王曉東，黃 焱

1.2.天津市財貿(mào)管理干部學院，天津 300170

我國政府應(yīng)急基金設(shè)立情況及運行效果分析

王曉東1，黃 焱2

1.2.天津市財貿(mào)管理干部學院，天津 300170

近些年來我國自然災害及突發(fā)事件頻發(fā)，各級政府在應(yīng)急處理方面逐步走向成熟，應(yīng)急體系及制度逐步健全，尤其在應(yīng)急基金的設(shè)立和運作方面積累了寶貴經(jīng)驗。本文擬對我國政府救災防災應(yīng)急基金的設(shè)立情況進行梳理，分析其運行效果，圍繞著存在的主要問題就做大做強應(yīng)急基金有針對性地提出了幾點建議，以期為更好發(fā)揮應(yīng)急基金效果總結(jié)出切實可行的路徑。

政府；應(yīng)急基金；保障機制

政府應(yīng)急基金是指政府和社會籌集的專門用于災民生活救濟的款項，還包括為應(yīng)對危機而設(shè)立的保障基金。我國近年來自然災害及突發(fā)事件頻發(fā)，各級政府在應(yīng)急處理方面逐步走向成熟，但提高中華民族綜合應(yīng)急能力是一個長期的使命。在設(shè)立健全應(yīng)急體系及制度過程中，我們應(yīng)總結(jié)既往工作的得失，強化應(yīng)急處理能力，完善應(yīng)急保障機制，應(yīng)急基金的設(shè)立和有效運作便是其中重要一環(huán)。

一、當前我國各級政府設(shè)立應(yīng)急基金的基本情況

我國各級政府在長期實踐中逐步設(shè)立起應(yīng)急基金，在救災防災方面積累了寶貴的經(jīng)驗。政府救災防災應(yīng)急基金大致包含中央政府應(yīng)急基金，地方政府應(yīng)急基金，政企聯(lián)合應(yīng)急基金等三類。

（一）中央政府應(yīng)急基金

目前，我國以中央財政設(shè)立的應(yīng)急基金主要包括中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金和城鄉(xiāng)醫(yī)療救助基金兩種。

1．中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。早在五年前，全國人大代表、江西省民政廳廳長羅筱玉就提議國家應(yīng)該設(shè)立一個自然災害應(yīng)急的基金，中央財政應(yīng)該加大對這方面的投入，以幫助中西部地區(qū)鬧災群眾解決生產(chǎn)生活和重建家園的問題。人大代表的呼聲引起了中央政府的高度重視。2007年3月十屆全國人大五次會議做出設(shè)立中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的決定，將一部分財政“超收”收入納入應(yīng)付突發(fā)性事務(wù)的財政框架。同時規(guī)定預算穩(wěn)定基金是超收年份的預留資金，不能輕易使用，除非遇到財政收入嚴重欠缺的年份或重大突發(fā)事件時才可以動用。2007年國務(wù)院以上年超收的部分收入500億元設(shè)立中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，2008年繼續(xù)注入至1032億元。其后兩年中，我國遭遇冰凍、汶川大地震等突發(fā)自然災害，中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金臨危受命數(shù)度“出鞘”，為把災難造成的損失降到最低做出了巨大貢獻。

2．城鄉(xiāng)醫(yī)療救助基金。近年來，黨中央、國務(wù)院以及國務(wù)院有關(guān)部門先后發(fā)布了關(guān)于農(nóng)村和城市醫(yī)療救助的若干文件，對城鄉(xiāng)醫(yī)療救助的對象、救助辦法、救助基金來源和管理等做出了明確規(guī)定。在這些文件的催生下，以財政撥款、彩票公益金和社會捐助等渠道籌集的城鄉(xiāng)醫(yī)療救助基金得以設(shè)立。

（二）地方政府應(yīng)急基金

近些年來我國各級地方政府紛紛設(shè)立防災救災應(yīng)急基金，這些基金以地方財政為主要來源，主要用于救災防災。表現(xiàn)較為突出的為山西、天津、江蘇、浙江、廣東等省市。這類應(yīng)急基金是以地方財政出資，協(xié)同工商聯(lián)、發(fā)改委、民政局、民發(fā)局、人民銀行等政府職能部門的力量用于救災防災。基金大多是數(shù)百萬元的規(guī)模。2009年之后，規(guī)模達千萬乃至過億的地方政府應(yīng)急基金也漸漸浮出水面，比如，江蘇省洪澤縣設(shè)立的1．2億元中小企業(yè)擔?；鸷?000萬元的中小企業(yè)應(yīng)急基金，浙江省杭州市設(shè)立的1億元企業(yè)貸款再擔保風險補償資金和3000萬元的創(chuàng)業(yè)投資引導專項基金。

（三）政企聯(lián)合互助應(yīng)急基金

政企聯(lián)合互助應(yīng)急基金是政府牽頭，財政部門與會員企業(yè)共同出資形成的互助性質(zhì)的應(yīng)急基金，這類基金主要用于防范和化解企業(yè)因資金周轉(zhuǎn)困難發(fā)生資金鏈斷裂的風險。浙江省諸暨市于2006年成立全國首家企業(yè)應(yīng)急互助基金，基金籌集規(guī)模總共5000萬元，企業(yè)家協(xié)會下屬的60家會員企業(yè)出資4000萬元，市財政出資1000萬元對應(yīng)急互助基金予以支持。

二、政府應(yīng)急基金運行效果分析及存在的主要問題

（一）各類政府應(yīng)急基金運行效果分析

政府設(shè)立應(yīng)急基金的主旨在于救災防災?？傮w來說，救災防災應(yīng)急基金自設(shè)立以來運行效果良好。

1．中央政府應(yīng)急基金運行效果。為應(yīng)對自然災害和突發(fā)事件，我國各級政府承擔著主要責任，突出表現(xiàn)在中央財政和部分省市設(shè)立的應(yīng)急基金上。2008年汶川地震700億元重建基金中，從中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入就達600億元之巨（用于應(yīng)急搶險救災資金277．62億元，災后恢復重建資金323．25億元）。實踐證明，中央政府應(yīng)急基金對于及時有效應(yīng)對危急和危機有著不可替代的保障作用。

2．地方政府應(yīng)急基金運行效果。各級地方政府設(shè)立應(yīng)急基金的一個共同目的是幫助企業(yè)解決臨時周轉(zhuǎn)和短期保障，形成有效預警救助機制。這些年來應(yīng)急基金的運行產(chǎn)生了良好效果。比如，啟東互動基金會成立后，僅半年就有14家企業(yè)拆借資金5000萬元。正是在這種機制的“護佑”下，企業(yè)抵抗風險的能力明顯提升。

3．政企聯(lián)合互助應(yīng)急基金運行效果。從實踐看，政企聯(lián)合互助應(yīng)急基金都堅持“救急不救貧、不以盈利為目的”的原則，致力于減少企業(yè)融資成本，提高企業(yè)融資效率。這種銀政合作、企業(yè)互助設(shè)立的應(yīng)急基金在抵御金融危機、應(yīng)對資金危機方面發(fā)揮了有效作用。以諸暨市互助基金為例，截止2008年10月基金總規(guī)模由4350萬元擴充為1億元，企業(yè)累計使用基金43次，金額累計達到3．88億元，幫助企業(yè)解決燃眉之急，全市規(guī)模以上企業(yè)未發(fā)生一起資金鏈斷裂事件，化解企業(yè)風險成效明顯。同時，企業(yè)應(yīng)急互助基金還為金融部門構(gòu)筑防范信貸風險“防火墻”，使地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境得到明顯改善?；鸬倪\作增強了銀行對企業(yè)信貸支持的信心，信貸資金實現(xiàn)了穩(wěn)定快速增長。自2007年以來，股份制商業(yè)銀行紛紛來諸暨市設(shè)立機構(gòu)，資金“洼地”效應(yīng)明顯，截至2009年3月底，異地商業(yè)銀行 （含紹興）進入諸暨市資金余額達329億元，比年初增加41．83億元；銀行新增貸款58．34億元，新增承兌、保函等其他融資44．05億元，為諸暨市經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展提供了有效的資金保障。

（二）我國應(yīng)急基金存在的主要問題

1．基金規(guī)模偏小。從以上數(shù)據(jù)可以看出，中央財政和地方各級政府設(shè)立的應(yīng)急基金對于救災防災起到了重要作用。但總體說來，我國應(yīng)急基金規(guī)模仍然偏小，這從汶川地震、冰凍自然災害及玉樹地震屢屢掀起的全國捐款熱潮可見端倪。規(guī)模偏小表現(xiàn)在兩個方面：一是總額方面。作為中央政府應(yīng)急基金的重要組成部分的中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，大部分已用在了近三年救災中，目前賬面僅剩19億元①。而地方政府及單位設(shè)立和積累起來的應(yīng)急基金也顯得少的可憐。二是從設(shè)立應(yīng)急基金的地方政府及單位的比例來看，大部分省市在這方面的舉動不大，甚至空白。在這種情形下，為了提高政府應(yīng)急保障能力，必須做大應(yīng)急基金規(guī)模。

2．管理方式落后?，F(xiàn)階段我國各級政府用于突發(fā)事件的資金除以上各類基金外，還包括政府預算中的預備費。我國《預算法》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法規(guī)規(guī)定在政府預算中安排應(yīng)急儲備基金，一般是按本級預算支出額的1%～3%安排預備費。但現(xiàn)行政府預算中的預備費采用的是流量式管理，與年度預算一并捆綁，沒有實行單獨的項目管理，即使當年沒有發(fā)生突發(fā)性支出，預備費也要被調(diào)整使用完而不可結(jié)轉(zhuǎn)到下一年度累積使用，使得預備費規(guī)模小、應(yīng)急能力差。

三、做大做強政府應(yīng)急基金的政策取向與展望

近些年來頻發(fā)的自然災害，使我們深切地感受到粗放型發(fā)展方式的弊端和詬病。雖然，各級政府設(shè)立的救災防災應(yīng)急基金已經(jīng)形成了“立體”的應(yīng)急保障體系，但災難帶來的傷痛仍在時刻提醒著我們，必須以科學發(fā)展觀為指導，不斷深化對應(yīng)急管理工作規(guī)律的認識，全面做好應(yīng)急管理工作。既往的工作彰顯了應(yīng)急基金的重要性，在今后的工作中，需要堅持“以人為本、預防為主、預防與應(yīng)對相結(jié)合”的原則，進一步做大做強各類救災防災應(yīng)急基金，特別要在以下幾個方面多下力量：

（一）進一步強化政府的主導作用

設(shè)立應(yīng)急基金是世界各國普遍的做法。美國聯(lián)邦緊急事務(wù)管理局（FEMA）每年應(yīng)急資金預算約為32億美元，其中包括聯(lián)邦政府每年23億美元的災害應(yīng)急基金。奧地利、芬蘭、法國、德國、希臘、日本、荷蘭、新西蘭、英國、西班牙、新加坡等國也都設(shè)立了數(shù)量可觀的應(yīng)急基金。筆者以為，各級政府積極行動起來，通過財政注資做大應(yīng)急基金，同時倡導社會力量集聚和積累資金，強化應(yīng)急保障，為企業(yè)提供資金支持，降低融資成本，化解資金危機，促進經(jīng)濟走上穩(wěn)定有序狀態(tài)。浙江省政府2008年9月提出，各市可根據(jù)實際需要，設(shè)立市級應(yīng)急互助基金，為因資金周轉(zhuǎn)困難誘發(fā)資金鏈斷裂的企業(yè)提供應(yīng)急資金，幫助企業(yè)解決臨時周轉(zhuǎn)和短期保障，形成有效預警救助機制。其他省份也應(yīng)該強化這方面的工作。

（二）積極拓寬應(yīng)急基金來源渠道

建議將捐款納入應(yīng)急基金之中，發(fā)揮社會力量應(yīng)對自然災害與突發(fā)事件。進一步健全完善經(jīng)常性社會捐助服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。在各大中城市和有條件的小城市結(jié)合城市社區(qū)建設(shè)，確定社會捐助接收工作站點的布局、規(guī)模和管理方式，實現(xiàn)社會捐助活動由集中性、突擊性向經(jīng)常性、日常性轉(zhuǎn)變。并且按照市場規(guī)律，充分利用企業(yè)、社會和資本資源，共同推進救災工作的市場化運作，充分壯大救災資源。

建議改革中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金的形成機制，改變現(xiàn)行“超收”形成預算調(diào)節(jié)基金的做法，而是將其納入政府預算，形成常態(tài)應(yīng)急機制。

（三）改革政府應(yīng)急預算，完善預備費管理

為了進一步增強預備費的應(yīng)急效果，需要通過預算改革以強化政府應(yīng)急儲備基金的管理。1.提高預備費的計提比例?，F(xiàn)行比例太低，應(yīng)在此基礎(chǔ)上增加2到3個百分點，可在相關(guān)法規(guī)中規(guī)定高于現(xiàn)行標準的一個底限，允許各省級政府在此基礎(chǔ)上按照當?shù)氐膽?yīng)急制度建設(shè)情況自行確定。2.變流量管理為基金式管理。規(guī)定當年沒有使用的預備費應(yīng)結(jié)轉(zhuǎn)到下年度使用，使預備費得到滾存積累，從而提高地方政府應(yīng)對突發(fā)事件的能力。

（四）強化基金監(jiān)督與運營

首先，應(yīng)急基金，應(yīng)堅持“?？顚Ｓ谩钡脑瓌t。在使用應(yīng)急基金時，需嚴格按照程序進行，避免外溢。在使用中及使用后要進行嚴格的政府審計和社會審計，保證每一分錢都要用在規(guī)定的用途之上。最近幾年來，社?；鸬日曰鸨粩D占挪用的現(xiàn)象屢屢發(fā)生，雖然應(yīng)急基金方面尚未出現(xiàn)類似情況，但通過不少地方政府救災基金的政府審計中發(fā)現(xiàn)存在應(yīng)急基金撥付不及時，救災效果打折扣等現(xiàn)象。今后，還應(yīng)強化針對政府應(yīng)急基金的監(jiān)管，提高財政防災救災的質(zhì)量。

其次，發(fā)揮應(yīng)急基金的“基金”功效，即在保證短期應(yīng)急之需的基礎(chǔ)上，從總額中提取一定比例，尋找積極穩(wěn)妥的渠道實施資本運營，使其增值，進一步提高應(yīng)急保障能力。目前，我國設(shè)立起來的住房公積金、養(yǎng)老保險金等基金，都存在一個運營問題。筆者認為，救災防災應(yīng)急基金的使用應(yīng)與被救助對象的經(jīng)營掛起鉤來，在被救助對象恢復生產(chǎn)經(jīng)營后，以其稅后利潤的一定比例“回填”基金，從而保證“基金池”得以補充，使之處于充盈狀態(tài)。

綜上所述，在突發(fā)事件和自然災害頻發(fā)的時期，黨和政府非常重視培養(yǎng)和提高綜合應(yīng)急能力。今后，我們要在科學發(fā)展觀的引領(lǐng)下，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，扎實推進應(yīng)急管理工作，為經(jīng)濟建設(shè)創(chuàng)造良好的社會環(huán)境和自然環(huán)境。

注釋：

①2009年與2010年中央和地方預算草案的報告：中央預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金情況。2009年底余額為119億元，2010年預算調(diào)入使用100億元，剩余19億元。（中新網(wǎng)http：//www．chinanews．com．cn）

［1］羅朝暉．設(shè)立政府應(yīng)急基金會計的有關(guān)探討［J］．財會月刊，2009，（4）：36－37.

［2］郭俊華．我國重大自然災害的公共財政應(yīng)急措施研究［J］．上海交通大學學報（哲學社會科學版），2009，（3）：45－52.

［3］宋之杰．試論我國公共財政的應(yīng)急反應(yīng)機制［J］．燕山大學學報，2009，（5）：263－269.

［4］孫才洋．以構(gòu)建和諧社會為目標 推進社會救助體系建設(shè)［J］．中國財政，2005，（4）：7.

［5］崔軍，孟九峰．我國應(yīng)急財政管理現(xiàn)存的問題［J］．經(jīng)濟研究參考，2009，（30）：13－14.

責任編輯：劉 微 陳 巖

Analysis on the Establish and Running Effect of Government Emergency Funds in China

WANG Xiao-dong1，HUANG Yan2
（1.2.Tianjin Institute of Financial and Commercial Management，Tianjin 300170）

In recent years natural disasters and sudden incident occur frequently in China，the Chinese government has come to be mature in emergency handling，especially in the establishment and operation of emergency funds．This article outlines and analyses the present situation of the funds，and pertinently brings forward some suggestions to strengthening of the emergency funds．

government；emergency funds；natural disasters

F6913.7

A

1008-9055（2011）01-0024-03

2010－12－17

1．王曉東（1979—），男，漢族，安徽省人，天津市財貿(mào)管理干部學院講師。研究方向：計算機應(yīng)用，工商管理。2．黃炎（1979—），男，漢族，天津市人，天津市財貿(mào)管理干部學院講師。研究方向：計算機應(yīng)用。