對公共環(huán)境行政決策的思考——以專家參與規(guī)劃環(huán)評為背景

高 正

對公共環(huán)境行政決策的思考
——以專家參與規(guī)劃環(huán)評為背景

高 正

專家參與環(huán)境行政決策,受到了中央和各級地方政府日益廣泛的重視和認同。但在《環(huán)境影響評價法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的具體實施過程中,專家參與規(guī)劃環(huán)評制度還是暴露出了一些問題:專家角色的異化;專家意見讓位于部門利益考量;以專家的事實判斷代替大眾的價值選擇;環(huán)評組織發(fā)展不均衡,制度運行基礎(chǔ)不牢固。這就需要建立和完善相應(yīng)的制度,防止專家“失靈”。

專家參與;決策科學(xué)化;利益博弈;公共環(huán)境

近年來,我國專家參與規(guī)劃環(huán)評決策的形式越來越多。有的是作為環(huán)境主管部門的“智庫”,為規(guī)劃決策提供咨詢意見;有的則是以普通公眾的身份對有關(guān)規(guī)劃項目獻言獻策。各級環(huán)境行政機關(guān)中更有許多專家受聘為“政策顧問”、“決策顧問”,參與了從環(huán)境問題的發(fā)現(xiàn)、調(diào)查研究到治理方案的提出、以及方案的執(zhí)行等整個環(huán)境行政管理過程。①我國前環(huán)?？偩殖闪⒘谁h(huán)境影響評價技術(shù)評審專家?guī)?如果以后環(huán)境影響評價中需要這部分人的參與,可以很容易地從數(shù)據(jù)庫中找到相關(guān)的專家。參見前國家環(huán)境保護總局司法文 (環(huán)監(jiān)發(fā)【2000】89)《關(guān)于推薦開發(fā)建設(shè)活動環(huán)境影響評價技術(shù)評審專家的通知》。這些狀況說明了專家參與制度在實踐中越來越經(jīng)常化、固定化,專家參與制度運行的配套做法和規(guī)定越來越完善、實踐操作也越來越規(guī)范和深入。

盡管我國專家參與規(guī)劃環(huán)評制度的在實踐中得到不斷完善,相關(guān)配套制度也越來越健全,但是,在《環(huán)境影響評價法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的具體實施過程中,專家參與規(guī)劃環(huán)評制度還是暴露出了一些問題。具體來說,包括以下幾個方面:

一、專家角色的異化

從專家參與制度②我們把專家限定為:專家是具有專門的知識或經(jīng)驗、對某些特定領(lǐng)域十分精通或擅長、以中立立場為公共決策提供咨詢、論證以及其他知識支持的個人或者團體。同時,本文專家參與中的專家范圍不包括專家以決策者身份出現(xiàn)的情況,即專家沒有最后的決策權(quán),只是作為環(huán)境行政法律關(guān)系中環(huán)境行政部門和公眾之外的第三方角色出現(xiàn)。由于專家參與的形式多種多樣,本文主要討論專家咨詢、專家論證、專家鑒定等主要形式。設(shè)立的初衷來看,就是利用專家所特有的立場中立性和知識專業(yè)性雙重特性,來為規(guī)劃決策提供科學(xué)性和合理性的論證,實現(xiàn)規(guī)劃方案的各要素布局趨于合理、環(huán)境效益和經(jīng)濟社會效益的有機統(tǒng)一。但是,從規(guī)劃環(huán)評的實踐狀況來看,專家這個具有二元特性的身份并沒有得到很好的利用,甚至在某種程度上還出現(xiàn)了“異化”。具體而言,這種專家角色的異化,可以歸因為以下兩個方面:

1.專家立場中立性的危機

首先是出現(xiàn)專家被利益團體收買或者俘獲的現(xiàn)象,有人將這種現(xiàn)象稱之為“木偶專家”。在這種現(xiàn)象中,專家受制于利益的誘惑或者外在強力的擠壓而被實力機關(guān)所“俘虜”,成為他們項目決策的詮釋者和論證者。這些實力機關(guān)可能是政府部門,也可能是與某項環(huán)境行政決策密切相關(guān)的巨型公司、企業(yè)集團等利益集團。由于現(xiàn)實中這些部門或團體大多是掌握行政權(quán)力或經(jīng)濟資源的強力部門,對于左右決策結(jié)果有著與其他利害關(guān)系人難以比擬的天然優(yōu)勢。同時,任何利益集團都會有“自私”的傾向,即使是代表公眾環(huán)境權(quán)益的環(huán)保部門也不例外。當專家的論證意見或?qū)彶榻Y(jié)論與自身的利益不相一致時,他們或者曉之以利,促使專家在提出審查意見時向有利于自己的方向傾斜;或者干脆直接憑借其對某一領(lǐng)域的操縱力,迫使專家得出有利于自己的審查結(jié)論。這樣,專家在論證在審查過程中所預(yù)設(shè)的中立性就會被打破。“專家們或者被利益集團所雇傭而參與決策過程,成為‘被管制者’用以‘捕獲’管制者的工具;也有可能被政府所雇傭,提供‘政府定制的專家意見’,成為‘論證政府所欲求的決策方案的工具’。”〔1〕關(guān)于政府定制專家意見的情況,最為典型的例子要數(shù)舉世聞名的三峽工程。在該規(guī)劃項目中,有關(guān)部門為了保證得出支持規(guī)劃項目動工的論證結(jié)論,不顧第一次專家論證中的審查結(jié)論,重新組織了新的論證,并且將異議專家都排除在此次論證的專家人選之外,得出新的結(jié)論。這種選擇性的任命專家,干預(yù)參與活動中立性的行為受到了公眾的指責。①參見,汪勁:《中外環(huán)境影響評價制度比較研究——環(huán)境與開發(fā)決策的正當法律程序》,北京大學(xué)出版社,2006年 11月第 1版,第16-23頁。由于被 “俘獲”的專家已經(jīng)喪失了其最初預(yù)期所具有的中立性,那么,其提供論證建議或?qū)彶榻Y(jié)論的立足點也就不完全是符合知識理性的要求。專家參與制度的實效性已經(jīng)受到了特殊集團利益的壓制,在實踐中也就不能夠得到完全的發(fā)揮。

其次是專家出于趨利性而有“失語”的現(xiàn)象。除了受到利益集團或者部門利益的收買或者控制以外,在規(guī)劃環(huán)評實踐中,專家還可能受到自身利益的影響。從經(jīng)濟人的角度來說,任何人都具有趨利的傾向,專家也不例外。當其提供審查結(jié)論或咨詢意見的事項牽涉到自身利益時,專家提供意見時的立場是否是中立的就很難說了。鑒于此,有的學(xué)者從其他角度作出了解釋:“依據(jù)公共理論選擇邏輯,由于專家行為的靈活性以及自利動機的強烈刺激,當決策結(jié)果與專家個體利益或價值偏好具有聯(lián)系時,他們的行為實際上也是盡可能地利用自己的一切資源去獲取自身效用的最大化,而不是其聲稱的服務(wù)于最大限度的增進公共利益?！?〕由此可見,當規(guī)劃項目決策與自身利益相悖時,專家的中立性也會受到一定的侵蝕。他們提供審查意見的立足點可能就變成了對自利的謀求,而不是基于知識理性產(chǎn)生的對審查結(jié)論的科學(xué)性的追求,這就導(dǎo)致專家參與制度的理性強化功能在實踐操作中難以得到真正實現(xiàn)。

2.專家專業(yè)知識的“失靈”

從理論上來說,專家審查意見是基于自身專業(yè)理性得出的,即專家的意見秉持了立場中立性。但是,專家也非圣賢,在運用其專業(yè)知識分析和解決規(guī)劃問題時也可能會出錯,而且,不同領(lǐng)域的專家往往更傾向于從“自家”的專業(yè)知識出發(fā),作出論證建議或?qū)彶榻Y(jié)論,這致使專家意見常常分歧很大,甚至發(fā)生相互沖突。專家知識的局限性也成為了制約專家參與制度功效發(fā)揮的主要障礙之一。

在專家參與規(guī)劃環(huán)評的實踐中,常常會出現(xiàn)“錯信”專家的能力的情況,“迷信”專家參與制度是萬能的,而使得由專家來對其不具有專業(yè)優(yōu)勢的問題提出論證意見的情況出現(xiàn)。從這個角度上來說,這里的專家其實并不是真正意義上的專家,他們在解決與自己的專業(yè)不相關(guān)的專業(yè)問題時并不具有專業(yè)優(yōu)勢,而只是一個普通的參與者。這時如果還由這些“專家”來提供審查或論證建議,就可能構(gòu)成對專家參與制度的濫用,也即有的學(xué)者所說的“參與過度”。根據(jù)導(dǎo)致過度的原因,過度參與在實踐中主要表現(xiàn)為:超越專家能力的參與。正如上文所述,每個人所能夠掌握的知識或信息都是有限的,也即理性是有限的,專家亦是如此,在他們所專長的領(lǐng)域之外,專家也就不構(gòu)成專家了。專家所提供的審查結(jié)論或論證意見的科學(xué)性或者說合理性程度就值得懷疑了。實踐中,往往也會存在這種超出專家的專長范圍進行審查或論證的情況。對于有些問題,本來應(yīng)該邀請這方面的專家進行審查或論證,結(jié)果卻邀請了其他不相干領(lǐng)域的專家。②這里包括有意的和無意的兩種情況。以云南怒江水電開發(fā)規(guī)劃為例,2005年 4月初,受云南省方面的邀請,一批在京的國內(nèi)科學(xué)家和學(xué)者對怒江進行了考察。奇怪的是,這些科學(xué)家和學(xué)者在回到北京后全部都贊成加快怒江水電建設(shè)。從常理來看,此舉明顯不符合科學(xué)的“百花齊放、百家爭鳴”原則。分析其背景,只能得出這樣的結(jié)論,就是云南省方面只邀請了贊成水電開發(fā)建設(shè)的學(xué)者考察了怒江,而沒有邀請反對者或持不同意見者考察怒江?！?〕從怒江水電開發(fā)規(guī)劃項目的可行性論證階段邀請的專家構(gòu)成來看,水電方面的專家占據(jù)了絕對的優(yōu)勢,而環(huán)保等其他方面的專家卻很少。水電專家們在水電的開發(fā)方面的確具有一般人難以比擬的專業(yè)知識,而在水電開發(fā)所帶來的環(huán)境風險和社會風險方面,可能就缺乏必要的知識儲備。此時所謂的專家也就泯然眾人了。在怒江水電開發(fā)建設(shè)事件中,云南省的行為就屬于超越能力限度進行專家論證,他們也為自己的行為付出了代價。這一事件向我們展示了,超越能力限度進行專家論證,不僅不能達到提高決策科學(xué)化水平的效果,還可能產(chǎn)生負面影響,最終導(dǎo)致政府公信力的降低或喪失。所以,這種超越能力限度的專家參與無論是主動式的參與還是被動式的參與,都可能對專家參與制度的實效性造成不良的影響。并且其對事實問題進行分析判斷的功能會被無限放大,而實際上這一制度并不能真正起到解決問題的效用。

無論是專家立場中立性的受限,還是對專家知識專業(yè)性的“失靈”,這都是對專家參與制度設(shè)計初衷的背離,可謂是一種制度異化的現(xiàn)象。當然,實際操作和制度設(shè)計的情形是存在誤差的,專家參與制度出現(xiàn)一定程度的變異也是兩者之間的矛盾使然,問題的關(guān)鍵所在是如何采取有效的措施進行彌補,以確保專家參與制度效用得到最大程度的發(fā)揮。

二、專家意見讓位于部門利益考量

專家的專業(yè)論證可以有助于發(fā)現(xiàn)和確定規(guī)劃決策問題,增加對規(guī)劃決策背景的認識,為規(guī)劃決策提供多個可供選擇的合理方案,且有助于確定科學(xué)合理的規(guī)劃目標,優(yōu)化規(guī)劃方案。但是,公共環(huán)境行政決策的過程并不是純粹地追求規(guī)劃方案最優(yōu),還涉及到各種利益之間的調(diào)和。“政策制定過程中各種利益集團的相互影響和相互作用,決定了公共決策過程不可能是公共決策者在單純的知識分析的基礎(chǔ)上理性選擇的過程?！薄?〕基于資源的稀缺性與需求的無限性以及利益上的競合,專家的知識理性并不一定完全符合公共環(huán)境行政決策者的利益考量,因為規(guī)劃項目的決策者都是“講政治的政治家”,正如丹尼爾.貝爾所說:“根據(jù)我們所理解的政治的意義,政治總是優(yōu)先于理性,而且往往破壞理性?！薄?〕因而,規(guī)劃決策者在審批規(guī)劃方案時,首先考慮的并不是它是否符合知識理性,他首先考慮的是利益,尤其是那些能夠?qū)λ麡?gòu)成影響的權(quán)力主體的利益要求。所以,當專家得出論證意見或?qū)彶榈慕Y(jié)論與部門利益的價值觀念發(fā)生沖突時,決策者可能不僅不會采用理性分析的結(jié)論,還可能會對理性的主體——專家進行歪曲,甚至摧殘。

從規(guī)劃環(huán)評的實踐來看,在對規(guī)劃環(huán)評報告進行審查時,有關(guān)環(huán)評專家的論證意見往往讓位于部門利益的考量。《環(huán)評條例》第 17條規(guī)定:“設(shè)區(qū)的市級以上人民政府審批的專項規(guī)劃,在審批前由環(huán)境保護主管部門召集有關(guān)部門代表和專家組成審查小組,對環(huán)境影響報告書進行審查……”由此可見,在專項規(guī)劃的環(huán)評文件草案上報審批前,環(huán)保部門只能召集相關(guān)業(yè)務(wù)部門進行審查,提出意見,但最終審批決定權(quán)在設(shè)區(qū)的市級以上政府或行業(yè)主管部門,即環(huán)保部門對于規(guī)劃環(huán)評行使的是“審查權(quán)”而非“審批權(quán)”。由環(huán)保主管部門召集起來的包括專家在內(nèi)的評審小組,從某種意義上來說,就是不同部門利益的匯集。專家理性的意見,在部門的利益的競合下,很難得到完全的表達,即使得到表達,也很難對審查結(jié)論產(chǎn)生實質(zhì)上影響。同時,由于規(guī)劃環(huán)評工作涉及政府規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保、發(fā)改委等多個部門,部門間的利益紛爭往往導(dǎo)致相互間的合作機制很難建立起來。這也導(dǎo)致規(guī)劃環(huán)評所注重的全局、長遠利益,與相關(guān)政府部門的局部、眼前利益相沖突,致使很多地方和部門對規(guī)劃環(huán)評工作以種種理由加以規(guī)避,致使規(guī)劃環(huán)評工作進展非常緩慢或者干脆不經(jīng)環(huán)評規(guī)劃隨意上馬,造成綜合規(guī)劃和專項規(guī)劃項目建設(shè)各自為政、點源和面源的污染源日益擴大,同時,這也致使城市建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局沖突日益尖銳,嚴重威脅著居民的健康以及社會經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性。

甚至作為公眾環(huán)境利益維護者——環(huán)保部門,在規(guī)劃環(huán)評實踐中,也常常會為自己部門的生存與發(fā)展創(chuàng)造條件,通過與其他政府部門的競爭,維護本部門本行業(yè)的權(quán)威與地位。由于我國長期實行條塊分割的行政管理模式,環(huán)保部門一方面是政府的一個職能部門,另一方面,它也是一個利益共同體,是其成員共同利益的代表者和維護者,因而,為了本部門利益與其他政府部門爭利的情況就在所難免了。遺憾的是,環(huán)保部門經(jīng)常在這種部門之爭中成為犧牲品,致使環(huán)保部門的專業(yè)理性在規(guī)劃環(huán)評過程中得不到全面的展現(xiàn)。因此,總的看來,規(guī)劃環(huán)評審查結(jié)論的得出,往往是部門利益博弈的結(jié)果,而不是專家理性分析的結(jié)晶。在這種利益高于理性的情況下,專家意見就只能讓位于部門利益了。

三、專家的事實判斷來代替大眾的價值選擇

專家的意見與大眾的利益是兩個不同層面的東西,規(guī)劃決策需要兼顧兩者。但是,我們在規(guī)劃中只聽到專家的意見,而且政府往往是利用專家的意見來抵制大眾正當利益的訴求。專業(yè)人士的價值觀和社會理想與一般大眾的隔離和分化,導(dǎo)致他們在規(guī)劃決策中不一定能反映民眾的價值觀以及社會理想?！?〕一般大眾所追求、能夠支持他們生存和日常生活的經(jīng)濟利益,往往和某些專業(yè)人士所追求的社會理想有一定差距。例如,一些富裕階層所大力追求的空氣質(zhì)量、珍稀動物保護等,往往還沒有被那些還在為基本生存奔忙的普通大眾所認識和支持。又如,在對常熟市歷史文化名城保護的規(guī)劃民意調(diào)查分析中發(fā)現(xiàn):“居民首先關(guān)心的是與自身利益密切相關(guān)的物質(zhì)現(xiàn)實——即他們的生存空間和與之配套的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。只有在與此不像矛盾的前提下,居民才會轉(zhuǎn)向關(guān)心城市建設(shè)的文化品位?！边@與該項目規(guī)劃專家們的初始想法和判斷差距較大。顯然,公眾對改善城市基礎(chǔ)設(shè)施的要求已超出了對傳統(tǒng)文化保護的要求,說明在保護傳統(tǒng)文化與實際功能需求的選擇上,居民更注重實際?？梢?專家提供的僅是技術(shù)層面的多學(xué)科支持,但不是各方利益的代表,絕不能將專家意見取代公眾價值判斷。

其實,在專家意見和大眾利益沖突的背后,是兩個群體不同價值理念的碰撞。在規(guī)劃方案的編制和審查過程中,這兩種基本的理念都需要決策機關(guān)進行考慮。一個是關(guān)于規(guī)劃決策的價值選擇問題,還有一個是規(guī)劃決策的事實問題。在這兩個問題中,前一個問題是與各個利益相關(guān)群體的價值傾向有關(guān)的,是一個通過衡量來確定的問題。任何一個價值選擇都有自己的理由和出發(fā)點,沒有誰優(yōu)誰劣之分。而對于事實問題,卻可以通過對比分析來得出好壞優(yōu)劣。專家所擅長的恰恰就是這一部分的問題。然而,在實際的規(guī)劃決策中,我們會發(fā)現(xiàn)存在這樣一個難題,即如何區(qū)分事實問題和價值問題。比如說對于舊城區(qū)的拆遷改造問題,有很多公眾認為這涉及到對公民個人財產(chǎn)的限制和遷徙權(quán)的問題。但也有決策者認為這屬于如何最大程度的發(fā)展城市經(jīng)濟的問題。如果認為是前者,那么,是否拆遷是一個需要衡量的問題。而如果屬于后者的話,是否需要拆遷改造是不需要考量的,需要考慮的僅僅是采取何種手段能夠最大限度的實現(xiàn)城市經(jīng)濟發(fā)展這一目標。將拆遷改造問題看成一個事實問題的觀點,可能忽略這里實際上是存在一個更大的價值假設(shè)的,即對舊城進行拆遷改造是所有人都會做出的最優(yōu)先的價值選擇。究竟在哪個層面上來斷定拆遷改造問題是屬于價值問題還是事實問題,我們很難確定。在事實問題和價值問題如此模糊的界限里,專家常常會陷入超越自身的專業(yè)能力而對價值問題做出判斷的情況,這種情況甚至是專家自己也有可能沒有意識到的。如果將價值問題交給專家來提供論證意見,是難以收到提高規(guī)劃決策科學(xué)性的效果的。因為價值問題是很難通過量化的分析得出結(jié)論的。而事實問題則可以通過量化的方式來加以解決。實踐中也常常出現(xiàn)政府部門利用專家的事實判斷來代替大眾的價值選擇的情況。①有的學(xué)者也把這種現(xiàn)象稱之為:“決策過程中的以專家為代表的科學(xué)和以大眾為象征的民主之間的博弈。”如吳江市的垃圾焚燒案,由于當?shù)厝罕姷牡种?一個投資 3億多、可解決江蘇省吳江市生活垃圾處理的工程,在包括由權(quán)威環(huán)評機構(gòu)江蘇省環(huán)境科學(xué)院出具環(huán)評報告等一切程序“合法”的情況下,被公眾“叫?！绷恕＿@個案例從側(cè)面說明了,環(huán)境行政決策不能想當然打著“公益”的幌子把什么問題都當成技術(shù)問題來處理。只有在決策過程中充分考慮大眾的切身利益,才可能實現(xiàn)規(guī)劃決策的科學(xué)化和民主化。

四、環(huán)評組織發(fā)展不均衡,制度運行基礎(chǔ)不牢固

除了以上探討的專家參與制度三種障礙外,專業(yè)環(huán)評機構(gòu)②專家組織形式多種多樣,但是在規(guī)劃環(huán)評中,專家參與的組織形式多表現(xiàn)為專業(yè)的環(huán)評機構(gòu),因此,對于專家組織本文主要討論專業(yè)的環(huán)評機構(gòu)。發(fā)展不力也是影響專家參與制度功效發(fā)揮重要因素。從我國環(huán)評組織的實況來看,總的來說,我國的三類環(huán)評機構(gòu),民間環(huán)評機構(gòu)、半官方環(huán)評機構(gòu)和官方環(huán)評機構(gòu)存在“官強民弱”、資源分配不均和實力發(fā)展不均衡的狀況。

從專家理性模式理論的角度來看,環(huán)評組織本身的良性、健康發(fā)展是這一模式得以實現(xiàn)的基礎(chǔ)。如果作為理性來源的專家或者環(huán)評機構(gòu)本身都不具備相應(yīng)的資質(zhì)和獨立性,那么,專家理性模式所賴以運行的理性基礎(chǔ)也就不存在了。來看一下 2008年 11月 04日法制日報的一則報道:“我國現(xiàn)有的環(huán)評機構(gòu)與環(huán)保部門存在各種利益關(guān)系,影響了環(huán)評審批的公正性。據(jù)統(tǒng)計,環(huán)保系統(tǒng)所屬從事環(huán)評的科研機構(gòu)占甲級環(huán)評機構(gòu)的 24.7%,占乙級機構(gòu)的 48%。一些環(huán)評機構(gòu)與建設(shè)單位存在利害關(guān)系,將環(huán)評工作變成順從建設(shè)單位愿望的合理性論證,喪失客觀、公正、科學(xué)立場。2008年前 9個月,環(huán)保部直接受理的群眾行政復(fù)議案件總數(shù)比2006年增加了 170%,其中一半以上涉及環(huán)評質(zhì)量問題?！薄?〕由上述報道可見,良性競爭,并且有一定獨立性的環(huán)評機構(gòu)是高質(zhì)量的參與活動所必不可少的。在我國,除了隸屬于環(huán)保部門的科研機構(gòu)之外,其他大多的科研院所各自都有其政府的主管部門,尤其是在經(jīng)濟開發(fā)與決策領(lǐng)域的政府主管部門。這一現(xiàn)狀,不能不令人對環(huán)評機構(gòu)立場中立性和參與實效性產(chǎn)生質(zhì)疑。

我國目前這種資源和實力過度集中在政府內(nèi)設(shè)的官方環(huán)評組織的狀況,導(dǎo)致無論是在規(guī)劃環(huán)評報告書篇章編制過程中,還是在規(guī)劃環(huán)評報告的評審階段,提供論證意見或?qū)彶榻ㄗh的環(huán)評組織主體較為單一,難以全面反映或全面代表所有利害關(guān)系人的利益;同時,環(huán)評機構(gòu)的單一導(dǎo)致競爭的缺乏,在某種程度上來說不利于專家論證或?qū)彶橐庖姷馁|(zhì)量和水平的提升。作為專家參與制度運行基礎(chǔ)的環(huán)評組織的多樣化、均衡發(fā)展是參與活動高質(zhì)量進行的前提,只有保證了環(huán)評機構(gòu)的充分、均衡發(fā)展,專家參與制度的運行才能夠更加順暢和有效。

專家參與規(guī)劃環(huán)評是順應(yīng)現(xiàn)代高度發(fā)達的社會和規(guī)劃決策日益復(fù)雜的需要而產(chǎn)生和發(fā)展起來的。近年來,越來越多的專家鑒定、專家咨詢、專家論證的新聞出現(xiàn)在了大眾的視野中,規(guī)劃環(huán)評決策也開始逐步引入專家參與,這說明了我國在探索專家參與規(guī)劃決策實踐方面的進展。從當前我國規(guī)劃環(huán)評中專家參與的實踐來看,專家在參與規(guī)劃決策中發(fā)揮著科學(xué)論證、增強決策權(quán)威等功能。然而,實際上大多數(shù)專家并沒有發(fā)揮其應(yīng)有的效用。究其根源,專家參與制度的不完善 (比如說專家的遴選制度,專家參與的績效評估制度等)使其作用發(fā)揮的大小以及作用的空間受限于一定的范圍,同時,我國現(xiàn)有的決策模式也限定了專家發(fā)揮作用的余地。如何在規(guī)劃決策的過程中克服專家參與制度中障礙,充分發(fā)揮他們積極作用的同時防止專家意見對公眾意見的“排斥”,這就需要建立和完善相應(yīng)的制度,既包括宏觀的環(huán)境行政決策體制建設(shè),也包括微觀的專家管理制度設(shè)計,與此同時,建立公眾、政府、專家互動機制也是防止專家“失靈”的一條有效路徑。

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〔3〕汪勁.中外環(huán)境影響評價制度比較研究——環(huán)境與開發(fā)決策的正當法律程序 〔M〕.北京大學(xué)出版社,2006.399.

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〔5〕丹尼爾·貝爾.后工業(yè)社會的來臨:對社會預(yù)測的一項探索 〔M〕.商務(wù)印書館,1984.404.

〔6〕周江評,孫明潔.城市規(guī)劃、發(fā)展決策中的公眾參與——西方有關(guān)文獻及啟示 〔J〕.國外城市規(guī)劃,2005,(4).

〔7〕郄建容.環(huán)評機構(gòu)將與環(huán)保部門徹底脫鉤脫利 〔N〕,法制日報,2008-11-04.

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1004—0633(2011)04—091—05

本文是作者參與的國家社科基金重大招標課題《生態(tài)文明建設(shè)法律機制研究》(項目編號:10zd&045)子課題《生態(tài)文明政府調(diào)節(jié)機制研究》和司法部國家法治與法學(xué)理論研究項目《公眾參與環(huán)評行為的自在生成與制度回應(yīng)——以個案分析為中心》(批準編號:09SFB2055)的階段性成果。

2011—04—12

高正,蘇州大學(xué)法學(xué)院環(huán)境法研究中心研究員,主要研究方向:濕地保護和公眾參與制度研究。 江蘇蘇州 215006

(本文責任編輯 謝蓮碧)