馬其家

（對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 法學(xué)院，北京100029）

美國金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會及啟示

馬其家

（對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 法學(xué)院，北京100029）

筆者對2010年7月21日新設(shè)立的美國金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會的主要法律制度進(jìn)行了闡述，并在借鑒美國經(jīng)驗的基礎(chǔ)上結(jié)合我國目前“一行三會”的金融監(jiān)管體制的現(xiàn)狀，分析了我國建立統(tǒng)一的金融穩(wěn)定監(jiān)管機(jī)構(gòu)的必要性，并建議國務(wù)院增設(shè)綜合的金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會，負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)一行三會的監(jiān)管工作，并負(fù)責(zé)監(jiān)測防范系統(tǒng)性的金融風(fēng)險。

金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會；金融監(jiān)管；雙線多頭監(jiān)管；“一行三會”監(jiān)管

金融危機(jī)爆發(fā)前，美國實行的是“雙線多頭”的“傘形”（umbrella）金融監(jiān)管體制?！半p線”指聯(lián)邦和各州均有金融監(jiān)管的權(quán)利，“多頭”指有多個履行監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)。在這種體制下，金融控股公司下屬的銀行、保險、證券各子公司，分別由聯(lián)邦貨幣監(jiān)理署、聯(lián)邦存款保險公司、證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)及各州保險監(jiān)管機(jī)構(gòu)對其相應(yīng)的業(yè)務(wù)或功能進(jìn)行監(jiān)管?！皞阈巍笔侵嘎?lián)邦儲備委員會理事會作為監(jiān)管人，是綜合管理的上級機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)評估和監(jiān)控混業(yè)經(jīng)營的金融控股公司總公司整體的資本充足性、風(fēng)險管理的內(nèi)控措施和程序的有效性以及集團(tuán)風(fēng)險對存款子公司潛在的影響［1］。各監(jiān)管機(jī)構(gòu)互相之間缺乏通協(xié)調(diào)統(tǒng)一。因此，總體上美國金融監(jiān)督機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制不暢，“雙線多頭”，權(quán)責(zé)不明，造成監(jiān)管效率低下，導(dǎo)致對次貸風(fēng)險危機(jī)監(jiān)管的忽視，埋下了金融危機(jī)爆發(fā)的根源。

2008年美國金融危機(jī)全面爆發(fā)后，面對公眾的一致質(zhì)疑之聲，美國政府在總結(jié)金融危機(jī)爆發(fā)之原因后，針對導(dǎo)致危機(jī)的金融法律監(jiān)管及體制漏洞，美國財政部草擬了《金融監(jiān)管改革藍(lán)圖》，接著美國政府公布了《金融監(jiān)管——新基礎(chǔ)：重建金融監(jiān)管》的立法草案并提交美國國會參議院和眾議院審議表決。2010年6月29日，《金融監(jiān)管改革法案》草案經(jīng)過國會參議院和眾議院的審議修正，最終表決通過。7月21日，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署《金融監(jiān)管改革法案》。自此，《金融監(jiān)管改革法案》即《多德—弗蘭克法案》（Dodd－Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act）正式成為美國應(yīng)對本次金融危機(jī)而制定的第一部重大金融改革法。該項法案長達(dá)884頁，改革涉及美國金融業(yè)的方方面面，包括建立新的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會和消費(fèi)者金融保護(hù)局。

本文擬對美國金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會（The Financial Stability Oversight Council）設(shè)立的背景、具體職能進(jìn)行分析，并在借鑒美國經(jīng)驗的基礎(chǔ)上結(jié)合我國目前金融監(jiān)管的現(xiàn)狀，對如何構(gòu)建我國統(tǒng)一的金融穩(wěn)定監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行探討，以便為我國政府構(gòu)建相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)時提供決策參考建議。

一、美國金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會的法律機(jī)制

鑒于美國原有監(jiān)管體制中沒有一個專門的識別和監(jiān)測系統(tǒng)性金融風(fēng)險的機(jī)構(gòu)，美國2010年7月21日通過《金融監(jiān)管改革法案》立法，設(shè)立了新的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)——金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會，由其負(fù)責(zé)識別和應(yīng)對系統(tǒng)性金融危機(jī)，以防范系統(tǒng)性金融危機(jī)的發(fā)生。具體來說，金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會將持續(xù)地調(diào)查、監(jiān)測、改進(jìn)和完善美國“雙線多頭”的金融監(jiān)管模式，并在必要時對所有危及美國金融穩(wěn)定的公司采取措施，結(jié)束“大而不能倒”的財政援助政策，以期能更有效地統(tǒng)一和協(xié)調(diào)各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的信息交流和工作，實施宏觀審慎的金融監(jiān)管，阻止系統(tǒng)性大型公司再次置美國經(jīng)濟(jì)于危機(jī)中，并預(yù)防另一場全球性的信貸危機(jī)。

下文對金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會的法律機(jī)制進(jìn)行闡述。

（一）設(shè)立金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會的目的

為了方便金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會監(jiān)測金融市場風(fēng)險，防范系統(tǒng)性金融危機(jī)發(fā)生，該法第112節(jié)規(guī)定了金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會的目的。設(shè)立金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會的目的總體包括：（1）發(fā)現(xiàn)影響美國金融穩(wěn)定的風(fēng)險，這些風(fēng)險可能來自重大財務(wù)困境或破產(chǎn)，也可能來自大型相互關(guān)聯(lián)的銀行控股公司或非銀行金融公司的現(xiàn)行行為，還可能來自金融服務(wù)市場之外。（2）消除股東、債權(quán)人和公司的其他相關(guān)者的期望（即如果破產(chǎn)，政府會保護(hù)他們并挽回他們的損失），從而促進(jìn)市場自律。（3）對新出現(xiàn)的威脅美國金融系統(tǒng)穩(wěn)定的情況做出反應(yīng)。

（二）金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會的組成成員、任期及薪酬

1．組成成員及權(quán)利

為了改變多頭管理，條塊分割，行業(yè)監(jiān)管部門信息不通和協(xié)調(diào)不足的問題，按照《美國金融監(jiān)管改革法》第111節(jié)（b）規(guī)定，金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會由各金融監(jiān)管部門的負(fù)責(zé)人組成。其成員分兩類，一類是由10個聯(lián)邦級金融監(jiān)管部門負(fù)責(zé)人組成的具有一票投票權(quán)的成員，即美國財政部長（任委員會主任）、美國聯(lián)邦儲備委員會主席、貨幣管理局局長、消費(fèi)者金融保護(hù)局局長、證券交易委員會主席、公司局主席、商品期貨交易委員會主席、聯(lián)邦住房金融局局長、國家信用聯(lián)合管理委員會主席，及一名經(jīng)參議院推薦并同意、由總統(tǒng)任命的獨立的保險專家。另一類是無投票權(quán)成員。無投票權(quán)成員以顧問身份擔(dān)任金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會委員，分別是金融研究辦公室主任、聯(lián)邦保險辦公室主任、經(jīng)由州保險監(jiān)督官協(xié)會確定的選舉程序而選舉指定的一名州保險監(jiān)督官、經(jīng)由州銀行業(yè)監(jiān)督官協(xié)會確定的選舉程序而選舉指定的一名州銀行業(yè)監(jiān)督專官，經(jīng)由州證券監(jiān)督官協(xié)會確定的選舉程序而選舉指定的一名州證券監(jiān)督官。

為了保證無投票權(quán)成員出席委員會會議的權(quán)利，該法特別規(guī)定，金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會不得拒絕無投票權(quán)成員參加該委員會的任何議程及會議的討論或?qū)徸h。但確因保障和促進(jìn)機(jī)密監(jiān)管信息的自由交流，在經(jīng)由有投票權(quán)成員的表決通過后，委員會主席可以拒絕無投票權(quán)成員參加委員會的任何議程及會議的討論或?qū)徸h。

2．組成成員的任期及空缺補(bǔ)進(jìn)

因金融監(jiān)管的連續(xù)性、長期性和復(fù)雜性，為了保證委員會委員工作的連續(xù)性，《金融監(jiān)管改革法》對委員會委員的任期作出了明確規(guī)定。該委員會中獨立委員的任期是每屆6年，州保險監(jiān)督官成員、州銀行業(yè)監(jiān)督專官成員、州證券監(jiān)督官成員的任期是每屆2年。當(dāng)金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會委員出現(xiàn)空缺時，應(yīng)按該空缺原來產(chǎn)生的方式確定新的人選接任，即在某一成員機(jī)構(gòu)或部門的行政長官出現(xiàn)空缺且未任命繼任者期間，或在某一機(jī)構(gòu)或部門的行政長官缺席或喪失能力期間，該成員機(jī)構(gòu)或部門的代理行政長官應(yīng)作為金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會的成員接替該機(jī)構(gòu)或該部門行政長官在金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會中的職位。

為便利金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會行使職權(quán)，按照《金融監(jiān)管改革法》第111節(jié)（d）規(guī)定，金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會可以成立技術(shù)和專業(yè)顧問委員會，如特別顧問委員會、技術(shù)委員會或?qū)I(yè)委員會等，及由各州監(jiān)督官組成的顧問委員會。各技術(shù)和專業(yè)顧問委員會成員由金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會任命，其可以是金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會的成員或其他人員。

3．組成成員的人事關(guān)系和薪酬

為了使金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會委員能夠獨立地行使職權(quán)，該法對金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會委員的人事關(guān)系和薪酬支付問題作出了規(guī)定：

（1）具有聯(lián)邦雇員身份的金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會委員

所有具有美國政府官員或雇員身份的金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會委員，除其作為政府官員或雇員而工作所獲取的薪酬外，不得獲取其他薪酬。

（2）非聯(lián)邦政府雇員身份的金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會委員

此類委員為金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會的獨立委員。

另外，該法特別規(guī)定政府雇員被派遣到金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會后的身份仍保留在原單位，任何聯(lián)邦政府的雇員可以無補(bǔ)償?shù)乇慌汕驳浇鹑诜€(wěn)定監(jiān)管委員會，且該被派遣的政府雇員的公務(wù)員身份和特權(quán)不因此而中斷或喪失。被派遣到金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會的聯(lián)邦政府雇員，在被派遣期間應(yīng)向金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會報告并接受金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會的監(jiān)管，其工資由其所在的原派遣部門或機(jī)構(gòu)支付。

（三）金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會的職權(quán)

依據(jù)該法規(guī)定，金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會的職責(zé)包括：（1）收集來自成員機(jī)構(gòu)、其他聯(lián)邦和州政府金融管理機(jī)構(gòu)、聯(lián)邦保險局等的信息。如有必要，將對美國金融系統(tǒng)的風(fēng)險進(jìn)行評估，并指導(dǎo)金融研究局收集有關(guān)銀行控股公司和非銀行金融公司的信息。（2）指導(dǎo)金融研究局的工作，并請求其提供數(shù)據(jù)和分析意見，以支持金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會的工作。（3）監(jiān)控金融服務(wù)市場，以便及時發(fā)現(xiàn)影響美國金融系統(tǒng)穩(wěn)定的潛在威脅。（4）關(guān)注國內(nèi)外金融管理的方案和發(fā)展，包括保險和會計問題，并就這些領(lǐng)域中的問題向國會提出相關(guān)建議，從而加強(qiáng)美國金融市場的統(tǒng)一性，提高其效率、競爭力和穩(wěn)定性。（5）促進(jìn)各成員機(jī)構(gòu)之間以及與其他聯(lián)邦和州政府機(jī)構(gòu)之間在國內(nèi)金融服務(wù)政策發(fā)展、規(guī)則制定、審查、報告要求和執(zhí)行措施等方面的信息交流和合作。（6）向成員機(jī)構(gòu)介紹該委員會總結(jié)出來的監(jiān)管重點和原則。（7）發(fā)現(xiàn)可能對美國金融系統(tǒng)穩(wěn)定性造成危險的漏洞。（8）要求美聯(lián)儲對非銀行金融公司進(jìn)行監(jiān)管等。

需要特別指出的是，為了識別和評估潛在的系統(tǒng)性金融風(fēng)險，金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會可以要求金融研究局、成員機(jī)構(gòu)和聯(lián)邦保險局提交任何數(shù)據(jù)和信息，以監(jiān)控金融服務(wù)市場，及時發(fā)現(xiàn)影響美國金融穩(wěn)定性的潛在危險。金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會還可以通過金融研究局要求非銀行金融公司或銀行控股公司提交周期報告和其他報告，以評估該非銀行金融公司或銀行控股公司參與的金融活動或金融市場，或該非銀行金融公司或銀行控股公司本身對美國金融穩(wěn)定形成的威脅程度。當(dāng)然，金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會在收集金融信息時負(fù)有保密義務(wù)。一般情況下金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會、金融研究辦公室和其他成員機(jī)構(gòu)應(yīng)對其所監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)提交的任何數(shù)據(jù)、信息和報告保密。

金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會還具有直接要求相關(guān)機(jī)構(gòu)提高審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力。雖然金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會主要是金融信息咨詢與協(xié)調(diào)溝通的機(jī)構(gòu)，但在特定情況下，該委員會也有權(quán)要求相關(guān)主管監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)管某些非銀行金融公司。如《金融監(jiān)管改革法》第113節(jié)（a）規(guī)定，對由美聯(lián)儲監(jiān)督的美國非銀行金融公司，如金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會認(rèn)為，其重大財務(wù)困境，或其活動的性質(zhì)、范圍、規(guī)模、級別、集中度、關(guān)聯(lián)性或各種綜合情況對美國金融穩(wěn)定可能造成威脅，該委員會即可決定該美國非銀行公司必須按照《金融監(jiān)管改革法》的規(guī)定由美聯(lián)儲監(jiān)督，并適用審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)（prudential standards）。如《金融監(jiān)管改革法》第113節(jié)（b）規(guī)定，對由美聯(lián)儲監(jiān)管的外國非銀行金融公司，如金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會認(rèn)為，其重大財務(wù)困境，或其活動的性質(zhì)、范圍、規(guī)模、級別、集中度、關(guān)聯(lián)性或各種綜合情況對美國金融穩(wěn)定可能造成威脅，該委員會即可決定該外國非銀行公司必須按照《金融監(jiān)管改革法》的規(guī)定由美聯(lián)儲監(jiān)督，并適用審慎監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)（prudential standards）。

在金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會依照相關(guān)規(guī)定做出決定后，被監(jiān)管的公司可以建立一個過渡性控股公司，該被監(jiān)管的公司及其子公司的金融活動應(yīng)在此過渡性控股公司中按照美聯(lián)儲提出的規(guī)章或指南進(jìn)行。此類過渡性控股公司應(yīng)服從美聯(lián)儲的監(jiān)督和《金融監(jiān)管改革法》規(guī)定的審慎規(guī)范的管轄。

為防止金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會濫用職權(quán)，《金融監(jiān)管改革法》將金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會的監(jiān)管范圍作出了明確的限定。該法第113節(jié)（c）5規(guī)定，該委員會只能對金融公司的金融活動進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，不包括金融公司或其分支機(jī)構(gòu)開展的內(nèi)部財務(wù)、投資和雇員津貼等內(nèi)部金融活動。而且，按照《金融監(jiān)管改革法》第113節(jié)（c）6規(guī)定，僅金融活動受審慎規(guī)范管轄，金融公司的非金融活動不受美聯(lián)儲的監(jiān)督和審慎規(guī)范的管轄。

此外，該法第113節(jié)（f）3還規(guī)定，對外國金融公司的監(jiān)管，金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會還應(yīng)加強(qiáng)國際合作，并在做出裁決時，該委員會應(yīng)與外國非銀行金融公司母國的相關(guān)監(jiān)督者磋商。

（四）金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會的決策機(jī)制

金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會采用會議決策制。經(jīng)委員會主席提議或多數(shù)委員提議，金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會應(yīng)召開會議，且每季度不少于一次。金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會會議應(yīng)采用恰當(dāng)?shù)淖h事規(guī)則。該議事規(guī)則必須符合《美國法典》第5編第553節(jié)規(guī)定的機(jī)構(gòu)組織規(guī)則、議程規(guī)則或慣例規(guī)則。除另有特別規(guī)定外，金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會應(yīng)以現(xiàn)任有表決權(quán)的委員的多數(shù)票同意的方式作出所有決議。為了適應(yīng)金融穩(wěn)定監(jiān)管工作的特殊性，《聯(lián)邦顧問委員會法》不適用于金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會，也不適用于由金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會任命的任何特別顧問委員會、技術(shù)委員會或?qū)I(yè)委員會，除非特別顧問委員會、技術(shù)委員會或?qū)I(yè)委員會有一個或多個委員不是美國政府雇員，也不隸屬于美國政府，金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會應(yīng)列出此類委員會成員的名單。

為了方便金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會收集金融市場的信息，該法規(guī)定，應(yīng)該委員會的要求，美國政府的任何部門或機(jī)構(gòu)應(yīng)向該委員會及其任命的任何特別顧問委員會、技術(shù)委員會或?qū)I(yè)委員會，提供該委員會認(rèn)為適當(dāng)?shù)姆?wù)、資金、設(shè)備、員工和其他的援助服務(wù)。

二、建立我國金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會的必要性

我國目前實行的是“一行三會”的分業(yè)監(jiān)管模式，證券業(yè)、保險業(yè)和銀行業(yè)分別由中國證券監(jiān)督管理委員會、中國保險監(jiān)督管理委員會和銀監(jiān)會監(jiān)管。人民銀行的主要職責(zé)是：制定和執(zhí)行貨幣政策，開展金融宏觀調(diào)控，維護(hù)金融穩(wěn)定，提供金融服務(wù)。我國當(dāng)前分業(yè)經(jīng)營的模式是在當(dāng)時我國金融業(yè)發(fā)展不成熟，各金融行業(yè)市場化不高，金融業(yè)對外開放水平不高的情況下建立的。

但隨著中國金融業(yè)市場的迅猛發(fā)展，中國金融業(yè)市場的開放、外資金融機(jī)構(gòu)的競爭、中國金融業(yè)的行業(yè)一體化及全球一體化，分業(yè)經(jīng)營開始向混業(yè)經(jīng)營發(fā)展［2］?，F(xiàn)行的金融監(jiān)管體制凸顯諸多問題，監(jiān)管執(zhí)法受到制約。

首先，雖然目前我國的“一行三會”金融監(jiān)管體制直屬國務(wù)院垂直領(lǐng)導(dǎo)，具有相對的獨立性，但各級金融監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)在實際行使監(jiān)管執(zhí)法行為時往往會受到很大的干預(yù)：在地方上往往受到地方政府的掣肘——一地的金融機(jī)構(gòu)和大型上市公司往往是該地方的重要企業(yè)，納稅大戶，地方政府為保護(hù)其本地的利益，往往會對金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管施加壓力，干預(yù)當(dāng)?shù)亟鹑诒O(jiān)管機(jī)關(guān)執(zhí)法，由此導(dǎo)致金融監(jiān)管執(zhí)法的效率受到極大影響；在中央一級，中央政府及財政部門的行政決定往往亦會對金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)法權(quán)的行使、業(yè)務(wù)操作、行使職責(zé)等造成影響。

其次，當(dāng)前“一行三會”的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置越來越不適應(yīng)當(dāng)前國內(nèi)金融業(yè)發(fā)展的實際。我國目前的監(jiān)管模式屬于嚴(yán)格的分業(yè)監(jiān)管。銀行、證券、保險等各金融行業(yè)的監(jiān)管部門對各行業(yè)實行分業(yè)機(jī)構(gòu)監(jiān)管。各行業(yè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間未能嚴(yán)格界定各自的職責(zé)，缺乏協(xié)調(diào)溝通。中國人民銀行的法律地位幾乎與“三會”平行，統(tǒng)一協(xié)調(diào)能力不足。這在實際中要么是監(jiān)管重疊，浪費(fèi)監(jiān)管資源，要么出現(xiàn)監(jiān)管空白，導(dǎo)致監(jiān)管出現(xiàn)漏洞，造成金融風(fēng)險不能及時發(fā)現(xiàn)化解。

再次，在現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管制度下，嚴(yán)格禁止銀行、儲蓄機(jī)構(gòu)等的資金進(jìn)入證券市場，這樣，就將部分需要規(guī)避風(fēng)險的投資主體資金拒之門外。對銀行業(yè)務(wù)范圍的嚴(yán)格限制，使銀行只能在存貸款領(lǐng)域開展業(yè)務(wù)，銀行的市場定位趨同性很高，使風(fēng)險十分集中，并可能導(dǎo)致同業(yè)間的惡性競爭［3］。我國銀行的中間業(yè)務(wù)大多處于探索和起步階段，金融衍生品的發(fā)展處于停滯狀態(tài)，利率市場化程度低，金融電子化發(fā)展緩慢，彼此間正常的競爭手段主要靠增加網(wǎng)點數(shù)量、延長服務(wù)時間、改善服務(wù)態(tài)度等簡單形式，這種傳統(tǒng)的金融服務(wù)市場格局早已為外資銀行所革新，其結(jié)果是，金融資產(chǎn)規(guī)模在擴(kuò)大，但風(fēng)險被忽視，資產(chǎn)管理和運(yùn)作仍處于較低水平，資產(chǎn)機(jī)構(gòu)過于單一。

最后，對外國金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管不力，缺乏有效性，缺乏國際合作。隨著我國加入世界貿(mào)易組織，外國金融機(jī)構(gòu)逐步進(jìn)入國內(nèi)金融市場，我國金融監(jiān)管的形勢更加復(fù)雜化。首先，外國金融機(jī)構(gòu)往往是大型金融集團(tuán)公司，其特點是多種混業(yè)經(jīng)營，對我國分業(yè)監(jiān)管的模式提出了挑戰(zhàn)［4］；其次外國金融公司資產(chǎn)流動性大，金融產(chǎn)品創(chuàng)新能力強(qiáng)，蘊(yùn)含的金融風(fēng)險大，這就需要我國的金融監(jiān)管提高效率，加強(qiáng)監(jiān)督，加強(qiáng)識別風(fēng)險的能力。但目前，我國對大型金融集團(tuán)的監(jiān)管經(jīng)驗不足，國際金融監(jiān)管合作程度不夠深入。

三、建立我國統(tǒng)一的金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會的建議

目前中國金融業(yè)的經(jīng)營模式主要還是以分業(yè)經(jīng)營為主，但混業(yè)經(jīng)營已經(jīng)有了很大的發(fā)展，金融業(yè)監(jiān)管還是以穩(wěn)定安全為目標(biāo)，實行嚴(yán)格的分業(yè)監(jiān)管模式。但由于當(dāng)今金融業(yè)的全球化、混業(yè)化、趨同化的迅猛發(fā)展，及我國加入世界貿(mào)易組織，我國金融業(yè)經(jīng)營模式正迅速向全球模式靠攏。如果作為上層建筑的監(jiān)管模式不及時跟進(jìn)，必將限制我國金融業(yè)的競爭力。因此我國必須順應(yīng)金融業(yè)發(fā)展的實際，加快金融業(yè)法律監(jiān)管的改革。

（一）設(shè)立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)各個監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的溝通合作

與我國類似，美國的金融業(yè)法律監(jiān)管機(jī)構(gòu)亦存在機(jī)構(gòu)平行，多頭監(jiān)管，以至機(jī)構(gòu)間職責(zé)不明，監(jiān)管沖突，監(jiān)管空白，效率低下等問題。這一現(xiàn)象在金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的情況下很難實現(xiàn)金融監(jiān)管的有效性。美國原有的金融監(jiān)管體制是“傘形”監(jiān)管（umbrella regulation），銀行、保險、證券等各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)分別對其相應(yīng)的功能或業(yè)務(wù)進(jìn)行規(guī)制和監(jiān)管，另外由美聯(lián)儲作為央行充當(dāng)總監(jiān)管機(jī)構(gòu)（lead regulator）對金融集團(tuán)公司進(jìn)行總體監(jiān)督。美聯(lián)儲一般只監(jiān)督金融集團(tuán)母公司層面，基本上不能監(jiān)管金融集團(tuán)公司的子公司（除非在很少的必要情況下）；而且其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在其業(yè)務(wù)范圍內(nèi)可以排除美聯(lián)儲的管轄，只要其認(rèn)為美聯(lián)儲在不適當(dāng)?shù)匦惺蛊溆邢拗频谋O(jiān)管權(quán)。這樣的傘形監(jiān)管結(jié)構(gòu)的特點實質(zhì)上還是以分業(yè)監(jiān)管為主（對金融集團(tuán)子公司實行功能或業(yè)務(wù)監(jiān)管）混業(yè)監(jiān)管為輔（對母公司實行機(jī)構(gòu)監(jiān)管）。美國在總結(jié)本次金融危機(jī)的教訓(xùn)中認(rèn)為：美國的金融監(jiān)督機(jī)構(gòu)之間缺乏溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，各機(jī)構(gòu)各自為政，條塊分割，未能從宏觀層面監(jiān)測評估金融市場運(yùn)行的系統(tǒng)性風(fēng)險。鑒于此，美國《金融改革法》推出設(shè)立新的聯(lián)邦級的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會，加強(qiáng)宏觀金融市場系統(tǒng)性風(fēng)險監(jiān)督與防范，加強(qiáng)各監(jiān)管部門之間的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。而我國各監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制缺乏法律保障，僅處在原則性框架層面，“監(jiān)管聯(lián)席會議制度”也尚未發(fā)揮有效作用。監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的信息協(xié)調(diào)和一致行動也成為避免重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管缺失的必然選擇。

當(dāng)然，鑒于我國的分業(yè)監(jiān)管模式已經(jīng)比較完善，金融業(yè)的混業(yè)經(jīng)營亦不普遍，以及機(jī)構(gòu)改革的人事問題，立即完全效仿美國的模式為時尚早。比較合理的改革模式是在保留現(xiàn)行“一行三會”的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)中國人民銀行的統(tǒng)領(lǐng)協(xié)調(diào)溝通作用，在中國人民銀行設(shè)立一個類似美國金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會的咨詢協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)識別監(jiān)測我國潛在的系統(tǒng)性金融風(fēng)險，加強(qiáng)系統(tǒng)性金融風(fēng)險的預(yù)警?；蛘呓⒄{(diào)整集中統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，增設(shè)相關(guān)機(jī)構(gòu)或增加相關(guān)機(jī)構(gòu)的職能，如可以在現(xiàn)行體制下增加人民銀行的金融穩(wěn)定的職能，作為“傘頭”，負(fù)責(zé)監(jiān)管金融集團(tuán)公司母公司，銀監(jiān)會證監(jiān)會保監(jiān)會分別對金融集團(tuán)公司進(jìn)行功能性監(jiān)管。另外，國務(wù)院增設(shè)綜合的金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會，負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)一行三會的監(jiān)管工作，并負(fù)責(zé)監(jiān)測防范系統(tǒng)性的金融風(fēng)險。

（二）明確我國金融穩(wěn)定監(jiān)督委員的監(jiān)管范圍，嚴(yán)格評估金融創(chuàng)新產(chǎn)品的風(fēng)險

引發(fā)美國金融危機(jī)的直接原因是美國次貸危機(jī)及金融資產(chǎn)證券化。作為一種金融創(chuàng)新產(chǎn)品，住房抵押貸款及資產(chǎn)證券化一方面推動了美國的金融業(yè)繁榮并帶動了美國經(jīng)濟(jì)的增長，但是另一方面過松的信貸標(biāo)準(zhǔn)和過長的債務(wù)鏈條又帶來了巨大的金融風(fēng)險。早在危機(jī)爆發(fā)之前，美國的監(jiān)管機(jī)構(gòu)只看到金融創(chuàng)新產(chǎn)品的優(yōu)點卻忽視了其風(fēng)險，放松監(jiān)管，最終導(dǎo)致了危機(jī)的爆發(fā)。鑒于此，美國的本次金融監(jiān)管改革法擴(kuò)大了金融監(jiān)管的范圍，嚴(yán)格對私募基金和對沖基金的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，將場外金融衍生品交易納入監(jiān)管的范圍，同時加強(qiáng)對信用評級機(jī)構(gòu)等金融中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。在我國，全面覆蓋原則是金融監(jiān)管的一項重要原則。但實際的執(zhí)法監(jiān)管仍然有大量的空白有待進(jìn)一步完善與強(qiáng)化：如大量的私募基金，民間地下錢莊，場外交易等金融活動仍然游離于法律監(jiān)管之外。有鑒于此，我國應(yīng)盡快出臺相應(yīng)的制度，對私募基金合格投資者的認(rèn)定，市場及行業(yè)自律以及基金發(fā)起和設(shè)立程序等方面進(jìn)行規(guī)范，對民間地下錢莊設(shè)立市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，將其合法化［5］，并賦予我國金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會協(xié)調(diào)各監(jiān)管機(jī)構(gòu)對之監(jiān)管的權(quán)力。

（三）強(qiáng)化我國金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會的國際合作監(jiān)管協(xié)調(diào)義務(wù)

以中國加入世界貿(mào)易組織為標(biāo)志，中國經(jīng)濟(jì)逐步融入全球經(jīng)濟(jì)的大市場。經(jīng)濟(jì)全球化帶來了金融業(yè)的全球化。隨著中國服務(wù)市場的外資準(zhǔn)入限制的進(jìn)一步放開，外資金融集團(tuán)開始進(jìn)入國內(nèi)市場。這既對國內(nèi)的金融業(yè)造成了競爭，也對國內(nèi)的金融業(yè)法律監(jiān)管帶來了挑戰(zhàn)。大型跨國金融集團(tuán)公司的進(jìn)入，增加了金融危機(jī)跨國擴(kuò)散的風(fēng)險，使金融危機(jī)的國際傳染性大大提高。因此，金融業(yè)的國際化加大了國內(nèi)金融法律監(jiān)管的難度。為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，繁榮金融市場，我國金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會一方面要允許金融業(yè)不斷創(chuàng)新發(fā)展；另一方面也要謹(jǐn)慎防范國際金融風(fēng)險，加大對跨境資本流動的監(jiān)管，穩(wěn)步推進(jìn)金融開放，積極參與金融監(jiān)管跨國合作，利用金融監(jiān)管合作機(jī)制，獲取信息，了解政策，主動采取行動，以便更好地防范和化解國際金融危機(jī)。

［1］于思待．金融危機(jī)下美國金融監(jiān)管模式的反思［J］．當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2009（15）：89．

［2］劉嶺．我國金融業(yè)經(jīng)營模式研究［D］．江西財經(jīng)大學(xué)，2004（8）：87．

［3］趙晨冰．我國金融監(jiān)管現(xiàn)狀分析［J］．金融視線，2010（11）：68．

［4］孫春玲，等．次貸危機(jī)后金融監(jiān)管發(fā)展趨勢研究［J］．經(jīng)濟(jì)視角，2009（12）：103．

［5］宗良，馬欣．美國金融監(jiān)管改革法案與其現(xiàn)實的借鑒意義［J］．中國貨幣市場，2009（11）：11．

United States Financial Stability Oversight Board and Enlightenment

MA Qi－jia
（Law School，University of International Business and Economics，Beijing 100029，China）

There is some disscussion on main legal system of Financial Stability Oversight Board set up by United States in July 2010in this paper．There is an analysis of the necessity to establish regulator of unified financial stability in China．According to our country's financial regulatory structure，it is suggested to learn from the American and for the State Council to set up comprehensive financial stability monitoring committee，which is responsible for unified coordination for financial supervision，and guards against financial risk．

Financial Stability Oversight Board；financial supervision；scattered supervision

F13／17．0（712）

A

1001－6201（2011）05－0011－06

2011－03－23

中國法學(xué)會2011年度部級法學(xué)研究項目［CLS（2011）D101］

馬其家（1966－），男，湖北新洲人，對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院副教授，博士生導(dǎo)師，法學(xué)博士。

［責(zé)任編輯：秦衛(wèi)波］