倪 星 楊 君

經(jīng)濟(jì)奇跡、轉(zhuǎn)型困境與地方官員縱向共謀

倪 星 楊 君

政治集權(quán)與行政分權(quán)的治理結(jié)構(gòu),非正式的物質(zhì)激勵(lì)注重個(gè)人特殊關(guān)系的儒家文化等諸多因素,共同促成了中國地方官員縱向隱蔽利益同盟的產(chǎn)生與延續(xù)?？v向隱蔽利益同盟的存在,使地方官員上下級之間的信息傳遞、激勵(lì)機(jī)制以及約束機(jī)制均發(fā)生顯著的變異,使信息共享因共謀而擴(kuò)大,激勵(lì)機(jī)制因兼容而強(qiáng)化,約束機(jī)制因關(guān)聯(lián)而弱化,進(jìn)而出現(xiàn)了高效激勵(lì)與低效約束并存的局面,從而也導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)奇跡與轉(zhuǎn)型困境并存的困局。而對于地方官員的縱向隱蔽利益同盟現(xiàn)象的深入研究,將有助于我們對中國地方官員問責(zé)模式的反思與重構(gòu)、“中國模式”的評價(jià)與轉(zhuǎn)型以及落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會等話題做出回應(yīng)。

地方官員治理;縱向共謀;經(jīng)濟(jì)奇跡;轉(zhuǎn)型困境

改革開放30多年以來,中國特色的地方官員治理模式呈現(xiàn)出“高效激勵(lì)”的特征,為30多年的經(jīng)濟(jì)奇跡提供了強(qiáng)大的制度支持。但與此同時(shí),對地方官員的約束機(jī)制建設(shè)卻長期滯后,“低效約束”問題逐漸凸顯出來,這不僅導(dǎo)致“高效激勵(lì)”面臨收益遞減和負(fù)效應(yīng)遞增的困境,出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型升級的困難和維持持久繁榮的挑戰(zhàn),而且導(dǎo)致社會問題也逐步積累,滋生出地方官員權(quán)力失范、監(jiān)督失效、地方治理困境等問題。

地方官員治理危機(jī)催生了2003年開始的以強(qiáng)化地方官員問責(zé)為特征的新一輪地方官員治理體系建設(shè)。幾年下來,隨著圍繞社會公共事件的問責(zé)活動接連上演,官員問責(zé)逐漸成為一種新型政治文化深入人心,問責(zé)制度也在此過程中逐步完善。不過,隨著問責(zé)活動的深入開展,新的問題又逐步凸顯?！癎DP崇拜”依然盛行、“同體問責(zé)”備受質(zhì)疑、“無痛復(fù)出”頻繁出現(xiàn),這些現(xiàn)象說明在當(dāng)前的地方官員治理體系中,激勵(lì)功能的扭曲和約束功能的虛化問題仍然根深蒂固,中國地方官員治理體系需要進(jìn)行更深入的剖析。因此,深入了解中國獨(dú)特的地方官員治理體系形成的歷史淵源,分析中國地方官員治理體系“高效激勵(lì)”與“低效約束”現(xiàn)象的內(nèi)在聯(lián)系,探尋經(jīng)濟(jì)奇跡與政治困境并存現(xiàn)象背后的制度與文化因素,成為完善中國地方官員治理體系的當(dāng)務(wù)所需。

本文試圖從一個(gè)更為完整的視角理解中國地方官員治理體系。我們認(rèn)為,政治集權(quán)與行政(經(jīng)濟(jì))分權(quán)的地方官員治理模式的長期實(shí)施,非正式的物質(zhì)激勵(lì)推崇特殊個(gè)人關(guān)系的儒家文化等諸多因素,催生了強(qiáng)大的地方官員隱蔽的縱向利益共同體,這個(gè)共同體的存在使地方官員治理體系的信息機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制以及約束機(jī)制呈現(xiàn)出顯著的變異。并且,這些變異既是短期推動中國經(jīng)濟(jì)繁榮的重要因素,也是長期阻礙體制轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵障礙。

為了完整闡述中國地方官員縱向的隱蔽利益共同體,本文將基于現(xiàn)有文獻(xiàn)分析中國地方官員治理模式的歷史淵源、成就與代價(jià)、神話與邏輯以及轉(zhuǎn)型建議。具體結(jié)構(gòu)安排如下:第一部分討論地方官員縱向的隱蔽利益共同體的歷史淵源,并分析其背后的集權(quán)主義根源;第二部分分析經(jīng)濟(jì)奇跡與轉(zhuǎn)型困境背后的共同制度因素,并對現(xiàn)有代表性理論進(jìn)行述評;第三部分對地方官員縱向的隱蔽利益共同體背景下的奇跡與困境背后的神話與邏輯進(jìn)行分析,剖析其內(nèi)在的信息、激勵(lì)、約束、制衡、文化等因素;第四部分將從中國獨(dú)特的地方官員治理模式的視角參與有關(guān)地方官員問責(zé)模式建設(shè)、“中國模式”爭議、發(fā)展模式轉(zhuǎn)型等問題的討論,并嘗試從新的視角為相關(guān)問題的研究貢獻(xiàn)知識。

一、中國地方官員縱向隱蔽利益同盟的產(chǎn)生

中國獨(dú)特的地方官員治理模式引發(fā)的經(jīng)濟(jì)奇跡與治理困境并存的現(xiàn)象,在悠久的中國歷史中已經(jīng)多次出現(xiàn),并早在20世紀(jì)初就引起西方學(xué)者的關(guān)注,馬克斯·韋伯和杜贊奇等人先后用體制“僵化”①馬克斯·韋伯《:儒教與道教》,商務(wù)印書館2003年,第114頁。和“政權(quán)內(nèi)卷化”②杜贊奇《:文化、權(quán)力與國家:1900～1942年的華北農(nóng)村》,江蘇人民出版社2004年,第51頁。等概念來描述中國歷史上既有成功又有失敗的地方官員治理困境。韋伯認(rèn)為,在以集權(quán)化、理性化為特征的地方官員治理模式建設(shè)方面,中國或許是世界上起步最早的國家,從兩千多年前的秦朝就已經(jīng)開始。但與此同時(shí),中國也是歷程最長的國家,至今尚未完成理性化轉(zhuǎn)型。然而,中國又是所有困在轉(zhuǎn)型之中的國家中最幸運(yùn)的,因?yàn)橹袊]有像大多數(shù)同類國家那樣分裂、倒下并消失在歷史的長河之中,而是依然屹立于世界民族之林,并且進(jìn)行著一次又一次的轉(zhuǎn)型沖刺,這更是一個(gè)絕無僅有的奇跡。

從秦朝開始,中央集權(quán)成為中國政治體制的突出特征,盡管中間也有一些波折,但總體上被一直堅(jiān)持了下來。維護(hù)中央集權(quán),必然要加強(qiáng)對地方官員的控制,以保證地方官員對中央的服從和忠誠。韋伯認(rèn)為,為了維護(hù)君主制的中央集權(quán),中國歷代(這里應(yīng)當(dāng)是指從秦朝到清朝——筆者注)的地方官員治理模式具有以下傳統(tǒng)主義特征:官員任期短,正規(guī)為3年,期滿后派往外省;禁止官員在其故鄉(xiāng)省份任職;禁止官員的親戚在同一轄區(qū)內(nèi)任職,并且任命官廳很注意在同一轄區(qū)和同一官階中盡量混合搭配對立的學(xué)派和不同籍貫的官員;此外,還有一套系統(tǒng)的密探制,其表面形式是所謂的“御史”③《儒教與道教》,第100～112頁。。另外,再加上根據(jù)文憑授予職務(wù),不看出身及世襲地位的“科舉制”。上述針對地方官員的監(jiān)督措施主要是致力于阻止形成危及全國統(tǒng)一的地方派系分裂主義勢力。這些措施維護(hù)了形式上的中央集權(quán)和統(tǒng)一,但卻付出了不小的代價(jià):官員權(quán)力旁落;收刮盛行;地方官員縱向利益同盟;并且導(dǎo)致集中化、理性化、精確化的行政管理一直難以完全建立起來④《儒教與道教》,第98～114頁。。

韋伯認(rèn)為,外來地方官員由于信息缺乏只能依靠當(dāng)?shù)氐睦粢?結(jié)果地方吏役成為外來官員背后的實(shí)權(quán)派?！耙粋€(gè)品官,由一大幫宗親、至交和私人關(guān)系陪著,到一個(gè)完全陌生的地方去任職,他通常聽不懂當(dāng)?shù)氐姆窖?下車伊始全靠翻譯通話。此外,他也不了解以大量先例為基礎(chǔ)的該省地方法規(guī)。他誠惶誠恐,生怕觸犯這些先例,因?yàn)樗鼈兪巧袷鹘y(tǒng)的表現(xiàn)。因此,他完全依賴某個(gè)非官方的謀士的指教。”此外,他還需要一些非正式本地幕僚的協(xié)助,還有其他少量本地的正式助手的支持。結(jié)果,必然導(dǎo)致實(shí)權(quán)落在那些非正式的本地出生的胥吏手中,正式官員根本無力監(jiān)督、修正這些胥吏的工作,官階越高,越力不從心⑤《儒教與道教》,第101頁。。

雖然“作為整體的官僚階級享有巨額俸祿收入是有保障的,但個(gè)別官員的地位極不穩(wěn)定,獲得一官半職要花費(fèi)巨大的代價(jià)(學(xué)費(fèi)、買官費(fèi)、禮品費(fèi)、‘規(guī)定費(fèi)用’——韋伯注),往往要背一身債。所以,當(dāng)了官,就要在短暫的任職期內(nèi)盡量地?fù)粕弦话?。由于沒有固定的估價(jià)和保障,所以,他可以使出渾身的解數(shù)來。當(dāng)官就能賺錢,是不言而喻的事,只有收刮過甚才該指責(zé)”⑥《儒教與道教》,第111頁。。另外,正式官員身邊的吏役,要么是沒有薪俸,要么是薪俸少得可憐,無法養(yǎng)家糊口。為了解決他們的報(bào)酬問題,官府允許他們在為官府收稅過程中將浮收部分攫為己有,并默許他們在與農(nóng)民打交道中收取“禮物”⑦《文化、權(quán)力與國家:1900～1942年的華北農(nóng)村》,第30頁。。但是,官府卻不能對他們這些行為進(jìn)行有效控制,吏役們?yōu)榱吮Ｗ∽约旱奈恢?就必須使用向上級送禮、分成等手段,“直接處于最基層的稅收之源的胥吏的總收入是其上級官員抽取他們的收入的基金……,在上司就任時(shí)以及逢年過節(jié)都得送‘禮’,上司的歡心影響著他的命運(yùn),為了巴結(jié)上司就得盡量送厚禮?！雹佟度褰膛c道教》,商務(wù)印書館2003年,第110頁。因此,任何危害地方官員及其幕僚這些收入的行政管理集中化、精確化的理性主義改革必然會招致他們的聯(lián)合反對。地方官員及其非正式隨員的俸祿不能不受到種種管理集中化的嚴(yán)重危害。這個(gè)等級聯(lián)合起來反對任何干預(yù),團(tuán)結(jié)一致,懷著切膚之恨迫害每一個(gè)倡導(dǎo)“改革”的理性主義思想家②《儒教與道教》,第110頁。。

由此看來,強(qiáng)大的地方官員縱向隱蔽利益共同體是中央集權(quán)體制衍生的副產(chǎn)品,這個(gè)利益同盟的存在使地方官員上下級之間具有內(nèi)在的利益關(guān)聯(lián),他們一榮俱榮、一損俱損,在這個(gè)利益同盟內(nèi)進(jìn)行的縱向約束機(jī)制自然就容易失效。除非這個(gè)利益同盟被打破,形成有效的約束與制衡機(jī)制。韋伯認(rèn)為,如果沒有政治權(quán)力的競爭,如果王權(quán)沒有得到強(qiáng)大的獨(dú)立于贏利化的官僚集團(tuán)的獨(dú)立勢力的支持,任何促進(jìn)行政管理理性化的革新都會由于贏利化的官僚集團(tuán)的抵制而以失敗告終,只有“近代西歐已成為偉大的歷史的例外”。但即使是歐洲,在1500年左右500多個(gè)國家陸續(xù)開始從傳統(tǒng)政權(quán)向現(xiàn)代政權(quán)轉(zhuǎn)變,其中僅僅只有極小部分獲得了成功。這些國家成功轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵就是能夠在一定時(shí)期內(nèi),不僅能夠徹底擊毀封建結(jié)構(gòu),而且能夠摧毀在轉(zhuǎn)變初期必然形成的但卻阻礙國家政權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)展的利益共同體③《文化、權(quán)力與國家:1900～1942年的華北農(nóng)村》,第185頁。。其成功的關(guān)鍵在于,在被釋放出來的“非法”力量沖倒之前,過渡政權(quán)必須建立起新的合法性,這是一場關(guān)系著政權(quán)命運(yùn)的競賽④《文化、權(quán)力與國家:1900～1942年的華北農(nóng)村》,第173頁。。韋伯把中國漫長歷史中反復(fù)出現(xiàn)的這種既有成功又有失敗、既率先啟動又中途停滯不前的獨(dú)特現(xiàn)象稱為“僵化”⑤《儒教與道教》,第113～114頁。。而杜贊奇對于民國以后的研究承接并繼續(xù)驗(yàn)證了韋伯的理論,只是杜、贊奇用了一個(gè)新的概念——“政權(quán)內(nèi)卷化”來描述這種財(cái)政(經(jīng)濟(jì))增長但官僚機(jī)構(gòu)理性化受阻與停滯,并最終導(dǎo)致政權(quán)建設(shè)失敗的現(xiàn)象⑥《文化、權(quán)力與國家:1900～1942年的華北農(nóng)村》,江蘇人民出版社2004年,第52頁。。

二、中國獨(dú)特的地方官員治理模式

當(dāng)前,無論是對改革開放以來經(jīng)濟(jì)奇跡的探源還是對轉(zhuǎn)型困境的分析,各方研究者最后又都聚焦到了中國獨(dú)特的地方官員治理模式。在各種理論流派中,“維護(hù)市場型的聯(lián)邦主義”和“晉升錦標(biāo)賽模式”兩個(gè)理論模式是被各方最集中討論的焦點(diǎn)。錢穎一等人的“維護(hù)市場型的聯(lián)邦主義”從行政與財(cái)政分權(quán)的視角對改革開放以來的經(jīng)濟(jì)奇跡進(jìn)行了討論,他們認(rèn)為行政(財(cái)政)分權(quán)促進(jìn)了地方政府間的競爭,激勵(lì)了地方官員保護(hù)市場的行為,從而推動了經(jīng)濟(jì)發(fā)展⑦Y.Qian,G.Roland.“FederalismandtheSoftBudgetConstraint”,AmericanEconomicReview1998,77,p.265～284.;周黎安的“晉升錦標(biāo)賽模式”對政治集權(quán)在經(jīng)濟(jì)奇跡中的功效進(jìn)行了分析,他認(rèn)為以政治集權(quán)為后盾的地方官員晉升錦標(biāo)賽是區(qū)域經(jīng)濟(jì)競爭對地方官員產(chǎn)生高效激勵(lì)的重要原因⑧周黎安《:中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》,載《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第7期,第36～50頁。。

不過,同樣是“政治集權(quán)與行政(經(jīng)濟(jì))分權(quán)”,在其它的研究視野下又被認(rèn)為是地方官員治理危機(jī)與體制轉(zhuǎn)型困境的根源。周雪光用“基層共謀”描述了地方官員權(quán)力失范、監(jiān)督失效現(xiàn)象,他認(rèn)為地方官員的低效約束現(xiàn)象是決策(政治)集權(quán)與執(zhí)行(行政)分權(quán)的必然代價(jià)⑨周雪光《:基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個(gè)政府行為的制度邏輯》,載《社會學(xué)研究》2008年第6期,第1～21頁。。而王永欽、楊其靜等人則對行政(經(jīng)濟(jì))分權(quán)衍生出的城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大、市場分割、重復(fù)建設(shè)、公共事業(yè)的公平缺失⑩王永欽、張 晏、章 元、陳 釗、陸 銘《:中國的大國發(fā)展道路——論分權(quán)式改革的得失》,載《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第1期,第4～16頁。、地方政府與企業(yè)合謀 等負(fù)效應(yīng)進(jìn)行了分析。

上述理論為理解中國改革開放以來的奇跡與困境提供了極富啟發(fā)性的探索,但這些理論的局限性也是顯而易見的。

其一是多數(shù)研究者都把焦點(diǎn)集中在地方官員的激勵(lì)問題上,而忽視了約束問題的重要性,忽視了激勵(lì)機(jī)制與約束機(jī)制的平衡問題。中國歷史上曾長期處于領(lǐng)先地位的經(jīng)濟(jì)增長水平和屢次出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)奇跡說明,搞對激勵(lì)的問題對中國來說是重要的但并不是最關(guān)鍵的。但中國屢次經(jīng)濟(jì)繁榮均無法擺脫因地方官員權(quán)力失控而帶來的治理危機(jī)和經(jīng)濟(jì)社會體制轉(zhuǎn)型困境則意味著約束問題的探究應(yīng)當(dāng)更有重要性和緊迫性。高效激勵(lì)與低效約束的長期共存現(xiàn)象說明需要對二者的內(nèi)在關(guān)系進(jìn)行深入探析,探尋高效激勵(lì)神話與低效約束宿命背后的邏輯,從而為重構(gòu)地方官員的治理體系貢獻(xiàn)知識。

其二,現(xiàn)有的理論認(rèn)為經(jīng)濟(jì)分權(quán)、財(cái)政分權(quán)或者晉升錦標(biāo)賽對官員具有強(qiáng)激勵(lì)的作用,但并未深入分析經(jīng)濟(jì)分權(quán)、財(cái)政分權(quán)以及官員晉升強(qiáng)激勵(lì)背后隱蔽的共同機(jī)制。經(jīng)濟(jì)分權(quán)往往意味著經(jīng)濟(jì)審批權(quán)力的下放,這樣地方官員既可以主動放松規(guī)制推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展,從而獲得更好的政績和更多的財(cái)政剩余索取權(quán),也增加了選擇性使用“掠奪之手”、直接進(jìn)行審批尋租的機(jī)會,但無論如何其權(quán)力的“含金量”都有所增加;財(cái)政分權(quán)意味著官員通過自由處置財(cái)政資源而獲利的機(jī)會增加,尤其是預(yù)算外資金;而晉升則意味著掌握更多的審批權(quán)力和財(cái)政資源但受到的約束更少。因而經(jīng)濟(jì)分權(quán)、財(cái)政分權(quán)和晉升錦標(biāo)賽對官員的強(qiáng)激勵(lì)作用,在很大程度上是基于權(quán)力租金最大化的追求。地方官員個(gè)人物質(zhì)收益的大部分并不是通過薪酬等法定途徑實(shí)現(xiàn)的,而是通過一系列被默許的非正式渠道來獲取的,這種激勵(lì)帶有明顯的隱蔽性和非正式制度的特征?！爸唤o政策、不給錢”便是這種模式的一個(gè)注腳。雖然這種激勵(lì)模式短期內(nèi)效果顯著,但這種隱蔽的激勵(lì)方式加上約束機(jī)制的乏力,很容易為腐敗提供溫床并擴(kuò)大貧富差距,其長期的制度績效自然堪憂。根據(jù)“維護(hù)市場型的聯(lián)邦主義”和“晉升錦標(biāo)賽模式”等理論的推演,地方官員因?yàn)槿纹谥茟?yīng)當(dāng)更傾向于選擇具有短期效應(yīng)的公共物品供給,但實(shí)證研究卻發(fā)現(xiàn)地方官員一直都對基礎(chǔ)設(shè)施、土地開發(fā)充滿熱情?；A(chǔ)設(shè)施屬于回報(bào)周期較長的公共物品投入,而多數(shù)土地開發(fā)并不屬于公共物品的范疇。為什么官員們會瘋狂地投入并不屬于公共物品供應(yīng)的土地開發(fā)中?僅用經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政績因素難以完整地解釋這些現(xiàn)象,大工程、大項(xiàng)目的背后應(yīng)當(dāng)還有地方官員的其它追求。從頻繁出現(xiàn)的“交通廳長前‘腐’后繼”與“國土局長高危職位”事件來看,權(quán)力尋租是一個(gè)重要因素?；A(chǔ)設(shè)施、土地開發(fā)是可以長期負(fù)債、一次尋租的公共物品,可以將未來財(cái)政收入的租金提前一次兌現(xiàn)產(chǎn)生巨額收益,同時(shí)又可以帶來升遷政績,因此,就不難理解一些地方官員即使面對過度超前、負(fù)債累累、民怨沸騰的情境也樂此不疲。

其三是“維護(hù)市場型的聯(lián)邦主義”和“晉升錦標(biāo)賽模式”兩個(gè)理論模式都隱性地假設(shè)“政區(qū)競爭”和“晉升錦標(biāo)賽”能夠促使地方政府官員公平對待轄區(qū)所有生產(chǎn)者,而且都會增加其“幫助之手”的使用,這具有明顯的片面性。改革開放以來,雖然地方官員對經(jīng)濟(jì)增長的“幫助之手”的確有顯著增加,持續(xù)地為外來投資者改善營商環(huán)境,但這并不等于地方官員已經(jīng)變?yōu)榱颂焓埂Ｊ聦?shí)上,他們的“掠奪之手”仍然存在。從“農(nóng)民負(fù)擔(dān)”到“征地拆遷”,從“收容管理”到“血汗工廠”,從“吃拿卡要”到“國進(jìn)民退”等等,反而呈現(xiàn)出愈演愈烈的趨勢。只不過“掠奪之手”伸向了本地農(nóng)民、外來農(nóng)民工和中小企業(yè)等被他們認(rèn)為對短期經(jīng)濟(jì)增長直接貢獻(xiàn)微薄的弱勢群體。Fryeandshleifer指出,地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中既可能扮演“掠奪之手”,也可能扮演“幫助之手”。地方政府到底是掠奪企業(yè),還是幫扶企業(yè)發(fā)展,取決于在既定制度安排和地方要素稟賦環(huán)境之下其所面對的激勵(lì)①TimothyFrye,AndreiShleifer.“TheInvisibleHandandtheGrabbingHand”,AmericanEconomicReview1997,87,p.354～358.。當(dāng)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)而政府財(cái)力有限時(shí),尤其是一些權(quán)威型國家,轄區(qū)競爭所導(dǎo)致的友好的商業(yè)環(huán)境往往是以另外一些公民遭受不公平待遇為代價(jià)②楊其靜《:放權(quán)、經(jīng)濟(jì)增長與不平等》,中國人民大學(xué)2007年工作論文,第108頁。。例如經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的“廉價(jià)征地”與“零地價(jià)招商”并存,“高污染”和“低工資”政策等。實(shí)際上,改革開放以后地方官員重新選擇了與投資者結(jié)成利益同盟,協(xié)同向本地農(nóng)民、外來農(nóng)民工以及中小企業(yè)伸出“掠奪之手”,甚至逐漸也開始伸向市民等中產(chǎn)階級,城市中越演越烈的“房奴”和“暴力拆遷”現(xiàn)象正是說明了這一點(diǎn)。即使在地方官員和投資者之間也不存在“永遠(yuǎn)的朋友”,對于投資者地方官員也很難做到一直只使用“幫助之手”而不使用“掠奪之手”,不少地方出現(xiàn)的“開門引客、關(guān)門打狗”的現(xiàn)象就是例證③周黎安《:轉(zhuǎn)型中的地方政府:官員激勵(lì)與治理》,上海人民出版社2009年,第308頁。。

其四是對于政治集權(quán)與行政分權(quán)體制的負(fù)效應(yīng)分析存在較大局限性,這些分析主要局限于經(jīng)濟(jì)層面,少量涉及社會層面,對于政治層面的腐敗、社會公平失衡等負(fù)效應(yīng)缺乏深入分析。缺少政治負(fù)效應(yīng)的分析,可能導(dǎo)致對現(xiàn)有模式的誤讀,夸大其功效而忽視其政治風(fēng)險(xiǎn)。腐敗和社會公平問題是衡量發(fā)展模式優(yōu)劣的重要指標(biāo),中國基尼系數(shù)超越國際警戒線而且呈現(xiàn)不斷上升的趨勢以及地方官員腐敗案件的蔓延等現(xiàn)象是否與當(dāng)前的地方官員激勵(lì)與約束模式存在內(nèi)在的因果關(guān)系,如何調(diào)整地方官員治理模式來控制腐敗的蔓延和社會貧富差距的擴(kuò)大,這些都應(yīng)當(dāng)被納入分析的范疇。

三、中國地方官員縱向共謀

中國獨(dú)特的地方官員治理體制催生了地方官員縱向的隱蔽利益共同體,地方官員的縱向共謀創(chuàng)造了高效激勵(lì)的成就,但同時(shí)也導(dǎo)致了低效約束的困境。高效激勵(lì)與低效約束的并存,既有成功又有失敗的結(jié)局,這些都說明需要對中國獨(dú)特的地方官員治理模式的神話與邏輯進(jìn)行深入探討和分析。

(一)地方官員縱向共謀背景下的上下級信息共享與對外封鎖

地方官員縱向共謀減少了上下級官員之間的信息不對稱,增加了合作,但加劇了利益共同體與外部(即中央政府和社會公眾)之間的信息不對稱。研究者們一般認(rèn)為,信息的垂直流動,常常不如水平流動可靠,其原因部分的在于,那些支撐互惠規(guī)范的懲罰手段,不太可能向上實(shí)施,也不太可能被接受①羅伯特·D.帕特南:《讓民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來——現(xiàn)代意大利的公民傳統(tǒng)》,江西人民出版社2001年,第205頁。。正常情況下上級可以運(yùn)用行政處分手段懲罰下級,而下級卻不能。但是,在上下級官員隱蔽利益共同體內(nèi)部,上下級官員之間的利益共同體所包含的利益很多是不公開的、灰色的甚至是違法的利益。上下級在非法利益面前的共享關(guān)系使下級也擁有借助外部力量嚴(yán)厲處罰上級的籌碼,這一點(diǎn)威脅不亞于上級可以直接采用的懲罰手段。雖然運(yùn)用這種手段懲罰對方時(shí)也必然傷害自己,出現(xiàn)魚死網(wǎng)破的情況,誰也不敢輕易使用。因此,上下級之間灰色的、非法的共同利益的存在,使垂直關(guān)系的性質(zhì)發(fā)生了轉(zhuǎn)置,上下級垂直的服從關(guān)系演變?yōu)闄M向的合作關(guān)系,只是這個(gè)過程具有很大的隱蔽性。關(guān)系的轉(zhuǎn)置為信息共享提供了新的動力,也為信息交流開辟了新的通道。在正常的官僚體系中,向上的信息傳遞過程出現(xiàn)信息過濾是官員行為的常態(tài),通過披露和放大政績信息,封鎖或者稀釋負(fù)面信息,地方官員以此確保自己的官位穩(wěn)定和仕途順暢。不過,灰色與非法利益共同體的存在使上下級之間成為了命運(yùn)共同體,上下級之間有更大的包容空間,這樣上下級之間的信息披露可以更為及時(shí)、全面和準(zhǔn)確,這樣就緩解了科層體制中信息控制和反應(yīng)遲緩的問題,以共同把握機(jī)遇和應(yīng)對挑戰(zhàn)。因而,這樣的組織在面對共同的巨大利益或者動搖共同的根本利益的威脅時(shí)經(jīng)常可以表現(xiàn)出驚人的合作效率。同時(shí),任何可能觸動這些共同利益的信息都會被上下級官員合力封鎖,即使出現(xiàn)重大責(zé)任事件,上級官員也會盡其可能控制信息的披露,防止被中央政府和民眾刨根問底而將更深層的利益鏈條敗露。因此,對于那些能夠扛下責(zé)任、防止問責(zé)深入的下級官員自然會得到上級官員的青睞,往往事后可以得到“無痛復(fù)出”、“明降暗升”等方式給予的補(bǔ)償。

(二)地方官員縱向共謀背景下的激勵(lì)強(qiáng)化與約束弱化

地方官員共謀增加了上下級官員圍繞與其利益兼容的社會目標(biāo)的合作,放大了激勵(lì)效果,但也損壞了有效約束的基礎(chǔ)。政治集權(quán)導(dǎo)致了地方官員的官位缺乏保障、晉升途徑狹窄,官員的仕途被牢牢掌握在上級官員手中,這就決定了關(guān)心自己仕途的下級官員必然要關(guān)心上級的目標(biāo)和利益,并努力尋找能兼容自身利益與上級官員利益的共同利益,經(jīng)濟(jì)增長、財(cái)政增收無疑是符合這些標(biāo)準(zhǔn)的難得目標(biāo)。因此,當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長被上級作為考核下級的核心指標(biāo)時(shí),比較容易得到下級的認(rèn)可和遵從,產(chǎn)生強(qiáng)大的激勵(lì)效果。但另一方面,中央集權(quán)也產(chǎn)生了封閉冗長的監(jiān)督鏈條和巨大的監(jiān)督成本,再加上高昂的官位獲取成本以及行政分權(quán)帶來的巨大尋租空間,這些均為滋生并維持一個(gè)贏利型的地方官員利益共同體提供了溫床。這個(gè)共同體與中央政權(quán)和民眾的利益逐漸分離,在共同體內(nèi)上下級官員之間一榮俱榮、一損俱損,密切的利益關(guān)系使激勵(lì)機(jī)制因兼容而強(qiáng)化,約束機(jī)制因關(guān)聯(lián)而弱化。這就形成了高效激勵(lì)與低效約束并存的現(xiàn)象。在具有密切利益關(guān)聯(lián)的上下級關(guān)系中推進(jìn)問責(zé)不僅使約束機(jī)制失效反而加固了利益同盟,小規(guī)模的外來監(jiān)督者也很容易被吸納成為利益共同體的分子,利益同盟得以鞏固并共同抵制其它的監(jiān)督者,因而地方官員共謀具有自我封閉和自我強(qiáng)化的特征,產(chǎn)生鎖定效應(yīng)。

官員腐敗現(xiàn)象的蔓延是“低效約束”問題的一個(gè)顯著標(biāo)志,中國獨(dú)特的地方官員治理模式所包含的政治集權(quán)、行政分權(quán)以及地方官員縱向共謀,事實(shí)上都為腐敗蔓延提供了便利。RobertKlitgaard提出了一個(gè)著名的腐敗抑制公式:C=M+D–A,即:腐敗(C)等于權(quán)力壟斷(M)加上官員自由裁量權(quán)(D)減去問責(zé)(A)①R obertKlitgaard.“StrategiesagainstCorruption”,ForoIberoamericanosobreelCombatealaCorrupción(1998Jun.15-16:SantaCruzdela Sierra),CLAD,AgenciaEspa?oladeCooperaciónInternacional,p.15～16.。在中國獨(dú)特的地方官員治理模式下,政治集權(quán)意味著掌權(quán)的地方官員決策權(quán)力高度集中但缺少橫向制約和有效的外部監(jiān)督,權(quán)力的壟斷性增強(qiáng)(M值增大);中國式的行政分權(quán)實(shí)質(zhì)是公共權(quán)力和公共責(zé)任的縱向逐級發(fā)包②《轉(zhuǎn)型中的地方政府:官員激勵(lì)與治理》,第191～200頁。,這意味著掌權(quán)的地方官員執(zhí)行上級決策時(shí)有較高的裁量權(quán)(D值增大);地方官員縱向共謀而產(chǎn)生的內(nèi)部人監(jiān)督意味著問責(zé)的約束機(jī)制減弱(A值減小)。政治集權(quán)、權(quán)力發(fā)包以及內(nèi)部人監(jiān)督對于地方官員而言均具有降低約束效果的作用,當(dāng)政治集權(quán)、地方官員縱向共謀與內(nèi)部人監(jiān)督同時(shí)出現(xiàn)時(shí),三者的疊加效應(yīng)使低效約束的特征均被放大,導(dǎo)致地方官員“掠奪之手”難以受到有效的控制。

(三)地方官員縱向共謀背景下的官員問責(zé)方式變化

地方官員縱向共謀背景下的問責(zé)方式呈現(xiàn)出隨意性的特點(diǎn),偏愛采用非正式的問責(zé)方式。非正式問責(zé)方式的采用增加了問責(zé)的靈活性,但排斥正式問責(zé)途徑助長了公共權(quán)力的排他性,阻斷了問責(zé)鏈條與公眾的鏈接。多數(shù)國家對地方官員的問責(zé)一般采用選舉、質(zhì)詢、彈劾、預(yù)算、報(bào)告、信任投票等方式,以實(shí)現(xiàn)從公眾到政治代表、政務(wù)官、常任文官的完整鏈接。但是,地方官員縱向共謀背景下,這些有效的問責(zé)方式往往會被有意地閑置,進(jìn)而采取轉(zhuǎn)任、免職、處分等可由上級充分控制的非政治問責(zé)方式進(jìn)行。轉(zhuǎn)任和免職均是彈性很大的官員處置方式,既可以在實(shí)際上進(jìn)行懲戒,例如通過轉(zhuǎn)任將握有實(shí)權(quán)的官員調(diào)到一些虛職崗位,通過免職讓問題官員賦閑一陣,但也可以在復(fù)出安排中官復(fù)原職,甚至提拔重用。由于問責(zé)是由上級官員負(fù)責(zé)進(jìn)行的,采用這樣彈性的非正式措施與利益共同體的存在是有密切關(guān)系的。身處利益共同體之中讓上級官員很難動“真格”,以免下級被逼迫到采用極端手段魚死網(wǎng)破,讓隱蔽的利益共同體浮出水面直接威脅到上級官員。另外正式的問責(zé)必然意味著深入的信息披露和第三方的介入,這將對上下級官員都不利,因而他們會共同采取行動予以抵制。缺乏透明和公開的非正式問責(zé)使得完整的問責(zé)鏈條出現(xiàn)斷裂,無法最終鏈接到公眾,最后難免淪為官官相護(hù)的暗箱操作,使問責(zé)的約束功效被虛化。

(四)地方官員縱向共謀背景下的授權(quán)與控權(quán)失衡

實(shí)現(xiàn)信任與質(zhì)疑、授權(quán)與控權(quán)的平衡是完善地方官員治理的重要環(huán)節(jié)。徐斯勤認(rèn)為官員問責(zé)制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)遵循管理問責(zé)和民主問責(zé)的平衡原則,實(shí)質(zhì)是要達(dá)到為實(shí)現(xiàn)良好績效的問責(zé)和為保障民主政治的問責(zé)的平衡,是授權(quán)和控權(quán)的平衡,而屬于不同政制類型和發(fā)展階段的國家或地區(qū)需要采用不同的方式來達(dá)到這個(gè)平衡③S.PhilipHsu.“AFreshModelforPublicAccountability”[2009-11-20],http://english.caijing.com.cn,2009-04-10.。與美國等西方發(fā)達(dá)國家通過政治分權(quán)和行政集權(quán)實(shí)現(xiàn)授權(quán)與控權(quán)的平衡不一樣,中國是政治集權(quán)和行政分權(quán)。美國的憲政體制建設(shè)首先是從分權(quán)開始的,三權(quán)分立、聯(lián)邦與州政治性分權(quán)等憲政制度以及選舉、預(yù)算、政黨競爭、媒體監(jiān)督等問責(zé)機(jī)制奠定了堅(jiān)實(shí)的控權(quán)基石,而行政集權(quán)則是在此基礎(chǔ)之上逐步擴(kuò)大的過程,授權(quán)與控權(quán)的平衡關(guān)系采用了控權(quán)優(yōu)先、逐步平衡的辦法。而中國政治體制的基石是中央集權(quán),控權(quán)依賴于政治集權(quán),而且主要是依靠自上而下的干部任命體制。不過,從中央到縣鄉(xiāng)冗長的權(quán)力監(jiān)督鏈條和地方官員隱蔽利益共同體使控權(quán)效果大打折扣,控權(quán)往往只能實(shí)現(xiàn)維護(hù)中央形式上統(tǒng)一的目標(biāo),難以制約龐大的地方官員隱蔽同盟的掠奪之手。而在缺乏有效控制基礎(chǔ)上的地方官員行政分權(quán)雖然程度有限、內(nèi)容變動頻繁但仍然會演變成為專權(quán),地方官員可以把這種權(quán)力用到極致,無論是直接用來掠奪社會財(cái)富謀取私利,還是用于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長追求長遠(yuǎn)利益,都表現(xiàn)出很高的效率。中央政府的對策也只有在保持政治集權(quán)的框架下用政績晉升的信號把地方官員的注意力引導(dǎo)到經(jīng)濟(jì)增長領(lǐng)域,同時(shí)不斷調(diào)整分權(quán)的程度與內(nèi)容,以實(shí)現(xiàn)授權(quán)和控權(quán)的低水平平衡。但由于地方固有權(quán)力本來就稀少,一旦收權(quán)就會加劇地方官員授權(quán)不足的情況,而加大放權(quán)又可能加劇權(quán)力失范,有效控權(quán)機(jī)制的缺乏使授權(quán)陷入了“一收就死、一放就亂”的兩難困局。這樣地方官員利益共同體內(nèi)的非正式控制有了用武之地,中央政府只能無奈地接受,地方官員縱向共謀反而因此得到了強(qiáng)化。

(五)地方官員縱向共謀現(xiàn)象背后的文化因素

對于如此頑固的地方官員治理難題,僅僅從經(jīng)濟(jì)方面解釋是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,需要探求深層的文化與宗教原因。韋伯認(rèn)為中國在向現(xiàn)代國家政權(quán)邁進(jìn)的過程中遇到的非文化阻礙并不比成功地實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)變的那些西方國家更多,而這方面的有利條件也并不比他們少,關(guān)鍵問題在于中國的意識形態(tài)問題。在中國意識形態(tài)中占統(tǒng)治地位的儒教一方面并未真正“脫魔”,另一方面又過于向現(xiàn)世尤其是世俗權(quán)力獻(xiàn)媚,屬于激進(jìn)的現(xiàn)世樂觀主義,因而無法為中國擺脫“僵化”狀態(tài)、建立現(xiàn)代理性政治制度提供精神向?qū)Б佟度褰膛c道教》,第279～301頁。。韋伯認(rèn)為,儒教傾向于神化特殊的個(gè)人關(guān)系和推崇財(cái)富,在中國,“政治、經(jīng)濟(jì)的組織形式完全系于個(gè)人關(guān)系的性質(zhì)”②《儒教與道教》,第294頁。?！叭褰虃惱戆讶擞幸庾R地置于他們自然而然地發(fā)展起來的或者通過社會的上下級聯(lián)系而造成的個(gè)人關(guān)系中。它從理論上神化了這些關(guān)系,也只是神化了這些關(guān)系”③《儒教與道教》,第293頁。。同時(shí),“營利欲、高度甚至極端推崇的財(cái)富以及功利主義的‘理性主義’本身,都同近代資本主義了無緣分”④《儒教與道教》,第295頁。。這些對于上下級等特殊關(guān)系強(qiáng)調(diào)的倫理都有助于地方官員利益共同體的產(chǎn)生。今天的中國,雖然儒教并沒有再被公開奉為國教,但對官員日常行為的影響仍然是根深蒂固的。近年來,在國家節(jié)日、國家公祭、國學(xué)復(fù)興中,儒教思想具有愈演愈烈的趨勢,因而,地方官員縱向共謀的文化土壤依然非常肥沃。

四、結(jié) 論

從地方官員治理的角度進(jìn)行有關(guān)改革開放30多年和中國發(fā)展模式的討論,是一個(gè)比較獨(dú)特的視角,有助于更完整地理解中國的奇特故事。我們只有兼顧經(jīng)濟(jì)奇跡和轉(zhuǎn)型困境的視角,才能進(jìn)行全面而準(zhǔn)確的分析;只有涵蓋歷史與文化的視野,才能深入洞察奇跡與困境背后的邏輯。本文提出地方官員縱向共謀,正是致力于描述中國獨(dú)特的地方官員治理模式背后的歷史與文化、政治與行政等諸多因素,并分析該模式對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治民主以及社會和諧的貢獻(xiàn)與阻礙,從而進(jìn)一步探尋其轉(zhuǎn)型之路。根深蒂固的中央集權(quán)制傳統(tǒng),非正式的物質(zhì)激勵(lì)推崇特殊個(gè)人關(guān)系的儒家文化等諸多因素,共同促成了地方官員縱向共謀模式的產(chǎn)生與延續(xù)。而地方官員縱向共謀模式下,隱蔽利益同盟的存在使地方官員之間垂直的信息傳遞、激勵(lì)機(jī)制、約束機(jī)制均發(fā)生顯著的變異,出現(xiàn)了高效激勵(lì)與低效約束并存的局面,從而也構(gòu)成了經(jīng)濟(jì)奇跡與轉(zhuǎn)型困境并存的困局。

借助于地方官員縱向共謀理論,我們還可以嘗試用新的視角對一些當(dāng)前的理論熱點(diǎn)做出回應(yīng),并提出相應(yīng)的政策建議。地方官員上下級之間的隱蔽利益同盟為我們理解當(dāng)前中國官員問責(zé)的制度缺陷和復(fù)雜亂局提供了啟示,在縱向利益同盟沒有破除之前,地方官員問責(zé)鏈條必須在上下級關(guān)系之外另辟蹊徑。中國的地方官員治理體系中獨(dú)特的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制并非一個(gè)相對成熟和完善的模式,甚至是一個(gè)從長期來看制度績效堪憂的模式,雖然這個(gè)模式與發(fā)達(dá)國家和其它發(fā)展中國家具有明顯的差異,在短期內(nèi)激勵(lì)效果顯著,但中國的做法很難為他們提供借鑒意義。因而,有關(guān)“中國模式”的分析,與其急于為別人提供經(jīng)驗(yàn)不如盡早為自己尋找出路。對于政治體制改革,地方官員縱向共謀為我們?nèi)绾沃貥?gòu)地方官員的控權(quán)和授權(quán)、激勵(lì)與約束的平衡,提供了新的啟示。進(jìn)而,我們需要尋找更好的能夠?qū)崿F(xiàn)官民利益兼容的地方官員激勵(lì)機(jī)制,完成對現(xiàn)有激勵(lì)機(jī)制的升級和替換,以打破地方官員上下級之間、地方官員與投資者之間的掠奪同盟;同時(shí),我們需要盡快完善地方官員約束機(jī)制,重建地方官員問責(zé)模式,實(shí)現(xiàn)授權(quán)和控權(quán)的高水平平衡。這不僅有助于科學(xué)發(fā)展觀的落實(shí),更有助于建設(shè)和諧社會的進(jìn)程。

倪 星,中山大學(xué)行政管理研究中心、政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授;廣東廣州510275。楊 君,中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院博士生,西南大學(xué)講師。

國家哲學(xué)社會科學(xué)基金青年項(xiàng)目(08CZZ013)

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