劉重春

現(xiàn)代國家公務(wù)員制度是由一系列基本精神法則支配的。這些法則構(gòu)成公務(wù)員制度存在的深層原因，也是型塑公務(wù)員制度框架的內(nèi)在力量。不同的國家雖然國情不同，但其公務(wù)員制度的內(nèi)在精神法則大體是一致的。沒有這種精神法則的支撐，公務(wù)員制度就不成其為公務(wù)員制度，至多只有形式上的意義。在不同的時期公務(wù)員制度的具體內(nèi)容和表現(xiàn)形式可能多種多樣，會因時勢的變化發(fā)生相應(yīng)的改變，但支配其外在結(jié)構(gòu)的深層的精神法則則不會輕易變化，甚至成為引導(dǎo)公務(wù)員制度變革的航向的指針。研究公務(wù)員制度，既要看到其因國而異、與時變化的一面，也應(yīng)看到其守舊恒常、歷久彌新的一面。以技術(shù)制約權(quán)力，就是支配現(xiàn)代西方公務(wù)員制度的精神法則。不理解這一法則，就不能完整地理解現(xiàn)代公務(wù)員制度。本文主要通過考察美國公務(wù)員制度產(chǎn)生的背景和過程，詮釋這一精神法則。

一、以技術(shù)制約權(quán)力是行政部門人事權(quán)力擴張的必然要求

本文所講的技術(shù)是在一個最一般意義上使用的概念，“即指的是一般的理性行為，表現(xiàn)在所有的領(lǐng)域：包括政治、社會、教育、宣傳上對人的處理和支配”①馬克斯·韋伯：《社會科學(xué)方法論》，中國人民大學(xué)出版社1999年，第139頁。。為更好地實現(xiàn)目標(biāo)而合理使用的知識、技能和方法，皆稱之為技術(shù)。本文所講的技術(shù)制約權(quán)力是指行政首長的人事權(quán)力受到理性化的知識、技能和方法的制約。

在美國政治傳統(tǒng)中，權(quán)力分立與制衡觀念深入人心，體現(xiàn)在其政治結(jié)構(gòu)之中，并成為其政府合法性的基礎(chǔ)。查爾斯·比爾德認(rèn)為，“從嚴(yán)格意義上說，美國憲法每一行每一句都是對政府的限制，甚至那些說明聯(lián)邦當(dāng)局應(yīng)如何選出，并規(guī)定他們可行使哪些權(quán)力的條款也不例外?！雹诓闋査埂け葼柕拢骸睹绹c政治》上冊，商務(wù)印書館1987年，第21頁?？梢哉f，對政府權(quán)力實行分立和制衡是美國維護(hù)所謂的個人自由、保障資產(chǎn)階級民主制度運行的基石。

分權(quán)制衡制度為人所熟知的是立法、行政和司法三種權(quán)力的分立和制衡，其要義在于通過復(fù)雜的權(quán)力分立和制衡機制，防止任何一個政府部門權(quán)力的膨脹所導(dǎo)致的對其他部門權(quán)力的僭越，從而引起權(quán)力的濫用。因此，在分權(quán)與制衡的政治制度下，不允許立法、行政或是司法權(quán)力的過分膨脹。任何一種權(quán)力如過于強大，就要設(shè)置相應(yīng)的制約機制，保證其在規(guī)定的軌道上運行。

早期的資產(chǎn)階級政治理論家更多的是擔(dān)心立法權(quán)力侵犯行政權(quán)力。孟德斯鳩非常強調(diào)行政權(quán)對立法權(quán)的制約，他認(rèn)為，“如果行政權(quán)沒有制止立法機關(guān)越權(quán)的權(quán)利，立法機關(guān)將要變成專制；因為它會把所能想象得到的一切權(quán)力都授予自己，而把其余二權(quán)毀滅。”①孟德斯鳩：《論法的精神》上冊，商務(wù)印書館1961年，第161頁。而立法權(quán)不應(yīng)該對等地有鉗制行政權(quán)的權(quán)力。麥迪遜也認(rèn)為，在君主政體下，行政部門是危險的根源；在民主政體下，立法部門獲得優(yōu)越的地位，“其法定權(quán)力比較廣泛，同時又不易受到明確的限制，因此立法部門更容易用復(fù)雜而間接的措施掩蓋它對同等部門的侵犯?！薄傲硪环矫?，由于行政權(quán)限于比較狹小的范圍內(nèi)，在性質(zhì)上比較簡單，而司法權(quán)的界線又更其明確，所以這些部門中的任何一個篡奪計劃，都會立刻暴露和招致失敗?！雹跐h密爾頓等：《聯(lián)邦黨人文集》，商務(wù)印書館1980年，第253頁。因此，美國的憲法之父們在設(shè)計未來的政治制度時，比較強調(diào)行政權(quán)力和司法權(quán)力對立法權(quán)力的制約，防止立法權(quán)力的僭越和濫用，而對行政權(quán)力濫用和監(jiān)督則考慮得不足。

從美國的政治實踐來看，在資產(chǎn)階級民主政治制度建立后相當(dāng)長的一段時期，對行政權(quán)的擴張并沒有引起足夠的重視，因為當(dāng)時政府的職能比較簡單，行政部門權(quán)力不大，所發(fā)揮的作用十分有限，并不需要設(shè)計專門的制度對其進(jìn)行限制和約束。美國19世紀(jì)上半葉盛行的“政黨分肥制”是對行政首長用人權(quán)力缺乏監(jiān)督和制約的表現(xiàn)。政黨分肥制的實質(zhì)在于，在選舉中獲勝的政黨可以直接任命大量的公職人員，這意味著行政首長具有十分廣泛而不受限制的人事行政權(quán)力。根據(jù)極力鼓吹政黨分肥制的安德魯·杰克遜的看法，政黨分肥制可以打破杰出人士對公職的壟斷，讓所有的人士特別是下層人士具有獲取公職的同等機會，避免少數(shù)人包辦；實行公職定期輪換可使行政部門更加平等化和民主化，甚至可能會減少腐??；在對政府不能充分反應(yīng)選民意愿變化的回應(yīng)中，政治責(zé)任得以提高③歐文·休斯：《公共管理導(dǎo)論》第三版，中國人民大學(xué)出版社2007年，第20頁。。因此，在當(dāng)時的人們看來，政黨分肥制是符合民主政治原則的。

但是，隨著美國經(jīng)濟和社會的發(fā)展，“政府的職能日益變得更加復(fù)雜和更加困難，在數(shù)量上也同樣大大增加。行政管理部門將手伸向每一處地方以執(zhí)行新的任務(wù)?！雹芪榈铝_·威爾遜：《行政學(xué)研究》，載《國外公共行政理論精選》，中共中央黨校出版社1997年，第5頁。在這樣的情況下，政黨分肥制這一不受制約或很少受到制約的人格化的人事管理權(quán)力帶來了一系列問題。一是政府官員數(shù)量急劇膨脹，委任人員不斷增加，“分肥”成了當(dāng)選政黨的繁重任務(wù)甚至是沉重負(fù)擔(dān)。1790年，美國聯(lián)邦政府成立時僅有官員300多人，到1900年達(dá)到30萬人⑤黃達(dá)強：《各國公務(wù)員制度比較研究》，中國人民大學(xué)出版社1990年，第3頁。。每隔幾年數(shù)以萬計的公職人員下崗或上崗，政黨領(lǐng)袖要花大量的時間論功行賞，安排人員，帶來巨大的效率損失。二是政局出現(xiàn)周期性動蕩。早期的幾任總統(tǒng)比較克制，沒有大規(guī)模輪換官員。華盛頓任總統(tǒng)的8年時間只辭退了9名官員，亞當(dāng)斯只換了10名，麥迪遜5名，約翰·昆西·亞當(dāng)斯時只有2名，杰克遜在繼任亞當(dāng)斯之后，立即更換了176人，而在他總統(tǒng)任期的第一年，共有491位郵政長官丟掉了自己的職位⑥阿克頓：《自由與權(quán)力》，商務(wù)印書館2001年，第168頁。。政黨分肥制發(fā)展到全盛時期，有些總統(tǒng)甚至把屬于同一個政黨的前任總統(tǒng)任命的人趕出政府機關(guān)⑦杰伊·M．謝夫利茲等：《政府人事管理》，中共中央黨校出版社1997年，第4頁。。在資本主義發(fā)展早期，政府管事不多，人事變動影響不大；但到后來，由于政府職能大大擴張，人事上的大變動就影響到政策的連續(xù)性，影響到經(jīng)濟和社會的穩(wěn)定。三是政府的合法性受到挑戰(zhàn)。在英美政治傳統(tǒng)中，政府的合法性某種意義上來源于對權(quán)力的限制，“對權(quán)威的限制是必不可少的。只有當(dāng)一個政府受到有效的限制時，它才是合法的?！雹喟⒖祟D：《自由與權(quán)力》，第343頁。由于政黨分肥制下行政首長的用人權(quán)力基本上不受限制，他們可以依據(jù)個人的好惡等主觀標(biāo)準(zhǔn)決定人事任免，任人唯黨，任人唯親，很容易出現(xiàn)權(quán)力濫用和腐化現(xiàn)象，因而也逐步喪失了合法性。一種人事制度既沒有效率上的優(yōu)勢，也喪失了合法性基礎(chǔ)，其為新的制度所替代不過是遲早的事情。

新的人事制度面臨的首要任務(wù)是重塑合法性基礎(chǔ)。由于政黨分肥制的合法性問題出在行政首長的人事權(quán)力不受制約上，新的人事制度合法性就必須建立在大的分權(quán)制衡框架下，加強對政治領(lǐng)袖用人權(quán)的制約。對政治領(lǐng)袖用人權(quán)的制約途徑不外兩種，一是來自外部，一是來自內(nèi)部。從外部來看，國會是制約的主要力量。美國憲法賦予了國會對行政部門重要公職人員任免制約的權(quán)力，但由于行政部門人員眾多，專業(yè)性強，僅靠參議院很難對公職人員的任用進(jìn)行全面審查。普通公眾由于缺乏信息和技術(shù)手段，也不可能對政府人事行政權(quán)施加有效的影響。因此，在行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行分權(quán)，使行政系統(tǒng)內(nèi)部形成權(quán)力制衡機制，以避免人事管理權(quán)力的濫用和腐敗，就成了重塑人事制度合法性的現(xiàn)實選擇。

在行政系統(tǒng)內(nèi)部建立分權(quán)制衡機制，一個重要步驟就是將行政管理從政黨政治中分離出來。“到19世紀(jì)中期，立法至上、長期候選人、以及政黨分肥制導(dǎo)致了我國政治機構(gòu)的普遍醒悟，即它們反過來，努力促進(jìn)以建立獨立行政機構(gòu)和各種委員會的方式，將行政從政治中分離出來，同時用引進(jìn)功績制的手段來打破官僚制度中的政黨壟斷?！雹俸詹亍た挤蚵骸缎姓謾?quán)與政治權(quán)力》，載《國外公共行政理論精選》，第279頁。美國在19世紀(jì)后半期加大了對行政系統(tǒng)人事制度改革力度，特別是以1883年《彭德爾頓法》為標(biāo)志的公務(wù)員制度的實行，目的是通過實行功績制，打破政黨對人事行政的壟斷，在行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行分權(quán)，建立行政系統(tǒng)內(nèi)部人事權(quán)力制衡機制。

公務(wù)員制度所進(jìn)行的分權(quán)主要是通過改變行政部門公職人員合法性假設(shè)來實現(xiàn)的。過去因為民意是政權(quán)合法性基礎(chǔ)，當(dāng)選的政黨領(lǐng)袖作為民望所歸者，自然有權(quán)支配屬下的任免，通過這種任免，建立起層層負(fù)責(zé)并最終對公民負(fù)責(zé)的責(zé)任機制。實行公務(wù)員制度后，政治官員的合法性基礎(chǔ)沒有發(fā)生改變，事務(wù)類官員的合法性表面上仍來源于政務(wù)官員的任命，但實際上是基于個人的技術(shù)能力?！鞍殡S著聯(lián)邦活動不斷擴大的范圍和增長的復(fù)雜性，漸漸形成了日益明顯的公眾認(rèn)同，即公共職位不是簡單的職位分贓，更重要的是，他們是公眾需要的有技術(shù)化和職業(yè)化要求的領(lǐng)域。因此，公共職位的分配和獲取，應(yīng)該以任職者的知識、技能和能力為基礎(chǔ)，而不是政治忠誠或政黨關(guān)系為基礎(chǔ)。”②羅納德·克林格勒等：《公共部門人力資源管理：系統(tǒng)與戰(zhàn)略》第四版，中國人民大學(xué)出版社2001年，第29頁。政治領(lǐng)袖不能再像政黨分肥制那樣依據(jù)黨派傾向或個人好惡來任命公職人員，僅變成了形式上的任免者，如查爾斯·比爾德所說，“美國部長是一個行政官，法律授予他很大的任命權(quán)，但是文官法規(guī)定，他主管的范圍內(nèi)的大多數(shù)次要的職位只能挑選那些考試及格的人來擔(dān)任。因此，他對這些職位的任命權(quán)是受嚴(yán)格限制的。”③查爾斯·比爾德：《美國政府與政治》上冊，第26頁。事務(wù)類官員由于其合法性來源于個人的技術(shù)能力，他們所從事的工作是一種理性化了的專業(yè)工作，“不僅被工作成果的直接監(jiān)督所控制，而且還受到社會特許的規(guī)則、認(rèn)證和教育的控制?！雹芗s翰·邁耶等：《制度化的組織：作為神話儀式的正式結(jié)構(gòu)》，載《組織社會學(xué)的新制度主義學(xué)派》，世紀(jì)宏圖出版集團(tuán)、上海人民出版社2007年，第6頁。業(yè)務(wù)類公職人員合法性假設(shè)的改變，意味著他們作用的增強和地位的提升?！凹夹g(shù)專家具有必備能力與專業(yè)意見，在公共管理中的地位正如柏拉圖《理想國》中的守護(hù)者一樣?！雹輪讨巍じダ椎吕锟松龋骸豆补芾砀耪摗罚虾Ｘ斀?jīng)大學(xué)出版社2008年，第44頁。他們在完成工作的方法手段上，可以根據(jù)其所掌握的專門技能和知識，自主性地進(jìn)行處理，其地位也由過去政黨政治的附庸，一躍而成管理國家的主要力量。不可預(yù)測的人格化的神秘力量，成了普通人能夠合理推斷預(yù)測其行為范圍、方式和后果的馴服工具。

可以說，公務(wù)員制度是美國權(quán)力分立與制衡理論邏輯演進(jìn)的必然結(jié)果，是分置日益擴張的行政權(quán)力以維護(hù)其合法性的現(xiàn)實選擇，是行政系統(tǒng)內(nèi)部技術(shù)力量對政治權(quán)力進(jìn)行制約的表現(xiàn)。過去，人們更多關(guān)注的是公務(wù)員制度的效率方面的作用，關(guān)注政治權(quán)力對技術(shù)權(quán)力控制的一面，而不大重視公務(wù)員制度的政治性的一面，不大重視公務(wù)員的技術(shù)能力對政治權(quán)力制約的一面，這種認(rèn)識是不完整的。

二、公務(wù)員制度具體內(nèi)容體現(xiàn)了以技術(shù)制約權(quán)力的精神

從分權(quán)與制衡的角度來看，公務(wù)員制度的每一項原則都體現(xiàn)了以技術(shù)制約權(quán)力的精神。兩官分治原則將政務(wù)官與事務(wù)官區(qū)別開來，使二者在選拔、任免、管理上適用于的法律和規(guī)則，直接體現(xiàn)了人事行政權(quán)的分立與制衡要求；職務(wù)常任原則保障事務(wù)官非因法定事由和法定程序不被免職、辭退和開除，以限制政務(wù)官的免職權(quán)，將政黨分肥制的影響減到最低；政治中立原則表面上看是對事務(wù)官參與政治活動的限制，實際上是保護(hù)事務(wù)官免受政黨政治和免受周期性人事震蕩影響的有效措施；功績主義原則通過規(guī)定業(yè)務(wù)類公務(wù)員錄用、考核、晉升等標(biāo)準(zhǔn)和程序，不僅有利于公務(wù)員卓有成效地開展工作，而且可以排除以個人或政黨意志任用公務(wù)員的模式，是技術(shù)制約權(quán)力的直接表現(xiàn)。技術(shù)制約權(quán)力不僅體現(xiàn)在公務(wù)員制度的基本原則上，而且體現(xiàn)在公務(wù)員具體管理制度的各個層面之中。

首先，從美國公務(wù)員管理機構(gòu)設(shè)置來看。美國政府公務(wù)員管理機構(gòu)從其設(shè)立之日起，就擔(dān)負(fù)著制衡行政部門政黨領(lǐng)袖任意權(quán)力、維護(hù)功績制的任務(wù)。根據(jù)1883年頒布的文官法，聯(lián)邦政府設(shè)置文官委員會（后更名為美國文官委員會），作為聯(lián)邦政府最高人事行政機關(guān)。法律規(guī)定，委員會由三名委員組成，由總統(tǒng)提名經(jīng)參議院同意任命。委員任期6年，與總統(tǒng)同屬一黨派的不得超過兩人，并不得兼任任何其他官職。委員會是獨立機構(gòu)，對總統(tǒng)和國會負(fù)責(zé)，總統(tǒng)非經(jīng)訴訟程序不能免去文官委員會委員職務(wù)。文官法第一條甚至明確規(guī)定了委員的年工資和差旅費報銷標(biāo)準(zhǔn)。這些規(guī)定是為了保障文官委員會在政治、經(jīng)費和工作中的獨立地位，使其盡可能免受政黨政治的影響，保證他們有足夠的能力抗衡政黨領(lǐng)袖的人事任用權(quán)。委員會的主要職責(zé)是協(xié)助總統(tǒng)制定執(zhí)行文官法的細(xì)則辦法；辦理公務(wù)員招考、錄用事宜；管理公務(wù)員工資、培訓(xùn)、獎懲、考核、退休等事務(wù)；制定各種聯(lián)邦政府公務(wù)員的規(guī)則，推進(jìn)人事管理改革等。在美國文官委員會成立后的頭幾年中，“委員會的主要精力是防止主張政黨分肥制的人謀取權(quán)力，使聯(lián)邦機構(gòu)非政治化?！雹俳芤痢．謝夫利茲等：《政府人事管理》，第19頁。為此，文官委員會推行考試錄用制度，制定職位分類標(biāo)準(zhǔn)，擴大功績制的實施范圍。后來，卡特政府在改革公務(wù)員制度時，認(rèn)為“現(xiàn)行的聯(lián)邦人事管理體制只是僵硬地強調(diào)中立權(quán)限和過分強調(diào)對聯(lián)邦雇員的保護(hù)，以至幾乎完全忽視了行政領(lǐng)導(dǎo)的作用”②杰伊·M．謝夫利茲等：《政府人事管理》，第24頁。。這一評價實際上從另一個側(cè)面說明了文官委員會在代表功績制、制衡政黨權(quán)力中所發(fā)揮的巨大作用。

由于文官委員會在扮演為執(zhí)政黨政治權(quán)力服務(wù)與為代表技術(shù)力量的公務(wù)員服務(wù)的角色中發(fā)生嚴(yán)重的沖突，1978年的文官改革法將其取消，以人事管理局與功績制保護(hù)委員會代之。這兩個公務(wù)員管理機構(gòu)并不是對文官委員會的簡單否定，而是將技術(shù)制約權(quán)力這一基本精神根據(jù)新的形勢在制度上作了新的安排。人事管理局負(fù)責(zé)就人事管理問題向總統(tǒng)和機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人提供建議，管理、評估和實施聯(lián)邦人事法規(guī)。功績制保護(hù)委員會主要任務(wù)是對聯(lián)邦功績制實行監(jiān)督，具體包括受理聯(lián)邦政府各部門在人事方面的訴訟案件，審查人事管理局制定的規(guī)章制度。這兩個機構(gòu)沿襲了原文官委員會的相對獨立地位。人事管理局局長由總統(tǒng)征求參議院同意后任命，是總統(tǒng)直接管轄的獨立機構(gòu)，協(xié)助總統(tǒng)管理聯(lián)邦人事工作，不受各機關(guān)的制約。功績制保護(hù)委員會為完全獨立機構(gòu)，不受總統(tǒng)控制，三名委員由總統(tǒng)征求參議院同意后任命，任期為七年，屬于同一政黨的委員不得超過兩名，為保證它獨立于總統(tǒng)，委員非因不稱職、失職和瀆職不得撤換。這樣將代表技術(shù)權(quán)力的功績制保護(hù)委員會與代表政治權(quán)力的人事管理局分開設(shè)置，使二者法律地位、職責(zé)權(quán)限上既各不相同，又互相制衡，防止某一機構(gòu)人事權(quán)力的膨脹和濫用。

其次，從公務(wù)員錄用制度來看。1883年通過的《彭德爾頓法》規(guī)定文職人員的任用須進(jìn)行公開的競爭性考試，選用成績優(yōu)秀者。此后，考試制度的適用范圍不斷擴大，成了錄用公務(wù)員的主要渠道?？荚囦浻弥贫鹊慕?，標(biāo)志著人事任用標(biāo)準(zhǔn)和程序的深刻變化，標(biāo)志著公務(wù)員地位與作用的深刻變化。在政黨分肥制下，政府官員的任用主要依賴與政黨領(lǐng)袖的關(guān)系；在任用程序上，除極少數(shù)重要職位須經(jīng)參議院同意外，當(dāng)選的政治官員幾乎擁有不受限制的人事權(quán)力，可以任意安插親信，到處封官許愿。考試錄用制度是對不受限制的政治官員的人事權(quán)力的有效約束，它規(guī)定了錄用的標(biāo)準(zhǔn)，限制了錄用的范圍。根據(jù)1883年的《彭德爾頓法》、1970年的《政府人事管理法》和1978年《文官改革法》的規(guī)定，公務(wù)員的職位必須向社會公眾開放，其錄用與升遷均須基于才能、知識與技術(shù)?！杜淼聽栴D法》第2條規(guī)定，“這種考試必須切實可行，考試內(nèi)容盡可能合理，并與考生執(zhí)行他們要求就任的職位所需要的能力及適應(yīng)性有關(guān)?！焙苊黠@，公務(wù)員錄用的標(biāo)準(zhǔn)只能是職位所要求的技術(shù)能力，至少從法律上放棄了忠誠標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)志著政治官員以政黨忠誠標(biāo)準(zhǔn)任用業(yè)務(wù)類官員喪失了合法性。同時，有關(guān)法律和法規(guī)對公務(wù)員招考的程序、人員錄用的方法作了明確規(guī)定，如用人單位只能從文官委員會所提供的3名（后改為7名）合格人選中選用1人，并將任用人員的具體情況（包括這些人員的住處、拒絕就職、工作調(diào)動、辭職、解雇等情況及發(fā)生的時間）向文官委員會通報。1978年的改革雖然取消了全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)考試，但人事管理局仍有權(quán)制定政策法規(guī)，各機關(guān)舉辦的考試，無論是初任考試還是復(fù)任考試，都必須嚴(yán)格按照人事管理局規(guī)定的程序進(jìn)行。也就是說，各機關(guān)在錄用合適人才方面的權(quán)限擴大了，但并沒有改變技術(shù)能力標(biāo)準(zhǔn)，也沒有放寬錄用程序規(guī)定?？梢哉f，因為考試錄用制度的確立，政治官員人事任免權(quán)力受到極大的削弱，從此他們對業(yè)務(wù)類公務(wù)員的任命只有形式上的意義。由于公務(wù)員身份的獲得由政治忠誠變?yōu)榧夹g(shù)能力，他們與上級之間的關(guān)系不再只是依附與被依附、命令與服從的關(guān)系，而是變得更為客觀、平等和理性。

最后，從公務(wù)員職位分類制度來看。職位分類是公務(wù)員制度中的一項核心的制度，它通過對機關(guān)工作進(jìn)行職業(yè)類型和技能等級的劃分，提供了統(tǒng)一的人事管理基礎(chǔ)，使公務(wù)員的錄用、考核、晉升、工資等建立在擬任職所需的知識、技能和能力之上。這一制度不僅增強了人事管理工作的客觀性和合理性，而且是制衡政治權(quán)力的有效工具。表面上看，美國的職位分類“其目的是在實現(xiàn)‘適才適所’與‘同工同酬’，也就是人事管理的最高理想”①李廣訓(xùn)：《各國人事制度》，五南圖書出版公司1986年，第159頁。，但實際上帶有強烈的制衡政治官員權(quán)力的目的。美國聯(lián)邦政府1923年開始實施的職位分類，是以科學(xué)管理理論為基礎(chǔ)，以政治與行政兩分法為前提，它假設(shè)政治與行政工作的價值取向與活動方式是不同的，兩者相互制約?！奥毼还芾淼那疤犷A(yù)設(shè)是，官僚機構(gòu)傾向于抵制由選任官員制定的政策?！雹诹_納德·克林格勒等：《公共部門人力資源管理：系統(tǒng)與戰(zhàn)略》第四版，第141頁。職位分類制度嚴(yán)格規(guī)定政府職位數(shù)量與名稱，政治官員再也不能像政黨分肥制下那樣隨意設(shè)置職位，隨意增加官員數(shù)量；職位分類制度根據(jù)工作自身要求，劃定了職位性質(zhì)，規(guī)定了履行職務(wù)所必不可少的教育、經(jīng)驗、知識和技能的資格，這些條件明確客觀，易于衡量和鑒別，政治官員如繞過職位標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)個人主觀標(biāo)準(zhǔn)來安排官員就要冒極大的政治風(fēng)險。職位分類對公務(wù)員的權(quán)利也是一種保護(hù)，在政黨分肥制下，政府官員晉升、考核、工資等沒有標(biāo)準(zhǔn)，甚至有的官員不到政府部門工作，照樣享受相關(guān)待遇，不僅浪費國家資產(chǎn)，而且公務(wù)員權(quán)利得不到保障，影響政府部門士氣，腐蝕社會道德?！奥毼环诸愅ǔＤ軌蛟谙嚓P(guān)的人事管理功能中，通過將政治與行政權(quán)的被濫用降低到最小程度的方式，來保護(hù)與人事功能相聯(lián)系的各種個人權(quán)利。薪酬的高低與所在的職位密切聯(lián)系在一起，因而，個人的偏好與情感不能成為決定他比別人拿到更多的工資的因素?！雹哿_納德·克林格勒等：《公共部門人力資源管理：系統(tǒng)與戰(zhàn)略》第四版，第31頁。

如果我們仔細(xì)分析一下美國公務(wù)員制度中的具體制度，將會發(fā)現(xiàn)幾乎每一項制度或隱或顯、或多或少地含有技術(shù)對政治權(quán)力的制約。如公務(wù)員培訓(xùn)制度，是為了提高公務(wù)員的職業(yè)技能，加強公務(wù)員職業(yè)倫理建設(shè)，使公務(wù)員在工作中能夠正確地處理忠于組織和服從上級命令與忠于專業(yè)和服從職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)之間的關(guān)系，從而限制或抵制政治官員不合理性的權(quán)力，增強公務(wù)員的自主性。限于篇幅，本文不再展開討論。

三、以技術(shù)制約權(quán)力對中國公務(wù)員制度的啟示意義

以技術(shù)制約權(quán)力是成熟的公務(wù)員制度的典型特征。理解這一特征，是我們認(rèn)識現(xiàn)代公務(wù)員制度的重要基點。公務(wù)員制度在制約權(quán)力中的表現(xiàn)，某種程度上是評估一個國家公務(wù)員制度是否成熟的標(biāo)尺。對于正在建設(shè)公務(wù)員制度的國家來說，推進(jìn)以技術(shù)制約權(quán)力，是完善公務(wù)員制度的重要途徑。

技術(shù)制約權(quán)力作為現(xiàn)代公務(wù)員制度的基本精神，為我們認(rèn)識和理解現(xiàn)代公務(wù)員各項具體制度提供了一個邏輯上的起點，為我們解釋現(xiàn)代公務(wù)員制度的運行機制提供了一個合理的途徑?，F(xiàn)代公務(wù)員制度是一個十分復(fù)雜而又理性化了的完整的制度體系，它包括至少三個層面的內(nèi)容：公務(wù)員外顯的行為、各項規(guī)章制度、支撐公務(wù)員行為和各項規(guī)章制度的內(nèi)在精神，這三個層面的內(nèi)容由表層到深層構(gòu)成一個具有邏輯聯(lián)系的體系。某種意義上說，公務(wù)員的行為是由制度決定的，公務(wù)員制度是由其基本精神決定的。因此，我們認(rèn)識公務(wù)員制度，不僅要認(rèn)識了解各項具體的規(guī)章制度和公務(wù)員的行為，還要認(rèn)識到隱藏在外顯的行為和制度背后的精神實質(zhì)，否則對公務(wù)員制度的認(rèn)識就是不全面的，或者對公務(wù)員的解釋就是不完整的。如現(xiàn)代國家都設(shè)置了比較健全的公務(wù)員權(quán)利保護(hù)機制，這僅僅是出于效率或公民權(quán)保護(hù)的考慮嗎？從技術(shù)制約權(quán)力的角度來看，這種安排實際上是通過對公務(wù)員權(quán)利的保護(hù)來鞏固公務(wù)員的技術(shù)地位，以對抗政治官員不受節(jié)制的人事權(quán)力。另外，許多國家公務(wù)員管理機構(gòu)設(shè)置得非常復(fù)雜，既有人事決策機構(gòu)，也有人事政策執(zhí)行和監(jiān)督仲裁機構(gòu)；既有官方機構(gòu)，也有民間機構(gòu)；既有綜合性機構(gòu)，也有專業(yè)性機構(gòu)。這些機構(gòu)職能交叉，權(quán)力分散，毫無效率可言。但我們從權(quán)力制約的角度來看，正是這種多頭管理的狀況，維持了行政系統(tǒng)內(nèi)部人事權(quán)力的平衡，以防止任何一個部門權(quán)力的濫用。

以技術(shù)制約權(quán)力將公務(wù)員制度放在比較廣闊的政治背景下考察，拓展了人們對公務(wù)員制度的認(rèn)識范圍。過去人們側(cè)重于從效率層面來理解公務(wù)員制度，認(rèn)為公務(wù)員制度各項安排是為了發(fā)揮其效率優(yōu)勢，而忽視了政治層面的意義。其實早在《彭德爾頓法》實施后不久，威爾遜已敏銳地認(rèn)識到，“行政管理卻同時又大大高出于純粹技術(shù)細(xì)節(jié)的那種單調(diào)內(nèi)容之上，其事實根據(jù)就在于通過它的較高原則，它與政治智慧所派生的經(jīng)久不衰的原理以及政治進(jìn)步所具有的永恒真理是直接相關(guān)聯(lián)的?！雹傥榈铝_·威爾遜：《行政學(xué)研究》，載《國外公共行政理論精選》，中共中央黨校出版社1997年，第14頁。公務(wù)員制度的政治進(jìn)步意義就在于，將權(quán)力分立與制衡的政治原則應(yīng)用于行政系統(tǒng)，將政黨分肥制下不受約束的政治任命權(quán)力置于技術(shù)力量的監(jiān)督與制約之下。因此，公務(wù)員制度自產(chǎn)生之日起，就帶有強烈的政治意涵。當(dāng)然，這里并非否定公務(wù)員制度在效率方面的作用。

認(rèn)識并深刻理解技術(shù)制約權(quán)力是公務(wù)員制度的基本精神，對于公務(wù)員制度的建設(shè)和改革實踐來說，也有著重要的現(xiàn)實意義。前面說過，現(xiàn)代公務(wù)員制度是一套理性的制度，是在統(tǒng)一的基本精神指導(dǎo)下的制度體系，各項具體的制度之間具有邏輯上的一致性，各項具體的人事管理行為具有內(nèi)在的合理性。只有認(rèn)清了這一制度的基本精神，才有可能在制度設(shè)計和管理行為上貫徹其基本精神。沒有基本精神指導(dǎo)的公務(wù)員制度是永遠(yuǎn)無法實現(xiàn)人事管理的理性化的。一些國家公務(wù)員制度長期難獲進(jìn)展，乃是因為沒有觸及到權(quán)力分配問題，沒有在以技術(shù)制約權(quán)力上下功夫，而將重點放在仿效西方國家公務(wù)員制度的技術(shù)細(xì)節(jié)上，放在比較淺層的規(guī)章制度和行為方式上，而沒有放在公務(wù)員制度的精神實質(zhì)上。這種制度變革因為沒有一貫的立場，沒有全面深入的規(guī)劃，一旦遇到阻力就退回到過去的做法上，改革自然難以取得成效。實際上，在這些國家，政府的腐敗及效率問題，很大程度上是因為政府人事權(quán)力不受制約，任人唯親、買官賣官，人格化的人身依附關(guān)系嚴(yán)重，技術(shù)能力和工作表現(xiàn)在官員個人職業(yè)發(fā)展上所起的作用不大。因此，在公務(wù)員制度建設(shè)過程中，必須從技術(shù)制約權(quán)力這一敏感而關(guān)鍵問題上著力，必須對任意的人事管理權(quán)力進(jìn)行必要的限制，公務(wù)員制度的各項具體規(guī)范和安排都應(yīng)圍繞技術(shù)制約權(quán)力來展開，否則各項具體的改革不過是舍本逐末，達(dá)不到應(yīng)有的效果。因此，完善公務(wù)員制度需要努力培養(yǎng)和保護(hù)公務(wù)員的技術(shù)能力，增強公務(wù)員制度的自主性，使之有能力對政治官員主觀任意的人事權(quán)力進(jìn)行限制和約束。

在現(xiàn)代國家權(quán)力制衡諸機制中，公務(wù)員制度作為權(quán)力制衡的機制之一有其優(yōu)勢。其一，以技術(shù)制衡權(quán)力是行政系統(tǒng)內(nèi)部的制衡，不涉及到國家立法、行政、司法權(quán)力的劃分，不涉及到國體政體的變革，可以在現(xiàn)行的體制內(nèi)逐步調(diào)整到位。其二，公務(wù)員制度通過確立技術(shù)能力標(biāo)準(zhǔn)，并以一套制度保障其在人事管理中的核心地位，最大限度地排除人事管理中領(lǐng)導(dǎo)者個人好惡和情感的影響，以達(dá)到制約權(quán)力的作用。這種制約是以專業(yè)區(qū)分為基礎(chǔ)，以服從上級命令為形式，而不是以利益分殊為基礎(chǔ)，不是以黨派紛爭為表現(xiàn)，是一種較為溫和的制約。完善公務(wù)員制度、推進(jìn)以技術(shù)制約權(quán)力不僅是現(xiàn)代國家行政管理理性化的基本要求，也是一種有效而可行的選擇。