1997年刑法典第228條、342條、410條之規(guī)定，參照《土地管理法》第73條、74條、76條、78條、79條和第84條之規(guī)定，決定土地犯罪行為的社會危害性及其程度，成為土地犯罪行為構(gòu)成犯罪所必需一切主觀要件和客觀要件的有機統(tǒng)一。土地犯罪行為又可以細(xì)分為兩小類:一類是針對違反土地管理法有關(guān)占有或使用土地的主體而規(guī)定的，具體包括非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)罪和非法占用農(nóng)用地罪;另一類是針對國家機關(guān)工作人員在土地管理中的犯罪行為，具體包括非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪和非法低價出讓國有土地使用權(quán)罪。下面就土地犯罪的客體要件、客觀要件、主體要件和主觀要件分別闡述。

3.1 土地犯罪的客體要件

通行的觀點認(rèn)為，土地犯罪的客體是國家對土地的管理制度。［9］筆者認(rèn)為，此觀點有些不妥，因為這一觀點只揭示土地犯罪客體的表面現(xiàn)象，而沒能觸及土地犯罪客體的本質(zhì)，而事實上土地管理制度的目的就是保護(hù)土地的生態(tài)環(huán)境。因此土地犯罪的實質(zhì)是損害人類賴以生存的生態(tài)環(huán)境，不僅損害當(dāng)代人的生態(tài)環(huán)境也影響未來子孫的生存環(huán)境。其理由如下:

從立法價值取向的角度看:是以保護(hù)人類生態(tài)利益為中心。深究土地犯罪的四個具體罪的客體:非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)罪規(guī)定在擾亂市場秩序罪中，從其表面上看是侵犯了土地市場的管理秩序，而事實上是為破壞土地的行為提供了條件，最終直接損害了土地環(huán)境的良性循環(huán)，導(dǎo)致人類賴以生存的生態(tài)環(huán)境受到損害;非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪和非法低價出讓國有土地使用權(quán)罪因其犯罪的特殊主體將其規(guī)定在瀆職罪中，從其表面特征上看侵犯的是國家機關(guān)的正常管理秩序，而實質(zhì)最終損害的是人類賴以生存的生態(tài)環(huán)境物質(zhì)承擔(dān)者——土地。因此，二罪直接導(dǎo)致土地資源遭到破壞，故也將其客體歸入生態(tài)環(huán)境。然而，非法占用農(nóng)用地罪在我國刑法典中本身就規(guī)定在破壞環(huán)境資源保護(hù)罪中，其侵犯的客體是生態(tài)環(huán)境。進(jìn)一步講，如果認(rèn)為客體是國家對土地的管理制度，這必然強調(diào)人是世界主體，這顯然是受人類中心主義道德范式的影響的立法模式，盡管此觀點具有一定的合理性，但隨著人類文明的不斷飛躍，人類將越來越多的目光投向身處其中的自然環(huán)境，保護(hù)環(huán)境，尊重環(huán)境即環(huán)境文明已經(jīng)成為時代的主題倫理道德觀念。非人類中心主義的新生態(tài)倫理道德范式代替?zhèn)鹘y(tǒng)的人類中心主義的生態(tài)倫理道德范式是人類道德文化的革命，人類正以新的倫理道德視角審視周圍的自然環(huán)境。非人類中心主義的新生態(tài)倫理道德范式是環(huán)境刑法這一新興部門法的重要倫理道德基礎(chǔ)，所以作為非人類中心主義新生倫理道德范式基礎(chǔ)的土地犯罪的客體是生態(tài)環(huán)境，即人與自然中的土地關(guān)系。

從土地犯罪對象——土地的角度看:根據(jù)有關(guān)解釋精神，“土地”包括農(nóng)用地、林地、草原、荒地、濕地以及其他土地等。土地是生態(tài)利益中一個重要因素，它是作為一種重要的環(huán)境資源，具有多種功能，其中最主要的是經(jīng)濟功能和生態(tài)功能。二者之間的關(guān)系相互依賴，不可分離，其中生態(tài)功能是經(jīng)濟功能的載體，如果生態(tài)功能遭到損害，經(jīng)濟價值就不復(fù)存在。而事實上在漫長的土地資源開發(fā)利用歷史中，人類一直關(guān)注其經(jīng)濟功能，在立法上表現(xiàn)為將土地資源作為財產(chǎn)進(jìn)行保護(hù)，許多國家至今把土地犯罪仍然歸為財產(chǎn)型的犯罪，即是其明確體現(xiàn)。從微觀經(jīng)濟的角度上看，人是經(jīng)濟人，或者說人是其利益的最大化者，受貪婪的經(jīng)濟利益驅(qū)動，不合理開墾、挖沙、采土造成水土流失、土地沙化風(fēng)蝕，破壞排水設(shè)施或引起水淹土地造成水蝕，導(dǎo)致土地鹽堿化、沼澤化等，最終導(dǎo)致沙塵暴、水澇、旱災(zāi)，使整個生態(tài)環(huán)境造成巨大破壞，這有損于土地等自然資源可持續(xù)發(fā)展和“代際公平”，在發(fā)展中國家尤為嚴(yán)重。如果仍然將此類犯罪的客體定位在土地管理制度層面上，最終落到只注重土地的經(jīng)濟功能，其后果不是保護(hù)土地，而是掠奪土地資源。因此，在1990年聯(lián)合國第8屆《預(yù)防犯罪和罪犯處遇大會決議》就號召各成員國在刑法中規(guī)定危害環(huán)境的刑事條款或制定環(huán)境刑法，保護(hù)生態(tài)利益。事實上人類與土地的關(guān)系是密不可分的。人類在依賴土地生存和改造土地的過程，與土地存在著相互作用、相互制約的關(guān)系。世界范圍內(nèi)日益嚴(yán)重的環(huán)境問題告訴人們，人類與土地不是統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者之間的關(guān)系，而是平等主體關(guān)系，人類不能按過去的犧牲生態(tài)環(huán)境為代價的發(fā)展模式繼續(xù)發(fā)展下去。人類必須尊重自然規(guī)律，善待自然界，合理開發(fā)利用土地，搞好生態(tài)平衡，才能與自然界協(xié)調(diào)發(fā)展。而刑法中關(guān)于打擊土地犯罪恰是搞好生態(tài)環(huán)境最強有力的法律手段。

生態(tài)利益是整個生態(tài)系統(tǒng)的利益，是人與自然環(huán)境協(xié)調(diào)共生的利益。生態(tài)利益一方面是人的利益，是人類更好地生活、發(fā)展的利益;另一方面，也是最應(yīng)引起重視的，生態(tài)利益也是自然環(huán)境的利益，是自然環(huán)境與人類同為生態(tài)系統(tǒng)的一部分而帶來的利益。為了保護(hù)這種利益必須把生態(tài)利益上升為法益，尤其提升為刑法保護(hù)的利益。因此，土地犯罪的客體應(yīng)當(dāng)是生態(tài)環(huán)境。

3.2 土地犯罪的客觀要件

客觀要件最核心元素是危害行為，根據(jù)《土地管理法》及《刑法》的有關(guān)規(guī)定，土地犯罪危害行為有以下幾種:

3.2.1 非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)的行為

根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，我國實行土地社會主義公有制，即全民所有制和集體所有制。任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他非法形式轉(zhuǎn)讓土地，但是，土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。所謂非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)行為，是指行為人未按國家規(guī)定權(quán)限辦理征用或劃撥手續(xù)，或者是通過劃撥或受讓方式取得土地使用權(quán)，但違反國家土地管理法規(guī)定的土地轉(zhuǎn)讓的條件和程序，未按規(guī)定權(quán)限辦理審批手續(xù)，擅自將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人的行為。所謂非法倒賣土地使用權(quán)，是指土地受讓者違反國家土地管理法規(guī)，不進(jìn)行任何開發(fā)建設(shè)，擅自將土地轉(zhuǎn)讓給他人，從中牟取暴利的行為。

3.2.2 非法占用農(nóng)用地行為

所謂非法占用農(nóng)用地行為是指違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成大量耕地、林地等農(nóng)用地毀壞的行為。具體表現(xiàn)如下:(1)非法占用耕地、林地等農(nóng)用地行為，即指未經(jīng)法定程序?qū)徟?、登記、核發(fā)證書、確認(rèn)土地使用權(quán)而占用耕地、林地等農(nóng)用地行為。其通常表現(xiàn)為三種形式:第一，是未經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地、林地等農(nóng)用地;第二，是超過批準(zhǔn)的數(shù)量占用耕地、林地等農(nóng)用地;第三，是采用欺騙手段騙取批準(zhǔn)占用耕地、林地等農(nóng)用地。(2)改變被占用土地用途行為，即指改變耕地、林地等農(nóng)用地的用途而作其他方面使用，如開辦企業(yè)、建造住宅、筑路、采石、采礦、采土、采沙、傾倒廢物等。目前，致使我國農(nóng)用土地資源減少的主要原因除了自然的因素外，人為的因素占了較大的比例。耕地減少主要有兩類:一類是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和災(zāi)害毀損;一類是非農(nóng)建設(shè)占用，造成耕地永久流失。

另外，該行為必須具備占用耕地、林地等農(nóng)用地數(shù)量較大，造成耕地大量毀壞行為。2000年6月16日最高人民法院《關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》(以下稱為《土地資源解釋》)規(guī)定:非法占用耕地“數(shù)量較大”，是指非法占用基本農(nóng)田5畝以上或者非法占用基本農(nóng)田以外的耕地10畝以上;非法占用耕地“造成耕地大量毀壞”，是指行為人非法占用耕地建窖、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進(jìn)行其他非農(nóng)業(yè)建設(shè)，造成基本農(nóng)田5畝以上或者基本農(nóng)田以外的耕地10畝以上種植條件嚴(yán)重毀壞或者嚴(yán)重污染。

從上面的論述可知，非法占用農(nóng)用地行為屬于結(jié)果犯，其中兩個結(jié)果:一個是非法占用農(nóng)用地數(shù)量較大，一個是造成耕地大量毀壞，因此有的學(xué)者認(rèn)為:非法占用耕地數(shù)量較大，并使“數(shù)量較大”的耕地被毀壞的，就構(gòu)成本罪。［10］筆者不能茍同該觀點，因為，前面的“數(shù)量較大”不能完全限制后面的“大量毀壞”，“數(shù)量較大”之量與“大量毀壞”之量并非等價之量，“大量毀壞”實際上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出“數(shù)量較大”的范圍，并包含足以造成農(nóng)地大面積毀壞的情形。因此，筆者認(rèn)為只要具備兩個結(jié)果中的一個結(jié)果就構(gòu)成此罪，不需要兩個結(jié)果同時具備。

3.2.3 非法批準(zhǔn)征用、占用土地的行為

所謂非法批準(zhǔn)征用、占用土地的行為，是指國家機關(guān)工作人員徇私舞弊、違反土地管理法規(guī)，濫用職權(quán)，非法批準(zhǔn)征用、占用土地，情節(jié)嚴(yán)重的行為。行為人徇私舞弊、違反土地管理法規(guī)是構(gòu)成非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪的前提條件。非法批準(zhǔn)征用、占用土地行為主要由四種表現(xiàn)形式:(1)無權(quán)批準(zhǔn)，包括無土地審批權(quán)的單位和個人非法批準(zhǔn)征用、占用土地;(2)雖然有權(quán)批準(zhǔn)征用、占用土地，但超越了單位和個人的批準(zhǔn)權(quán)限批準(zhǔn)征用、占用土地;(3)雖然有批準(zhǔn)權(quán)限，但違反土地利用總體規(guī)劃確定的土地用途批準(zhǔn)征用、占用土地;(4)雖然有權(quán)批準(zhǔn)，但沒有按法定的程序進(jìn)行審批。在此需要說明的是這里的土地既可以是國有土地，也可以是集體土地。即使行政官僚扮演雙重人格披上合法外衣，然而在司法實踐中我們只要按照上面四種違法表現(xiàn)形式，就能準(zhǔn)確認(rèn)定該罪的行為。

此外，該行為還必須是非法批準(zhǔn)征用、占用土地數(shù)量大、次數(shù)較多的行為。

3.2.4 非法低價出讓國有土地使用權(quán)行為

所謂非法低價出讓國有土地使用權(quán)，是指國家機關(guān)工作人員徇私舞弊、違反地價基準(zhǔn)非法低價出讓國有土地使用權(quán)、情節(jié)嚴(yán)重的行為。土地使用權(quán)出讓可采取招標(biāo)、拍賣等方式進(jìn)行，無條件進(jìn)行招標(biāo)或拍賣的，可以采取協(xié)議方式出讓。但以協(xié)議方式出讓土地使用權(quán)的，出讓金不得低于國家規(guī)定的最低價格。土地價格的確定，是按國家規(guī)定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和評估程序，在基準(zhǔn)土地價格、標(biāo)定土地價格和重置土地價格的范圍內(nèi)，參照當(dāng)?shù)氐耐恋厥袌鰞r格確定交易價格。同時，國家還實行土地成交價格申報制度，必須將成交價格向有關(guān)部門報告。土地基準(zhǔn)價格是依照國家價格法律的規(guī)定由政府價格主管部門或者其他有關(guān)部門按照價格規(guī)定權(quán)限和范圍，規(guī)定土地的政府指導(dǎo)價及其浮動幅度，土地交易雙方只能在基準(zhǔn)價格的浮動范圍內(nèi)具體確定土地價格。非法低價出讓國有土地使用權(quán)，還必須具備情節(jié)嚴(yán)重的行為，具體指:(1)非法低價出讓國有土地30畝以上，并且出讓價格低于國家規(guī)定的最低價額標(biāo)準(zhǔn)的60%的;(2)造成國有土地資產(chǎn)流失價額30萬元以上的;(3)非法低價出讓國有土地使用權(quán)，影響群眾生產(chǎn)、生活，引起糾紛，造成惡劣影響或其他嚴(yán)重后果的;(4)造成國有資產(chǎn)流失30萬元以上的;⑸其他情節(jié)嚴(yán)重的情形。

3.3 土地犯罪的主體要件

土地犯罪的主體分兩類:一類是一般主體，如非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)罪和非法占用耕地罪均為一般主體，既可以是自然人，也可以是單位。另一類是特殊主體，如非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪和非法低價出讓國有土地使用權(quán)罪。這兩個罪的主體只能由國家機關(guān)工作人員構(gòu)成。這里的國家機關(guān)工作人員主要是指各級人民政府、各級人民政府所屬的土地行政管理部門、各級人民政府所屬的除土地管理部門之外的其他直接涉及土地管理事項的部門中從事公務(wù)的人員。

在這里需要指出對于村干部非法批地能不能以此罪主體對待?事實上當(dāng)前村干部非法批地問題突出。據(jù)統(tǒng)計，農(nóng)村土地違法中，60%以上都與村干部有關(guān)，而且大多數(shù)是非法批地、非法賣地問題。［11］尤其，房價上漲，城市周邊小產(chǎn)權(quán)房大多是村干部違法批地而建，并且愈演愈烈。對于村干部，人大管不了，行政檢察機關(guān)又監(jiān)管不著，行政處罰他們也不怕，而農(nóng)村土地又實際掌握在這些人手里，土地部門難以對土地實施24小時監(jiān)控，造成村干部違法現(xiàn)象嚴(yán)重。因此，筆者主張把村干部視為準(zhǔn)公務(wù)員，納入到此犯罪主體之中。

3.4 土地犯罪的主觀要件

土地犯罪的主觀要件是指犯罪主體對自己行為的危害結(jié)果所抱的心理態(tài)度。土地犯罪中的四個罪名其罪過形式都是故意。非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)罪主觀要件是直接故意，并且行為人的牟利為其犯罪的目的;非法占用農(nóng)用地罪主觀上也是出于故意，行為人明知是農(nóng)用地而予以非法占用，以致發(fā)生了農(nóng)用地毀壞的結(jié)果;非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪和非法低價出讓國有土地使用權(quán)罪在主觀方面也是直接故意，其動機是謀私利、徇私情。

4 土地犯罪的刑事責(zé)任解讀

所謂土地犯罪的刑事責(zé)任是指單位和個人實施了土地犯罪所承擔(dān)的法律后果。關(guān)于土地犯罪刑罰輕重的配置，存在著兩種不同的觀點:一種是重刑主義，該觀點認(rèn)為環(huán)境犯罪(含土地犯罪)已經(jīng)嚴(yán)重危及國家土地資源，危及人類賴以生存的基礎(chǔ)，甚至威脅到幾代人的生存和發(fā)展，故主張對環(huán)境犯罪(含土地犯罪)實施從重從快的懲治方針，提高刑罰的威懾力，強化刑罰的一般預(yù)防效果。另一種輕刑主義，該觀點認(rèn)為，環(huán)境犯罪(含土地犯罪)的輕刑化，在當(dāng)代西方國家刑罰中都得以體現(xiàn)，我國環(huán)境刑法的完善，也應(yīng)適應(yīng)這一世界潮流，大幅度地縮短環(huán)境犯罪(含土地犯罪)的長期自由刑，將財產(chǎn)刑作為懲治環(huán)境犯罪的主要手段。［12］筆者認(rèn)為土地犯罪較之于其他嚴(yán)重刑事犯罪，屬于比較輕的犯罪范疇。對于比較輕的犯罪，刑罰的力度應(yīng)當(dāng)考慮刑罰的謙抑原則。所謂刑罰的謙抑原則是指法定刑的設(shè)置應(yīng)當(dāng)以社會心理的刑罰感受性所能接受的對某種具體犯罪的最輕或者最少的刑罰去實現(xiàn)刑罰的目的。［13］所以，對土地犯罪刑事責(zé)任無論如何都不能與搶劫罪、故意殺人罪等嚴(yán)重刑事犯罪刑事責(zé)任相攀比。在97年刑法典中，土地犯罪基本上采用輕刑主義，四種土地犯罪的最高刑為7年，同時對非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)罪和非法占用農(nóng)用地罪還配置了罰金刑。由于土地犯罪絕大多數(shù)出于經(jīng)濟目的，因而對土地犯罪者處以一定的罰金，符合刑罰的經(jīng)濟性目的。

從總體上來看，土地犯罪與其刑罰基本相適應(yīng)，但也有不盡如人意的地方，例如刑法第342條規(guī)定，非法毀壞農(nóng)用地犯罪的法定最高刑只有5年，而故意毀壞財物罪的法定刑是7年，破壞生產(chǎn)經(jīng)營罪的最高法定刑也是7年。難道說農(nóng)用地的價值還不如財物的價值?相反，具體財物的價值顯然無法與耕地相比，具體財物無論多么貴重都是有價的，而農(nóng)用地是無價的，是所有社會財富的源泉。而依據(jù)現(xiàn)行刑法和司法解釋，對于占用農(nóng)用地百畝甚至千畝以上并造成毀壞者也只能適用5年以下有期徒刑或者拘役并處罰金。這顯然不能有力地打擊那些大量占用農(nóng)地、造成大量農(nóng)地嚴(yán)重毀壞的犯罪。另外，還造成非法占用農(nóng)用地罪與故意毀壞財產(chǎn)罪等相類似的罪的刑罰失衡。所以，筆者認(rèn)為應(yīng)適當(dāng)提高非法占用農(nóng)用地罪的法定刑。

5 土地犯罪的司法解讀

一般來講土地犯罪中的4個具體的犯罪，司法實踐中按照97刑法典規(guī)定以及司法解釋去操作并不困難，然而往往在司法認(rèn)定中有以下幾個困惑需要解析:

5.1 “征收”與“征用”的關(guān)系

在非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪中最容易混淆的是“征收”與“征用”的關(guān)系。按照罪刑法定原則只能對非法批準(zhǔn)征用土地行為定罪，而不能對非法批準(zhǔn)征收土地行為定罪。征收和征用是不同的兩個概念，征收是國家的行政權(quán)取得集體、單位和個人的財產(chǎn)所有權(quán)的行為，征收集體土地意味著集體土地所有權(quán)由集體所有轉(zhuǎn)為國有。而征用是國家強制使用單位、個人的財產(chǎn)，所謂征用土地依照《物權(quán)法》第44條的規(guī)定，只能因搶險、救災(zāi)等緊急需要才實施，征用不改變集體土地的所有權(quán)性，國家在征用結(jié)束后應(yīng)將土地返還給農(nóng)民。而在司法實踐中通常發(fā)生土地糾紛的是土地征收而非土地征用，事實上非法批準(zhǔn)征收土地行為的危害性要比非法批準(zhǔn)征用土地危害性重，然而我國刑法上沒有規(guī)定為犯罪，故不能類推為非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪定罪處罰，否則就有悖于罪刑法定原則。對于非法批準(zhǔn)征收土地行為的法律規(guī)范，期望今后通過刑法的修改逐步加以完善。

5.2 關(guān)于非法低價出讓國有土地使用權(quán)的“低價”的司法實踐的認(rèn)定

一宗土地處不同地區(qū)、不同地段，地價是不同的，地價本身也分為公告基準(zhǔn)地價、市場評估地價和招拍掛地價，然而該罪僅抽象規(guī)定非法低價出讓國有土地使用權(quán)、情節(jié)嚴(yán)重的行為屬于犯罪，卻未明確界定所謂“低價”的具體標(biāo)準(zhǔn)，難免給司法操作帶來困惑。盡管最高人民法院《土地資源解釋》

規(guī)定，但直到2006年《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》(國發(fā)［2006］31號)才宣布建立工業(yè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一公布制度，目前對非工業(yè)用地仍無“國家規(guī)定的最低價額標(biāo)準(zhǔn)”。因此，筆者認(rèn)為最好國家也對非工業(yè)用地規(guī)定最低價額標(biāo)準(zhǔn)，目前在沒有標(biāo)準(zhǔn)情況下最好參照工業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)定。

5.3 關(guān)于非法轉(zhuǎn)讓土地行為和非法占用農(nóng)用地行為處罰規(guī)定

對非法轉(zhuǎn)讓土地行為和非法占用農(nóng)用地行為，行政處罰規(guī)定了罰款，刑事處罰規(guī)定了罰金。這兩種處罰從表現(xiàn)形式上看，都需要違法者向國家繳納一定數(shù)額的金錢。然而這兩者是有本質(zhì)上區(qū)別的，罰款是行政處罰，而罰金則是刑事處罰，法律上之所以用了這兩種不同的叫法，因為這兩種處罰的性質(zhì)不同。一個是違法行為的處罰，一個是犯罪行為的制裁，兩種處罰不能相互代替。一般說來將二者區(qū)別開來并不困難，然而在司法實踐中，按照法律規(guī)定，對同一違法行為，如果行政處罰和刑事處罰分別規(guī)定了罰款和罰金，行政處罰已經(jīng)實施了罰款，刑事處罰在判處罰金之后，實際收繳罰金的時候就要把已經(jīng)收繳的罰款折抵部分罰金數(shù)額。這就是遵守了一個危害行為不得二次處罰原則。

5.4 關(guān)于土地問題的立案標(biāo)準(zhǔn)問題

非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪和非法低價出讓國有土地使用權(quán)罪屬于國家工作人員瀆職罪的刑事案件，法律規(guī)定由人民檢察院直接立案偵查。其余的土地犯罪都由公安機關(guān)立案管轄。在這里尤其要說明的，無論是檢察院還是公安機關(guān)立案，其立案標(biāo)準(zhǔn)與《土地資源解釋》標(biāo)準(zhǔn)宜當(dāng)一致或稍低于《土地資源解釋》標(biāo)準(zhǔn)。因為土地犯罪大部分是經(jīng)濟犯罪，司法機關(guān)不可能一下子就掌握犯罪嫌疑人的全部違法數(shù)額，只能在立案之后，通過深入調(diào)查才能搞清楚。然而立案又不能盲目進(jìn)行，必須在犯罪嫌疑人的違法數(shù)額達(dá)到或者接近定罪標(biāo)準(zhǔn)的情況下才能立案，否則司法機關(guān)做無用功。因此土地犯罪立案標(biāo)準(zhǔn)不高于《土地資源解釋》的定罪標(biāo)準(zhǔn)是符合情理的。

［1］馬克思，恩格斯.馬克思恩格斯選集:第2卷［M］.北京:人民出版社，1972:348.

［2］王瑩.利奧波德土地倫理與生態(tài)保護(hù)的哲學(xué)思考［J］.今日南國，2008(11):190－191.

［3］俄羅斯聯(lián)邦保護(hù)法和土地法典［M］.馬驤聰，譯.北京:中國法制出版社，2003:54.

［4］加拿大刑事法典［M］.卞建林，譯.北京:中國政法大學(xué)出版社，1999:250－251.

［5］日本刑法典［M］.張明楷，譯.北京:法律出版社，1999:78.

［6］野口悠紀(jì)雄.土地經(jīng)濟學(xué)［M］.北京:商務(wù)印書館，1997:21.

［7］中國耕地面積減少速度明顯趨緩［EB/OL］.(2008－04－18)［2010－05 －17］.http//www.gov.cn/2;rzg/2008 －04/18/content.

［8］盧梭.社會契約論［M］.何兆武，譯.北京:商務(wù)印書館，1980:73.

［9］杜軍.土地犯罪研究［J］.現(xiàn)代法學(xué)，1999(5):56－60.

［10］曹子丹，侯國云.中華人民共和國刑法精解［M］.北京:中國政法大學(xué)出版社，1997:313.

［11］杜英華.土地犯罪五個法律問題［J］.中國土地，2001(1):23－25.

［12］俞梅蓀.世紀(jì)之交:我國刑法的現(xiàn)實與趨勢［J］.山東法學(xué)，1999(2):38－44.

［13］金澤剛.法定刑的立法原則與新刑法中法定刑的立法缺陷探微［J］.法學(xué)評論，1999(2):51 －55.