鄭尚元

(清華大學(xué)法學(xué)院，北京 100084)

公務(wù)員社會保險制度建立之考量與立法進(jìn)路分析

鄭尚元

(清華大學(xué)法學(xué)院，北京 100084)

實(shí)行公務(wù)員社會保險制度存在理論上的爭論，其他國家和地區(qū)也有不同的制度構(gòu)建?！渡鐣ｋU法》立法中公務(wù)員覆蓋或缺是某種社會心理的反應(yīng)。我國公務(wù)員存在因各種原因退出、失去工作崗位之職業(yè)風(fēng)險，其抗風(fēng)險機(jī)制因制度陳舊、規(guī)范軟化、實(shí)施柔性等，與企業(yè)、事業(yè)單位分割嚴(yán)重。公務(wù)員社會保險法律制度的構(gòu)建，既有必要也有可能，只要路徑選擇正確，一定能夠?qū)崿F(xiàn)。

公務(wù)員；社會保險；立法

一、《社會保險法》立法中公務(wù)員覆蓋或缺與公務(wù)員職業(yè)風(fēng)險

長久以來，我國公務(wù)員，俗語中的“國家機(jī)關(guān)干部”①我國首次正式使用“公務(wù)員”這一名詞是1987年, 黨的十三大報告指出: “當(dāng)前干部人事制度改革的重點(diǎn), 是建立國家公務(wù)員制度”. 在此之前, 我國沒有正式使用“公務(wù)員”的稱呼, 只在1949年9月27日通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》中使用過“公務(wù)人員”, 但“公務(wù)人員”與“公務(wù)員”在范圍上有廣狹的區(qū)別, 而以后習(xí)慣使用“干部”、“國家工作人員”和“國家行政機(jī)關(guān)工作人員”等概念. 參見: 皮純協(xié), 胡建淼. 國家公務(wù)員法律制度探索[M]. 北京: 中國廣播電視出版社, 1990: 23.的工作崗位被人們稱之為鐵飯碗，其中內(nèi)涵不止于公務(wù)員工作崗位之穩(wěn)定，公務(wù)員福利及相關(guān)保障待遇高于社會平均水平亦屬“鐵飯碗”之范疇。關(guān)于公務(wù)員之社會保險問題，學(xué)界只有少數(shù)人提及公務(wù)員養(yǎng)老保險制度的構(gòu)建，公務(wù)員社會保險法律制度之塑造問題，法學(xué)界至今尚未關(guān)注。事實(shí)上，公務(wù)員社會保險法律制度的建構(gòu)在產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)、經(jīng)濟(jì)自由與管制適度、政治民主之經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)早已成為現(xiàn)實(shí)。我國公務(wù)員社會保險法律制度之塑造乃是早晚的事，但路徑肯定會有曲折和波瀾。

（一）《社會保險法》立法中公務(wù)員覆蓋或缺之社會心理透視

2010年10月28日，人大常委會通過的《中華人民共和國社會保險法》（以下簡稱《社會保險法》）第十條第三款規(guī)定：“公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險的辦法由國務(wù)院規(guī)定?！贝艘?guī)定既無法體會公務(wù)員參加養(yǎng)老保險的時間表，更無法窺視公務(wù)員參加養(yǎng)老保險的路線圖。此外，作為完整的社會保險，所抗御的是職業(yè)風(fēng)險的全部，而非年老之一項(xiàng)，換言之，公務(wù)員疾病（包括因疾病而亡故）、職業(yè)災(zāi)害、生育皆須社會保險庇護(hù)本人及其家庭基本生活不受影響。長久以來，公務(wù)員與企業(yè)、事業(yè)單位工作人員在享受職業(yè)風(fēng)險保障之機(jī)會上出現(xiàn)了較大的差異，前者，完全依賴預(yù)算內(nèi)財政撥付，發(fā)生疾病、傷殘、亡故風(fēng)險以及年老退出工作崗位等情形，皆由“國家負(fù)擔(dān)”，其本人和所在單位皆無繳納社會保險費(fèi)之義務(wù)。反觀企業(yè)職工，尤其處于在20世紀(jì)90年代中期改革突進(jìn)期之國有企業(yè)職工，所有職業(yè)風(fēng)險幾乎全部領(lǐng)受。例如，職工因企業(yè)兼并重組或破產(chǎn)而下崗，老工傷職工無法領(lǐng)取工傷津貼，工亡職工家屬無法領(lǐng)取遺屬津貼，患病職工無法報銷醫(yī)藥費(fèi)，已退休職工無法領(lǐng)取退休金等現(xiàn)象非常普遍。隨著近年來國家民生政策之落實(shí)，尤其是養(yǎng)老保險制度的不斷落實(shí)，企業(yè)退休職工的退休金逐年提高，但仍存在部分職工無法按時領(lǐng)取退休金的情形[1]。除了退休金發(fā)放外，遭受其他類型職業(yè)風(fēng)險的職工，其權(quán)利未必得到相應(yīng)保障，甚而至于由此引發(fā)極端事件①參見: 季衛(wèi)東. “天問” [J]. 財經(jīng), 2009, (14): 118. 季衛(wèi)東教授以“天問”為題, 亦可轉(zhuǎn)換為“問天”, 目前, 職工遭遇工傷之后無法獲得權(quán)利救濟(jì)的事件不在少數(shù), 農(nóng)民工劉漢黃以剝奪他人生命的方式表達(dá)了其權(quán)利救濟(jì)沒有滿足的憤懣, 亦顯露了當(dāng)代工傷保險制度缺陷之弊端與頑癥存在.，類似無法報銷醫(yī)藥費(fèi)、無法領(lǐng)取失業(yè)保險金、工傷（包括職業(yè)?。┞毠あ?009年中夏, 發(fā)生了震驚高層的農(nóng)民工張海超“開胸驗(yàn)肺”事件, 如此極端的權(quán)利救濟(jì)方式恐怕為自工業(yè)革命以來所有工業(yè)化國家未曾發(fā)生之獨(dú)特事件, 該事件發(fā)生后直接觸動高層. 最近, 國家相關(guān)機(jī)構(gòu)已經(jīng)啟動《職業(yè)病防治法》的修訂工作. 參見: 劉京京. “開胸驗(yàn)肺”帶血維權(quán)[J]. 財經(jīng), 2009, (16): 98-100.及工亡職工家屬生活沒有著落等職業(yè)風(fēng)險仍然存在。企業(yè)職工遭受職業(yè)風(fēng)險的際遇并沒有發(fā)生在公務(wù)員身上，公務(wù)員遭遇職業(yè)風(fēng)險后所享受的權(quán)利保障總體上超過社會上其他人群，加上退休金“雙軌制”導(dǎo)致的機(jī)關(guān)公務(wù)員退休金明顯高于企業(yè)員工退休金的現(xiàn)象，社會成員中之非公務(wù)員身份人員可能聯(lián)想到《社會保險法》對于公務(wù)員參加社會保險規(guī)定之曖昧，網(wǎng)絡(luò)上不滿之詞時隱時現(xiàn)。

目前，公務(wù)員人群未建立社會保險制度，是他們沒有職業(yè)風(fēng)險？非也，而是風(fēng)險與抗風(fēng)險同時存在而已。公務(wù)員，尤其是中高層公務(wù)員、單位層級較高之公務(wù)員等同沒有職業(yè)風(fēng)險。如此，中國自古以來存在之“不患寡而患不均”之思想導(dǎo)致了社會其他人群對公務(wù)員不參加社會保險乃享受特權(quán)的社會心理。古代存在“官”與“民”之分，官有等級，皇俸有別③唐代規(guī)定, 職官70歲以上都必須退休, 年齡未到但身體不好者, 也可以退休. 退休后, 五品以上的官, 可得半祿, 有功之臣, 可得全祿; 京官六品以下. 外官五品以下退休者, 各有永樂田以養(yǎng)老. 參見: 王紅, 傅思明. 公務(wù)員法新論[M]. 北京: 中國商務(wù)出版社, 2005: 265.，老百姓屬于“民”之系列，生產(chǎn)與生活完全自救與自濟(jì)，生活沒有著落只能逃荒要飯，此等規(guī)則屬于封建社會的綱常倫理，已經(jīng)被社會生活和民眾所接受。時代轉(zhuǎn)至21世紀(jì)，“官”與“民”之分際絕非舊日情景，各國民眾早在幾個世紀(jì)前已經(jīng)覺醒，西方市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家之公務(wù)員已經(jīng)未有“超人”之權(quán)利保障，其經(jīng)濟(jì)和社會權(quán)利保障已經(jīng)納入法制，職業(yè)風(fēng)險發(fā)生與抗風(fēng)險機(jī)制并存。那么，我們的“人民公仆”怎么能夠享受特殊的權(quán)利保障優(yōu)惠？因此，社會其他成員不滿情緒之流露絕非異?，F(xiàn)象。那么，是否存在這樣的心理，即參加社會保險是為義務(wù)的領(lǐng)受，意味著權(quán)利保障水平的降低？這些問題，筆者不敢揣測，如果其他社會人群中存在這種認(rèn)識屬于一種社會心理現(xiàn)象，而公務(wù)員人群本身如有此意識，則為制度不明之寫照。事實(shí)上，社會保險制度自19世紀(jì)末創(chuàng)制以來作為人類文明之成果，對于社會所有成員皆有價值，尤其是對于職業(yè)人群而言。因?yàn)椋彩锹殬I(yè)人群皆有職業(yè)風(fēng)險，公務(wù)員概莫能外!

（二）公務(wù)員職業(yè)風(fēng)險之存在及相關(guān)問題

公務(wù)員作為一類公共服務(wù)之職業(yè)人群，因其工作崗位穩(wěn)定，工作場所相對安全，工資及福利等勞動報酬全部由財政負(fù)擔(dān)，而多數(shù)人認(rèn)為公務(wù)員幾乎沒有職業(yè)風(fēng)險。其實(shí)，公務(wù)員與社會其他人群一樣，同樣存在以下職業(yè)風(fēng)險：

1．患病或非因工負(fù)傷而退出工作崗位之風(fēng)險

自然人生來父母之胎，何人可以自信不生病或生什么病？對于社會整體而言，公務(wù)員隊伍每年因病而退出工作崗位者絕非少數(shù)。同樣，遭受非工作原因的職業(yè)傷害而退出崗位的情形同樣可能發(fā)生。上述情形一旦發(fā)生，姑且不說因退出崗位權(quán)力全無，實(shí)惠不在，單單工資和其他相關(guān)待遇將大幅下降，對于其本人和家庭成員生活質(zhì)量之影響可謂盡人皆知。例如，醫(yī)藥費(fèi)不能全部報銷，生活保障指數(shù)下降等，上述情形屬于典型的公務(wù)員職業(yè)風(fēng)險。部分不幸之公務(wù)員，由于患病或非因工死亡，其供養(yǎng)的家庭成員生活沒有著落，或生活水平大幅下降，這是客觀存在的事實(shí)，公務(wù)員本人之不幸迅急轉(zhuǎn)為其家庭成員之不幸①2007年7月10日, 民政部發(fā)布《傷殘撫恤管理辦法》第二條第(三)項(xiàng)關(guān)于適用范圍中規(guī)定, “因戰(zhàn)因公負(fù)傷時為公務(wù)員以及參照《中華人民共和國公務(wù)員法》管理的國家機(jī)關(guān)工作人員”, 對于因疾病或非因公、因戰(zhàn)而致傷殘的, 以及病故之公務(wù)員, 目前, 政策陳舊且不明晰. 此外, 存在部門之間管理的掣肘與摩擦.，此等情形屬于最大職業(yè)風(fēng)險。

2．失業(yè)或其他失去工作崗位之風(fēng)險

公務(wù)員失業(yè)對于中國人而言相對少見，但不是沒有。其他國家和地區(qū)公務(wù)員之工作崗位并非“鐵飯碗”，同樣存在失業(yè)的可能，既包括被辭退，也包含主動辭職。近年來，我國行政機(jī)構(gòu)改革而離職的公務(wù)員不在少數(shù)，有些公務(wù)員離職后轉(zhuǎn)至企業(yè)、事業(yè)單位，工作崗位穩(wěn)定感下降，待遇亦可能下滑。至于被因違紀(jì)被辭退的公務(wù)員數(shù)量同樣不在少數(shù)，亦因行政問責(zé)而丟掉工作崗位，尤其是國家反腐敗力度加大之后，可能更多的公務(wù)員失去了工作崗位②被處分而失業(yè)之公務(wù)員, 有的情節(jié)非常嚴(yán)重, 已經(jīng)觸犯刑法, 構(gòu)成犯罪. 由此, 失去工作崗位, 對于其本人及其家庭成員而言, 仍屬于職業(yè)風(fēng)險. 筆者一直認(rèn)為, 官員貪污受賄累積不法之財應(yīng)當(dāng)充公, 其人身自由應(yīng)當(dāng)限制,極端者可以剝奪其生命, 但是, 其本人或供養(yǎng)親屬之生存權(quán)不能被剝奪. 1980年, 林彪、江青集團(tuán)案件審判之所定罪犯中部分當(dāng)事人, 如吳法憲、李作鵬出獄后, 國家仍按照相關(guān)規(guī)定給予其相應(yīng)的待遇. 皆因當(dāng)事人對于國家和社會曾經(jīng)有過貢獻(xiàn), 本人革命工作幾十年, 不能因短期的犯罪而致生活困頓. 依據(jù)法律不溯及既往的原則, 官員犯罪以前之工作經(jīng)歷是合法的工作時間段, 也就是工齡是一種合法存在, 任何人不可能抹殺其過去貢獻(xiàn); 從官員犯罪時起, 從對當(dāng)事人懲罰和社會預(yù)警角度, 可以剝奪其犯罪期間之相關(guān)權(quán)利可能更容易被社會接受. 從不少舊時高官的際遇即可理解其中緣由, 再者, 生存權(quán)之保障并無太多政治含義, 乃是人道和人權(quán)的基本內(nèi)涵.。因此，公務(wù)員失業(yè)亦屬職業(yè)風(fēng)險之范疇。1995年7月18日國家人事部頒布《國家公務(wù)員辭職辭退暫行規(guī)定》，該部門規(guī)章第十四條規(guī)定：“被辭退的國家公務(wù)員，按國家有關(guān)規(guī)定享受失業(yè)保險或者按有關(guān)規(guī)定領(lǐng)取一定的辭退費(fèi)”，及至目前為止，由于公務(wù)員群體尚未建立社會保險制度，多年來被辭退公務(wù)員尚未有任何一人領(lǐng)取過失業(yè)保險金?？梢钥隙ǖ卣f，公務(wù)員，尤其是中下層公務(wù)員被辭退后，只能自謀出路。至于其本人曾經(jīng)工作的年資（工齡積累）如何落實(shí)，幾無下文。

3．年老退出工作崗位之風(fēng)險

公務(wù)員達(dá)到一定年齡即可辦理退休手續(xù)，領(lǐng)取退休金，很少聽聞公務(wù)員退休金成訟事件。但是，我國現(xiàn)行財政體制之格局注定了部分地方政府“日子”好過，部分地方政府“日子”難過，中西部地區(qū)公務(wù)員工資拖欠和退休金拖欠并非個別現(xiàn)象，有的地方拖欠時間很長。在公務(wù)員醫(yī)療保障問題上，有些經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)退休公務(wù)員的醫(yī)療住院費(fèi)用長期不能報銷，報銷醫(yī)療費(fèi)用甚至成為衛(wèi)生部門領(lǐng)導(dǎo)之“審批權(quán)”，形成了領(lǐng)導(dǎo)干部醫(yī)療費(fèi)報銷容易，普通干部報銷困難的不正?，F(xiàn)象。此外，我國人口老齡化現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，養(yǎng)老逐漸成為“社會負(fù)擔(dān)”，以省、部級官員為例，一般部委退休之副部級高官多達(dá)十幾人，甚至幾十人，一般情況下，退休之后仍保留專車和司機(jī)；地方省級政府之省部級高官上千人，甚至幾千人，由此推及廳局（司）級干部……。近鄰日本老齡化現(xiàn)象嚴(yán)重已經(jīng)對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展造成了巨大的壓力，我國同樣面臨如此問題。年老之職業(yè)風(fēng)險對于個體而言，其權(quán)利保障存在偶然性，而對整體社會而言，年老之職業(yè)風(fēng)險已成為必然性。

4．不同地區(qū)、不同部門公務(wù)員職業(yè)保障水平差別明顯

計劃經(jīng)濟(jì)時代，我國以地區(qū)差別設(shè)定公務(wù)員工資及福利待遇標(biāo)準(zhǔn)，不同地區(qū)、不同級別公務(wù)員的職業(yè)保障水準(zhǔn)同樣設(shè)置。該時期公務(wù)員之間的職業(yè)保障，如傷殘、病退（亡）、退休后，傷殘待遇、遺屬津貼、退休金等相差并不懸殊。目前，不同地區(qū)公務(wù)員、不同部門之間公務(wù)員職業(yè)保障標(biāo)準(zhǔn)相差很大，比如，深圳與內(nèi)地甘肅、貴州同一級別公務(wù)員退休金差距很大；不同行政部門，如主管財權(quán)、事權(quán)等行政部門公務(wù)員之退休金較之權(quán)力較小行政部門公務(wù)員之退休金明顯偏高。此外，還存在不同代際公務(wù)員職業(yè)保障待遇之間差距明顯，如越早退休的公務(wù)員，退休金漲幅越小。公務(wù)員退休金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)過度依賴行政級別，輕視供職年限（工齡），使基層公務(wù)員長久在行政級別無法提升的情況下，無法獲得相應(yīng)的體面和尊嚴(yán)，甚至失去了“干事業(yè)”的動力①最近, 深圳市對公務(wù)員執(zhí)業(yè)滿二十年者, 比照處級落實(shí)相關(guān)待遇, 一定程度上反映了基層公務(wù)員的強(qiáng)烈呼聲.。

5．公務(wù)員職業(yè)保障待遇不透明及無預(yù)期

長久以來，我國公務(wù)員工資福利待遇標(biāo)準(zhǔn)掌握在本單位人事部門手中，多數(shù)人根本無法預(yù)期相關(guān)待遇標(biāo)準(zhǔn)。長久以來的退休政策并不透明和顯形，退休人員很少知道對應(yīng)級別之退休金標(biāo)準(zhǔn)。為補(bǔ)貼財政撥付退休金之不足，各地各部門普遍存在“帳外”退休金，有錢的多補(bǔ)，錢少的少補(bǔ)，無錢的不補(bǔ)。醫(yī)藥費(fèi)報銷同樣如此，級別較高之高層單位，醫(yī)藥費(fèi)報銷容易，級別較低之基層單位，醫(yī)藥費(fèi)報銷困難……

6．公務(wù)員自我抗風(fēng)險本能增強(qiáng)——高儲蓄與低社會保障之間的無奈選擇

公務(wù)員職業(yè)風(fēng)險中能夠獲得國家物質(zhì)幫助的兩個方面主要體現(xiàn)在公費(fèi)醫(yī)療和退休金等待遇上[2]，其他風(fēng)險，如退職（包括失業(yè)）、傷殘、病亡等，仍然屬于實(shí)實(shí)在在的風(fēng)險，一旦發(fā)生上述風(fēng)險，公務(wù)員乃至其家庭生活將面臨很大的困難，有的家庭生活甚至陷入困頓。因此，公務(wù)員與其他社會成員一樣，抗風(fēng)險的本能使其全力積蓄資產(chǎn)，高薪養(yǎng)廉已沒有任何意義?，F(xiàn)實(shí)生活中，人們更多關(guān)注的是國家是否管，或是否全管的問題。于是，我們的社會不是整體積蓄財富，而是個體在積蓄財富以防不測。

（三）公務(wù)員職業(yè)之抗風(fēng)險機(jī)制——現(xiàn)行政策

新中國成立以來，政府及其相關(guān)部門針對公務(wù)員存在的各類職業(yè)風(fēng)險，制定了一系列抗風(fēng)險的政策，實(shí)施了相應(yīng)的制度，1955年12月，國務(wù)院頒布了《國家機(jī)關(guān)工作人員退休處理暫行辦法》和《國家機(jī)關(guān)工作人員退職處理暫行辦法》，1956年11月國務(wù)院對有關(guān)國家機(jī)關(guān)工作人員退休和工作年限計算等問題作了補(bǔ)充規(guī)定；1958年2月國務(wù)院頒布了《關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定》和《關(guān)于工人、職員退職處理的暫行規(guī)定》，將企業(yè)員工和機(jī)關(guān)工作人員的退休問題一并處理。在此基礎(chǔ)上，針對解放前參加革命工作的老干部，1978年6月國務(wù)院頒布了《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》，機(jī)關(guān)干部與企業(yè)員工退休、退職制度又分別設(shè)置；1980年10月國務(wù)院頒布了《關(guān)于老干部離職休養(yǎng)的暫行規(guī)定》和1982年4月國務(wù)院頒布《關(guān)于老干部離職休養(yǎng)制度的幾項(xiàng)規(guī)定》，確立了中國特色的“離休”制度。上述針對年老風(fēng)險而構(gòu)建的抗風(fēng)險政策，從始至終都未構(gòu)建針對公務(wù)員的社會保險制度，毫無“保險”成份。即因制度缺失，公務(wù)員及其工作單位從未繳納社保費(fèi)，從未履行過社會法（社會保險法）上的義務(wù)②目前有些地區(qū), 如上海市公務(wù)員亦參加社會保險制度, 當(dāng)事人已開始履行繳納社會保險費(fèi)義務(wù).，其享受的退休或離休待遇完全依賴同級、當(dāng)?shù)鼗虍?dāng)時財政，完全與稅收或國有企業(yè)利潤上繳掛鉤。當(dāng)然，上述政策未及法制化，這些政策多半集中于對公務(wù)員相應(yīng)退休、退職待遇標(biāo)準(zhǔn)的確定，該領(lǐng)域存在的糾紛很少能夠成訟。1995年7月，國家人事部發(fā)布《國家公務(wù)員辭職辭退暫行規(guī)定》，1996年7月，國家人事部發(fā)布《國家公務(wù)員被辭退后有關(guān)問題的暫行辦法》，上述部門規(guī)章對于公務(wù)員離開工作崗位，處于失業(yè)狀態(tài)下的相關(guān)后續(xù)問題作了相應(yīng)規(guī)定，同樣，上述關(guān)于公務(wù)員帶有“失業(yè)”可能的職業(yè)風(fēng)險，同樣未設(shè)置任何社會保險制度。

公務(wù)員發(fā)生傷殘、死亡等職業(yè)風(fēng)險后，目前的依據(jù)為民政部頒布的《傷殘撫恤管理辦法》（民政部令34號）以及相關(guān)通知，依據(jù)該《辦法》，確定相應(yīng)的傷殘等級，以及民政部基于公務(wù)員傷殘原因，如因戰(zhàn)、因公、因病等確定相應(yīng)的撫恤標(biāo)準(zhǔn)，如一等殘疾，因戰(zhàn)、因公、因病每年分別發(fā)放26 080元；25 250元；24 430元；根據(jù)民政部2004年發(fā)布的《關(guān)于國家機(jī)關(guān)工作人員、人民警察傷亡撫恤有關(guān)問題的通知（民函[2004]334號）》的規(guī)定，國家機(jī)關(guān)工作人員因公負(fù)傷致殘或因公犧牲或病故，參照《軍人撫恤優(yōu)待條例》和《傷殘撫恤管理暫行辦法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。上述撫恤金的來源皆直接來源于財政撥付，政府尚未在該領(lǐng)域構(gòu)建社會保險制度。

綜上而言，我國公務(wù)員職業(yè)風(fēng)險保障之政策，制度陳舊，規(guī)范軟化，實(shí)施柔性，與市場經(jīng)濟(jì)體制和法治政府之要求相去甚遠(yuǎn)。

二、公務(wù)員建立社會保險法律制度之必要性與可行性考量

（一）公務(wù)員社會保險法律制度構(gòu)建必要性分析

關(guān)于針對公務(wù)員是否建立社會保險制度，曾經(jīng)有過幾種觀點(diǎn)[3]：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公務(wù)員不應(yīng)該搞社會保險，公務(wù)員的養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷等都應(yīng)當(dāng)由國家財政予以保障；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，從總體上講，公務(wù)員建立社會保險是個方向，但要考慮時機(jī)和新舊制度的銜接；還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)建立社會保險，該觀點(diǎn)認(rèn)為公務(wù)員是社會的一種職業(yè)，如果公務(wù)員不參加社會保險，那么我國建立的所謂社會保險，就是不健全、不完整的，不利于發(fā)揮社會保險應(yīng)有的作用。建國六十多年以來，我國公務(wù)員職業(yè)風(fēng)險并沒有相應(yīng)的保險機(jī)制，而是落入前蘇聯(lián)高度計劃體制下的低工資、高福利的套路，雖然工資制度改革已歷時多年，公務(wù)員的工資等級、標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)政策已經(jīng)大變，但公務(wù)員職業(yè)抗風(fēng)險機(jī)制仍實(shí)行早已陳舊、沿襲已久的國家福利制度。對于公務(wù)員群體是否建立社會保險制度，筆者認(rèn)為，該問題本不應(yīng)該成為問題，公務(wù)員作為職業(yè)成員，肯定存在年老、疾病、傷殘（因公或因私）、失業(yè)等職業(yè)風(fēng)險，舊時福利制度已經(jīng)難以適應(yīng)社會發(fā)展需求，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家普遍建立了公務(wù)員社會保險制度，且制度建構(gòu)已經(jīng)法制化，我國應(yīng)該盡快建立公務(wù)員社會保險制度。實(shí)行公務(wù)員社會保險制度的目的不是削減當(dāng)事人的福利，而是為了實(shí)現(xiàn)公務(wù)員群體與其他職業(yè)群體之間，在社會保險制度方面的嫁接；實(shí)現(xiàn)公務(wù)員不同職級之間以及同一職級不同部門之間的公平和統(tǒng)一；也是為了實(shí)現(xiàn)公務(wù)員代際之間的長久公平①同為科級以下干部, 如工作在國務(wù)院相關(guān)部門, 待遇好、保障水平高; 而工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府, 則待遇差、保障水平低. 同一級別的工作人員在國務(wù)院不同部門工作, 有的部門退休金明顯高于其他部門……. 目前, 還存在這樣的現(xiàn)象: 同一級別工作人員, 退休愈晚退休金愈高; 退休愈早退休金愈低.等等。筆者試圖從以下幾個方面探析公務(wù)員社會保險法律制度構(gòu)建的必要性：

1．制度陳舊、欠缺一致性與相應(yīng)剛性

我國對公務(wù)員遭受職業(yè)風(fēng)險，即在疾病、公傷或年老等情形下，所應(yīng)獲得的來自政府的物質(zhì)幫助的相關(guān)政策和制度早已陳舊，難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，如各地養(yǎng)老金、遺屬津貼、退職金標(biāo)準(zhǔn)、比例，既不透明，也不統(tǒng)一。事實(shí)上，這些對于公務(wù)員遭受職業(yè)風(fēng)險所應(yīng)獲得的、來自政府的物質(zhì)幫助，是當(dāng)事人生存的基本依托，既需要公平、公正、透明，亦需要統(tǒng)一與剛性。換言之，作為普通公務(wù)員，能夠?qū)ξ磥碛邢鄳?yīng)的預(yù)期，感受相應(yīng)的社會安全之未來。市場經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)、法治相對完備之社會對于公務(wù)員職業(yè)風(fēng)險皆有相應(yīng)的抗風(fēng)險機(jī)制，其立法相當(dāng)慎密，而且能夠及時修正和補(bǔ)缺；不僅具有實(shí)體法的詳細(xì)規(guī)定，更為關(guān)鍵的是能夠獲得相應(yīng)的程序救濟(jì)，即當(dāng)事人權(quán)利受損時可以尋求法律救濟(jì)。再者，公務(wù)員社會保險法律制度是社會法的重要組成部分，社會法的基本教義在于社會安全之構(gòu)建，因而，該制度必須因應(yīng)社會發(fā)展之需求適時調(diào)整①以退休金為例, 我國公務(wù)員退休金近年來不斷調(diào)整, 但調(diào)整的法律依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、透明性, 多數(shù)人無法預(yù)期.。其他國家和地區(qū)社會法領(lǐng)域中法律之不斷修正使其制度不斷完善，反觀我國該領(lǐng)域，制度陳舊，政策不能及時調(diào)整，各地標(biāo)準(zhǔn)不一，剛性不足。

2．與企業(yè)、事業(yè)單位社會保險制度分割嚴(yán)重

上世紀(jì)九十年代初期，繼企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革、勞動人事制度改革之后，關(guān)涉企業(yè)員工的社會保險制度改革逐漸展開，國務(wù)院出臺行政法規(guī)確立了失業(yè)保險、工傷保險制度，工傷保險制度成為率先進(jìn)入法律救濟(jì)程序的社會法制度。與此同時，養(yǎng)老保險制度改革逐步深化，最初由行業(yè)分割的養(yǎng)老保險制度發(fā)展成為覆蓋所有行業(yè)的養(yǎng)老保險制度。總的來看，以“三險一金”（失業(yè)、工傷、養(yǎng)老、住房公積金）為代表的社會法實(shí)踐依次展開，加上“醫(yī)保”政策的不斷落實(shí)，民眾社會保險意識大為增強(qiáng)。盡管這些領(lǐng)域的實(shí)踐操作，乃至民眾權(quán)益的落實(shí)都是在“無法”的前提下進(jìn)行的，但是，民眾社會保險意識的增強(qiáng)和權(quán)益的不斷落實(shí)為今后中國社會保險立法的完善提供了良好的社會鋪墊。目前，我國企業(yè)退休人員已經(jīng)由社保機(jī)構(gòu)發(fā)放退休金，而事業(yè)單位、機(jī)關(guān)（包括社會團(tuán)體）仍由財政直接轉(zhuǎn)移支付，當(dāng)事人及其用人單位并不負(fù)擔(dān)任何義務(wù)；由事業(yè)單位、機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)往企業(yè)工作多數(shù)將本人工齡視同繳費(fèi)年限，而事實(shí)上并沒有形成基金積累，換言之，作為國家機(jī)關(guān)公務(wù)員之退出機(jī)制并非通暢②中國官員很少主動辭職, 其根本原因在于辭職后相關(guān)權(quán)益盡失, 不存在類似企業(yè)員工那樣的養(yǎng)老保險積累.；同時，退休金待遇上的落差相當(dāng)明顯，已經(jīng)成為社會詬病“退休金雙軌制”的口實(shí)。

3．公務(wù)員獲得社會權(quán)利并沒有履行相應(yīng)的義務(wù)

國家公務(wù)員在職期間未履行繳納社會保險費(fèi)用之義務(wù)，未履行義務(wù)而享有權(quán)利，實(shí)質(zhì)上是損害了代際之間的公平，將本代人的義務(wù)直接轉(zhuǎn)嫁于下一代；更為憂慮的是，公務(wù)員在職期間之“吃皇糧”——完全依賴納稅人之稅收直接支付，在退出崗位之后仍在“吃皇糧”，仍由全民納稅負(fù)擔(dān)。公務(wù)員實(shí)行社會保險制度，按照法律規(guī)定繳納社會保險費(fèi)，形成相應(yīng)基金積累，于國而言，可以分解國家財政負(fù)擔(dān)；于己而言，可以形成積累③筆者認(rèn)為, 公務(wù)員制度并未體現(xiàn)出相應(yīng)的職業(yè)積累觀念, 過于注重官員級別, 而忽視職業(yè)年限累積, 大多數(shù)基層公務(wù)員工作一輩子, 多數(shù)處于科級以下, 退休金永遠(yuǎn)處于科級或科級以下水平.。實(shí)行社會保險制度，以當(dāng)事人履行義務(wù)為限，如同一級別公務(wù)員，退職前任職時間長者所獲得的權(quán)益愈高，任職期限短者所獲得的權(quán)益愈低；在級別與任職年限的綜合考量上，應(yīng)當(dāng)兩者并重，而非忽視后者；公務(wù)員只要履職達(dá)到法定年限，即可獲得未來退休之年資條件，不一定將公務(wù)員職業(yè)“進(jìn)行到底”至60周歲。社會保險制度的實(shí)施是完整公務(wù)員制度之一環(huán)，該制度的缺失意味著公務(wù)員制度存在相應(yīng)的不完整性。

4．現(xiàn)行管理體制造成大量行政資源浪費(fèi)與管理成本增加

目前，我國公務(wù)員退休及各項(xiàng)社會待遇全部依附于本單位，每一行政單位配備有“吃喝拉雜、生老病死”之服務(wù)機(jī)構(gòu)，如機(jī)關(guān)服務(wù)局、老干部局等機(jī)構(gòu)和人員。這些機(jī)構(gòu)并非全部承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)，其職能劃分并不清晰，以老干部局為例，在一定行政級別機(jī)構(gòu)之上，構(gòu)建老干部局，最初本是服務(wù)于解放前參加工作的離休干部的專門機(jī)構(gòu)，但是，隨著時間的推移，離休干部的不斷離世，這一機(jī)構(gòu)將成為服務(wù)一定級別、甚至成為泛化性服務(wù)機(jī)構(gòu)；以領(lǐng)取離退休金為例，每一單位自行發(fā)放，不僅存在不同單位之間退休金水平上的差異，更為擔(dān)憂的是，非社會化發(fā)放的模式將浪費(fèi)大量公共資源，增加管理成本。以此可以推測，公務(wù)員養(yǎng)老如此，公務(wù)員傷殘、病退、死亡等等一系列服務(wù)皆由各單位自行其是，隨著我國老齡化現(xiàn)象的不斷加重，公務(wù)員的未來果真那么美好？是否有些公務(wù)員將處于落實(shí)不了待遇的情況？因此，推行社會化管理、社會化發(fā)放、社會化服務(wù)是公務(wù)員社會保險制度建立必要性之一。

（二）公務(wù)員社會保險法律制度構(gòu)建可行性分析

1．學(xué)界已有建立公務(wù)員養(yǎng)老保險制度的呼聲

近年來，其他學(xué)科學(xué)者已經(jīng)開始關(guān)注公務(wù)員建立養(yǎng)老保險制度的理論問題①參見: 鄭秉文, 孫守紀(jì), 齊傳鈞. 機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革[C] // 中國社會保障論壇組委會. 中國社會保障的科學(xué)發(fā)展: 上冊. 北京: 中國勞動社會保障出版社, 2008: 796-811; 宋馬林, 楊杰. 中國公務(wù)員養(yǎng)老保險制度改革實(shí)證研究[C] // 中國社會保障論壇組委會. 中國社會保障的科學(xué)發(fā)展: 下冊. 北京: 中國勞動社會保障出版社, 2008: 980-1003; 喬楊, 崔少敏. 公務(wù)員養(yǎng)老保險制度研究[C] // 中國社會保障論壇組委會. 中國社會保障的科學(xué)發(fā)展: 下冊. 北京: 中國勞動社會保障出版社, 2008: 1451-1463; 魯全. 養(yǎng)老改革: 機(jī)關(guān)與事業(yè)單位應(yīng)“齊頭并進(jìn)”[N]. 新京報, 2010-03-09(A02)等.，任何制度的建立都需要相應(yīng)的理論鋪墊，理論鋪墊愈厚，制度理性愈足。就公務(wù)員本身存在之職業(yè)風(fēng)險，我國現(xiàn)行制度多少仍停留在計劃經(jīng)濟(jì)時期的“國家財政托底”狀態(tài)之中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，地方財政較為寬松的地區(qū)，公務(wù)員保障水平較高；反之，保障水平較低。個人沒有積累意識，政府同樣沒有積累意識，地方政府多關(guān)注眼前事務(wù)，在落實(shí)當(dāng)代公務(wù)員“待遇”后，并不關(guān)注后代問題。至于該領(lǐng)域?qū)W術(shù)研究，多數(shù)處于起步階段，尤其是法學(xué)界，幾乎未聞其聲響。但是，市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，絕對不止于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之市場化問題，政府行政之法制化，以及社會保險、社會福利之法制化是為必經(jīng)之途，其他國家和地區(qū)，尤其是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)更是如此，其社會保險制度建立早已從“藍(lán)領(lǐng)工人”拓展至“白領(lǐng)職員”和政府官員。筆者認(rèn)為，今后相當(dāng)多的學(xué)者將持續(xù)關(guān)注公務(wù)員社會保險之立法問題，將為我國公務(wù)員社會保險法律制度構(gòu)建作出更多理論鋪墊。

2．《社會保險法》立法之引領(lǐng)——由普通受雇人群向公職人群之拓展

《社會保險法》之起草可以追溯至《勞動法》剛剛頒布之1994年秋天，當(dāng)年在原勞動部相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的指導(dǎo)下，筆者曾參與了當(dāng)年草案起草之具體工作，該法于上世紀(jì)末列入全國人大立法規(guī)劃，至今已逾10年，由此可見民生和社會立法之艱難，法律制度之難產(chǎn)。不可否認(rèn)的是，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展已經(jīng)取得了長足進(jìn)展，尤其是法制建設(shè)取得了令人矚目的成就，目前為止，全國人大在改革開放以來已經(jīng)頒行法律二百余部，為今后彌補(bǔ)社會立法之短板提供了契機(jī)?！渡鐣ｋU法》已于2010年10月28日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議通過，中華人民共和國主席令（第三十五號）同日頒布，自2011年7月1日起施行。坦率地說，該法的可操作性偏弱。但是，它不會影響其推動中國社會保險制度之法制化進(jìn)程，人們會自覺不自覺地按照法律制度之思維方式重新理解社會保險制度，重新評估社會保險法律制度之價值和功能。隨著而來的是，政府、社會、民眾將重新評估公務(wù)員建立社會保險制度的必要性與可行性，以及該制度法制化之必要性和可行性?；蛟S不久的將來，公務(wù)員社會保險法律制度的建立也能夠列定相應(yīng)的時間表和相應(yīng)的路線圖。

3．行政機(jī)構(gòu)改革后之契機(jī)——中央和地方公務(wù)員局設(shè)立為公務(wù)員制度完善創(chuàng)造了條件

2008年7月22日，國家公務(wù)員局召開成立大會，十一屆全國人大一次會議審議通過了《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，在將原勞動和社會保障部、人事部合并基礎(chǔ)上成立人力資源和社會保障部，同時設(shè)立國家公務(wù)員局。成立國家公務(wù)員局有“三個需要”：其一是建立高素質(zhì)、專業(yè)化公務(wù)員隊伍的需要；其二是不斷健全公務(wù)員制度體系的需要；其三是更好地加強(qiáng)公務(wù)員管理工作的需要。該局承擔(dān)以下七項(xiàng)職責(zé)[4]：其一，會同有關(guān)部門起草公務(wù)員分類、錄用、考核、獎懲、任用、培訓(xùn)、辭退等方面的法律法規(guī)草案，擬訂事業(yè)單位工作人員參照公務(wù)員法管理辦法和聘任制公務(wù)員管理辦法，并組織實(shí)施和監(jiān)督檢查；其二，擬訂公務(wù)員行為規(guī)范、職業(yè)道德建設(shè)和能力建設(shè)政策，擬訂公務(wù)員職位分類標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法，依法對公務(wù)員實(shí)施監(jiān)督，負(fù)責(zé)公務(wù)員信息統(tǒng)計管理工作；其三，完善公務(wù)員考試錄用制度，負(fù)責(zé)組織中央國家機(jī)關(guān)公務(wù)員、參照公務(wù)員法管理單位工作人員的考試錄用工作；其四，完善公務(wù)員考核制度，擬訂公務(wù)員培訓(xùn)規(guī)劃、計劃和標(biāo)準(zhǔn)，負(fù)責(zé)組織中央國家機(jī)關(guān)公務(wù)員培訓(xùn)工作；其五，完善公務(wù)員申訴控告制度和聘任制公務(wù)員人事爭議仲裁制度，保障公務(wù)員合法權(quán)益；其六，會同有關(guān)部門擬訂國家榮譽(yù)制度、政府獎勵制度草案，審核以國家名義獎勵的人選，指導(dǎo)和協(xié)調(diào)政府獎勵工作，審核以國務(wù)院名義實(shí)施的獎勵活動；其七，承辦國務(wù)院及人力資源和社會保障部交辦的其他事項(xiàng)。從國家公務(wù)員局的職責(zé)①筆者認(rèn)為, 雖然成立了國家公務(wù)員局, 但其“國家性”并不充分, 受國務(wù)院及人力資源和社會保障部管理, 而我國公務(wù)員包括人大系統(tǒng)、政協(xié)系統(tǒng)、黨務(wù)系統(tǒng)(包括民主黨派)、社會團(tuán)體系統(tǒng)、法院系統(tǒng)、檢察系統(tǒng)、行政系統(tǒng)等等, 這些領(lǐng)域的公務(wù)員的管理應(yīng)當(dāng)由“國家性”機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé), 而不是國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)管理不同系統(tǒng)的公務(wù)員.看，公務(wù)員局并沒有承擔(dān)公務(wù)員工資福利及社會保障職責(zé)，目前，公務(wù)員工資福利、疾病、傷殘、亡故之保障事務(wù)仍分割于不同行政部門。筆者認(rèn)為，隨著時間的推移、經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，人們認(rèn)知水平的不斷提高，公務(wù)員法制化的提升，尤其是公務(wù)員的社會保障問題需要提上議事日程，公務(wù)員社會保險制度的建立也會隨著企業(yè)、事業(yè)單位社會保險制度的演進(jìn)而展開。

4．民眾力量的推動

經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步離開了民眾的支持必然迷失方向，我國社會已經(jīng)步入了發(fā)展的關(guān)鍵時期，社會和諧建設(shè)與民生落實(shí)已為社會普遍認(rèn)同。目前，“社會保險”（簡稱“社?！保┯^念已經(jīng)深入人心，民眾社保意識愈益增強(qiáng)，即便其法制化程度偏低，法制化進(jìn)程緩慢，也絲毫不能動搖這一制度的向前推進(jìn)。民眾不僅具備了一般受雇員工及“私人”領(lǐng)域雇用單位的參保意識，同樣具有了社會公平觀念，這種觀念絲毫沒有將公務(wù)員“拉下水”因素，而是推進(jìn)社會保險制度完善、推動政府法治建設(shè)和制度文明的社會意識流。同樣，許多公務(wù)員，尤其是中下層級公務(wù)員待遇偏低、話語權(quán)偏少者更關(guān)注其未來權(quán)益的落實(shí)，企望“保險”之意識同樣存在。參酌國際慣例，比照市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)之民主法治國家，公務(wù)員參加社會保險，建立公務(wù)員社會保險法律制度，不僅沒有降低公務(wù)員對未來的預(yù)期，相反，不會因?yàn)槿耸伦儎雍皖I(lǐng)導(dǎo)意志取決未來利益，更不會因現(xiàn)時承擔(dān)部分義務(wù)而減少下一代義務(wù)而不悅，相信絕大多數(shù)公務(wù)員從社會公平、未來預(yù)期方面考量還是支持建立公務(wù)員社會保險制度的。

5．我國臺灣地區(qū)公務(wù)人員社會保險立法及其啟示

與大陸地區(qū)相比，我國臺灣地區(qū)社會保險立法起步較早，目前已經(jīng)政府開辦之社會保險涉及全民健康保險、勞工保險、農(nóng)民保險、公教人員保險、軍人保險、殘障人員保險等，社會保險法律制度并沒有不分人群地全面一體適用所有社會成員，而是從不同職業(yè)群體的差異出發(fā)，分別制定法律；2006年，臺灣地區(qū)頒布了《“國民”年金法》，是為適用所有社會成員的社會保險法律制度。臺灣地區(qū)公務(wù)人員之社會保險法律制度構(gòu)建于上世紀(jì)五十年代，1958年臺灣地區(qū)頒行《公教人員保險法》覆蓋人群系該法第二條之規(guī)定：“本保險之保險對象包括下列人員：一、法定機(jī)構(gòu)編制內(nèi)有給專任人員；二、公立學(xué)校編制內(nèi)之有給專任教職員；三、依私立學(xué)校法規(guī)定，辦妥財團(tuán)法人登記，并經(jīng)主管教育行政機(jī)構(gòu)核準(zhǔn)立案之私立學(xué)校編制內(nèi)之有給專任教職員?！痹摲v經(jīng)1974年、1995年、1999年、2000年、2002年、2005年六次修訂，輔之以《公教人員保險法施行細(xì)則》，已經(jīng)完成了公教人員社會保險法制化之塑造。臺灣地區(qū)公教人員社會保險之法制成果完全可以吸收與借鑒。

由此推斷，建立公務(wù)員社會保險法律制度不僅具有相應(yīng)的必要性，同時存在相應(yīng)的可行性，立法應(yīng)當(dāng)恰到其時。

三、公務(wù)員社會保險制度建立之立法進(jìn)路分析

（一）公務(wù)員社會保險立法進(jìn)路問題之分析與展望

目前，《社會保險法》第十條第三款規(guī)定，“公務(wù)員和參照公務(wù)員管理的工作人員參加基本養(yǎng)老保險的辦法由國務(wù)院規(guī)定。”那么，公務(wù)員社會保險立法的下一步該如何走，這是問題的關(guān)鍵，我國立法領(lǐng)域已經(jīng)存在一種現(xiàn)象，即，“……另行規(guī)定”而事實(shí)上長久未出臺另行之規(guī)定，有些法律制度中出現(xiàn)了“……由國務(wù)院另行規(guī)定”，而國務(wù)院事后根本沒有出臺這樣的規(guī)定，甚至都沒有將此項(xiàng)內(nèi)容列入議事日程。如果社會保險立法進(jìn)程中出現(xiàn)了此等現(xiàn)象，即公務(wù)員社會保險由國務(wù)院另行規(guī)定，之后如同文章未見下文和結(jié)尾，甚至不了了之，將形成立法之社會失信。公務(wù)員社會保險制度的構(gòu)建絕非一日之功，由我國《社會保險法》立法16年才出臺為例，公務(wù)員社會保險制度建立及其制度之法制化須及早啟動，既參照發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家之立法例，亦比較發(fā)展中國家之現(xiàn)行作法，尤其是要突出體現(xiàn)“中國特色”問題之解決，也就是中國幅員遼闊、公務(wù)員群體龐大、地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各地政治、經(jīng)濟(jì)、軍事功能有別的情形下，如何實(shí)施好對公務(wù)員群體的社會保險制度，既不能過重地添加公務(wù)員群體的現(xiàn)實(shí)負(fù)擔(dān)，又要合理分擔(dān)社會義務(wù)；既要出臺制度，又要制度實(shí)施行之有效，此等工程絕非易事。因此，從立法角度講，大量的調(diào)研論證是為必要，這種調(diào)研既非單純的出國游歷，亦非工作座談，而應(yīng)是面向基層作深入調(diào)研。公務(wù)員，尤其是中下層公務(wù)員的呼聲和意見至為必要，既要向公務(wù)員群體講清楚公務(wù)員社會保險制度之必要性，也要講清楚公務(wù)員社會保險制度之可行性，更重要的是講清楚公務(wù)員社會保險制度實(shí)施之有效性?，F(xiàn)實(shí)生活中，焦躁、浮躁的情緒感染了許多社會群體，學(xué)界同樣存在這樣的現(xiàn)象，即不經(jīng)深入研究而大開言論者已非鮮見，常常是只談“問題”不見“主義”。公務(wù)員社會保險立法問題實(shí)屬難事，立法者與學(xué)界須長期關(guān)注，規(guī)則和規(guī)律性常識及早積累，能夠?yàn)橛行Я⒎ǖ於ɑA(chǔ)，切忌立法之“盲動主義”，使法律最終行之而無效。

公務(wù)員社會保險立法的體例選取問題，存在以下幾種方式：其一，將其中內(nèi)容規(guī)定在《社會保險法》之中，專章單列其中內(nèi)容，此種選擇對于公務(wù)員社會保險制度來說，只能簡單處理，規(guī)定甚為原則；其二，將公務(wù)員覆蓋于社會保險法之適用范圍之中，不必突出公務(wù)員之特殊性，與其他受雇群體一起納入社會保險之保險對象范疇。這種立法模式忽視了公務(wù)員群體的特殊性，忽視了產(chǎn)業(yè)雇傭領(lǐng)域長久以來的歷史沿襲和國際慣例，即產(chǎn)業(yè)工人之社會保險制度是早期工人運(yùn)動、社會安全理念的結(jié)晶，而公務(wù)人員之社會保險制度之建立要晚得多，公務(wù)員構(gòu)建社會保險制度起因同樣出于社會安全制度完整性的考量，出于對公務(wù)員群體保障水平提升和保障能力強(qiáng)化的考量，并非出于工人運(yùn)動與勞資沖突；其三，公務(wù)員社會保險立法應(yīng)單獨(dú)立法，其制度原理與其他群體之社會保險完全一致，只不過在公務(wù)員群體內(nèi)部實(shí)現(xiàn)了社會化，而非單位化，實(shí)現(xiàn)了公務(wù)員群體的社會安全與平衡，對于上千萬的公務(wù)員群體而言，本身的互濟(jì)互助和風(fēng)險共擔(dān)已經(jīng)具備了足夠的社會氛圍和大數(shù)基礎(chǔ)。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)就公務(wù)員社會保險單獨(dú)立法，使公務(wù)員享受社會幫助的權(quán)利得到落實(shí)，同時，也是實(shí)現(xiàn)法治政府的重要環(huán)節(jié)。需要指出的是，《社會保險法》第十條第三款規(guī)定的公務(wù)員養(yǎng)老保險由國務(wù)院另行規(guī)定的內(nèi)容，不是完整的公務(wù)員社會保險制度，畢竟除了養(yǎng)老之外，還有失業(yè)、職業(yè)傷害、疾病、生育、死亡等社會風(fēng)險同樣需要共同分擔(dān)；再者，公務(wù)員社會保險制度不宜由國務(wù)院行政法規(guī)頒定，因我國目前公務(wù)員范疇涉及人大、政協(xié)、黨務(wù)、政法、社會團(tuán)體等等系列之公務(wù)員，國務(wù)院管理黨務(wù)及其他領(lǐng)域公務(wù)員的權(quán)限顯屬越界；公務(wù)員社會保險權(quán)益是其基本經(jīng)濟(jì)權(quán)利和社會權(quán)益的重要范疇，其制度規(guī)范應(yīng)上升為法律。

（二）公務(wù)員社會保險立法之基本內(nèi)容

公務(wù)員社會保險法律制度的基本內(nèi)容如何界定需要經(jīng)過長期的理論探索和實(shí)踐檢驗(yàn)，才能理出頭緒。筆者認(rèn)為，公務(wù)員社會保險法律制度的基本內(nèi)容應(yīng)該包括以下幾個方面：

1．法律關(guān)系主體

公務(wù)員社會保險法律制度中法律關(guān)系主體涉及范圍較廣，因不同的社會保險給付會產(chǎn)生不同的法律關(guān)系主體，以醫(yī)療（疾病或健康）保險為例，其中涉及的法律關(guān)系主體最為復(fù)雜，可能該領(lǐng)域的終極目標(biāo)是脫離公務(wù)員社會保險而納入全民健康保險的范疇，但因我國二元社會結(jié)構(gòu)短期難以解體，公務(wù)員疾?。ń】担┍ｋU仍需在公務(wù)員群體中實(shí)現(xiàn)社會共濟(jì)。以公務(wù)員養(yǎng)老保險為例，國家應(yīng)當(dāng)在目前公務(wù)員局之職能基礎(chǔ)上，成立受托的公務(wù)員社會保險管理局，承擔(dān)所有公務(wù)員社會保險事務(wù)之請求，履行法定職責(zé)和權(quán)利，此乃最為重要的法律關(guān)系主體，亦為“保險人”；“投保人”系公務(wù)員所在單位及公務(wù)員本人，而“被保險人”應(yīng)為公務(wù)員本人及其法定供養(yǎng)親屬，至于相關(guān)輔助主體限于篇幅，本文不再贅述。

2．保險事項(xiàng)或保險范圍

保險事項(xiàng)，亦稱保險項(xiàng)目，保險范圍，也就是在何種職業(yè)風(fēng)險范圍內(nèi)，社會保險承擔(dān)相應(yīng)的給付。養(yǎng)老（或年老）保險、殘疾保險、疾病或健康保險、生育保險、死亡保險應(yīng)當(dāng)屬于公務(wù)員社會保險開辦的基本項(xiàng)目，也是目前政策或多或少體現(xiàn)的主要領(lǐng)域。公務(wù)員失業(yè)與其他職業(yè)人群失業(yè)別無二致，應(yīng)當(dāng)與其他社會群體一樣實(shí)行統(tǒng)一的失業(yè)保險制度。

3．保險費(fèi)基費(fèi)率、保險基金以及保險基金的監(jiān)管運(yùn)營

任何保險，不論是商業(yè)保險，還是社會保險，都需要通過大數(shù)法則籌集保險基金，其中繳納社會保險的保險費(fèi)率是法律規(guī)范的必不可少的內(nèi)容①長久以來, 勞動保障部門與財政部門就存在社會保險費(fèi)與社會保障稅之爭, 顯然是在該領(lǐng)域欠缺足夠的分析與比較, 或者出于部門利益, 出現(xiàn)了理解上的偏差. 應(yīng)當(dāng)說二者不可偏廢, 屬于全民分擔(dān)的社會保障稅應(yīng)當(dāng)開征,以更好地實(shí)現(xiàn)全民社會福利或社會救助領(lǐng)域的社會安全, 換言之, 這些領(lǐng)域的支出應(yīng)當(dāng)由財政負(fù)擔(dān); 而社會保險之所有稱之為“保險”必然存在當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的設(shè)定, 也就是說, 須以當(dāng)事人事先參加保險、繳納社會保險費(fèi)為前提, 世界上不存在不繳納保險費(fèi)的保險制度. 以開征社會保障稅的美國為例, 其社會保障稅的開征并沒有替代相關(guān)社會保險項(xiàng)目的實(shí)施, 因此, 既不能單獨(dú)實(shí)行社會保險費(fèi)征繳制度, 也不能單獨(dú)實(shí)行社會保障稅征收制度.。確定合理的保險費(fèi)率是社會保險領(lǐng)域的基礎(chǔ)性問題，該問題的解決有賴于保險精算學(xué)領(lǐng)域的制度完善和人才培養(yǎng)，合理的費(fèi)率既能夠起到分擔(dān)社會風(fēng)險的目的，也不致使當(dāng)事人感受過重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。保險基金是由社會保險費(fèi)的涓涓細(xì)流匯集而成的灌溉工程之水，它是社會保險法律制度運(yùn)行的基石；沒有剛性的社會保險基金監(jiān)管和運(yùn)行法律制度，不僅不能發(fā)揮其為廣大參保人遮風(fēng)避雨的保險作用，相反，會損傷政府之社會公信力；既損害了當(dāng)事人的合法權(quán)益，亦損害了社會安全。因此，保險費(fèi)的費(fèi)基費(fèi)率、保險基金及其監(jiān)管運(yùn)營應(yīng)當(dāng)為公務(wù)員社會保險法律制度的必不可少的內(nèi)容。

4．法律主體之間的權(quán)利、義務(wù)（職責(zé)）及相關(guān)法律責(zé)任

法律制度的創(chuàng)制離不開相應(yīng)的基本范疇——權(quán)利、義務(wù)（職責(zé)）及法律責(zé)任的設(shè)定，例如公務(wù)員社會保險之事務(wù)受托機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)屬于國家授權(quán)經(jīng)辦的公共服務(wù)性機(jī)構(gòu)，具有相應(yīng)的權(quán)利、法定的職責(zé)；參加公務(wù)員社會保險的有關(guān)單位、個人具有相應(yīng)的權(quán)利、義務(wù)；以及相關(guān)法律主體違反法定義務(wù)和職責(zé)后所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，如此，法律制度才具備相應(yīng)的法律屬性。因此，上述內(nèi)容應(yīng)當(dāng)是公務(wù)員社會保險法律制度的基礎(chǔ)性內(nèi)容。

5．法律制度的實(shí)施以及程序救濟(jì)

“徒法不足以自行”，法律的實(shí)施是法律制度的最終目的，社會保險法律制度屬于典型的社會法，該類法律的實(shí)施既需要相關(guān)行政部門的強(qiáng)力推動，也需要相應(yīng)的程序救濟(jì)。相對而言，我國任何政策制度、法律制度之實(shí)施從來不缺行政力之推動，唯缺救濟(jì)程序之創(chuàng)制以及程序理性的打磨。迄今為止，我國各級人民法院對于社會待遇，如退休金請求權(quán)[1]、社會保險費(fèi)基費(fèi)率調(diào)整之請求權(quán)皆以不屬人民法院主管為由駁回當(dāng)事人的起訴，實(shí)質(zhì)上，人民法院法官及法學(xué)界對于社會法上訴訟未有充分認(rèn)識和拿捏才是重要原因。

總之，公務(wù)員社會保險法之理論研究和立法工作宜早不宜遲，社會保險法律制度的創(chuàng)制不能拋開龐大的公務(wù)員群體。

[1] 鄭尚元. 企業(yè)員工退休金請求權(quán)及權(quán)利塑造[J]. 清華法學(xué), 2009, (6): 28-44.

[2] 徐銀華, 石佑啟, 楊勇萍. 公務(wù)員新論[M]. 北京: 北京大學(xué)出版社, 2000: 210.

[3] 林弋. 公務(wù)員法立法研究[M]. 北京: 中國人事出版社, 黨建讀物出版社, 2006: 365.

[4] 佚名. 揭密國家公務(wù)員局: 機(jī)構(gòu)設(shè)置更為緊湊高效[EB/OL]. [2011-03-07]. http://news.qq.com/a/20080805/ 002388.htm

Study on Foundation of and Legislation Access to Civil Servants Social Security System

ZHENG Shangyuan
(School of Law, Tsinghua University, Beijing, China 100084)

While other countries and regions have constructed their specific policies on whether civil servants should be covered by social security, there is a theoretical debate on whether or not the Chinese civil servants social security system should be founded and the civil servants should be covered by social security. The obscure statement on this issue in the Article 10 of Social Security Law could reflect this disagreement to some certain extent. In China, civil servants might, for many reasons, resign their jobs and encounter risk of losing positions. Because of the outdated policies, unspecific norms and improper application, there is great gap between the anti-risk system for protecting civil servants and that for employees in enterprises and public institutions. So, it is both necessary and possible to build Chinese civil servant social security legal system. Once the correct way is chosen, Chinese civil servant social security system could be established successfully.

Civil Servant; Social Security; Legislation

(編輯：朱選華)

D922.182

A

1674-3555(2011)05-0002-11

10.3875/j.issn.1674-3555.2011.05.002 本文的PDF文件可以從xuebao.wzu.edu.cn獲得

2011-02-24

鄭尚元(1965- )，男，山西靈丘人，教授，博士，研究方向：勞動法，社會保障法